卞建林

（中國政法大學，北京 100088）

黨的十八屆四中全會《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）指出：必須完善司法權(quán)力運行機制，優(yōu)化司法職權(quán)配置，健全公安機關(guān)、檢察機關(guān)、審判機關(guān)、司法行政機關(guān)各司其職，偵查權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)相互配合、相互制約的體制機制。從刑事司法的角度看，健全司法權(quán)力運行機制，包括兩部分重要內(nèi)容：一是要健全司法權(quán)力分工負責，互相配合，互相制約機制；二是要健全偵查權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)各自的運行機制。前者因為涉及公檢法三機關(guān)在刑事訴訟中的基本職能分工、基本職權(quán)配置、基本運行機制和相互關(guān)系，尤為重要。在此談一點關(guān)于健全公檢法三機關(guān)分工負責，互相配合，互相制約機制方面的思考。

一、分工配合制約機制的確立

1979年《刑事訴訟法》第五條規(guī)定：“人民法院、人民檢察院和公安機關(guān)進行刑事訴訟，應(yīng)當分工負責，互相配合，互相制約，以保證準確有效地執(zhí)行法律?！?982年《憲法》第一百三十五條又對此項原則加以規(guī)定，將其上升到憲法高度。這是指導(dǎo)和處理人民法院、人民檢察院和公安機關(guān)相互關(guān)系的基本原則，由此確立了具有中國特色的刑事司法體制和辦案機制。

分工負責，就是公安、檢察、法院三機關(guān)根據(jù)法律規(guī)定的職權(quán)，各司其職、各負其責，嚴格按照分工進行訴訟活動，不可混淆也不可替代。1979年《刑事訴訟法》對公檢法三機關(guān)的職權(quán)作了明確分工，即“對刑事案件的偵查、拘留、預(yù)審，由公安機關(guān)負責。批準逮捕和檢察（包括偵查）、提起公訴，由人民檢察院負責。審判由人民法院負責”。1996年《刑事訴訟法》修改時將公檢法三機關(guān)的職權(quán)調(diào)整為：“對刑事案件的偵查、拘留、執(zhí)行逮捕、預(yù)審，由公安機關(guān)負責。檢察、批準逮捕、檢察機關(guān)直接受理的案件的偵查、提起公訴，由人民檢察院負責。審判由人民法院負責。”并且增加規(guī)定：“國家安全機關(guān)依照法律規(guī)定，辦理危害國家安全的刑事案件，行使與公安機關(guān)相同的職權(quán)?！币虼耍参覈淘V法所規(guī)定的公安機關(guān)，均含國家安全機關(guān)，廣義上并涵括依照法律規(guī)定行使偵查權(quán)的其他機關(guān)，例如軍隊保衛(wèi)部門，對在監(jiān)獄內(nèi)犯罪的案件進行偵查的監(jiān)獄，以及設(shè)在海關(guān)內(nèi)的走私犯罪偵查部門。

互相配合，就是公安、檢察、法院三機關(guān)在分工負責、各司其職的基礎(chǔ)上，通力合作，互相支持，協(xié)調(diào)一致，共同完成刑事訴訟懲罰犯罪、保護人民的任務(wù)，而不是互不通氣，各行其是，互相推諉，互相拆臺。關(guān)于互相配合的要求在刑事訴訟法中的體現(xiàn)，通識教材大都作這樣的列舉：對于公安機關(guān)提請逮捕、移送審查起訴的案件，檢察機關(guān)要認真審查并作出相應(yīng)決定；對于人民檢察院提起公訴的案件，人民法院應(yīng)當審理并作出判決；對于人民檢察院批準逮捕、決定逮捕和人民法院決定逮捕及需要公安機關(guān)執(zhí)行的判決、裁定，公安機關(guān)應(yīng)當執(zhí)行①。

