中外協(xié)商咨議機(jī)構(gòu)的豐富實(shí)踐及其基本經(jīng)驗(yàn)

羅朝明1肖春艷2

(1.西南大學(xué)，重慶400715；2.重慶市北碚區(qū)總工會(huì)重慶400700)

[摘要]清末諮議局與資政院、國民參政會(huì)、沙特協(xié)商會(huì)議和埃及協(xié)商會(huì)議等中外協(xié)商咨議機(jī)構(gòu)各具特色，是人類創(chuàng)造的政治文明成果。本文簡述了中外著名協(xié)商咨議機(jī)構(gòu)的履職概況，并從組織建設(shè)基礎(chǔ)、政策法律保障、履職方式以及履職成果等方面總結(jié)了其基本經(jīng)驗(yàn)。

[關(guān)鍵詞]協(xié)商民主中外協(xié)商咨議機(jī)構(gòu)基本經(jīng)驗(yàn)

[中圖分類號]D62[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

[收稿日期]2014-06-13

[作者簡介]1.羅朝明(1963—)，男，四川雙流人，西南大學(xué)黨委辦公室主任，副教授，法學(xué)碩士；2.肖春艷(1966—)，女，重慶人，重慶市北碚區(qū)總工會(huì)副主席，教育學(xué)碩士。

學(xué)習(xí)借鑒外在經(jīng)驗(yàn)，是人類得以快速進(jìn)步的法寶之一。我國清末的中央資政院、抗戰(zhàn)時(shí)期的國民參政會(huì)以及國外的沙特協(xié)商會(huì)議和埃及協(xié)商會(huì)議，是近代以來世界各國最為典型的協(xié)商咨議機(jī)構(gòu)。這些協(xié)商咨議機(jī)構(gòu)與人民政協(xié)最為相近，其經(jīng)驗(yàn)值得深入研究和充分借鑒。

一、中外協(xié)商機(jī)構(gòu)的豐富實(shí)踐

(一)清末諮議局與資政院

清末，各省諮議局和中央資政院都是根據(jù)立憲清單而設(shè)立的具有一定民意性的咨議機(jī)構(gòu)。1909年10月各省咨議局(除新疆外)正式開辦，1910年10月設(shè)立中央資政院。諮議局是各省為了“予民人以聞?wù)轮畽?quán)，而使為行政官吏之檢查”而設(shè)置的“采取輿論之地”。[1](P667-669)諮議局具有相對獨(dú)立的議事、監(jiān)督權(quán)力。議員的產(chǎn)生、資格，議事的內(nèi)容、程序以及反饋的要求都有章程做出明確規(guī)定。各省議員多寡不一，多者達(dá)一百余，少者數(shù)十。諮議局會(huì)期為常年會(huì)和臨時(shí)會(huì)。常年會(huì)每年一次，會(huì)期40天，議事未完，可延長10天，臨時(shí)會(huì)會(huì)期20天。自成立至清朝滅亡，諮議局共舉行了兩次常年會(huì)、兩次臨時(shí)會(huì)。每次會(huì)期都會(huì)收到許多議案。議案涉及諮議局的法律地位，該省財(cái)政、實(shí)業(yè)、教育，糾劾官員、維護(hù)主權(quán)等各個(gè)方面。中央資政院職能為議決重大事項(xiàng)、審議法律草案和接受民眾請?jiān)?。資政院設(shè)議員200名，其中欽選和省選各100名，任期三年。資政院會(huì)期也分為常年會(huì)和臨時(shí)會(huì)，常年會(huì)每年一次，每次3個(gè)月并可延期1月。在一年多的存續(xù)時(shí)間里，資政院重點(diǎn)議決了《請速開國會(huì)案》、《昭雪戊戌冤獄案》、《彈劾軍機(jī)大臣案》等重大議案，制定了《重大信條十九條》，并在請求清廷收回上諭后選舉袁世凱為清政府內(nèi)閣總理。諮議局和資政院的實(shí)踐，是中國從專制到民主政治轉(zhuǎn)變的一次初步但十分重要的演練，鑄就了一百多年來中國協(xié)商政治的邏輯起點(diǎn)。

(二)國民參政會(huì)

