王 良

(清華大學 法學院，北京 100871)

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城鄉(xiāng)政府信息公開實施現(xiàn)狀的比較調查研究
——基于山東部分城鄉(xiāng)的實證考察

王 良

(清華大學 法學院，北京 100871)

政府信息公開制度在實施過程中由于城鄉(xiāng)二元結構、城鄉(xiāng)硬件與軟件以及其他條件的巨大殊異，實施效果明顯不同。通過對山東部分城市與農村的政府信息公開實施狀況的問卷調查發(fā)現(xiàn)，城市與農村，在政府信息公開方面既有相同點又有不同之處，究其原因主要是由城鄉(xiāng)二元結構、服務型政府角色轉變滯后、政府信息公開以權力為基礎的局限性所致。因此，改革城鄉(xiāng)政府信息公開，推進城鄉(xiāng)政府信息公開制度的實施和良性發(fā)展，要在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)信息資源配置一體化、建設服務型政府、健全完善我國政府信息公開制度和法律等方面下功夫。

城鄉(xiāng)；政府信息公開；調查研究

《中華人民共和國政府信息公開條例》自施行以來，全國各地政府信息公開實施工作已經取得了較為顯著的成績。黨的十八屆四中全會《決定》強調，要“全面推進政務信息公開”，并且“重點推進財政預算、公共資源配置、重大建設項目批準和實施、社會公益事業(yè)建設等領域的政府信息公開。”但社會各階層特別是城鄉(xiāng)居民對于政府信息公開認識狀況和態(tài)度有何異同？其原因是什么？政府信息公開對于城鄉(xiāng)居民的工作、生活有何影響？基于此，筆者對山東城鄉(xiāng)政府信息公開狀況進行了調查研究。本次調查主要采取問卷調查和個別訪談的形式對山東濟南、煙臺、威海、萊蕪、棗莊、德州六市的部分城鄉(xiāng)居民進行了隨機調查，共發(fā)放問卷380份，城市、農村各190份，共回收361份問卷，其中城市184份，農村177份，有效問卷共344份，有效回收率達90.5%，同時獲取了大量訪談資料。

一、城鄉(xiāng)政府信息公開現(xiàn)狀的比較實證研究

(一)城鄉(xiāng)政府信息公開實施狀況中的相同點

1、調查對象的分布情況較為接近，年齡、文化水平差距大，性別分布不均衡。調查顯示，無論在農村還是在城市，男性比女性更關注公共事務和信息，關心國家大事，對政府信息公開了解認識的更多、更詳細深刻。所以，在調查中男性比女性更愿意接受調查和訪談。另外，在接受調查的對象當中，相對年輕的、學歷水平高的人比年長者、學歷相對較低者更關注政府信息公開，對于政府信息公開的認知度較高。

參與問卷調查的城鄉(xiāng)居民中男性明顯比女性多，占到了72.7%，女性比例為27.3%，性別分布差異較大，特別是在農村問卷發(fā)放中，只要其丈夫在家，女性多數(shù)會以“不懂、不識字”為由不愿填寫問卷；另外，被調查的城鄉(xiāng)居民中，年齡差距也較大，50歲以下的達到91.3%，50歲以上的只占到8.7%。之所以出現(xiàn)這種結果，主要是因為很多女性和年長者不愿意接受調查和訪談，認為是官方行為，沒有任何實際意義，普遍有一種排斥心理；還有一部分農村年長者是因為自身文化層次較低，不識字，視力較弱，問卷填寫比較困難，所以拒絕，還有一些是問卷進行一半放棄的。這也是農村無效問卷較城市稍多的原因。

2、城鄉(xiāng)居民對政府信息公開的期望都是相同的，一致認為信息公開是政府機關的義務和責任，政府機關單位應當主動及時向公眾公開相關信息，并且應該不斷完善政府信息公開制度和法律。城市中89.5%的被調查者認為政府應當及時主動公開政府信息，或者應要求提供相關的政府信息，只有8.6%的被調查者持否定意見。在農村，95.3%的被調查者認為政府應當公開相關信息，特別是財務收支詳情和土地利用情況，認為不必公開的僅占3.6%。

3、報刊雜志、廣播電視是城鄉(xiāng)居民獲取政府信息的主渠道和主方式。廣播電視、報刊雜志等傳統(tǒng)媒介是市民和農民獲取政府信息最便捷、最常用的方式，也是政府信息傳播效果較好的途徑，被城鄉(xiāng)居民廣泛接受。城市居民通過報刊雜志、廣播電視了解政府信息的比例分別占到68.5%、85.9%；在農村則分別占到66.1%、91%。所以，報刊雜志、廣播電視成為市民與農民獲取政府信息的最主要渠道。

