■文/廣東省中山市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局課題組

黨的十八大提出要把權(quán)力關(guān)在“制度”的籠子里，當(dāng)前反腐形勢(shì)依然嚴(yán)峻，僅僅依靠個(gè)人的自律是不夠的，還需要法律法規(guī)制度體系的進(jìn)一步完善，形成一種不想貪、不能貪、不敢貪的氛圍。在質(zhì)監(jiān)工作過(guò)程中，我們深刻地認(rèn)識(shí)到，如何以“制度+科技”的方式建設(shè)一套新的監(jiān)管模式要求迫在眉睫。中山市質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)科技防腐及監(jiān)管信息化平臺(tái)的建立，是全國(guó)質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)科技防腐相關(guān)工作的積極嘗試，可為全系統(tǒng)科技防腐及監(jiān)管工作提供有益的借鑒，也必將對(duì)中山市質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)科技防腐及監(jiān)管水平提高產(chǎn)生積極的推動(dòng)作用。

第十七屆中央紀(jì)委第五次全會(huì)明確指出：“高度重視現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)尤其是信息技術(shù)在反腐倡廉建設(shè)中的作用，把科技手段融入制度設(shè)計(jì)之中，不斷提高反腐倡廉工作的科技含量”。運(yùn)用現(xiàn)代科技手段預(yù)防腐敗已經(jīng)成為構(gòu)建懲治和預(yù)防腐敗體系的重要內(nèi)容和政府轉(zhuǎn)變監(jiān)督方式的有效載體，是反腐倡廉建設(shè)科學(xué)化的必然趨勢(shì)和政府管理創(chuàng)新的客觀需要。就我國(guó)質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)而言，由于需要履行綜合管理和行政執(zhí)法兩大職能，做到監(jiān)督與服務(wù)相結(jié)合，而基層質(zhì)監(jiān)工作面寬人少，特別是監(jiān)管隊(duì)伍綜合素質(zhì)弱、差異大，如何應(yīng)用現(xiàn)代技術(shù)手段提高預(yù)防腐敗能力和水平是一個(gè)現(xiàn)實(shí)的課題。本文結(jié)合廣東省中山市質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)預(yù)防腐敗、日常監(jiān)管及信息化建設(shè)實(shí)際情況，針對(duì)工作中存在的突出問(wèn)題和需求，提出質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)科技防腐及監(jiān)管信息化建設(shè)的思路和思考。

科技防腐及監(jiān)管的現(xiàn)狀

科學(xué)技術(shù)對(duì)腐敗的預(yù)防功能是在信息化建設(shè)過(guò)程中被人們逐漸認(rèn)識(shí)的。20世紀(jì)末，美國(guó)、加拿大、德國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家加大信息化建設(shè)力度，行政權(quán)力運(yùn)行更加透明，社會(huì)監(jiān)督更加便利，科學(xué)技術(shù)防治腐敗的功能逐漸被國(guó)際社會(huì)所認(rèn)可。20世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)開(kāi)始了以“四大工程”為主要標(biāo)志的信息化建設(shè)進(jìn)程，國(guó)家各部委、各省份都在加強(qiáng)信息化建設(shè)。例如，廣東省于2006年開(kāi)始建設(shè)行政審批電子監(jiān)察系統(tǒng)，目前已建成并運(yùn)行行政審批、行政執(zhí)法、政務(wù)公開(kāi)、住房公積金監(jiān)管等7個(gè)電子監(jiān)察系統(tǒng)，以及信息資源共享、行政效能投訴2個(gè)電子系統(tǒng)，財(cái)政資金等9個(gè)電子監(jiān)察系統(tǒng)處于研發(fā)階段。隨著信息化水平的提高，各級(jí)政府及部門開(kāi)始了利用科學(xué)技術(shù)提升反腐敗能力的探索，科技防腐的提法逐步進(jìn)入了人們的視野。

關(guān)于科技防腐，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院中國(guó)廉政研究中心副秘書長(zhǎng)、法學(xué)博士高波在總結(jié)浙江經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上率先作了界定：“所謂科技防腐，就是綜合運(yùn)用現(xiàn)代高科技手段和科學(xué)管理觀念，將以信息技術(shù)、通信技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)為主要內(nèi)容的科技手段引入反腐倡廉工作中，把電子監(jiān)察的科技載體延伸到公共權(quán)力運(yùn)作的全過(guò)程，以公權(quán)自由裁量的科學(xué)規(guī)范、程序格式量化為基本方向，以公共監(jiān)督的實(shí)時(shí)伴隨、透明公開(kāi)為基本功能，以公共服務(wù)流程的優(yōu)化再造、管理升級(jí)為基本標(biāo)志，以達(dá)到贏得防治腐敗的主動(dòng)權(quán)和搶占反腐敗工作制高點(diǎn)的效果”。