國民政府于1938年7月至1948年3月設(shè)立國民參政會(huì)(另于1939年設(shè)立省縣參議會(huì))。國民參政會(huì)是根據(jù)國民黨臨時(shí)全國代表大會(huì)的決定而設(shè)立的協(xié)商咨議機(jī)構(gòu)，職能為議決事項(xiàng)、審議提案、開展調(diào)查和初審財(cái)政。國民參政會(huì)第一屆設(shè)參政員200名，全部為國民黨遴選，第二至第四屆增幅較大，由省市參議會(huì)選舉或者國民黨遴選。毛澤東等7名中共領(lǐng)導(dǎo)人曾被選為參政員。參政員任期為一年。國民參政會(huì)每三月舉行一次，會(huì)期10天。在將近10年的存續(xù)時(shí)間里，國民參政會(huì)歷經(jīng)4屆13次會(huì)議，緊緊圍繞抗戰(zhàn)建國等重大問題，提出并議決了《擁護(hù)政府長期抗戰(zhàn)國策案》、《懲辦漢奸案》、《改革政治以應(yīng)付非常局面案》等2500多件議案。國民參政會(huì)在我國抗戰(zhàn)時(shí)期，為吸納抗戰(zhàn)力量、爭取抗戰(zhàn)勝利做出了積極貢獻(xiàn)。

(三)沙特協(xié)商會(huì)議

沙特國王法赫德于1993年設(shè)立沙特協(xié)商會(huì)議至今，其前身是1926年設(shè)立的國王咨詢小組。沙特協(xié)商會(huì)議是沙特王室在君主國王體制下設(shè)立的協(xié)商咨議機(jī)構(gòu)，職能是就大政方針發(fā)表咨詢意見、審議法律法規(guī)、討論政府工作報(bào)告。會(huì)議有權(quán)對政府提出建議批評，甚至有權(quán)對政府大臣提出質(zhì)詢。沙特協(xié)商會(huì)議設(shè)議員150名，由沙特國王任命。沙特協(xié)商會(huì)議每屆任期4年，每周舉行一次會(huì)議。1993年以來，沙特協(xié)商會(huì)議共舉行會(huì)議1160 次，審議和發(fā)布了涉及國際國內(nèi)重大事務(wù)的報(bào)告454項(xiàng)，如《房地產(chǎn)抵押法》、《關(guān)于征收非沙特籍人士所得稅案》等等。沙特協(xié)商會(huì)議是沙特王國的重要民主形式，為建設(shè)民主法制、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了顯著貢獻(xiàn)。

(四)埃及協(xié)商會(huì)議

埃及總統(tǒng)薩達(dá)特于1980年設(shè)立協(xié)商會(huì)議至今。埃及協(xié)商會(huì)議是擁有部分立法權(quán)的協(xié)商咨議機(jī)構(gòu)，職能是審議法律修正案以及有關(guān)領(lǐng)土主權(quán)協(xié)議，商議有關(guān)社會(huì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃，討論總統(tǒng)提交的有關(guān)重大政策，任免部分國家機(jī)關(guān)工作人員。埃及協(xié)商會(huì)議共設(shè)議席270個(gè)，其中民選180個(gè)，國家元首任命90個(gè)。埃及協(xié)商會(huì)議每屆任期六年，實(shí)行常年議事。埃及協(xié)商會(huì)議主要開展了立法協(xié)商、提出建議、任免人事等履職活動(dòng)。如2005年審議通過了關(guān)于同意修改憲法的決議，2006年以來審議通過了《器官移植法》等法律文件，2012年任命了50名國家媒體重要負(fù)責(zé)人，提出了加快河谷省開發(fā)的建議等等。埃及協(xié)商會(huì)議是與埃及人民議會(huì)并立的民主機(jī)構(gòu)，為探索新型議會(huì)制度、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了突出貢獻(xiàn)。

二、中外協(xié)商咨議機(jī)構(gòu)的寶貴經(jīng)驗(yàn)

清末資政院、國民參政會(huì)、沙特協(xié)商會(huì)議和埃及協(xié)商會(huì)議探索了新型的民主形式，積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

(一)民主意識是基礎(chǔ)

