陳 勇

（南京森林警察學(xué)院，江蘇 南京210023）

一、泛珠三角區(qū)域警務(wù)合作產(chǎn)生的背景

在現(xiàn)階段以跨區(qū)域流動犯罪為特征的新趨勢下，社會管理對公安機(jī)關(guān)有效打擊犯罪、維護(hù)社會治安秩序提出了新的更高的要求。特別是面對當(dāng)前出現(xiàn)的以跨區(qū)域流動犯罪為特征的新情況新問題，加強(qiáng)區(qū)域警務(wù)合作比以往任何時候更顯重要、更加迫切。國際區(qū)域警務(wù)合作發(fā)端于二十世紀(jì)五十年代，隨著經(jīng)濟(jì)往來的頻繁，地理區(qū)位相鄰或接近的國家，在共同文化淵源的背景下開始簽署警務(wù)合作協(xié)議，就維護(hù)區(qū)域治安問題展開積極探索。這類合作有利于統(tǒng)一警務(wù)方略和對策，實行共治區(qū)域治安。近些年，國際警務(wù)合作隨著打擊跨國犯罪需求的增長，聯(lián)合和合作日漸增多，合作的形式、渠道及領(lǐng)域日益拓寬和豐富。從外警警務(wù)合作來看我國區(qū)域警務(wù)合作，此前也出現(xiàn)了對區(qū)域警務(wù)合作各個警種和部門的積極探尋，并出現(xiàn)一些長期合作的成功范例，諸如滇川藏青毗鄰地區(qū)警務(wù)協(xié)作、珠港澳區(qū)際警務(wù)合作、區(qū)域性刑偵協(xié)作等。這些合作的積極探索都為推動區(qū)域警務(wù)合作體制化建設(shè)積累了寶貴的經(jīng)驗。區(qū)域警務(wù)合作機(jī)制的高效運(yùn)行，不僅有利于建立區(qū)域防范體系，維護(hù)一方社會安全穩(wěn)定，而且將區(qū)域系統(tǒng)穩(wěn)定和安全放在突出位置。目前，七大警務(wù)區(qū)域警務(wù)合作機(jī)制已在我國確立。泛珠三角區(qū)域警務(wù)合作機(jī)制是繼東北、環(huán)首都、西北、泛西南、蘇浙皖滬、中部五省等六大區(qū)域警務(wù)合作機(jī)制之后的又一區(qū)域警務(wù)合作機(jī)制。泛珠三角區(qū)域警務(wù)合作的建立是覆蓋全國的七大區(qū)域警務(wù)合作機(jī)制全面建成的重要標(biāo)志。

二、泛珠三角區(qū)域警務(wù)合作機(jī)制的運(yùn)行現(xiàn)狀

2011 年5 月9 日，隨著福建、江西、湖南、廣東、廣西、海南、四川、貴州、云南9 ?。▍^(qū)）公安廳負(fù)責(zé)人在協(xié)議上落筆簽字，泛珠三角警務(wù)合作機(jī)制正式啟動。泛珠三角區(qū)域警務(wù)合作通過了《泛珠三角警務(wù)合作聯(lián)席會章程》《泛珠三角警務(wù)合作框架協(xié)議》，章程和協(xié)議規(guī)定了泛珠三角區(qū)域各方公安機(jī)關(guān)各警種在聯(lián)勤指揮、情報信息、治安打防控、刑事犯罪偵辦、重大安保任務(wù)、外國人管理、道路交通安全管理、網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)察等方面建立具有實際操作功能的警務(wù)合作機(jī)制。泛珠三角區(qū)域警務(wù)合作針對流竄作案、跨區(qū)域犯罪案件，建立主偵方公安機(jī)關(guān)牽頭、相關(guān)區(qū)域公安機(jī)關(guān)密切配合的偵辦模式，實現(xiàn)各地協(xié)作一地辦案、全面?zhèn)赊k聯(lián)合行動。在開展重大活動安保合作時，泛珠三角區(qū)域警務(wù)合作實現(xiàn)了在深圳舉辦的大學(xué)生運(yùn)動會“平安大運(yùn)”的目標(biāo)。在處置應(yīng)對突發(fā)事件或案件時，區(qū)域警務(wù)合作各方建立健全跨區(qū)域聯(lián)勤指揮機(jī)制，加強(qiáng)信息交流共享，及時提供跨區(qū)域警力物力支援，提高預(yù)警防范能力。