4、城鄉(xiāng)政府部門信息公開普遍不主動、不及時，缺乏誠意。在城市，市民認為政府應當公開的政府信息完全公開的比例分別為4.3%、8.1%、21.9%、67.3%、54.4%、5.8%；部分公開的比例分別為38.3%、30.2%、42.6%、22.1%、50.9%、32.6%；沒有公開的比例分別為12.1%、8.3%、4.4%、16.2%、3.6%、19.7%。農村中農民認為政府對于應當公開的政府信息(惠農政策、征地的手續(xù)、村財務賬目)主動公開的比例分別為34.2%、11.3%、19.6%；要求后才公開的比例分別為45.3%、18.9%、28.1%；要求了也不公開的比例分別為21.6%、30.3%、36.8%。由此我們可以看出，無論在城市還是在農村，政府在信息公開中普遍缺乏主動性和誠意。

5、城鄉(xiāng)居民對于政府機關已經公開的信息關注度普遍不高。如在農村，農民對已公開的中央的相關惠農政策“了解，本地就實施了相關政策，農民從中得到了實惠”的比例較低，僅占16.3%；“知道，但不明白對農民有什么意義”的比例為29.7%；“不了解，沒有關注過?！钡谋壤愿?，所占比例為44.2%。城市市民對于政府應當公開的信息(公共財政年度預算、基礎設施建設及完成情況、土地規(guī)劃、城市空氣質量報告、機關事業(yè)單位招考)“沒有關注過，不清楚”或“沒有留意”的比例分別為54.1%、47.8%、37.2%、18.2%、31.6%；對公共財政年度預算、土地規(guī)劃、主要領導人的聯(lián)系方式“很了解”、“很清楚”的市民比例較低，分別為8.1%、6.8%、4.2%。通過訪談得知，“關注度”之所以不高，是因為城鄉(xiāng)居民都有一個慣性思維——認為政府公開的信息已經大大“縮水”，真正有用的很少，或者是公開的信息不是公眾想知道的，公眾真正想了解的政府又不主動公開。因此，即使現(xiàn)在政府公開的信息是真實有用的，公眾一時也難以改變其慣性思維。

(二)城鄉(xiāng)政府信息公開實施狀況中的相異點

1、市民與農民關注的政府信息內容相對不同。在農村，農民關注的政府信息一般較為集中，主要是關注與切身利益相關的信息。如在問卷調查中，就“您最希望了解的政府信息是哪些？”提問時，村民普遍選擇村財務賬目、惠農政策，對于與公共利益相關的信息如“國家或者地區(qū)發(fā)展規(guī)劃”等則幾乎沒有關注。而市民則不同，他們對政府信息的關注范圍較廣，既關注與自身利益相關的政府信息，也會關注與公共利益相關的國家政策事務等內容。

2、城鄉(xiāng)居民對于政府信息公開渠道的接受程度相異。在農村，農民主要通過傳統(tǒng)媒介和人際傳播獲取政府信息，如66.1%是通過報刊雜志，91%是通過廣播電視，52.6%是通過親朋相告；而其他獲取途徑所占比例則較低：政府公報、政府網站、政府檔案館、社區(qū)宣傳欄、自己主動咨詢、干部宣傳所占比例分別為1.7%、12.4%、0.6%、31.6%、13.6%、37.9%。城市居民主要也是以傳統(tǒng)媒介為主，輔以新型媒介。如筆者在問卷調研中發(fā)現(xiàn)，個別市民在填寫獲取政府信息途徑一欄時還補充說明了通過手機報，微博、微信了解政府相關政策信息。具體言之，與農村一樣，傳統(tǒng)媒介報刊雜志、廣播電視是市民最容易接受的渠道，所占比例和農村相比略有差別，分別占68.5%、85.9%；通過新型媒介如政府網站、政府公報、手機報等獲取政府信息的比例城市比農村高出許多，分別占47.3%、18.5%、2.2%。通過政府檔案館、社區(qū)宣傳欄、自己主動咨詢、干部宣傳、親朋相告獲取政府信息的比例分別為3.3%、13.6%、21.2%、22.8%、25%。

式中，ξx和ξy分別表示沿x和y方向上的湍流各向異性參數(shù).當ξx = ξy = 1時，式(11)演變?yōu)楦飨蛲苑强聽柲耆舴蛲牧鞔髿饪臻g功率譜.κl=c(α)/l0，κ0=c(α)/L0，其中l(wèi)0和L0分別為大氣湍流內尺度和外尺度[10].

