■文/劉兆彬

黨的十八屆四中全會《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出，加快建設社會主義法治國家，依法治國，是堅持和發(fā)展中國特色社會主義的本質要求和重要保障，事關我們黨執(zhí)政興國，事關人民幸福安康，事關黨和國家長治久安。食品安全法律關系每個人的健康、安全，關系產業(yè)發(fā)展、國計民生，2014年6月30日，十二屆全國人大常委會第九次會議初次審議了《中華人民共和國食品安全法(修訂草案)》并在全國人大官網(wǎng)公布，向全社會公開征集意見，本文作者在《食品安全法》修訂之際，針對十二個方面的問題，提出了修改建議。

《食品安全法》實施五年即將修訂，充分體現(xiàn)了全國人大、國務院對民生問題的高度重視和依法治理的決心。修訂稿比原法新增許多內容，有不少亮點，總體看是進步。但有些問題需要深入研究，慎重權衡，進一步提高頂層制度設計的科學性與執(zhí)行力，進一步提高立法質量，為食品安全奠定可靠基石。

風險監(jiān)測、風險評估與抽樣檢驗制度

《食品安全法》修訂稿第14條、第18條、第83條分別設立了對食品的風險監(jiān)測、風險評估和抽樣檢驗等三項制度，其目的是運用檢驗手段加強監(jiān)管。但這種設計的必要性、合理性和經(jīng)濟性有缺陷。例如：檢驗一種月餅，可能要分別抽三次，分別送三家實驗室，也可能是三塊月餅進同一家實驗室檢驗，出三份不同或相同的檢驗報告，而財政要為一塊月餅的檢驗付三次錢。三份相同或不同的檢驗報告如何有效使用？很顯然，一塊月餅檢三次或三塊月餅一家檢的現(xiàn)象有點亂，成本高，效果差，財政、消費者、企業(yè)負擔都會加重。為什么呢？要害在于體制問題。風險監(jiān)測制度的執(zhí)行主體是衛(wèi)生部門會同食藥、質監(jiān)等部門。風險評估制度是由衛(wèi)生部門負責組織實施。抽樣檢驗制度是由食藥部門組織實施。農業(yè)部門負責對食用農產品的風險監(jiān)測等工作。本屆國務院機構改革就是要解決職能交叉的混亂現(xiàn)象。但這三套制度并行，多家主體重復交叉的問題并未解決。

建議：由有關部門認真梳理相關職能，明確分工，把不必要的重復制度合并，減少交叉浪費，提高效率。

食用農產品

用《食品安全法》和《農產品質量安全法》分別調整食品和食用農產品，是我國法律體系不完善的突出表現(xiàn)，也存在巨大的食品安全隱患。

首先是概念上的混亂：《食品安全法》在附則中有明確的食品定義，即各種供人食用或者飲用的成品和原料。但在總則中為了兩法銜接又給出一個食用農產品的概念。不知二者在內涵、外延是什么關系？如果二者并列，則應當給出本質區(qū)別；如果二者包含，則不必重復，引起混亂。而在《農產品質量安全法》中，對什么是食用農產品則連個定義都沒有，只是散見于個別條款。但有一點很明確：農產品不等于食品。因此，用《農產品質量安全法》來監(jiān)管原食品（香港對“原食品”的定義是：處于天然接近天然狀態(tài)的產品，可不經(jīng)加工而供食用，或擬加工成食物出售的產品為原食品）和食品原料，顯然是非常不科學、不嚴謹?shù)淖龇ā?/p>

其次是制度設計上的混亂：在《農產品質量安全法》中有許多不嚴謹之處，如定義質量安全時，用質量符合安全即等于質量安全。定義農產品時，用初級產品來涵蓋植物、動物、微生物及其產品。定義監(jiān)管主體時，有農業(yè)主管部門和其他有關部門，但在監(jiān)管檢查、法律責任中，并無其他有關部門。定義農產品的生產者時，使用了農產品生產企業(yè)和農民專業(yè)合作組織的概念，似乎生產者是一回事，企業(yè)是另一回事，二者有時又是同一回事。在監(jiān)管制度的設計上，《農產品質量安全法》的大部分內容都放在了外部性管理上，如產地、環(huán)境、農業(yè)投入品、產品包裝、標識等，而恰恰對食物本身的安全性、營養(yǎng)性、物理、化學、生物等理化指標，感官指標的監(jiān)管上，只用標準一詞涵蓋了事，而我們的標準又是最短缺、最不明確的。于是出了問題全怪標準，生產者、經(jīng)營者、監(jiān)管者都沒什么責任了。