質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)也是在加強(qiáng)信息化建設(shè)過(guò)程中逐步認(rèn)識(shí)并發(fā)揮科學(xué)技術(shù)對(duì)預(yù)防腐敗工作的作用的。國(guó)家質(zhì)檢總局于2004年底就提出了“金質(zhì)工程”計(jì)劃，希望通過(guò)電子政務(wù)系統(tǒng)的建設(shè)，促進(jìn)各級(jí)質(zhì)檢部門電子化、信息化，提高質(zhì)量監(jiān)督工作效率。但是，經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展仍然面臨諸多問(wèn)題，如缺乏理論規(guī)劃和專網(wǎng)、各自為政、信息不共享（信息孤島）等等。至今信息化手段在我國(guó)質(zhì)檢系統(tǒng)科技防腐工作和監(jiān)管方面的應(yīng)用還不廣泛，還不深入。該項(xiàng)工作僅在廈門檢驗(yàn)檢疫局和菏澤市質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)等少數(shù)單位有一定的開(kāi)展和應(yīng)用。

中山市質(zhì)監(jiān)局是中山市依法主管質(zhì)量、計(jì)量、認(rèn)證認(rèn)可、標(biāo)準(zhǔn)化、特種設(shè)備安全監(jiān)察等工作的省政府直屬機(jī)構(gòu)，履行著綜合管理、行政執(zhí)法、特種設(shè)備安全監(jiān)察等職能，在“規(guī)范市場(chǎng)、扶優(yōu)治劣、引導(dǎo)消費(fèi)、服務(wù)企業(yè)”等方面發(fā)揮著重要作用。中山市質(zhì)監(jiān)局內(nèi)設(shè)質(zhì)量科、標(biāo)準(zhǔn)化科、鍋爐科、特種設(shè)備科、法規(guī)科、人事科等10個(gè)科室和第一分局、第二分局和稽查分局等3個(gè)直屬行政單位，并下設(shè)中山市質(zhì)量計(jì)量監(jiān)督檢測(cè)所、中山市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)與編碼所2個(gè)直屬事業(yè)機(jī)構(gòu)。為了進(jìn)一步落實(shí)國(guó)家質(zhì)檢總局《關(guān)于加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控的指導(dǎo)意見(jiàn)》，2012年10月中山市質(zhì)監(jiān)局制定了“一崗一預(yù)防”的《廉政風(fēng)險(xiǎn)防控工作手冊(cè)》（以下簡(jiǎn)稱《手冊(cè)》），完成了本單位及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、工作崗位的職責(zé)權(quán)力梳理，共梳理出141個(gè)崗位494個(gè)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、50張權(quán)力流程圖、33個(gè)風(fēng)險(xiǎn)防控表格、16個(gè)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控表格，對(duì)梳理出來(lái)的職權(quán)，開(kāi)具“清單”，完善了規(guī)范化、服務(wù)型政府（機(jī)關(guān)）建設(shè)中形成的“權(quán)力清單”。但是，如何有效地把廉政風(fēng)險(xiǎn)提示滲入到質(zhì)監(jiān)工作的各個(gè)環(huán)節(jié)，通過(guò)制度堵塞腐敗漏洞，提高制度的可行性和執(zhí)行力，這就需要我們積極探索科技防腐創(chuàng)新，對(duì)腐敗問(wèn)題易發(fā)多發(fā)的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)做到系統(tǒng)化、制度化、科學(xué)化管理，將廉政風(fēng)險(xiǎn)防控與電子政務(wù)系統(tǒng)結(jié)合，使制度和科技手段成為防止權(quán)力濫用的“防火墻”，成為實(shí)施行政監(jiān)察的“電子眼”，構(gòu)建懲防體系的“助推器”，加大監(jiān)督的滲透力和制約的張力，使監(jiān)督更科學(xué)、更嚴(yán)密。廉政風(fēng)險(xiǎn)防控工作正不斷得到重視和加強(qiáng)。

