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政府創(chuàng)新的內部障礙及其超越

李兆友,董健

(東北大學文法學院,遼寧沈陽110819)

摘要:強化政府創(chuàng)新內部關鍵影響因素的研究,有助于實現政府創(chuàng)新理論層面與實務層面的有效互動。政府創(chuàng)新的內部主體即公共行政人員與政府內部組織生態(tài)環(huán)境,作為政府創(chuàng)新的內部關鍵影響因素,直接影響著政府創(chuàng)新項目的成敗。政府創(chuàng)新過程中存在著認同、能力、動力、利益沖突等內部主體障礙,以及組織結構、組織氛圍、物理條件等內部組織生態(tài)環(huán)境障礙。走出政府創(chuàng)新的內部困境,既需要來自政府層面的高位推動,又需要來自于基層行政人員的廣泛參與;既需要多元行政主體伙伴關系的建立,又需要建設創(chuàng)新友好型環(huán)境。

關鍵詞:政府創(chuàng)新; 內部影響因素; 內部障礙; 創(chuàng)新優(yōu)化

doi:10.15936/j.cnki.1008-3758.2015.02.009

收稿日期:2014-08-25

基金項目:中央高?；究蒲袠I(yè)務費資助項目(N100214001)。

作者簡介:李兆友(1965-),男,山東濰坊人,東北大學教授,博士生導師,主要從事公共政策與科技政策研究;董健(1984-),男,山東即墨人,東北大學博士研究生,主要從事政府創(chuàng)新研究。

中圖分類號:D630

文獻標志碼:A

文章編號:1008-3758(2015)02-0162-07

Abstract:To further studies on the key internal factors for government innovation helps to promote effective interaction between government innovation theories and practices. The internal subjects of government innovation, namely the public administration personnel and the ecological environment of government internal organizations, serve as the key internal factor for government innovation, which directly decide the success or failure of government innovation projects. In the process of government innovation, there exist such subject obstacles as identity, capability, motivation and interest conflict, and such ecological environment barriers as organizational structure, organizational climate and physical condition. In order to get out of the internal dilemma of government innovation, both the high push from the government and the active participation of administration personnel at the grassroots are needed. Moreover, it is necessary that the partnership of multiple administrative subjects should be established and an innovation-friendly environment should be created.

On the Internal Obstacles to Government Innovation and Obstacle Surmounting

LIZhao-you,DONGJian

(School of Humanities & Law, Northeastern University, Shenyang 110819, China)

Key words:government innovation; internal factor; internal obstacle; innovative optimization

“政府創(chuàng)新,就是公共權力機關為了提高行政效率和增進公共利益而進行的創(chuàng)造性改革。政府創(chuàng)新的過程,是一個持續(xù)不斷地對政府公共部門進行改革和完善的過程”[1],同時,“政府創(chuàng)新是一個以人為本的過程”[2]51。公共行政人員是政府創(chuàng)新項目的主要實施者,政府創(chuàng)新通過其創(chuàng)新行為得以推動,他們的主體能動性發(fā)揮程度又受到行政組織生態(tài)等內部組織環(huán)境因素的影響。隨著政府創(chuàng)新活動的日益發(fā)展,公共行政人員在創(chuàng)新認同、創(chuàng)新能力、創(chuàng)新熱情、創(chuàng)新利益配置方面的問題,以及政府組織在組織結構、組織氛圍和組織資源等方面的問題也日益凸顯出來,成為政府創(chuàng)新的內部主體性障礙和組織障礙,導致政府創(chuàng)新往往流變?yōu)檎囊环N時髦口號和應景之舉。這就迫切需要理論界與實務界對政府創(chuàng)新內部關鍵影響因素的特有屬性、具體功能予以必要的解讀,對政府創(chuàng)新內部障礙和失效成因予以必要的反思,對政府創(chuàng)新的優(yōu)化策略予以必要的探索,從而實現政府創(chuàng)新理論層面與實務層面有效互動,使創(chuàng)新者能夠反觀各自在政府創(chuàng)新過程中的劣勢與不足,及時調整和改進創(chuàng)新思路,減少政府創(chuàng)新的盲目性。

一、 公共行政人員與組織生態(tài)環(huán)境:政府創(chuàng)新的內部影響因素

政府內部行政人員與政府內部組織生態(tài)環(huán)境是政府創(chuàng)新過程的主要發(fā)起者、執(zhí)行者和組織載體,他們在政府創(chuàng)新過程中的具體表現直接影響著政府創(chuàng)新項目的成敗,當政府創(chuàng)新理念、創(chuàng)新項目與行政人員、組織生態(tài)環(huán)境等內部關鍵性影響因素逆向共存時,這些影響因素往往會成為政府創(chuàng)新的內部實踐掣肘。