一是民主潮流的興起。我國晚清時(shí)期內(nèi)憂外患日益嚴(yán)重，有識之士強(qiáng)烈要求改革君主專制制度，產(chǎn)生了戊戌變法、預(yù)備立憲和國會(huì)請?jiān)傅让裰鬟\(yùn)動(dòng)，諮議局和資政院正是清廷在皇權(quán)危機(jī)下的一種政治選擇。埃及在納塞爾時(shí)期積累了不少社會(huì)矛盾，迫使薩達(dá)特在執(zhí)政后宣布實(shí)行多黨制，擴(kuò)大精英參政。沙特國王法赫德為了緩解國內(nèi)民主力量要求政治改革的壓力，不得不在強(qiáng)化伊斯蘭基本特征的基礎(chǔ)上進(jìn)行適度的政治改革。正是民主思潮在各個(gè)國家的發(fā)展，推動(dòng)著執(zhí)政高層或主動(dòng)或被動(dòng)進(jìn)行民主制度的改革。二是社會(huì)組織的發(fā)育。清末黨禁初開，思想活躍，導(dǎo)致宗社黨、立憲派、同盟會(huì)等黨派社團(tuán)應(yīng)運(yùn)而生并日益活躍?？箲?zhàn)初期，我國抗日統(tǒng)一戰(zhàn)線基本形成，中共及其軍隊(duì)成為重要的抗日力量，民盟、青年黨、國社黨等在野黨也成為重要的民主力量。埃及自上世紀(jì)20年代以來逐步形成具有全國性影響的政黨13個(gè)，其中民族民主黨和自由與正義黨在不同時(shí)期主導(dǎo)著埃及的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活。三是精英人物的成長。清末洋務(wù)運(yùn)動(dòng)造就了新興的民族資產(chǎn)階級，同時(shí)清政府派出的留學(xué)生大量接受西方教育。沙特與英美長期交好，很多青年留學(xué)英美。不少留學(xué)生學(xué)習(xí)研究西方民主政治，回國后成為各自國家的民主人士或黨派領(lǐng)袖。易宗夔、梁啟超、嚴(yán)復(fù)、張君勱、傅斯年、章伯均、羅隆基以及沙特的謝里夫等等就是突出代表。

(二)政策法律是保障

一是政府重視。建立協(xié)商咨議機(jī)構(gòu)，執(zhí)政當(dāng)局態(tài)度積極。清廷攝政王載灃親自出席資政院開院儀式并提出要求；蔣介石提議成立國民參政會(huì)，并在汪精衛(wèi)投日叛國后親自擔(dān)任國民參政會(huì)議長，還4次以參政員身份提交參政提案；埃及總統(tǒng)穆巴拉克要求將協(xié)商會(huì)議制度寫入埃及憲法；沙特國王法赫德發(fā)布國王敕令，宣布成立協(xié)商會(huì)議，并親自審批和監(jiān)督協(xié)商會(huì)議經(jīng)費(fèi)。二是體制明確。各執(zhí)政當(dāng)局從性質(zhì)、職能和形式等方面做出規(guī)定，使協(xié)商咨議機(jī)構(gòu)與行政機(jī)構(gòu)、立法機(jī)構(gòu)、司法機(jī)構(gòu)在體制上形成了同等地位。三是法律保障。各執(zhí)政當(dāng)局通過制定法律法規(guī)或章程條例，對協(xié)商咨議機(jī)構(gòu)這種民主形式加以固定。清廷頒布了《各省諮議局章程》、《資政院院章》，國民政府制定了《國民參政會(huì)組織條例》，沙特王室制定了《協(xié)商會(huì)議條例》，埃及國會(huì)制定了《協(xié)商會(huì)議法》。通過各種法律，確立了各種協(xié)商民主形式的地位。