監(jiān)管平臺(tái)建設(shè)的必要性

質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)承擔(dān)著產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管的重要職責(zé)。經(jīng)過(guò)多年的努力，我國(guó)的產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督取得了不小的成績(jī)，產(chǎn)品質(zhì)量安全得到了進(jìn)一步的保障。但是一些突出的質(zhì)量安全事件仍然時(shí)有發(fā)生，因失職、瀆職、受賄等違法案件也時(shí)有發(fā)生。例如：2008年“三聚氰胺”事件和深圳市場(chǎng)管理局食品監(jiān)管腐敗案等。據(jù)國(guó)家質(zhì)檢總局國(guó)家監(jiān)督抽查數(shù)據(jù)顯示，2013年上半年的我國(guó)產(chǎn)品合格率有所下滑，上半年質(zhì)檢總局共抽查43種3487家企業(yè)生產(chǎn)的3639批次產(chǎn)品，批次抽樣合格率為88.9%，比2012年同期下降了2.2%。日用消費(fèi)品類、建筑和裝飾裝修材料類、工業(yè)生產(chǎn)資料類、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料類等重點(diǎn)產(chǎn)品批次抽樣合格率分別為89.4%、85%、86%、92.1%，同比分別下降了1.3%、2.8%、1.3%、2.0%。由此可見(jiàn)，產(chǎn)品質(zhì)量的監(jiān)管任務(wù)依然重大，運(yùn)用先進(jìn)的監(jiān)管方式，構(gòu)建質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)科技防腐及監(jiān)管的信息化平臺(tái)已經(jīng)成為中山乃至全國(guó)質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)的重要職能需要。隨著中山質(zhì)監(jiān)事業(yè)以及中山經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的發(fā)展，中山質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)在人員編制不易增加的情況下，質(zhì)監(jiān)人員的所承擔(dān)的工作任務(wù)不斷加大，常年超負(fù)荷工作，工作人員在工作過(guò)程中如何有效地防腐以及提升監(jiān)管能力已經(jīng)成為質(zhì)監(jiān)部門面臨的重要課題。為了更好地將廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)與巡查、執(zhí)法、監(jiān)察等各項(xiàng)業(yè)務(wù)緊密結(jié)合，做到“源頭防治腐敗、關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)控制、綜合考核有依據(jù)”，中山質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)科技防腐和監(jiān)管信息化建設(shè)已經(jīng)迫在眉睫。

監(jiān)管平臺(tái)的構(gòu)想與建設(shè)

構(gòu)建中山質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)科技防腐及監(jiān)管平臺(tái)，需要針對(duì)性地收集國(guó)內(nèi)的最新研究成果，進(jìn)行分類比較和吸收創(chuàng)新。我們通過(guò)案例研究、文獻(xiàn)研究以及網(wǎng)絡(luò)資料分析，同時(shí)重點(diǎn)參考了廈門、寧波、深圳、北京、成都等電子監(jiān)察工作先進(jìn)地區(qū)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)先進(jìn)的管理方式和系統(tǒng)運(yùn)用進(jìn)行引進(jìn)和吸納。

考慮到中山質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)的業(yè)務(wù)發(fā)展和監(jiān)管需求，中山質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)科技防腐及監(jiān)管信息化平臺(tái)建設(shè)應(yīng)重點(diǎn)圍繞風(fēng)險(xiǎn)防控建設(shè)、對(duì)執(zhí)法、巡查和抽樣人員的巡查、執(zhí)法路線的設(shè)計(jì)和監(jiān)管以及對(duì)執(zhí)法、巡查人員的一線執(zhí)法的監(jiān)察管理和相關(guān)的查詢統(tǒng)計(jì)等展開(kāi)，重點(diǎn)構(gòu)建用戶管理子系統(tǒng)、風(fēng)險(xiǎn)防控子系統(tǒng)、執(zhí)法巡查管理子系統(tǒng)、軌跡查詢子系統(tǒng)、數(shù)據(jù)交換子系統(tǒng)、業(yè)務(wù)監(jiān)察子系統(tǒng)、執(zhí)法監(jiān)察子系統(tǒng)、查詢統(tǒng)計(jì)子系統(tǒng)、綜合評(píng)價(jià)子系統(tǒng)等9個(gè)子系統(tǒng)，為我市質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)科技防腐及監(jiān)管信息化平臺(tái)的建設(shè)提供技術(shù)支持。系統(tǒng)主流程（見(jiàn)圖1）。