1. 政府創(chuàng)新的內部主體影響因素

創(chuàng)新終究是關于創(chuàng)新者的活動,政府創(chuàng)新主體是影響政府創(chuàng)新的首要因素。通過梳理政府創(chuàng)新研究文獻發(fā)現,政府組織內部高層創(chuàng)新者在政府創(chuàng)新過程中具有決定性作用,他們是政府創(chuàng)新的重要發(fā)起者和組織者之一,他們的風險意識和創(chuàng)新意識決定著政府創(chuàng)新的過程能否順利運行。然而,高層創(chuàng)新者并不是政府創(chuàng)新過程的唯一主角,政府創(chuàng)新更有可能從組織中層和一線行政人員中產生。桑福德·伯林斯(Sandford Borins)通過對美國等聯(lián)邦制國家政府創(chuàng)新案例的研究發(fā)現,“最常見的政府創(chuàng)新發(fā)起者并不是機構的首長(23%),而是機構首長層下面的職業(yè)公共服務者,即中層管理者和一線工作人員(48%)”[2]38,他們的創(chuàng)新熱情、創(chuàng)新意識與執(zhí)行能力,以及創(chuàng)新者之間的關系都會對政府創(chuàng)新過程產生影響。

除了政府創(chuàng)新主體外,政府創(chuàng)新過程還會受到政府內部非創(chuàng)新者的影響。政府創(chuàng)新會帶來行政人員多元價值觀念、權責范圍和既得利益等方面的改變,如果政府創(chuàng)新符合非創(chuàng)新者的主觀偏好,或為他們帶來職位、權力、權威、個人聲譽與福利等方面的提升,非創(chuàng)新者會對政府創(chuàng)新項目抱有熱情。如果非創(chuàng)新者的利益因為創(chuàng)新陷入風險,他們就會反對創(chuàng)新。政府內部非創(chuàng)新者對政府創(chuàng)新項目的態(tài)度和建議會通過組織縱向層級轉化為政府高層領導對政府創(chuàng)新的影響,會通過組織非正式溝通渠道影響公共組織成員對政府創(chuàng)新的輿論偏好,進而對政府創(chuàng)新主體的創(chuàng)新行為產生沖擊。

2. 政府創(chuàng)新的內部組織生態(tài)環(huán)境影響因素

政府創(chuàng)新需要來自組織內部不同層級與部門的創(chuàng)新主體的共同協(xié)作才能得以實現,創(chuàng)新過程會受到政府內部組織結構的影響,這主要涉及到創(chuàng)新性政府組織內部的縱向層級設計與橫向部門安排兩方面內容。政府創(chuàng)新是一種自上而下的創(chuàng)新,也是一種自下而上的創(chuàng)新,這就需要構建一個更加理性、科學、有效的縱向層級,通過縱向層級的合理設計來克服政府創(chuàng)新過程中協(xié)調的困難,減少多元矛盾分歧,維護創(chuàng)新項目實施過程的穩(wěn)定性。同時,政府創(chuàng)新過程的復雜性使得任何創(chuàng)新主體都無法專長于整個過程的所有領域,政府部門之間的交流與合作則為創(chuàng)新主體提供了一種相互學習彼此先進經驗和特定領域知識的機會,正如伯林斯指出,“政府創(chuàng)新的一個重要因素就是部門的合作關系。一個創(chuàng)新的過程很少只包含在一個單位中”[3]63。

政府創(chuàng)新主體的創(chuàng)新行為會受到政府組織內部氛圍的影響,政府內部的組織文化、組織激勵因素,以及政府內部的人際關系構成了政府內部組織氛圍的主要內容。政府內部組織文化的功能在于影響行政人員對于創(chuàng)新的心理、精神狀態(tài)及價值取向,進而影響他們的創(chuàng)新活動。組織文化往往影響著組織對創(chuàng)新行為的激勵強度,而激勵的作用在于調動行政人員創(chuàng)新的積極性,維持他們的創(chuàng)新熱情。在組織內部人際關系方面,行政人員之間的相互尊重會在組織內部產生一種信任關系,登哈特夫婦通過對美國鳳凰城的案例研究發(fā)現,該城市政府創(chuàng)新的成功的一個重要因素就是:“為鳳凰城工作的人會彼此信任”[3]130,這種信任關系會在政府內部生成一種信任氛圍,進而促進創(chuàng)新信息的交流,而受離心力威脅的人際關系則會破壞政府創(chuàng)新過程的和諧穩(wěn)定。