再次，兩法銜接上有斷裂：修訂稿對《食品安全法》和《農產品質量安全法》的銜接只有1條～2條原則規(guī)定。仔細對照兩法，無論是食品的概念、制度安排、監(jiān)管主體、監(jiān)管對象、檢驗檢測、法律責任等重大內容上，根本無法銜接，都是各干各的事。而當今世界各國對食品安全的監(jiān)管大都是從田間到餐桌一個完整的鏈條，分工和主管部門可以有不同主體，但監(jiān)管制度應當是高度一致的。特別是對食品源頭這一塊，前后不銜接，會留下巨大的安全隱患。我國《食品安全法》實施五年來，食品安全形勢依然嚴峻，很重要的原因就是由于兩法斷裂，源頭這一塊沒有管住管好。源頭管不好，加工、流通、餐飲管的再嚴格也是事倍功半。

建議：廢止《農產品質量安全法》，將其相關內容納入《食品安全法》。保持食品安全監(jiān)管制度的一致性、完整性、科學性，在分工上可由農業(yè)、林業(yè)、食藥等部門各司其職。

食品生產加工小作坊和食品攤販問題

修訂稿第37條對食品生產加工小作坊和食品攤販作了原則規(guī)定，把具體管理辦法交由省級人大去立法。這是修訂草案的又一大硬傷。

首先，小作坊、攤販之類說法不規(guī)范，是俗稱，不應寫進法律。正確的說法似乎叫小微企業(yè)和個體工商戶。從業(yè)人員在10人左右，或20人以下，年銷售額在50萬元以下者，大約占我國食品生產企業(yè)的80%左右，是食品生產、銷售的重要補充。其次，在管理制度上不規(guī)范、不具體，沒有體現(xiàn)分類管理原則?！妒称钒踩ā芬?guī)定：國家對食品生產經(jīng)營實行許可制度。但小微企業(yè)搞不搞許可，許可條件是否都一樣？誰來管？怎么管？都沒有規(guī)范。修訂稿把這個大難題推給了地方。

其次，從2009年《食品安全法》實施到現(xiàn)在，各省對小作坊的立法并不積極，五年來僅有三分之一左右的省立法，成為食品安全監(jiān)管中的一大漏洞。一部《食品安全法》，源頭一塊不管，占80%的小作坊不管，再加上多頭管理，構成了這部法律的三大缺陷。

建議：用小微企業(yè)代替小作坊等不規(guī)范的稱謂。把對小微企業(yè)的管理制度寫清、寫實、寫細，不要再推給地方立法。許多特色食品都是全國流通，各地五花八門的立法，不利于形成統(tǒng)一的大市場，不利于小微企業(yè)做大做強。對小微企業(yè)可分類管理，不必像大中企業(yè)一樣搞許可、審批、檢驗等。借鑒美國食品安全現(xiàn)代化法案，可對小微企業(yè)放寬準入，但要保障安全底線，加強引導和監(jiān)督。

食品相關產品

修訂稿第2條、第62條、第154條對食品相關產品作了原則規(guī)定，第157條則又規(guī)定食品相關產品生產活動的監(jiān)督管理辦法由國務院質量監(jiān)督部門依照本法制定。由此引發(fā)三個問題。一是定義不清。具體產品邊界不明，相關產品有多少種不知道。二是設定制度不細。把高風險的食品相關產品按照工業(yè)產品生產許可證管理規(guī)定實施生產許可，而許可證的規(guī)定沒有食品相關產品的具體內容，無法操作。三是規(guī)定質量監(jiān)督部門只負責食品相關產品生產活動的監(jiān)督，又會出現(xiàn)生產、流通、餐飲分段管理的多頭、扯皮現(xiàn)象。