項(xiàng)目一期。主要是建設(shè)四大子系統(tǒng)：即用戶管理子系統(tǒng)、風(fēng)險(xiǎn)防控子系統(tǒng)、巡查管理子系統(tǒng)、軌跡查詢子系統(tǒng)（圖2）。各子系統(tǒng)的研究?jī)?nèi)容如下：（1）用戶管理子系統(tǒng)研究。主要將質(zhì)監(jiān)局各科室及相關(guān)工作人員納入系統(tǒng)；（2）風(fēng)險(xiǎn)防控子系統(tǒng)研究。將《中山市質(zhì)監(jiān)局廉政風(fēng)險(xiǎn)防控手冊(cè)》采用信息化手段，對(duì)各科室的業(yè)務(wù)處理進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)提醒并可隨時(shí)查詢，從而實(shí)現(xiàn)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控的“源頭防治、節(jié)點(diǎn)控制、過(guò)程管理”；（3）執(zhí)法、巡查管理子系統(tǒng)研究。采用系統(tǒng)監(jiān)管和智能手機(jī)相結(jié)合的方式，實(shí)現(xiàn)對(duì)執(zhí)法、巡查部門的路線規(guī)劃、實(shí)時(shí)監(jiān)管和對(duì)一線執(zhí)法巡查軌跡的有效監(jiān)察；（4）軌跡查詢子系統(tǒng)研究。通過(guò)對(duì)執(zhí)法、巡查工作人員的日常工作路線的軌跡管理、實(shí)時(shí)查詢以及對(duì)軌跡記錄的查詢，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法軌跡。

圖1 系統(tǒng)主流程

項(xiàng)目二期。主要是建設(shè)五個(gè)子系統(tǒng)：即數(shù)據(jù)交換子系統(tǒng)、業(yè)務(wù)監(jiān)察子系統(tǒng)、執(zhí)法監(jiān)察子系統(tǒng)、查詢統(tǒng)計(jì)子系統(tǒng)、綜合評(píng)價(jià)子系統(tǒng)（圖3）。各子系統(tǒng)的研究?jī)?nèi)容如下：(1)數(shù)據(jù)交換子系統(tǒng)。主要實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)防控及綜合監(jiān)管系統(tǒng)與質(zhì)監(jiān)局的部分業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)進(jìn)行數(shù)據(jù)交換和對(duì)接；(2)業(yè)務(wù)監(jiān)察子系統(tǒng)。主要包括巡查期間的問(wèn)題上報(bào)、企業(yè)資料、許可產(chǎn)品的生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范等相關(guān)的業(yè)務(wù)查詢；(3)執(zhí)法監(jiān)察子系統(tǒng)。主要包括執(zhí)法人員在執(zhí)法現(xiàn)場(chǎng)可以進(jìn)行辦案程序跟蹤、標(biāo)準(zhǔn)查詢、執(zhí)法案件監(jiān)察以及執(zhí)法異常報(bào)警；(4)查詢統(tǒng)計(jì)子系統(tǒng)。主要提供風(fēng)險(xiǎn)防控及綜合監(jiān)管系統(tǒng)的各項(xiàng)工作的查詢與統(tǒng)計(jì)；(5)綜合評(píng)價(jià)子系統(tǒng)。主要將執(zhí)法、巡查人員的日常工作績(jī)效以及其他科室的績(jī)效考核納入系統(tǒng)，進(jìn)行監(jiān)管。

監(jiān)管平臺(tái)建設(shè)的成效

科技防腐的實(shí)施是把行政權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里的有效嘗試，也是用制度預(yù)防腐敗的一個(gè)推手。涉及了權(quán)力運(yùn)行、預(yù)防腐敗、制度建設(shè)、科學(xué)技術(shù)、信息化、法律法規(guī)、工作效率、人員管理、職責(zé)分工等多重因素，必須用科學(xué)態(tài)度、科研精神、反腐決心，認(rèn)真細(xì)致地做好每個(gè)環(huán)節(jié)、每個(gè)細(xì)節(jié)，不斷試驗(yàn)和不斷改進(jìn)，還要執(zhí)行有力、監(jiān)督到位、處罰跟進(jìn)才可能達(dá)成目標(biāo)。主要優(yōu)點(diǎn)在于：該項(xiàng)目是以科學(xué)精神設(shè)置流程節(jié)點(diǎn)，以法律法規(guī)約束權(quán)力運(yùn)行，以制度確保運(yùn)行規(guī)范，以規(guī)范行為實(shí)現(xiàn)自我保護(hù)，以信息化提高工作效率。在資源短缺、腐敗風(fēng)險(xiǎn)高的崗位，執(zhí)行監(jiān)督到位將會(huì)在提高工作效率和預(yù)防腐敗兩方面達(dá)到事半功倍的成效。