泛珠三角區(qū)域警務(wù)合作以警務(wù)合作聯(lián)席會議的定期召開為標(biāo)志，定期匯總區(qū)域社會治安綜合情況。在打擊犯罪領(lǐng)域，泛珠三角各方以打擊犯罪、保障地區(qū)平安為目標(biāo)，各警種及專業(yè)職能部門積極配合協(xié)作，偵辦有關(guān)跨區(qū)域流竄犯罪事件，形成各個辦案部門有機(jī)銜接、互相合作的機(jī)制運(yùn)行方式。在治安管理領(lǐng)域，泛珠三角各方加強(qiáng)戶政人口、治安防控和道路交通管理等專業(yè)職能部門的相互配合和支持，對區(qū)域內(nèi)的特種行業(yè)、流動人口管理以及治安亂點(diǎn)等突出問題，積極開展專項整治并實時監(jiān)督。在快速反應(yīng)方面，加強(qiáng)城市公安機(jī)關(guān)指揮系統(tǒng)間的協(xié)調(diào)，設(shè)立卡點(diǎn)堵截、異地緝捕偵辦合作制度，遇重大警情需要對車輛協(xié)助盤查堵截和抓捕犯罪嫌疑人時，可直接通知相關(guān)單位立即堵截。在道路交通管理方面，突出解決泛珠三角區(qū)域高速公路出現(xiàn)的問題，建立高速公路打防控機(jī)制，在追贓追逃方面加大合作力度，使緝捕重特大案件逃犯的效率得到有效提升。此外，泛珠三角區(qū)域警務(wù)合作設(shè)立指揮中心，指揮中心內(nèi)設(shè)立主任調(diào)度制度并建立各區(qū)域相鄰公安機(jī)關(guān)銜接和具體業(yè)務(wù)職能部門的落實制度。指揮中心主要負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)助推區(qū)域合作各事項的進(jìn)度、商洽區(qū)域警務(wù)合作事宜以及通報區(qū)域社會治安態(tài)勢。

泛珠三角區(qū)域警務(wù)合作突破習(xí)慣思維定勢，向機(jī)制創(chuàng)新要戰(zhàn)斗力。通過健全信息情報共享、組織運(yùn)行、協(xié)調(diào)指揮等工作規(guī)則，健全和完善泛珠三角區(qū)域警務(wù)合作預(yù)案，使警務(wù)合作納入制度化軌道。首先，在刑事偵查方面，建立了泛珠三角十一省刑偵協(xié)作網(wǎng)。該平臺能夠積極協(xié)助泛珠三角區(qū)域合作各城市的協(xié)同辦案。其次，在國保方面，泛珠三角區(qū)域共享情報信息資源，聯(lián)防聯(lián)查有關(guān)信息情報，確立泛珠三角區(qū)域國保協(xié)查協(xié)防工作機(jī)制，創(chuàng)立了國保專業(yè)化警務(wù)合作運(yùn)行機(jī)制的先河。最后，在道路交通管理方面，成立了泛珠三角省會市暨副省級市交通警務(wù)協(xié)作，在偵辦交通肇事逃逸案件、異地交通違法的處理及聯(lián)合整治道路交通等方面通力合作。

三、當(dāng)前泛珠三角區(qū)域警務(wù)合作機(jī)制的主要優(yōu)勢和現(xiàn)實問題

（一）泛珠三角區(qū)域警務(wù)合作機(jī)制的主要優(yōu)勢

一是順應(yīng)了國家政策的要求。泛珠三角區(qū)域警務(wù)合作按照社會主義和諧社會理念的要求創(chuàng)新社會管理，在宏觀層面統(tǒng)籌強(qiáng)化公安機(jī)關(guān)的區(qū)域治理，在新的機(jī)制基礎(chǔ)上聯(lián)戰(zhàn)聯(lián)勤，完善警務(wù)合作中的勤務(wù)合作，共同應(yīng)對和解決區(qū)域性隱患及矛盾，將區(qū)域穩(wěn)定提升至公安工作戰(zhàn)略全局的高度。與此同時，通過維護(hù)泛珠三角地區(qū)穩(wěn)定，帶動區(qū)域和諧穩(wěn)定，進(jìn)而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會的平穩(wěn)運(yùn)轉(zhuǎn)，積極響應(yīng)了我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略和主體功區(qū)建設(shè)的政策要求。