創(chuàng)新性理念需要通過技術、財力與物力的投入才能轉化為創(chuàng)新的實際進程,政府創(chuàng)新會受到政府組織物理條件的制約。社會多元化、復雜化的嬗變使得政府創(chuàng)新所需的技術、財力、物力成本日益增高,新理念的試驗,新技術、新設備的購置與使用,以及創(chuàng)新的風險成本等都會對政府內部物理條件尤其是財政條件提出新的要求,“高績效的政府創(chuàng)新組織中,總會有一部分來自基金或預算的資金以維持創(chuàng)新”[4],而為創(chuàng)新行為提供充足的資源會對組織釋放一個重要的信號:創(chuàng)新對于組織是有價值的,創(chuàng)新被認為是重要的。

二、 內部診斷:政府創(chuàng)新內部障礙的審視與反思

“當你不花時間來預知來自不同地方的阻力時,創(chuàng)新很少會成功”[3]7,有效的政府創(chuàng)新過程需要在理解政府創(chuàng)新內部關鍵影響因素屬性與功能的基礎上,對創(chuàng)新的內部障礙及其癥結予以審視與反思。

1. 政府創(chuàng)新的內部主體障礙透析

(1) 認同障礙:來自于公共行政人員傳統(tǒng)思維慣性的禁錮

行政人員的傳統(tǒng)思維慣性與他們對于創(chuàng)新的執(zhí)拗敵意會扼殺創(chuàng)新主體的“萬花筒思維”,不利于更多富有針對性和實踐創(chuàng)新性理念的提出,而且這種封閉教條的保守思維慣性會導致政府內部人員對政府創(chuàng)新項目的實施與擴散持冷漠或抵制態(tài)度,對政府創(chuàng)新實施者缺乏足夠的尊重與信任,可能導致一些政府創(chuàng)新的最終失敗。這是因為政府科層制中保守與封閉的傳統(tǒng)思維將政府創(chuàng)新過程中的新方法、新觀點視為對自身的一種威脅。受這種傳統(tǒng)思維慣性的影響,一些行政人員尤其是專業(yè)部門行政人員更傾向于“最大風險最小化,而不是最大利益更大化”[5]227,導致他們成為政府創(chuàng)新過程中的行政保守者。

(2) 能力障礙:來自于公共行政人員政府創(chuàng)新才智的薄弱

行政人員的創(chuàng)新能力反映了他們謀劃、組織協(xié)調政府創(chuàng)新過程,獲取和運用政府創(chuàng)新知識與技術的本領與力量,創(chuàng)新能力不足勢必會增加政府創(chuàng)新過程的成本與風險。行政人員創(chuàng)新謀劃與組織協(xié)調能力的缺失,會使政府創(chuàng)新過程遭受質疑、抵制而陷入無序的困境;行政人員創(chuàng)新理念獲取能力和熟練運用政府創(chuàng)新專業(yè)技術能力的缺失會使行政人員無法生成、消化和吸收及使用富有針對性與實務性的創(chuàng)新性知識與技術,“隨著技術和工作新方法的改變,政府大廳會由于尚未掌握這些技術與方法而變得凌亂”[3]7。這些問題產生的原因是多方面的,既有來自于政府創(chuàng)新過程中行政人員先天能力的欠缺,又有來自于科層制保守封閉的組織文化、機械僵化的組織結構、不合理的激勵機制等政府組織內部環(huán)境的制約,還有來自于組織外部政治層面與社會層面對行政人員創(chuàng)新能力的質疑。

(3) 動力障礙:來自于公共行政人員創(chuàng)新參與熱情的不足

政府創(chuàng)新過程需要一種能夠有效保持創(chuàng)新行為強度的動力機制,以此來維持和激勵行政人員參與政府創(chuàng)新活動的積極性。然而,政府創(chuàng)新過程中“最大的困難就是維持或激勵參與者的熱情,倦怠或放棄經常會使項目陷入困境”[2]169。政府創(chuàng)新的動力障礙會破壞行政人員創(chuàng)新的主動性,誘發(fā)行政人員的創(chuàng)新惰性,扼殺行政人員創(chuàng)新過程中的進取精神,增加他們對于創(chuàng)新風險與成本承擔的厭惡情緒,導致行政人員尤其是一線行政人員對于政府創(chuàng)新的冷漠,使政府創(chuàng)新流于形式。因為政府行政人員受傳統(tǒng)思維慣性的束縛,缺乏冒險精神,政府高層領導者將創(chuàng)新行為視為自身專有的權力,忽視中層與一線行政人員作為寶貴創(chuàng)新性理念來源的重要性;而政府中教條的組織規(guī)則、對行政人員授權的不情愿、復雜刻板的激勵機制等抑制創(chuàng)新的制度性和結構性問題是動力障礙的組織誘因;社會輿情對于政府創(chuàng)新的質疑與反對則構成了動力障礙的外部誘因,“沒有公共管理者愿意在早晨喝咖啡時,發(fā)現頭版頭條用12號字體來描述他最新搞砸的事情”[3]18。