通過(guò)“制度+科技”方式，中山質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)科技防腐及監(jiān)管信息化平臺(tái)正在努力達(dá)到“五個(gè)實(shí)現(xiàn)”功能和實(shí)現(xiàn)“一個(gè)總目標(biāo)”設(shè)想。一是實(shí)現(xiàn)各部門、各崗位對(duì)廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)、防控措施、防控目標(biāo)的實(shí)時(shí)查詢和提醒，把權(quán)力監(jiān)督滲透到權(quán)力運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)；二是實(shí)現(xiàn)對(duì)執(zhí)法、巡查人員的路線編制、軌跡記錄以及實(shí)時(shí)查詢，從而對(duì)質(zhì)監(jiān)業(yè)務(wù)工作開(kāi)展過(guò)程中不作為、亂作為、慢作為等工作情況的及時(shí)監(jiān)控；三是實(shí)現(xiàn)對(duì)企業(yè)資料實(shí)時(shí)查詢和現(xiàn)場(chǎng)錄入、問(wèn)題上報(bào)，特別是通過(guò)視頻監(jiān)察、數(shù)據(jù)分析實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的實(shí)時(shí)監(jiān)督；四是實(shí)現(xiàn)相關(guān)業(yè)務(wù)系統(tǒng)信息與監(jiān)管系統(tǒng)的數(shù)據(jù)交互，避免大量的重復(fù)工作；五是實(shí)現(xiàn)辦案程序跟蹤，最終達(dá)到“提升監(jiān)管水平和科技防腐”的總目標(biāo)。中山質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)科技防腐及監(jiān)管信息化平臺(tái)依靠計(jì)算機(jī)程序和現(xiàn)代信息技術(shù)作為剛性制度的執(zhí)行者對(duì)行政執(zhí)法者的執(zhí)法行為進(jìn)行判斷、評(píng)價(jià)，用“無(wú)情的電腦”制約“有情的人腦”，將能有效地抑制權(quán)力，放大公正，使執(zhí)法行為進(jìn)一步規(guī)范，同時(shí)對(duì)正常執(zhí)法人員起到保護(hù)作用。

中山質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)科技防腐及監(jiān)管信息化平臺(tái)作用的充分發(fā)揮，受一線人員信息化水平、部門領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)行力、制度執(zhí)行是否到位、監(jiān)督是否有力、系統(tǒng)運(yùn)行是否穩(wěn)定、軟件開(kāi)發(fā)是否及時(shí)和待續(xù)改進(jìn)等制約，甚至?xí)a(chǎn)生流于形式、事倍功半、浪費(fèi)資源的后果?？萍挤栏瘍H僅是借用技術(shù)手段來(lái)實(shí)現(xiàn)權(quán)力制約和監(jiān)督，這是一種治標(biāo)之方，而不是治本之策。所以，在加強(qiáng)科技、信息化建設(shè)的同時(shí)，必須切實(shí)強(qiáng)化制度建設(shè)，織密制度的籠子，形成一個(gè)有型有效、自行運(yùn)轉(zhuǎn)、疏而不漏的廉政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警平臺(tái)。

權(quán)力的監(jiān)督包括體制內(nèi)監(jiān)督和體制外監(jiān)督，或者是內(nèi)部自我監(jiān)督和外部監(jiān)督。中山質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)科技防腐及監(jiān)管信息化平臺(tái)在本質(zhì)上仍然屬于內(nèi)部的自我監(jiān)控系統(tǒng)，系統(tǒng)自我運(yùn)行績(jī)效如何，并不能僅僅由質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)自我評(píng)價(jià)。因此，科技防腐及監(jiān)管信息化平臺(tái)要考慮在將來(lái)的建設(shè)中如何把外部監(jiān)督力量引入。而對(duì)于平臺(tái)建設(shè)本身的績(jī)效，應(yīng)通過(guò)第三方評(píng)價(jià)組織進(jìn)行評(píng)價(jià)，從而促使政府本身不斷改進(jìn)監(jiān)控措施，提高政府績(jī)效。

圖3 項(xiàng)目二期建設(shè)內(nèi)容