二是順應(yīng)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展大勢。現(xiàn)代警務(wù)要突破傳統(tǒng)的安全穩(wěn)定規(guī)劃觀，不能單憑本地區(qū)、某一方力量，要明確在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局中解決區(qū)域公共安全問題，合作聯(lián)動是關(guān)鍵。泛珠三角區(qū)域警務(wù)合作有利于突破狹隘的行政區(qū)劃觀，站在整個泛珠三角區(qū)域發(fā)展大局，明確與維護(hù)區(qū)域安全穩(wěn)定相適應(yīng)的警務(wù)思想，一并考慮社會、科技、政治、經(jīng)濟(jì)、文化各領(lǐng)域的重大問題，通力合作。

三是立足信息化時代大背景。信息時代，泛珠三角區(qū)域警務(wù)合作依托網(wǎng)絡(luò)化警務(wù)信息平臺，發(fā)現(xiàn)、控制和利用區(qū)域警務(wù)信息，匯總不同區(qū)域的信息流同工作流一并協(xié)同研判預(yù)警，有針對性地串聯(lián)利用，把信息化作為區(qū)域警務(wù)合作的關(guān)鍵技術(shù)。泛珠三角區(qū)域區(qū)域警務(wù)合作依托多層次、多方向關(guān)聯(lián)信息，展開警務(wù)合作，查證和利用的信息情報驟然增多，從而有效地實現(xiàn)打擊跨區(qū)域犯罪，更好地服務(wù)區(qū)域公眾，完成好公安機(jī)關(guān)各項使命的目標(biāo)。

四是滿足了新形勢下打擊犯罪的新期待。處于轉(zhuǎn)型期的中國社會矛盾凸顯、刑事犯罪高發(fā)，這在貧富差距較大的泛珠三角地區(qū)體現(xiàn)得尤為明顯。犯罪類型和危害后果日益呈現(xiàn)趨同性和普遍性，犯罪形態(tài)和犯罪主體日趨呈現(xiàn)相通性和跨區(qū)域性的特點(diǎn)和趨勢，泛珠三角區(qū)域內(nèi)犯罪問題同質(zhì)化特點(diǎn)突出并且相互間的密切度和關(guān)聯(lián)度日趨增大。區(qū)域警務(wù)合作能夠有效應(yīng)對新形勢下打擊各類犯罪的新需求，保障社會經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展。

（二）泛珠三角區(qū)域警務(wù)合作機(jī)制的現(xiàn)實問題

一是泛珠三角地區(qū)內(nèi)部地方保護(hù)與區(qū)域合作產(chǎn)生矛盾，“分工不合作”是區(qū)域警務(wù)合作的主要障礙。這種地方本位一方面使犯罪分子有可乘之機(jī)，如異地銷贓；另一方面，部分地方、部門不積極配合外地單位辦案，認(rèn)為侵害當(dāng)?shù)乩?，人為地為犯罪分子充?dāng)了“保護(hù)傘”。此外，泛珠三角地區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、人文差距使得區(qū)域警務(wù)合作目標(biāo)實現(xiàn)難度增大。

二是泛珠三角區(qū)域警務(wù)合作制度約束與合作需求基礎(chǔ)脫節(jié)。警務(wù)實踐催生警務(wù)合作，應(yīng)強(qiáng)烈的合作需求而建立的警務(wù)合作，以往都是帶有自發(fā)性質(zhì)的關(guān)系合作，在實現(xiàn)制度化以后，部分習(xí)慣于關(guān)系合作的公安機(jī)關(guān)，易出現(xiàn)意氣用事而忽略制度建設(shè)，導(dǎo)致合作制度約束不足。其主要原因是硬性警務(wù)合作制度規(guī)范落實不力，警務(wù)合作機(jī)制運(yùn)行不暢。