互相制約，就是公安、檢察、法院三機關(guān)按照法律規(guī)定的分工和職權(quán)，互相監(jiān)督，互相約束，互相防止和糾正在訴訟過程中可能發(fā)生的錯誤，以保證正確地執(zhí)行法律。例如，公安機關(guān)要求逮捕犯罪嫌疑人時，應(yīng)當提請人民檢察院審查批準。人民檢察院認為不符合逮捕條件的，就不批準逮捕。但公安機關(guān)對人民檢察院不批準逮捕的決定認為有錯誤時，可以要求復(fù)議。如果意見不被接受，還可以向上一級人民檢察院提請復(fù)核。

二、分工配合制約機制的解讀

分工負責，互相配合，互相制約原則具有鮮明的中國特色，是刑事訴訟中處理國家專門機關(guān)相互關(guān)系的基本準則。歷史地看，它是我國長期刑事司法實踐的經(jīng)驗總結(jié)，也是1979年制定《刑事訴訟法》時對“十年動亂”慘痛教訓(xùn)的深刻反思。

分工負責，各司其職，是這一機制的前提和基礎(chǔ)。沒有分工，“一家代三家”，或者“三家成一家”，就談不上互相配合、互相制約。其基本思路就是代表國家進行刑事訴訟的職權(quán)和職能不能由一家機關(guān)行使，否則權(quán)力便得不到約束、得不到制衡，容易產(chǎn)生司法專橫，造成冤假錯案。歷史上，我國曾經(jīng)在“文革”前整建制地撤銷了人民檢察院，將檢察機關(guān)承擔的追訴職能賦予公安機關(guān)代為行使，隨后又將兼行偵查權(quán)和公訴權(quán)的公安機關(guān)與作為審判機關(guān)的人民法院合署辦公，最后在“砸爛公檢法”的錯誤口號下全國公檢法機關(guān)被一起砸爛，機構(gòu)撤銷，人員裁減，實行軍管。在長達十年之久的動亂中，一直由各級軍事管制委員會實際行使司法職能，權(quán)力高度集中，失去控制，失去制衡，造成司法專橫，冤獄遍野，使民主法制遭到極大破壞，人民利益受到極大危害。歷史的教訓(xùn)深刻慘痛，痛定思痛，我國于1978年恢復(fù)重建人民檢察院，1979年制定的新中國第一部《刑事訴訟法》明確規(guī)定公檢法各自在刑事訴訟中的職權(quán)，同時明確三機關(guān)在刑事訴訟中的相互關(guān)系是分工負責，互相配合，互相制約，以保證準確有效地執(zhí)行法律。在此意義上說，1979年《刑事訴訟法》確立公檢法三機關(guān)分工負責，互相配合，互相制約的原則具有歷史的進步性。而且，職能分工，職權(quán)分離，總體上也符合現(xiàn)代訴訟發(fā)展和改革的趨勢。