建議：一是食品相關產品實施高風險產品目錄管理，動態(tài)調整。二是由一個部門從頭管到位。三是取消許可制度，建立風險評價制度，加強事中事后監(jiān)督抽查管理，加強分類管理，風險管理。

保健食品

從2004年開始研究到2009年《食品安全法》實施，保健食品一直是有爭議的問題。絕大多數(shù)部門和專家學者不贊成寫保健品內容。由于部門堅持，寫入了聲稱具有特定保健功能的食品，辦法由國務院另行制定。由于爭議大，五年了也未定管理辦法。修訂稿中寫了4條之多的保健食品，從定義、概念到管理制度都很混亂。如目錄、原料、標準、注冊、備案、許可等，但不知到底要管理什么，怎么管？

建議：取消有關保健食品的制度及相關內容。建立在聲稱基礎上的保健食品是極不嚴謹、極不科學的分類方法。通過行政機關制定目錄來允許聲稱為保健食品，則是偷換概念，前后矛盾，缺乏科學依據(jù)的簡單管理模式。設立了那么多專門對保健食品的備案、審批、注冊制度，極易引起尋租、腐敗。具體管理辦法由一個部門制定是把國務院的權力部門化了。因此，是食品就應當依照食品的相關規(guī)定來管理，是藥品就按藥品法管理。如果生產者在食品中聲稱了有特定保健功能，則應當按食品標識標注和廣告的有關規(guī)定嚴格執(zhí)行、嚴格監(jiān)管、嚴格執(zhí)法。特別是應由廣大消費者或社會團體依法監(jiān)督，對其虛假標注、虛假聲稱的內容訴諸法律，進行高倍數(shù)的懲罰性賠償。取消保健品，可以從根本上杜絕一些不法企業(yè)濫用藥品制造所謂的保健品，高價坑害消費者的行為。

食品安全標準

食品安全標準體系不完善、標準短缺、標齡長、水平低等問題，一直是保障食品安全的難點和社會關注的焦點。修訂草案在這方面有進步也有不足。進步方面是：解決了食品安全強制性標準的統(tǒng)一性問題。解決了政出多門、交叉重復、標準打架問題。規(guī)定了標準制定要公開征求意見、公開查詢等程序性問題。其不足是：同標準化法的銜接不順，食品安全標準化體系不完整，表現(xiàn)為定位、定性、層次關系有矛盾，分工、執(zhí)行、監(jiān)督主體有交叉、重復、錯位等問題。

建議：

第一，從定性的角度完善食品管理的標準化體系，明確食品的強制性安全標準和非強制性的推薦性標準或選擇性標準。對于有毒有害物質的限制、食品添加劑的使用、特定人群的營養(yǎng)成分、食品標簽標識、衛(wèi)生要求、安全方面的質量要求等，應當統(tǒng)一制定強制性食品安全標準。但從標準化體系看，除上述標準外，還有產品的規(guī)格、型號、結構、包裝、儲運及質量方面的一般性要求，還有需要創(chuàng)新改進工藝標準，檢驗方法標準，設備標準，原材料、半成品、食品相關產品的標準，常規(guī)的環(huán)境要求等等以及技術管理標準、基礎管理標準、操作標準和工作標準等等。標準是一個體系，類別很多，很難用一種強制性安全標準所代替、所覆蓋，實際生產生活中，離不開標準體系這種可選擇的管理工具?？蛇x擇的標準雖然不強制，但企業(yè)一旦選擇使用，就必須嚴格遵守，不能欺騙社會和消費者。這種單一的強制性標準制度難以支撐食品的質量水平提升和安全保障。

第二，從定位的角度依法明確國家、行業(yè)（團體）、地方和企業(yè)四級標準的功能。國家只負責制定強制性食品安全標準，其他單位和部門都不能制定強制性食品標準。行業(yè)（團體）地方和企業(yè)則可以制定選擇性、非強制性標準。這樣才能從根本上解決標準缺失、標準落后的問題。選擇性標準中涉及安全項指標應當不低于或高于國家標準。取消地方性強制標準，防止市場分割，上下不一致。