三是地區(qū)警務(wù)特色不突出，區(qū)域警務(wù)結(jié)構(gòu)趨同、重復(fù)建設(shè)。在區(qū)域警務(wù)合作過程中，一些地區(qū)忽視本區(qū)域特色，盲目跟從，不僅于地區(qū)公安工作發(fā)展無益，更加速擴(kuò)大地區(qū)間警務(wù)發(fā)展差距，喪失了地區(qū)警務(wù)分工效益和規(guī)模效益，抑制了地區(qū)警務(wù)優(yōu)勢的發(fā)揮，從而影響區(qū)域警務(wù)合作效能的整體提高。

四是區(qū)域警務(wù)合作中信息共享滯后。各地區(qū)警務(wù)合作在信息進(jìn)一步共享上面臨一些共同的障礙，如思想僵化保守、區(qū)域合作關(guān)系被行政性區(qū)際關(guān)系代替、行政體制分割等，導(dǎo)致區(qū)域信息資源共享不能順利推進(jìn)。這種地區(qū)本位主義，使得各種警務(wù)信息不能及時上傳，嚴(yán)重阻礙了原本有限的信息資源共享。

五是區(qū)域內(nèi)部發(fā)展水平差距大，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的警務(wù)創(chuàng)新乏力。區(qū)域內(nèi)部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后于發(fā)達(dá)地區(qū)，一些落后的地區(qū)經(jīng)費(fèi)不足，缺乏人才積累，對信息化的理解和投入不足，警務(wù)結(jié)構(gòu)陳舊。在國家東部大發(fā)展、西部大開發(fā)、東北經(jīng)濟(jì)振興的新形勢下，泛珠三角區(qū)域內(nèi)部警務(wù)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型與地區(qū)警務(wù)結(jié)構(gòu)調(diào)整所面臨的各種各樣的壓力加大，使現(xiàn)代化建設(shè)滯后的局面進(jìn)一步加劇。[1]

四、優(yōu)化泛珠三角區(qū)域警務(wù)合作機(jī)制的途徑

（一）樹立區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化觀念，深化區(qū)域警務(wù)合作

面對區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的新情況，公安機(jī)關(guān)在解決由此帶來的社會管理中的新問題時，統(tǒng)籌規(guī)劃地理區(qū)位相近、經(jīng)濟(jì)一體化程度較高地區(qū)的警務(wù)資源是促進(jìn)泛珠三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的必然之選。區(qū)域警務(wù)合作的首要任務(wù)是維護(hù)社會穩(wěn)定，基本任務(wù)在于提升情報信息聯(lián)動警務(wù)合作的戰(zhàn)斗力，兩者缺一不可。要跳出單純的行政封閉警務(wù)思維模式，高屋建瓴，籌劃警務(wù)工作要站在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大局中，科學(xué)實施，深入研究，提高能力。應(yīng)把泛珠三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展放到重要位置，區(qū)域警務(wù)合作應(yīng)順應(yīng)這一趨勢并保障其平穩(wěn)發(fā)展。泛珠三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求多樣化的警務(wù)模式和多元化的警務(wù)合作。

（二）建立完善的領(lǐng)導(dǎo)管理機(jī)制

泛珠三角區(qū)域警務(wù)合作的領(lǐng)導(dǎo)管理體制、機(jī)制應(yīng)包括：設(shè)立輪值主席、定期開展聯(lián)席會議并將工作的部署規(guī)范化、常態(tài)化。首先，輪值主席由聯(lián)席會議定期選拔，具體負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)區(qū)域警務(wù)合作各項工作、聯(lián)席會議的籌備和組織工作、督促聯(lián)席會議制定實施計劃和方案、完成聯(lián)席會議的各項任務(wù)并提出建議及意見。其次，定期召開聯(lián)席會議制度。該會議保證區(qū)域警務(wù)合作在輪值主席的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，組織區(qū)域警力聯(lián)戰(zhàn)聯(lián)勤高效有序，分析探討合作形勢，掌握警務(wù)合作進(jìn)度，解決各項合作難題。明確劃分不同種類區(qū)域警務(wù)合作的組織實施權(quán)責(zé)，使各公安機(jī)關(guān)及其所屬警種明確職責(zé)，保證落實到位。最后，工作部署規(guī)范化、常態(tài)化，及時總結(jié)經(jīng)驗，推動工作進(jìn)程，區(qū)域警務(wù)合作實現(xiàn)流程化運(yùn)作。