互相制約，應(yīng)該是這一機制的制度精華。強調(diào)在權(quán)力分離前提下的制衡，對于保證法律的統(tǒng)一正確實施、防止國家權(quán)力濫用和異化、保障訴訟參與人合法權(quán)益、預(yù)防和及時糾正訴訟中可能出現(xiàn)的錯誤和違法現(xiàn)象，具有特別重要的意義。有道是：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗?！薄耙乐篂E用權(quán)力，就必須以權(quán)力制約權(quán)力。”②訴訟上實行職能分工，就是要實現(xiàn)不同職能之間的對抗與平衡。司法上采取職權(quán)分離，就是要實現(xiàn)權(quán)力之間的互相牽制，用權(quán)力制約權(quán)力，以防止權(quán)力濫用，防止和減少訴訟中的錯誤，以及一旦存在錯誤，能夠及時發(fā)現(xiàn)及時糾正。有學者論證，這一原則的最初提法是“分工負責、互相制約”，而首倡者為社會主義法治的代表人物董必武同志。為健全司法制度，防止和減少錯捕、錯判事件的發(fā)生，根據(jù)董老的提議，政務(wù)院政法委員會分黨組干事會在給中共中央的書面報告中正式建議：公安、檢察、法院三家在辦理刑事案件中，實行分工負責、互相制約的原則。認為法院、公安、檢察署通過分工負責、互相制約的比較完善的司法制度的保證，錯捕、錯押、錯判的現(xiàn)象會減少到極小的限度。董老關(guān)于公、檢、法“分工負責、互相制約”的觀點，引起全黨的重視，劉少奇同志在黨的“八大”政治報告中指出：“我們的公安機關(guān)、檢察機關(guān)和法院，必須貫徹執(zhí)行法制方面的分工負責和互相制約的制度?！雹圻z憾的是，由于1957年“反右”運動后，“左”的思想日益嚴重，“分工負責、互相制約”的正確提法被視為右傾觀點而遭到批判，強調(diào)互相配合而輕視制約的思想開始蔓延。1958年6月召開的全國第四屆司法工作會議批判了董老的觀點，提出了“支持第一，制約第二”的口號，實際上是強調(diào)配合，削弱甚至取消制約。

互相配合，要求公檢法三機關(guān)作為國家專門機關(guān)，共同擔負代表國家查明犯罪，追訴犯罪，懲罰犯罪的任務(wù)，因此在刑事訴訟中應(yīng)當通力合作，互相支持，協(xié)調(diào)一致，以保證國家刑罰權(quán)得到實現(xiàn)，不讓犯罪分子逃脫法網(wǎng)④?；ハ嗯浜鲜枪珯z法三機關(guān)權(quán)力同源性的必然反映，公安、檢察、法院共同構(gòu)成代表國家進行刑事訴訟的專門機關(guān)。國家視公安、檢察、法院同為打擊犯罪、維護秩序的統(tǒng)治工具，必然要求三家齊心，三家合力，共同承擔和完成追究犯罪懲罰犯罪的任務(wù)?！八鼈冎g的關(guān)系，就像工廠的三個車間，分別完成產(chǎn)品生產(chǎn)的三道工序?！薄懊康拦ば虮仨殗栏褡袷匾欢ǖ牟僮饕?guī)程。這三道工序配合和制約得好，產(chǎn)品就愈合乎規(guī)格，效率愈高?！雹荼M管制度設(shè)計者期待，互相配合與互相制約同等重要，二者既不偏重也不偏廢，而實際上，在強調(diào)打擊犯罪和肩負共同使命的背景下，三機關(guān)之間的互相配合必然會提升至更高的地位。一定意義上講，講配合就是講政治，講配合就是顧大局。在此情況下，本為制度精華的互相制約，由于互相配合的優(yōu)勢地位和強勢作用，必然會退居其次，逐步削弱乃至喪失功效。20世紀80年代嚴打期間，在一片“從重從快”的聲浪中互相制約基本上已無人提及，即便如此，尚有人批評說：“有些地方對配合與制約的關(guān)系在認識上有所偏頗，不適當?shù)貜娬{(diào)了互相制約而對互相配合卻注意得不夠，致使有的嚴重刑事犯罪沒有得到迅速而有力的打擊，使國家和人民利益受到危害。”⑥管中窺豹，可見一斑。

三、分工配合制約機制的問題

在全面推進依法治國的大背景下，從《刑事訴訟法》頒布實施以來的司法實際出發(fā)，無論從理論視角還是實務(wù)層面，均有必要對公檢法三機關(guān)分工配合制約原則重新審視，提出問題。從理論上看，公檢法三機關(guān)分工配合制約的職權(quán)配置和運行機制，主要存在以下問題：