(4) 利益沖突障礙:來自于公共行政人員自利傾向與行為的強求

政府創(chuàng)新過程會受到行政人員自利動機的影響,“如果政府人員擔心創(chuàng)新技術和知識會損害到他們的利益,那么創(chuàng)新理念、知識與經驗的自由流動是不會發(fā)生的”[6]。由于政府創(chuàng)新項目的引入與實施會使行政人員的職業(yè)模式、操作規(guī)程、職責權限等相關利益陷入風險,他們會因為政府創(chuàng)新所帶來的成本高于其自身收益而反對創(chuàng)新。同樣,由于政府創(chuàng)新采納與實施會給行政部門帶來組織資源、權力結構、部門合法性與重要性等方面的沖擊,行政部門創(chuàng)新過程中關于人員、權力、資源等方面的“勢力范圍之爭”[3]87會造成政府創(chuàng)新方案選擇上的矛盾,給政府創(chuàng)新的實施與擴散帶來溝通的鴻溝和協(xié)調的困難,而創(chuàng)新過程中內部利益沖突與交換、徇私偏袒等問題的滋生,則破壞了政府創(chuàng)新過程的統(tǒng)一性與有效性。

2. 政府創(chuàng)新的內部組織生態(tài)環(huán)境障礙透析

(1) 組織結構障礙:來自于政府組織縱向管理的保守和橫向協(xié)作的缺位

政府創(chuàng)新與政府組織縱向層級管理、橫向部門協(xié)作之間具有深度關聯(lián)性。科層制自上而下的嚴格等級控制會壓抑行政人員的創(chuàng)新精神,限制行政人員多樣化的創(chuàng)新行為,這種壓抑與限制扼殺了各種創(chuàng)新性理念的萌芽與試驗,導致政府創(chuàng)新過程中缺乏必要的動力與靈活性。這個問題產生的原因在于“自治權是在政府中發(fā)起和倡導改變所必須的”[7],然而,作為科層制效力依據的集權化層級管理限制了行政人員創(chuàng)新與改變所需要的自治權。從政府組織橫向結構來看,政府內部各部門之間嚴格的組織界限與壁壘會使政府創(chuàng)新主體之間陷入缺乏溝通與協(xié)作的困境。于是,政府創(chuàng)新知識(尤其是隱性知識)和經驗就無法實現跨部門自由流動,各部門的創(chuàng)新主體之間無法實現信息共享,他們會因為缺乏一種初始的創(chuàng)新共同點和共同的創(chuàng)新經驗方法而無法有效完成政府創(chuàng)新過程,組織內部凝聚力也會受因協(xié)作不足而受到破壞。因為傳統(tǒng)科層體制中的“政府工作人員傾向于在嚴格的組織界限以內工作,并獨自對創(chuàng)新項目做出決策”[5]28。

(2) 組織氛圍障礙:來自于政府風險規(guī)避文化、保守規(guī)制和行政人員關系的不佳

保守的科層制政府組織會帶來風險規(guī)避文化的張揚,因此,行政領導者會因為對創(chuàng)新高風險與高成本的畏懼而排斥具有創(chuàng)新精神的行政人員,行政人員會因為自身在創(chuàng)新過程中出現的失誤而感到沮喪,并對可能遭受的指責而感到畏懼,各階層行政人員創(chuàng)新過程中的風險規(guī)避心理會導致一種畏懼政府創(chuàng)新的組織氣氛。這個問題產生的原因在于科層制政府“不會鼓勵個體行政人員創(chuàng)新的主觀能動性和風險承擔精神”[8]。保守的組織文化往往伴隨著政府組織內部保守規(guī)制的連帶,以形式化和標準化為特質的科層制刻板規(guī)制會扼殺行政人員的創(chuàng)新性與主動性,并導致政府創(chuàng)新過程缺乏靈活性與適應性。因為“創(chuàng)新往往需要挑戰(zhàn)現狀或對過去長期存在的假設提出質疑”[9],當政府創(chuàng)新所帶來的變化觸碰到組織規(guī)制底線時會受到組織內部保守規(guī)制的禁錮,誘發(fā)政府創(chuàng)新過程的阻滯或消亡。此外,政府組織內部人際關系不佳會給政府創(chuàng)新過程帶來負面作用,“受離心力影響的伙伴關系是政府創(chuàng)新過程的重要障礙”[2]91。政府內部人際關系沖突與矛盾為政府創(chuàng)新信息尤其是隱性知識的傳播與共享制造了人為障礙,因為政府創(chuàng)新過程中行政人員往往僅專注于自身立場的維護。