(三)切實(shí)履職是關(guān)鍵

一是履職內(nèi)容不斷豐富。協(xié)商咨議的內(nèi)容，執(zhí)政當(dāng)局的要求是集思廣益，提出意見，資助政府，但協(xié)商咨議機(jī)構(gòu)都逐漸把大政方針、法律法規(guī)、財(cái)政預(yù)決算等重大事項(xiàng)納入審議內(nèi)容。除章程規(guī)定事項(xiàng)外，清末資政院還受理民眾請?jiān)?，選舉總理大臣，尤其是將清政府1911年的財(cái)政預(yù)算由3.764億元減為2.985億元，削減幅度達(dá)21%，基本做到了收支平衡。埃及協(xié)商會(huì)議還擁有立法審查權(quán)、部分人事任免權(quán)。二是履職方式不斷完善。協(xié)商咨議機(jī)構(gòu)搭建了全體會(huì)議、常設(shè)機(jī)構(gòu)會(huì)議、小組會(huì)議、專題會(huì)議等履職平臺(tái)，形成了政府提出議題、議員提出提案、政府議員雙向協(xié)商的體制機(jī)制，制定了議題“三讀”、議員發(fā)言、會(huì)議表決、報(bào)送回復(fù)等規(guī)定程序。清末資政院還制定了發(fā)言舉手、語言規(guī)范、會(huì)議考勤、補(bǔ)貼掛鉤等管理辦法。沙特普通公民則可以旁聽協(xié)商會(huì)議議員發(fā)言。三是履職手段不斷強(qiáng)化。執(zhí)政當(dāng)局規(guī)定協(xié)商會(huì)議只有意見建議權(quán)和議題表決權(quán)，而協(xié)商咨議機(jī)構(gòu)卻將之拓展到了辯論、詢問、質(zhì)詢和彈劾等職權(quán)，把履職手段發(fā)揮到了極致。如清末資政院采取院會(huì)停議、議員辭職等手段對抗清政府，嚴(yán)復(fù)等議員堅(jiān)持彈劾軍機(jī)大臣奕劻；國民參政會(huì)傅斯年等參政員三次以提案方式彈劾行政院長孔祥熙并迫使其下臺(tái)；中共參政員采取退席抗議、有條件出席、不參加會(huì)議等手段反抗國民黨當(dāng)局。

(四)發(fā)揮作用是根本

一是改變了體制架構(gòu)。協(xié)商咨議機(jī)構(gòu)的建立和運(yùn)行，使協(xié)商咨議機(jī)構(gòu)成為體制架構(gòu)的重要組成部分，使國家原有的政治體制發(fā)生了積極變化。清末資政院與皇室、軍機(jī)處并存，在一定程度上削弱了君主專制制度。國民參政會(huì)與國防最高委員會(huì)、國民政府并存，在一定程度上制約了訓(xùn)政時(shí)期的“一黨專制”。沙特協(xié)商會(huì)議與王室家族委員會(huì)、王室內(nèi)閣并存，在一定程度上弱化了政教合一的君主國王體制。埃及協(xié)商會(huì)議與總統(tǒng)、內(nèi)閣、人民議會(huì)并存，在一定程度上改變了人民議會(huì)“一會(huì)獨(dú)大”的局面。二是發(fā)展了民主政治。協(xié)商咨議機(jī)構(gòu)成為民主人士的合法組織、輿論場所和民主陣地。議員們爭取權(quán)益、參與政治、監(jiān)督政府，表現(xiàn)出強(qiáng)烈的民主意識，尤其是議員們步步緊逼的策略形成了強(qiáng)大的民主力量，造就了履行職能的一些經(jīng)典案例。比如，清末立憲派議員從質(zhì)詢軍機(jī)大臣到彈劾軍機(jī)大臣，民國時(shí)期中共參政員從要求承認(rèn)黨派合法性到要求建立民主聯(lián)合政府，沙特協(xié)商會(huì)議從提出婦女開車到提出婦女參政，埃及協(xié)商會(huì)議從提出人事任免到提出修改憲法等等。有的還取得了相當(dāng)震撼性的效果，如埃及協(xié)商會(huì)議于2005年審議通過了修改憲法決議，允許公民從多名候選人中選舉總統(tǒng)，使當(dāng)年參選總統(tǒng)的候選人達(dá)到13人。三是推動(dòng)了社會(huì)發(fā)展。協(xié)商咨議機(jī)構(gòu)集中各界精英的真知灼見，有力地推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。資政院《剪發(fā)易服案》、《發(fā)展民族工業(yè)案》等議案，加快了革新民俗、發(fā)展工業(yè)的步伐。國民參政會(huì)《請政府從速發(fā)展農(nóng)村工業(yè)以應(yīng)抗戰(zhàn)建國之需要案》、《請政府明令保障各抗日黨派合法地位案》等提案，對戰(zhàn)時(shí)經(jīng)濟(jì)和戰(zhàn)時(shí)民主的發(fā)展都起到了重要的促進(jìn)作用。沙特協(xié)商會(huì)議審議修改《房地產(chǎn)抵押法》，為實(shí)現(xiàn)法阿布杜拉國王提出的建設(shè)50萬套惠民住房的目標(biāo)奠定了基礎(chǔ)。埃及協(xié)商會(huì)議建議從建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、開發(fā)礦產(chǎn)資源等方面入手開發(fā)建設(shè)河谷省，加快了埃及中部開發(fā)建設(shè)的步伐。

