喬新生

在城市管理的過程中，出現(xiàn)了許多似是而非的觀點(diǎn)。一些學(xué)者認(rèn)為，城市管理應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持社區(qū)自治的原則，由社區(qū)居民說了算;還有一些學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)普及共同治理的概念，由社區(qū)居民、政府機(jī)關(guān)工作人員共同治理。筆者認(rèn)為，這些觀點(diǎn)缺乏具體的指向，可操作性較弱。

社區(qū)自治和共同治理不是同一層次的概念，它們只有在特定的語境中才有實(shí)際意義。社區(qū)自治是在建立社區(qū)管理體系過程中形成的概念，狹義上來說是關(guān)于社區(qū)公共事務(wù)管理的問題，廣義上來說則包括社區(qū)居民的生存和發(fā)展問題。

社區(qū)自治是一個(gè)政治學(xué)概念，同時(shí)也是一個(gè)社會(huì)學(xué)概念，更是一個(gè)法學(xué)基本概念。從法學(xué)的角度看，社區(qū)自治主要是指社區(qū)居民依照法定的程序和規(guī)則處理社區(qū)的日常事務(wù)，拒絕政府的干預(yù)，拒絕其他組織和群體的干擾。而共同治理，是一個(gè)政治上的概念，它是指政府在治理城市的過程中，必須充分聽取社會(huì)各界的意見，在集思廣益、廣納善言的基礎(chǔ)上科學(xué)決策、民主決策。但是，只有在權(quán)利義務(wù)平衡，權(quán)利主導(dǎo)公權(quán)力的基礎(chǔ)上，共同治理才有存在的價(jià)值。換句話說，只有在公民能夠通過選舉產(chǎn)生城市管理者并且隨時(shí)能夠監(jiān)督城市官員的情況下，共同治理的概念才能成立。假如實(shí)行政府主導(dǎo)，在重大決策問題上聽取公眾的意見，而不是由公眾參與決策，那么，共同治理根本無法實(shí)現(xiàn)。在行政主導(dǎo)的體制下討論共同治理問題，很容易引起不必要的誤會(huì)和爭(zhēng)論。

筆者之所以關(guān)注這個(gè)問題，是因?yàn)樵诔鞘泄芾淼倪^程中，出現(xiàn)了越來越多的糾紛。這些糾紛普遍存在且有不斷蔓延的趨勢(shì)。譬如，在城市公共廁所、垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)站、高壓變電站修建過程中，經(jīng)常出現(xiàn)“群體性”抗議事件。部分社區(qū)居民反對(duì)城市的垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)站建在自己的社區(qū)附近，少數(shù)社區(qū)居民采用暴力方式拆除市政管理部門的垃圾箱，一些社區(qū)拒絕修建公共廁所，等等。這些都充分說明，在權(quán)利意識(shí)不斷覺醒的今天，如果不能正確處理社區(qū)居民利益和整個(gè)城市公共利益之間的關(guān)系，那么，城市管理就會(huì)積累越來越多的矛盾，社區(qū)居民與政府管理部門之間的關(guān)系也會(huì)越來越緊張。

假如按照社區(qū)自治的原則分析城市公共廁所、垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)站修建問題，那么，毫無疑問應(yīng)當(dāng)支持社區(qū)居民的意見。但是，反過來想，如果所有社區(qū)居民都拒絕修建公廁，拒絕修建垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)站，那么，城市的公共廁所修建在哪里？垃圾該如何處理？部分政府官員在解決這些問題的時(shí)候，習(xí)慣于“挑起群眾斗群眾”，鼓勵(lì)不同社區(qū)居民相互指責(zé)，在互相指責(zé)的過程中推卸自己的責(zé)任。