(3) 組織物理條件障礙:來自于組織創(chuàng)新性資源供給的不足

政府創(chuàng)新理念的實驗、選擇、實施與擴散是需要成本的,政府創(chuàng)新過程需要創(chuàng)新性資源的有效供給。否則,政府將無法通過充裕的資金來采購政府創(chuàng)新過程中所需的各種技術與設備,改善創(chuàng)新的物質條件,政府創(chuàng)新的質量與效果會因為無法得到充裕的資源支持而大打折扣。創(chuàng)新性資源供給障礙所導致的政府創(chuàng)新物理條件不足還會給行政人員的創(chuàng)新能力會帶來約束,不僅會導致行政人員吸收與消化創(chuàng)新項目能力下降,還會削弱行政人員提出和實驗創(chuàng)新性理念的積極性,增加行政人員對于創(chuàng)新成本的心理負擔。因為“傳統(tǒng)上,公共部門是通過提高效率所帶來的預算松弛或成本節(jié)約來資助政府創(chuàng)新,但是問題在于這種資助具有不確定性”[10],這種不確定性會誘發(fā)政府創(chuàng)新資源供給的不穩(wěn)定,加之政府組織內外部環(huán)境日益增加的復雜性會因需滿足其他公共管理活動的需求,而減少創(chuàng)新方面的資源支持。

三、 走出內部困境:政府創(chuàng)新過程中的優(yōu)化策略構想

要走出政府創(chuàng)新的內部困境,既需要來自政府層面的高位推動,又需要來自于基層公共行政人員的廣泛參與;既需要建設創(chuàng)新友好型環(huán)境,又需要多元伙伴關系的建立。

1. 完善頂層設計:強化政府創(chuàng)新過程中的高位推動

第一,需要戰(zhàn)略性統(tǒng)籌與謀劃,明確政府創(chuàng)新的目標與愿景?！按蠖鄶党晒Φ恼畡?chuàng)新案例可以追溯到創(chuàng)新目標的明確闡述?！盵11]政府高層創(chuàng)新者應當科學合理界定政府創(chuàng)新的目標。這個目標應當直截了當,以此來使創(chuàng)新項目有更好的機會獲得理解與支持;應當能夠快速得以實現,以此來改變政府人員對創(chuàng)新項目的質疑,強化政府創(chuàng)新項目有效性與創(chuàng)新者的重要作用,使他們獲取更多的支持。

第二,需要依據政府創(chuàng)新目標清楚定義政府創(chuàng)新的任務,通過具體任務實施保證創(chuàng)新目標的有效實現。首先,政府創(chuàng)新的具體任務實施應當保持簡單?！澳切┨焐哂猩婧蛿U散能力的政府創(chuàng)新項目的創(chuàng)造與實施不需要重大立法和大規(guī)模行政規(guī)則的改變?！盵3]42其次,政府創(chuàng)新的具體任務實施應當力求取得速效?！昂芏啾粡V為擴散的政府創(chuàng)新獎獲得者擁有一個特點:他們能夠在很短的時期內產出可衡量的結果”[3]44,政府創(chuàng)新項目只有產出有價值的具體成果才能贏得關注與支持。與一般的政府創(chuàng)新項目相比,取得速效的政府創(chuàng)新項目面臨的阻力會更小,成功的幾率會更大。最后,政府創(chuàng)新具體任務實施應當具有吸引力。要克服政府成員對于政府創(chuàng)新項目的質疑與冷漠,需要對政府創(chuàng)新的成功見證予以宣傳,即“他們有一個美麗的故事要講”[3]45,使政府成員被政府創(chuàng)新項目的“美麗故事”所吸引并逐步認識到改變的重要性,最終使政府創(chuàng)新項目被政府成員所廣泛接受和擴散。