(五)自身建設(shè)是保證

一是議員雙軌制產(chǎn)生。議員產(chǎn)生具有明確的程序，分為官方遴選與民主選舉。清末資政院、國民參政會(huì)和埃及協(xié)商會(huì)議的議員，均由國家首腦任命與地區(qū)團(tuán)體選舉兩種方式分別產(chǎn)生，使議員中既有執(zhí)政集團(tuán)的政治力量又有利益群體的政治力量。國民參政會(huì)的參政員明確要求“著有信望”、“非現(xiàn)任官吏”。沙特國王于2011年9月宣布，將于下屆開始采取選舉方式產(chǎn)生30名女議員，這說明即使政教合一的沙特王國也在民主的道路上邁出了新的步伐。由官方遴選與民主選舉所產(chǎn)生的議員，其文化程度、專業(yè)水平、事業(yè)成就和社會(huì)影響均屬當(dāng)時(shí)一流，被視為精英群體。二是機(jī)構(gòu)隨事設(shè)置。工作機(jī)構(gòu)按職能需要設(shè)置，主要有常設(shè)機(jī)構(gòu)、工作機(jī)構(gòu)和議員臨時(shí)組織。像資政院根據(jù)受理民眾請?jiān)?、受理省諮議局與省督撫之間爭議事項(xiàng)這兩項(xiàng)職能而分別設(shè)立了陳請股和特任股。國民參政會(huì)在參政員中組建了經(jīng)濟(jì)動(dòng)員策進(jìn)會(huì)、川康建設(shè)期成會(huì)、憲政促進(jìn)會(huì)等組織。沙特協(xié)商會(huì)議設(shè)置了9個(gè)委員會(huì)，每個(gè)議員都參加一個(gè)委員會(huì)的工作。三是運(yùn)行規(guī)范嚴(yán)格。清末諮議局和資政院都設(shè)有較為規(guī)范詳細(xì)的章程予以保障，設(shè)常年會(huì)和臨時(shí)會(huì)兩種，對會(huì)議的程序、內(nèi)容、發(fā)言時(shí)限等等都做了明確規(guī)定；國民參政會(huì)規(guī)定參政員提案須由20名以上參政員連署；埃及協(xié)商會(huì)議規(guī)定新當(dāng)選議員應(yīng)進(jìn)行就職宣誓；沙特協(xié)商會(huì)議規(guī)定議員發(fā)言不得超過5分鐘。四是骨干作用超強(qiáng)。中外協(xié)商諮議機(jī)構(gòu)都有一批追求真理、知識豐富、能言善辯、縱橫捭闔的骨干議員。江蘇諮議局的黃炎培、浙江諮議局的沈鈞儒等一直活躍到1949年以后的中國政治舞臺(tái)。被譽(yù)為“資政院三杰”的易宗夔、羅杰和雷奮，在第一個(gè)常年會(huì)的發(fā)言總次數(shù)占整個(gè)民選議員發(fā)言總次數(shù)的四分之一，發(fā)言效果甚至達(dá)到了“一句一鼓掌”的程度，使會(huì)場精彩紛呈、震撼人心，形成了“文死諫，武死戰(zhàn)”的“資政風(fēng)骨”。鄒韜奮在國民參政會(huì)一屆四次會(huì)議提案會(huì)上痛斥國民黨當(dāng)局：“要承認(rèn)有黨派就老實(shí)承認(rèn)有黨派，要消滅一切黨派就明說要消滅一切黨派，否則這樣扭扭捏捏，真是誤盡蒼生!”語言痛快淋漓，令人蕩氣回腸。

參考文獻(xiàn)：

[1]清末籌備立憲檔案史料(下)[M].北京：中華書局，1979.

責(zé)任編輯：胡小燕