其實(shí)，問題的關(guān)鍵不在于是否應(yīng)該修建，也不是一個(gè)少數(shù)服從多數(shù)的問題，而是如何在堅(jiān)持社區(qū)自治原則基礎(chǔ)之上，實(shí)現(xiàn)民主決策的問題。發(fā)達(dá)國家在城市管理中已經(jīng)探索出許多有益的經(jīng)驗(yàn)，它們充分尊重社區(qū)自治的原則，盡可能地避免打擾社區(qū)居民，對(duì)于社區(qū)內(nèi)部可以自行處理的事情，政府絕不插手，當(dāng)然更不會(huì)貿(mào)然作出決策。但是，涉及城市公共利益的問題，則求助于現(xiàn)代民主決策程序，通過現(xiàn)代議會(huì)制度，解決城市建設(shè)和發(fā)展中存在的問題。具體而言，市政府通常會(huì)充分聽取社區(qū)居民的意見，然后再提交市議會(huì)進(jìn)行討論。各個(gè)社區(qū)的居民可以通過自己選舉出的議員充分表達(dá)意見，如果在討論過程中能夠達(dá)成共識(shí)，就會(huì)形成決議;不能達(dá)成共識(shí)，市政府會(huì)及時(shí)公開有關(guān)表決的結(jié)果，并告知市民必須承受的代價(jià)，讓社區(qū)居民在充分考慮自身利益的同時(shí)，為城市的整體和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展建言獻(xiàn)策。

社區(qū)自治只不過是現(xiàn)代民主決策的基礎(chǔ)和前提條件，不能代替現(xiàn)代民主決策，更不能成為管理城市的基本原則。如果社區(qū)自治的原則被濫用，有可能導(dǎo)致整個(gè)城市四分五裂，城市的交通環(huán)境會(huì)更加惡劣，發(fā)展規(guī)劃也會(huì)難以實(shí)施。只有在社區(qū)自治基礎(chǔ)上，充分聽取社會(huì)各界的意見，按照現(xiàn)代民主決策的程序作出決策，城市的管理才能走上正軌。

社區(qū)自治的原則具有正反兩方面作用。從正面角度看，由于強(qiáng)調(diào)社區(qū)居民的主體意識(shí)，強(qiáng)調(diào)社區(qū)居民自主決策，因此，在涉及社區(qū)居民自身發(fā)展的問題上，可以充分征求社區(qū)居民的意見，提高社區(qū)居民的參與意識(shí)和向心力，節(jié)約城市管理成本，提高城市運(yùn)營(yíng)效率。但從反面角度看，如果過分強(qiáng)調(diào)社區(qū)居民自治，忽視了城市的整體規(guī)劃，那么，在重大決策過程中就會(huì)顧此失彼。當(dāng)前我國城市管理之所以產(chǎn)生許多矛盾，根本原因就在于，社區(qū)居民實(shí)現(xiàn)了社區(qū)自治，但政府在城市管理規(guī)劃過程中沒有充分聽取社區(qū)居民的意見，沒有將城市的整體發(fā)展規(guī)劃和社區(qū)居民的普遍需求結(jié)合起來，在決策程序上出現(xiàn)了問題，結(jié)果導(dǎo)致社區(qū)居民利益受損，政府公信力也因此下降。

政府應(yīng)鼓勵(lì)社區(qū)自治，幫助社區(qū)居民建立社區(qū)自治組織，并通過社區(qū)自治組織解決社區(qū)內(nèi)部的公共事務(wù)。同時(shí)應(yīng)充分意識(shí)到，社區(qū)自治只能是解決社區(qū)內(nèi)部問題的原則，在管理城市的過程中，必須堅(jiān)持民主的原則，必須充分聽取社區(qū)居民的意見，并且在人民代表大會(huì)制度的引導(dǎo)下，依照法定程序作出整體決策。政府應(yīng)當(dāng)學(xué)會(huì)簡(jiǎn)政放權(quán)，利用人民代表大會(huì)制度，提高執(zhí)政的合法性和決策的公信力。

筆者的建議是，在修建公共廁所、垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)站、大型變電站等公共設(shè)施時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分征求社區(qū)居民的意見，如果僅涉及一個(gè)社區(qū)居民的公共事務(wù)，應(yīng)當(dāng)放手讓社區(qū)居民按照自治原則作出決定;如果涉及不同社區(qū)居民的公共事務(wù)，那么，應(yīng)當(dāng)建立必要的協(xié)商機(jī)制;如果社區(qū)自治組織協(xié)商不成，應(yīng)提請(qǐng)人大常委會(huì)公開討論。人大常委會(huì)在作出決策之前可以召開聽證會(huì)、座談會(huì)、辯論會(huì)，也可以聘請(qǐng)有關(guān)專家詳細(xì)解釋基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的必要性和科學(xué)性。只有充分尊重社區(qū)居民的意見，把社區(qū)自治和民主決策結(jié)合起來，才能有效地化解城市管理的矛盾，在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中凝聚共識(shí)。

（作者系中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)廉政研究院院長(zhǎng)、教授）