3、城鄉(xiāng)居民對政府信息公開服務的滿意度存在差異。城市市民對現(xiàn)階段政府信息公開服務與監(jiān)督保障措施基本認可，他們對目前政府信息公開的總體評價分別為：“很滿意”的為1.9%，“比較滿意”的為64.5%，“基本滿意”的為83.1%，“不滿意”的為13.8%，“很不滿意”的為2.6%。而農村農民對政府信息公開服務的總體評價相比城市偏低，“很滿意”的為4.4%，“比較滿意”的為21.3%，“基本滿意”的為41.7%，“不滿意”的為18.3%，“很不滿意”的為9.1%。

二、城鄉(xiāng)政府信息公開實施現(xiàn)狀異同的原因分析

(一)城鄉(xiāng)二元結構導致城鄉(xiāng)信息資源配置的差異

一直以來，城鄉(xiāng)二元經濟社會結構導致城鄉(xiāng)經濟社會的發(fā)展嚴重失衡，城鄉(xiāng)差距越來越大，這也表現(xiàn)在城鄉(xiāng)信息基礎設施建設、受教育水平、信息技術應用和對信息化作用的認識等方面的差距越來越大，造成了城鄉(xiāng)居民對于政府信息公開的認知度和關注度的差異性。調查結果顯示，農民的文化水平相比城市居民普遍較低，這無疑影響了農民對政府信息的認知程度和獲取政府信息的渠道的寬窄。另外，由于農村信息基礎設施建設及服務水平相對滯后，致使面向農村傳播的信息太少，信息覆蓋面太窄，缺乏為農民服務的醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等方面的適合農民需要的信息，面向農村的政府信息更新慢，公開不及時，農民獲取的信息往往失去了實效性和價值。

實際上，中國的政府信息公開實踐源于村務公開。從20世紀80年代初期確立村民自治制度時起，村務公開很快就發(fā)展為一種普遍現(xiàn)象。理論上，農村政府信息公開的發(fā)展應優(yōu)于城市，但因城鄉(xiāng)二元經濟社會結構的制約和影響，城市政府信息公開實施狀況事實上要比農村好的多，以致今天這種情況也沒有改變，甚至城鄉(xiāng)信息資源的差異越來越大。

(二)服務型政府角色轉變滯后，公共服務意識淡薄

從政府職能實現(xiàn)的角度來分析，“政府具有雙重屬性，一是統(tǒng)治階級意志的實現(xiàn)者，另一個則是公民利益的服務者，而從本質上講，管理就是服務，提供公共產品和公共服務理所當然成為政府的一項必備職能，同時也理應成為服務型政府的一項核心職能?！?石國亮著：《服務型政府——社會合作治理新思維》，國家行政學院出版社，2013年版，第5頁。而信息服務是服務型政府向社會提供公共服務的一項重要內容，也是服務型政府服務職能的新要求。然而，一直以來，服務型政府角色轉變滯后、公共服務意識淡薄導致公民日益增長的信息需求與信息公開不到位之間的矛盾越發(fā)突出。我們在調查中獲知，城鄉(xiāng)居民普遍認為信息公開是政府部門的義務，政府信息應當主動及時公開，他們特別是農民對政府信息公開服務現(xiàn)狀不太滿意，認為政府部門信息公開不主動、不及時、不全面，缺乏誠意，對待民眾咨詢和服務的態(tài)度冷淡，公共服務意識淡薄，服務型政府角色轉變滯后。

(三)政府信息公開以權力為基礎的局限性

目前，在全國許多地區(qū)，“政府信息公開不是以可訴求的獲得政府信息權為基礎，而是以政府的職權為基礎。”*張明杰著：《開放的政府——政府信息公開法律制度研究》，北京：中國政法大學出版社，2003年版，第202頁。由于政府本身利益的存在并且不可能完全拋開自身利益，所以政府的自利性特點使得農民、市民不可能平等地獲取政府信息。在調查訪談中，很多農民對于涉及公共事務或國家事務的政府信息并不關心，普遍反映說“問了也是白問，我們沒有發(fā)言權和參與權；就是參與了也沒決定權”。即使是想獲取事關切身利益的信息(如征地的合法手續(xù)、村財務賬目)也往往比較困難，甚至有時會為此付出巨大代價。因此，政府作為信息擁有者的強勢地位導致的“信息不對稱”，不僅剝奪了民眾參政、議政以及監(jiān)督政府的權利，而且政府公信力也將受到挑戰(zhàn)。長此以往，民眾將會對政府報以冷漠、不信任的態(tài)度。