（三）創(chuàng)新并推進(jìn)區(qū)域警務(wù)合作的重要機(jī)制建設(shè)

泛珠三角區(qū)域警務(wù)合作的機(jī)制建設(shè)是改進(jìn)和創(chuàng)新區(qū)域警務(wù)合作的核心。要善于構(gòu)建和統(tǒng)籌警務(wù)資源并創(chuàng)新社會管理機(jī)制，避免合作機(jī)制重點(diǎn)模糊、人云亦云、背離區(qū)域的實際情況。要統(tǒng)籌合作機(jī)制現(xiàn)狀、目標(biāo)、任務(wù)等因素。只有明確任務(wù)，眼光長遠(yuǎn)，從戰(zhàn)略高度總體考慮敵社情，摸透摸準(zhǔn)，合作才能夠選準(zhǔn)方向和突破口。要以點(diǎn)帶面，以重點(diǎn)機(jī)制建設(shè)集中警力和警務(wù)資源，帶動區(qū)域整體合作，進(jìn)而實現(xiàn)區(qū)域警務(wù)合作全局利益。

（四）上級在區(qū)域警務(wù)合作中充分發(fā)揮主導(dǎo)作用

一是加強(qiáng)區(qū)域基礎(chǔ)警務(wù)合作建設(shè)。按照分工，各警種按照計劃展開分階段的分類指導(dǎo)，集中建立起區(qū)域警務(wù)合作基礎(chǔ)機(jī)制。系統(tǒng)開展區(qū)域警務(wù)合作的初期主要以基礎(chǔ)合作為主，為機(jī)制的完善奠定基礎(chǔ)。二是將區(qū)域警務(wù)合作引向深入。以區(qū)域警務(wù)合作的中心區(qū)為牽引，向縱深發(fā)展，推動小區(qū)域和次區(qū)域警務(wù)合作，集中統(tǒng)籌和指導(dǎo)對應(yīng)警種在某一方向上的區(qū)域警務(wù)合作。該方式適用于單項特別緊迫任務(wù)、形勢極為嚴(yán)峻、亟待合作治理的區(qū)域情況。三是區(qū)域?qū)ｍ椌瘎?wù)合作常態(tài)化。按照業(yè)務(wù)分工，集中統(tǒng)籌相關(guān)問題突出的警務(wù)合作。區(qū)域性或階段性治安形勢較為嚴(yán)峻與復(fù)雜時適用區(qū)域?qū)ｍ椌瘎?wù)，但上級有關(guān)部門需要集中區(qū)域力量進(jìn)行集中整治。

（五）完善全方位的保障措施

泛珠三角區(qū)域警務(wù)合作的全方位保障，主要是指建立集約化的區(qū)域警務(wù)合作保障體系，高效利用區(qū)域警務(wù)資源。一是區(qū)域警務(wù)合作素質(zhì)強(qiáng)警。發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢，將警務(wù)裝備開放包括通信技術(shù)、視頻技術(shù)、行動技術(shù)、網(wǎng)監(jiān)技術(shù)、刑事技術(shù)等集中調(diào)度，同時與警察院校和訓(xùn)練基地合作集中培訓(xùn)，以期取長補(bǔ)短，適應(yīng)新形勢，進(jìn)一步提高警務(wù)實戰(zhàn)水平。二是區(qū)域警務(wù)合作保障標(biāo)準(zhǔn)化。制定區(qū)域警務(wù)合作所需人、財、物的保障標(biāo)準(zhǔn)。三是建立區(qū)域警務(wù)合作信息平臺。以公安網(wǎng)為依托，細(xì)化內(nèi)網(wǎng)建設(shè)，改進(jìn)信息情報研判渠道和交流平臺，更好地服務(wù)實戰(zhàn)。

[1]劉崢.關(guān)于區(qū)域警務(wù)合作的理論與實踐探討[J].公安研究,2011(5).