第三,需要堅強有效的高位領導?！罢邔宇I導者和政治領導者的支持是政府創(chuàng)新的先決條件?！盵12]177堅強有效的領導能夠減少政府創(chuàng)新過程中的不確定性因素,使政府內部行政人員為實現政府創(chuàng)新目標與任務而更加團結和有效,并使政府創(chuàng)新過程受人矚目。因此,政府高層領導者應當勇于承擔創(chuàng)新風險,對所有創(chuàng)新者的創(chuàng)新理念保持開放態(tài)度,使創(chuàng)新成為多元行政人員共同的責任,減少政府創(chuàng)新過程中不必要的監(jiān)管與規(guī)范,快速明確地處理政府創(chuàng)新過程中的僵局,使創(chuàng)新利益為所有多元行政人員共享,推動政府創(chuàng)新過程中的協(xié)同創(chuàng)新,為政府創(chuàng)新過程提供權威性支持。

2. 推進基層探索:增進政府創(chuàng)新過程中的多元參與

第一,需要賦予基層行政人員創(chuàng)新自由和權力。馬克·D.澤根思(Marc D. Zegans)在對九個政府創(chuàng)新管理者進行訪談時發(fā)現,“他們注重的要點之一就是賦予行政人員自由裁量權”[13]114,授權戰(zhàn)略能夠有效激發(fā)行政人員的創(chuàng)造性思維,提振他們的創(chuàng)新士氣,推動不同層級行政人員之間的信息共享。政府應當重視一線行政人員的創(chuàng)新才能,破除組織等級控制與規(guī)制監(jiān)督的嚴格束縛,向富有創(chuàng)造力的基層行政人員授予更多的創(chuàng)新自治權,給予他們開放性空間來進行政府創(chuàng)新試驗。當行政人員被賦予權力并承擔責任時,他們的職業(yè)自豪感與滿意度就會提高,他們會積極提出新的思路與想法,并認真思考和實踐其潛在價值。然而,放權、自由的創(chuàng)新并不意味著對層級控制的否定,賦予基層行政人員創(chuàng)新自由的同時還應創(chuàng)建一種更加理性、科學、有效的層級控制。

第二,需要激勵行政人員的創(chuàng)新積極性?！澳切┻M行創(chuàng)新工作的人通常是由與任務相關的挑戰(zhàn)和內在的專業(yè)規(guī)范驅動的?！盵13]49政府應當通過設計富有挑戰(zhàn)性但可以實現的創(chuàng)新任務、豐富政府創(chuàng)新工作內容、設計科學合理的晉升或輪換機制等方式提升基層創(chuàng)新者的工作滿意度,激發(fā)他們的職業(yè)進取精神。另外,研究發(fā)現“行政人員當中更具冒險精神的人遠不只是受組織激勵機制的影響,他們似乎是由所服務的顧客、客戶和個人(包括職業(yè)的)價值觀所激勵的”[13]72-73。因此,公共精神是基層創(chuàng)新者創(chuàng)新的精神動力,政府應當對基層創(chuàng)新者的創(chuàng)新行為予以精神表彰和贊賞,使他們的創(chuàng)新精神得到更為廣泛的社會認可,進而通過得到良好的社會聲譽來實現基層創(chuàng)新者自我實現需求的滿足。盡管基層創(chuàng)新者并不以追求個人利潤和效益為最終目的,但是很多政府都會為創(chuàng)新者提供物質激勵,制定科學合理的薪酬體系和物質獎勵體系,滿足基層創(chuàng)新者的物質需求,通過增加他們獲得更好物質回報的機會來激發(fā)他們的創(chuàng)新熱情。然而,需要注意的是,對于基層創(chuàng)新者的獎勵需要與政府創(chuàng)新的目標結合起來,不僅要獎勵直接參與創(chuàng)新的人,也要獎勵那些支持創(chuàng)新的人,不僅要獎勵政府創(chuàng)新的來源者,也要獎勵政府創(chuàng)新的采納者或改造者。

第三,需要包容基層行政人員創(chuàng)新試驗的失敗。政府創(chuàng)新作為一種實驗存在不可預知性,一個缺少創(chuàng)新失敗包容性的政府不利于基層創(chuàng)新者創(chuàng)新抱負的實現,也不利于一個富有創(chuàng)新精神政府的建設。政府應當將創(chuàng)新失敗作為政府創(chuàng)新系統(tǒng)的有機組成部分,對基層創(chuàng)新者創(chuàng)新過程中的錯誤與失敗給予資源、政策等方面包容與保護,使基層創(chuàng)新者不會因為創(chuàng)新失敗而受到薪金、聲譽和職業(yè)發(fā)展等方面的懲罰,通過制定科學合理的薪酬體系和職業(yè)生涯規(guī)劃,為那些因創(chuàng)新失敗,境況變得更糟的基層創(chuàng)新者提供補償;政府應當獎勵光榮的失敗,對創(chuàng)新失敗者在改善原有創(chuàng)新項目,降低創(chuàng)新失敗成本方面所作出的貢獻予以獎勵。此外,政府應當從創(chuàng)新失敗中獲取經驗與教訓,對原有創(chuàng)新項目予以修改或轉移到下一個好的創(chuàng)新項目之中。