三、改革城鄉(xiāng)政府信息公開實施的思路

(一)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)信息資源配置一體化

繼黨的十六大提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的大思路、大舉措，黨的十七屆五中全會進一步做出了部署，黨的十八大在報告中用專題闡述了“推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化” 之后，黨的十八屆三中全會進一步指出要“健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制”。在這一背景下，全國各地實行了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略，有力地促進了城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展。然而，若要順利推進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)信息資源配置一體化是其重要內容和任務。如上所述，城鄉(xiāng)二元結構導致城鄉(xiāng)信息資源配置存在巨大差異，使得政府信息不能全面準確、及時快速向農村傳播，農村政府信息傳播缺乏連續(xù)性。因此，針對以上問題，筆者認為，在城鄉(xiāng)二元社會仍然存在的現(xiàn)實下，應結合農村實際情況，依據(jù)《政府信息公開條例》的基本原則，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)信息資源配置，建立相應的農村政府信息公開制度，采取切實可行的措施以提高政府信息在農村傳遞的實際效果。具體措施如下：首先，加強《條例》在農村地區(qū)的大力宣傳。《條例》公開實施以來，城鎮(zhèn)居民通過各種途徑對于《條例》內容和精神已基本有所了解，但廣大農民對于《條例》還是不甚了解、知之甚少。因此，通過大力宣傳，一方面可以提高農民關心、參與農村事務的意識，另一方面能夠擴大政府信息公開的農村受眾面，從而打通、擴大政府信息在農村傳播的渠道。其次，加強農村信息干部和人員的培養(yǎng)與培訓工作。通過調查研究發(fā)現(xiàn)，“人們普遍認為，接受較好培訓的工作人員乃是確保政府信息公開制度得以有效實施的關鍵”*呂艷濱，梅甘·卡特編著：《中歐政府信息公開制度比較研究》，北京：法律出版社，2008年版，第74頁。。另外，《政府信息公開條例》第四條明確指出：“各級人民政府及縣級以上人民政府部門應當建立健全本行政機關的政府信息公開工作制度，并指定機構(以下統(tǒng)稱政府信息公開工作機構)負責本行政機關政府信息公開的日常工作”*中華人民共和國政府網：http://www.gov.cn/zwgk/2007-04/24/content_592937.htm。。然而，在農村，無論是政府信息公開機構(如信息服務室、政策咨詢室)還是專業(yè)信息人員都相當缺乏，甚至無機構無人員負責。因此，加強對農村信息干部和信息員的培養(yǎng)、培訓是在農村傳遞政府信息的重要保障。

(二)提高服務意識，建設服務型政府

反觀歷史，人類每一次歷史性的變遷都要求有一種全新的社會治理模式與之相適應?！稗r業(yè)社會依靠嚴格的等級制度確立起來的一種統(tǒng)治型社會治理模式，工業(yè)社會依靠契約機制建立起來的是一種管理型社會治理模式，后工業(yè)社會依靠倫理德治建構起來的是一種全新的服務型治理模式，將這三種社會治理落實到政府管理實踐中，就分別體現(xiàn)為統(tǒng)治型政府、管理型政府和服務型政府三種行政形態(tài)”*③⑥石國亮：《服務型政府——社會合作治理新思維》，北京：國家行政學院出版社，2013年版，第1頁，第11頁，第161頁。。處于后工業(yè)化進程中的服務型政府，既是對傳統(tǒng)模式的質的突破與超越，“它徹底拋棄舊的治民觀念或‘為民做主’的觀念，而確立為民服務和‘人民做主’理念”*張康之：《限制政府規(guī)模的理念》，《行政論壇》，2000年第4期，第24頁。，又是走向后工業(yè)化社會、尋求“善治”治理模式的必然選擇。從這個意義上來說，一部人類社會的歷史也是一部人類社會治理的歷史，而走向服務治理、建設服務型政府正是人類社會治理發(fā)展的必然方向。“盡管世界各國在政府改革的內容與方式上存有差異，但在這樣一點上世界各國的政府已然達成了基本一致，既將增強政府服務意識、提升政府服務能力、降低政府服務成本、創(chuàng)新政府服務方式、改善政府服務機制、強化政府服務效能作為政府改革的目標”③。