第三，從分工的角度提高標準制定的科學性、實用性。應明確食品安全標準的制定，要么由標準化行政管理部門統(tǒng)一制定，要么由食品安全監(jiān)管部門、農業(yè)部門制定。由非標準化行政管理部門和非食品安全監(jiān)管部門的衛(wèi)生部門制定標準會越來越脫離實際，脫離國內外標準化體系建設的一般規(guī)律，無法滿足社會生產、生活的迫切需要。

第四，從執(zhí)行和監(jiān)督的角度提高標準化工作的有效性。應明確由食品安全的監(jiān)管部門負責食品標準化整體工作的執(zhí)行和監(jiān)督工作，衛(wèi)生部門應當退出標準執(zhí)行、監(jiān)督領域，全力以赴做好與人身安全健康相關的食品安全風險評估工作。

違法行為信息公開問題

修訂稿規(guī)定：監(jiān)管部門要建立食品生產經(jīng)營者的違法行為信息庫，并將記錄向社會公開。情節(jié)嚴重的通報給投資、金融、證券管理機構。這樣的規(guī)定有不妥之處。

首先，上位法依據(jù)不足。憲法規(guī)定：中華人民共和國公民的人格尊嚴不受侵犯。禁止用任何方法對公民進行侮辱、誹謗和誣告陷害。2014年10月10日實施的最高人民法院的司法解釋規(guī)定：不得任意公布自然人基因信息、病歷信息、犯罪記錄等等。同理，企業(yè)也是社會公民，也有企業(yè)人格權，也有名稱權、名譽權、榮譽權，也不得隨意羞辱，應當?shù)玫阶鹬?。法治的基本原則是罪刑法定、過罰適當。已經(jīng)處罰了，再搞信息公開是雙重處罰，于法無據(jù)。政府不能隨意用羞辱手段來管理社會，臉上刺字、掛牌游街等是古老、野蠻時代的產物。因此，這樣規(guī)定是否涉嫌違憲，應當深思。

其次，定性不清、定位不準。由政府公布違法行為目錄，是行政處罰？還是人格羞辱？還是簡單的信息公開行為？如果不是處罰、不是羞辱，又是什么？效果如何？立法不清，后患無窮。

再次，沒有分類。違法信息記錄應當作為內部分類監(jiān)管的依據(jù)，而不是懲罰手段。且應分類為一般、嚴重、特別嚴重，對于特別嚴重者可以采用媒體曝光方式懲罰，但要于法有據(jù)，分類準確。

最后，沒有程序規(guī)定。違法信息記錄公開的主體是誰？什么范圍？縣級的問題是否也要在全國公開？公開多長時間？三年、五年還是永久？無程序就會很混亂。特別是沒責任、沒救濟、沒監(jiān)督。公布錯了承擔什么責任？誰承擔？企業(yè)、公民是否有復議、訴訟的權利？如何復議訴訟？誰來監(jiān)督？

總之，規(guī)定既不清楚，又無法操作，簡單公布了事。其背后所謂的誠信管理思維，不是法律思維。所謂“一處失信，處處受限；一次違法，寸步難行”，是違背法治原則的。法治的基本原則是：罪刑法定、處罰法定、過罰相當。而不是寸步難行這樣逼人絕路、傾家蕩產，甚至殃及后代的人治思維。

建議：可以建立違法行為信息庫，但不必對外公布。

責任約談

修訂稿規(guī)定，存在安全隱患，未及時采取措施消除的，政府內部上級可約談下級，監(jiān)管部門可約談企業(yè)負責人。這新創(chuàng)設的條款存在問題：

一是責任約談的功能定位不清，同本法前后不一致。在發(fā)生事故、問題隱患、日常執(zhí)法過程中，調查取證、了解、談話是監(jiān)管部門的權力。而存在安全隱患又不及時消除的，在法律責任一章已有規(guī)定，即采取警告、責令整改、罰款等措施強制當事人立即改正。不知再設一個約談有何功能？

二是約談定性不清。約談是責任還是義務？被約談的企業(yè)負責人不來怎么辦？約談是強制性的還是非強制性的？如果是強制性的，顯然不合法，可能侵犯了公民的人身權。如果沒有強制性，如何執(zhí)行？