3. 構建伙伴關系:促進政府創(chuàng)新過程中的多元行政主體耦合

第一,需要政府行政人員之間建立有效的溝通與交流?！肮_透明的溝通不僅會增進多元主體之間的彼此信任與存在感,而且會促進明智及時的政府創(chuàng)新行為的產生?！盵12]237政府創(chuàng)新多元主體之間有效的溝通與交流應當打破政府中的組織壁壘與層級限制,保持溝通與合作渠道的公開與暢通,為來自不同層級、不同部門的政府多元行政主體提供一種了解彼此價值與利益關切,加深彼此信任的平臺。在了解彼此差異與相互依賴性基礎上找到一種初始的創(chuàng)新共同點,并根據多元行政主體的價值與利益關切,運用多元知識與經驗的思維共振,及時調整創(chuàng)新實現過程的具體路徑,保證政府創(chuàng)新過程能夠對多元價值與利益分歧作出快速靈活反應。政府創(chuàng)新多元行政主體之間有效的溝通與交流應當充分發(fā)揮網絡技術等信息化媒介的作用,通過政府創(chuàng)新信息庫的建立實現不同層級、部門政府創(chuàng)新信息、知識與經驗的跨部門、跨層級自由流動,提高信息獲取與共享的準確性,使創(chuàng)新者能夠及時掌握創(chuàng)新過程中出現的各種問題。

第二,需要政府行政人員之間建立有效的合作與互助關系?！罢畡?chuàng)新的一個重要因素就是合作關系”[3]63,不同層級、不同部門多元行政主體之間有效的溝通與對話實現了政府創(chuàng)新過程中信息、知識與經驗的跨界自由流動與共享,而他們之間有效的合作與互助則有助于政府創(chuàng)新過程中人力、財力、物力、技術等方面的良性互補。加強彼此之間信任與尊重關系的建設,能夠使多元行政主體之間為政府創(chuàng)新共同目標的實現保持親近與相互依賴。這種信任與尊重關系在處理政府創(chuàng)新過程中一些政府內部易變的、情緒化的、長期存在的利益沖突時顯得尤為重要。因此,需要完善政府內部關系網絡,將與政府創(chuàng)新任務相關的,在人力、財力、物力、技術等方面具有互補性優(yōu)勢的人員、部門聯(lián)系與聚集起來,在發(fā)揮專業(yè)與資源優(yōu)勢的同時,增強多元行政主體在政府創(chuàng)新過程中的參與感與歸屬感,充分激發(fā)政府內部的創(chuàng)新熱情。

第三,需要有效建立政府行政人員之間合作責任共擔機制和爭端協(xié)調機制?！盎锇殛P系意味著一種共同的責任與義務和一種對規(guī)則的明確規(guī)定,理解與接受?！盵5]231多元行政主體之間應當通過政府創(chuàng)新責任制度的建立,強化多元行政主體對創(chuàng)新責任的認同與忠誠,以規(guī)制形式為多元行政主體所應承擔的創(chuàng)新責任設定特定標準,按照相關規(guī)則制度對多元行政主體責任承擔行為予以評估與監(jiān)督,在明晰各自責任的基礎上完善多元行政主體責任的內外部約束機制。當然,“政府創(chuàng)新必然會涉及到所有與安排合作的集體行動相關的困難:沖突、背叛、信息不對稱,以及風險的評估與分配”[13]96,創(chuàng)新過程需要政府內部合作爭端協(xié)調機制的有效建設。多元行政主體應當通過相關政策法規(guī)平臺,完善合作爭端處理的相關法律政策,減少自身在政府創(chuàng)新過程中的權力與利益沖突。通過政府創(chuàng)新專業(yè)項目組織的建設,在為政府創(chuàng)新過程提出建設性意見的同時,運用利益動態(tài)平衡技術,及時回應政府創(chuàng)新過程中出現的內部矛盾與分歧,實現政府創(chuàng)新過程中多元行政主體之間利益的動態(tài)平衡與相容。通過對話協(xié)商平臺的構建,協(xié)調多元主體之間的矛盾與分歧,克服多元主體之間的合作爭端。