隨著我國政治體制改革的深入進行，推進政府職能轉變，建設民主透明、公正廉潔的管理服務型政府成為我國在信息時代政府發(fā)展的目標。政府信息公開的價值和意義在當今信息化社會前所未有的凸顯出來，政府信息公開成為建設服務型政府的重要路徑?！懊鎸θ找娓邼q的權利意識，今天的中國社會，無疑身處公共治理最為繁復的時期，中國政府也因此被稱作世界上責任最重的政府。在處理矛盾、協(xié)調利益時，政府部門固然無法做全知全能、有求必應的‘包青天’，但及時準確地公開信息，充分保障公民的知情權和監(jiān)督權，從打造陽光政府出發(fā)建設服務型政府、法治政府，卻是樹立公信、加強善治的不二途徑”*陸俠：《朱令案，公開是一劑解毒良藥》，《人民日報》，2013年5月9日。。然而，目前政府職能轉變滯后、公共服務意識淡薄是政府信息公開的一個巨大障礙，傳統(tǒng)政府運行模式已經不能適應信息社會發(fā)展的需求。因此，我國應加快建設服務型政府，充分發(fā)揮政府的服務職能，保證政府信息公開渠道的暢通，為民眾的生活、工作、科研等方面提供及時、全面、有效的政府信息。目前，要實現(xiàn)政府職能轉變,建設服務型政府，必須實現(xiàn)以下四個方面的轉變：“第一，要實現(xiàn)從全能政府向有限政府的觀念轉變；第二，要實現(xiàn)從權威主義行政向民主行政的轉變；第三，實現(xiàn)從以官為本到以民為本的徹底轉變”*向佐群，胡美靈：《對我國農村政府信息公開的調查與思考》，《湖南社會科學》，2007 年第5期，第83頁。。第四，在治理方式上要實現(xiàn)從政府管理向社會合作治理轉變；

(三)健全完善我國政府信息公開制度和法律

如上所述，早在20世紀80年代，我國就開始了有關政府信息公開的實踐探索，但真正的政府信息公開制度建設進入21世紀以后才全面開始。隨著政府信息化建設的發(fā)展，公眾對于政府信息公開的呼聲也越來越高，加之健全完善信息公開制度是目前進一步深化政治體制改革和經濟體制改革的必然要求。因此，這就要求政府務必建立健全和完善政府信息公開的相關制度，目前亟需建立和完善的制度主要包括政府信息公開內容制度、監(jiān)督制度和救濟制度。

但目前政府信息公開制度建設還存在諸多不足，需要進一步健全完善。首先必須完善政府信息公開的內容制度，這是政府信息公開的關鍵和核心。由于信息公開內容制度上設計的缺陷，導致目前政府信息公開內容范圍缺乏科學依據(jù)，各地規(guī)定籠統(tǒng)不一，信息公開隨意性強，公開義務人自由裁量權過大，帶有權力意志，嚴重損害了公民的知情權。因此，我們可按照“公開最大化原則”、“利益平衡原則”、“可分割性原則”、“對象性原則”不斷完善我國的政府信息公開內容制度。其次，完善政府信息公開監(jiān)督制度。任何一項制度的推行，包括政府信息公開制度，都不可能完全依靠行政機關自覺主動的實施，為了保障制度的有效實行，必須建立嚴格的監(jiān)督機制，防止政府在信息公開中不作為或濫用職權。再次，健全完善政府信息公開救濟制度。“權利依賴于救濟?！闭畔⒐_中，作為政府信息公開的權利主體始終處于弱勢地位，如果沒有救濟制度，公民獲取信息權可能永遠只能是印在紙上的權利。目前，我國已經建立了諸如行政復議、行政訴訟等行政救濟制度，但在實踐操作中存在許多矛盾和問題，因此，我們應從現(xiàn)有行政救濟制度出發(fā)，通過不斷修改完善各項行政救濟手段來全面構建政府信息公開救濟制度。

另外，從長遠看，政府信息公開最終“還是需要在完善執(zhí)法和司法的前提下提升立法水平”⑥。從各國的立法經驗來看，政府信息公開作為國家的一項基本行政制度，應當以法律的形式來規(guī)定，政策或行政法規(guī)層次上的規(guī)范只能是一種過渡。相對于世界上大多數(shù)以法律的形式規(guī)范政府信息公開的國家而言，我國的《政府信息公開條例》無論在立法位階，還是在適用效力和范圍上都明顯處于劣勢。因此，《條例》只能是過渡或起步之舉，要使政府信息公開取得實效，就必須實時提升《條例》的立法層次，以更高層級的法律如《信息公開法》推動更大范圍的信息公開，最終實現(xiàn)政府信息公開的法治化。

王良(1964-)，男，清華大學法學院2011級博士研究生。

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1003-8353(2015)03-0134-04