三是沒有程序，沒有監(jiān)督制約。用的表述都是“可以約談”，讓人不理解此條款到底有何實際效果。

建議：取消約談一條，前后一致，納入執(zhí)法程序之中。對存在安全隱患，又不及時采取措施者，應當依法直接采取有效措施，立即改正，而不是談談而已。

發(fā)布信息由監(jiān)管部門事先核實問題

修訂稿規(guī)定：發(fā)布的食品安全信息可能對社會或者食品產業(yè)造成重大影響的，應當事先向食品藥品監(jiān)督管理部門核實情況。這一規(guī)定的問題很突出：一是重大影響的信息如何界定？誰來界定？二是核實后出了問題是政府部門承擔責任還是新聞單位承擔責任？三是沒有核實程序的規(guī)定。多長時間？怎樣算作是核實？不同意發(fā)布怎么辦？這一規(guī)定既無必要性，也沒有操作性。反而有限制新聞自由、輿論監(jiān)督之嫌，不利于公眾和媒體監(jiān)督，不符合社會共治的原則，不利于保障公共知情權和監(jiān)督權。

建議：取消此條規(guī)定。監(jiān)管部門、媒體、社會等發(fā)布食品安全信息，都要按法律規(guī)定辦，除由政府發(fā)布的信息外，其他主體發(fā)布相關信息都應依法依規(guī)、真實準確，文責自負，承擔相應法律責任。

出口食品生產企業(yè)備案

修訂稿規(guī)定：出口食品生產企業(yè)和出口食品原料種植、養(yǎng)殖場應當向國家出入境檢驗檢疫部門備案。鑒于食品安全法已經(jīng)確定了食品生產經(jīng)營企業(yè)的許可制度，二者明顯重復交叉，增加企業(yè)負擔。

建議：取消對出口食品生產企業(yè)的備案制度。應規(guī)定，許可信息公開，許可部門將有關信息向出口主管部門通報，即可達到基礎信息共享之目的。

問責制

修訂稿對行政監(jiān)管和相關人員建立了問責制，多達十幾條?？偟姆较蚴钦_的，但有些問題值得考慮：一是關于問責之目的。筆者以為問責之根本目的是為了把事情做好，而不是為了問責而問責，更不是為了迎合輿論、安撫情緒而問責。簡單的問責容易造成政府包辦一切，一出事就找政府，一找就問責了事，而沒有對后續(xù)整改，提升管理水平做更多的細致工作。二是問責的主體、程序規(guī)定不清、操作性不強。三是規(guī)定的過多、過細，甚至是把行政責任、民事責任、刑事責任混淆、顛倒。四是對被問責者的救濟渠道無明確規(guī)定。公職人員正當維權難。

建議：對相關行政機構問責內容重新考慮?？梢杂煤啙?、原則性條款規(guī)定之立法技術，然后由國務院單獨制定食品安全問責管理規(guī)定，作出全面規(guī)范。由人大修訂刑法，對相關食品安全刑事責任進一步細化。有關民事責任可由侵權責任法等相關法律作出規(guī)定。

修法進程和立法質量問題

建議：立法進程時間服從質量。當年的《食品安全法》出臺受三鹿奶粉事件影響，時間上有些急。本次修法機會來之不易，應當細細打磨，制定有中國特色的高質量的《食品安全法》。而現(xiàn)行草案中有許多問題尚需進一步深入研究，如轉基因食品問題，電子商務中食品安全問題，食品安全分級、分類、分地域有效監(jiān)管問題，食品行業(yè)自律、社會共治問題，相互配合問題。還有術語的應用，準確性、科學性問題，如總則中提到的“最嚴格的監(jiān)管制度”，實踐中沒有最嚴格，只有更嚴格。

修訂稿一個最大的缺陷，就是沒有真正解決“九龍治水、多頭管理”的問題?？此瓢压ど獭①|監(jiān)的食品監(jiān)管職能劃歸到食藥部門了，但又增加了許多部門和許多環(huán)節(jié)，沒有達到改革的預期效果。建議這次《食品安全法》的修改應當在這方面多花時間，深入細致，改得更好。