4. 培育創(chuàng)新友好型環(huán)境:完善政府創(chuàng)新的組織生態(tài)空間構造

第一,需要建設創(chuàng)新友好型文化。一方面,應當將改變政府中傳統(tǒng)保守行政文化視為政府創(chuàng)新工作的一部分,使政府行政人員充分認識到政府改變的必要性與政府創(chuàng)新的價值,使政府創(chuàng)新成為政府多元行政主體的共同使命與責任,讓敢于冒險,勇于創(chuàng)新和團結協(xié)作的價值取向成為整個政府的核心價值,以此來破除政府成員的風險規(guī)避心理、創(chuàng)新消極主義意識等文化壁壘對政府創(chuàng)新活動的束縛與反對。另一方面,應當建設一種明確鼓勵、激發(fā)政府創(chuàng)新者尋求新的或獨特的想法,變革政府組織運行機理或公共服務供給方式的創(chuàng)新友好型文化氛圍,使政府創(chuàng)新者的內在創(chuàng)新動力得到激發(fā),超前意識、實干意識、奉獻意識得到強化,他們的創(chuàng)新行為得到獎勵、表彰與廣泛尊重,他們的創(chuàng)新失敗得到包容,使政府創(chuàng)新性理念、實驗得到廣泛鼓勵與支持,各種顯性的和隱性的政府創(chuàng)新性知識、經驗、方法與技術得到廣泛傳播和學習。

第二,需要創(chuàng)新友好型政策的支持與推動。創(chuàng)新友好型政策建設需要把握一個原則,即創(chuàng)新友好型政策的設計應當告訴創(chuàng)新者在政府創(chuàng)新過程中要做什么而不是告訴他們應當如何做。在此基礎上,政策制定者應當關注、支持那些具有創(chuàng)新性和吸引力的好的想法,并圍繞這些想法和政府創(chuàng)新運行過程細節(jié)進行創(chuàng)新友好型保護與激勵政策的設計,確立政府創(chuàng)新活動的合法地位,為政府創(chuàng)新者提供有效的法律政策保護與支持,賦予政府創(chuàng)新更多制度空間,激發(fā)創(chuàng)新者的創(chuàng)新熱情。政策制定者應當通過專業(yè)化、權威性的創(chuàng)新政策對政府創(chuàng)新主體之間專業(yè)分工與職責范圍給予明晰解讀,使創(chuàng)新主體在各自職責權限范圍內更好地發(fā)揮自己的作用,克服行政部門與人員自利行為對政府創(chuàng)新所造成的沖突,實現多元行政主體之間資源共享,優(yōu)勢互補,成本與風險共擔。

第三,需要創(chuàng)新資源的有效供給。在創(chuàng)新財力資源支持方面,“高績效的組織、部門和系統(tǒng)中,總會有一部分來自基金或預算的資金來維持創(chuàng)新”[4],政府在利用閑置資金維持政府創(chuàng)新的同時,應重新分配政府預算,建立中央創(chuàng)新基金來支持政府創(chuàng)新活動。此外,政府必須利用各種融資工具來幫助實現創(chuàng)新,通過來自于政府外部的財力捐贈與資源支持彌補創(chuàng)新資源不足的缺憾。在創(chuàng)新人力資源支持方面,政府應當通過強化創(chuàng)新者的創(chuàng)新能力培訓、鼓勵創(chuàng)新者廣泛閱讀創(chuàng)新資料、實地考察創(chuàng)新經驗、出席政府創(chuàng)新相關會議與研討會、參加專業(yè)創(chuàng)新網絡、引入外部專家或外部創(chuàng)新者,以及“為創(chuàng)新者定期提供‘短暫的休息時間’來跟上變化的步伐,吸收創(chuàng)新為自己帶來的意義”[12]211等方式使創(chuàng)新者在創(chuàng)新知識、技術、工作方法等方面的業(yè)務能力與溝通、合作等方面的創(chuàng)新團隊建設能力得到有效提高。在創(chuàng)新物力資源驅動方面,政府應當主動學習其他公共部門、私人部門及社會團體的先進技術,有效利用社會網絡渠道獲取技術資源,及時修改和補充政府創(chuàng)新過程中所需的專業(yè)技術與知識。同時,政府應當為創(chuàng)新性技術的引入、改善與成熟提供財力和設備保障,克服政府創(chuàng)新過程中技術運用的物力困難。

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