第一，法官不中立，審判不獨立。在現(xiàn)代訴訟中，司法公正的首要條件就是法官中立，審判獨立。中立，是指裁判者對訴訟爭端各方保持一種超然和無偏私的態(tài)度，沒有對任何一方抱有偏見，同時對該案件也不能包含有裁判者個人（包括其親屬、朋友）的利益。西方“自然正義”原則的第一條“任何人都不能成為自己案件的法官”要求的就是裁判者的中立地位。美國學者戈爾丁根據(jù)時代的精神，將“自然正義”擴展為七項具體衡量指標，即：（1）與自身有關(guān)的人不應(yīng)該是法官；（2）結(jié)果中不應(yīng)包含糾紛解決者個人的利益；（3）糾紛解決者不應(yīng)有支持或反對某一方的偏見；（4）對各方當事人的意見均應(yīng)給予公平的關(guān)注；（5）糾紛解決者應(yīng)聽取雙方的論據(jù)和證據(jù)；（6）糾紛解決者應(yīng)只在一方在場的情況下聽取意見；（7）各方當事人都應(yīng)得到平等的機會來對另一方提出的論據(jù)和證據(jù)作出反應(yīng)⑦。其中第一、二項要求法官與案件本身沒有利害關(guān)系，第三項至第七項則要求法官公平地對待訴訟雙方當事人。

發(fā)展至今，法官中立已成為司法公正的一項基本要求，也是公民應(yīng)當享有的一項重要權(quán)利?！豆駲?quán)利與政治權(quán)利國際公約》第14條第1項規(guī)定：“在判定對任何人提出的任何刑事指控或確定他在一件訴訟中的權(quán)利義務(wù)時，人人有資格由一個依法設(shè)立的、獨立的和無偏倚的法庭進行公正的和公開的審訊。”⑧事實上，我國始于20世紀80年代后期的庭審方式改革，也朝著構(gòu)建正三角形審判結(jié)構(gòu)的方向努力，要求法官不偏不倚、居中裁斷，要求控方承擔證明責任、當庭舉證，貫徹控辯平等、在平等的基礎(chǔ)上對抗。然而，在審判機關(guān)與偵控機關(guān)互相配合的體制背景下，這種庭審形式上的改變只能是徒有其表，徒具虛名。曾有專家一針見血地指出，我國的審判構(gòu)造實質(zhì)上為底邊在上的倒三角形結(jié)構(gòu)，即檢法兩家在法庭上共同代表國家追究犯罪，被告人作為被控訴者接受審判⑨。

第二，控審不分離，控辯不平等。在司法進化史上，隨著國家對社會控制能力的提升和對犯罪本質(zhì)認識的變化，曾經(jīng)出現(xiàn)過國家刑事司法權(quán)力高度集中的現(xiàn)象，盛行過糾問式訴訟模式。在糾問式訴訟模式中，“任何法官都是檢察官”，法官集偵查、控訴、審判多項職權(quán)于一身，在自偵自查的基礎(chǔ)上自訴自審，導(dǎo)致嚴重的控審職能不分。在權(quán)力高度集中的法官面前，被告人毫無權(quán)利可言，由訴訟主體淪為訴訟客體、追究對象。德國著名法學家拉德布魯赫曾對此評論道：“糾問程序的功績在于使人們認識到追究犯罪并非受害人的私事，而是國家的職責。其嚴重錯誤則在于將追究犯罪的任務(wù)交給法官，從而使法官與當事人合為一體。如果說此前的控告程序依循的是‘沒有人告狀，就沒有法官’，此時根據(jù)糾問程序的本質(zhì)，則允許在沒有人控告的情況下，由法官‘依職權(quán)’干預(yù)。如果過去的控告程序是在原告、被告和法官三個主體之間進行，則糾問程序中就只有法官和被控人兩方。被控人面對具備法官絕對權(quán)力的追訴人，束手無助。對糾問程序適用的諺語是‘控告人如果成為法官，就需要上帝作為律師’?！雹?/p>

為克服封建專制時期糾問式訴訟的弊端，在近代司法變遷過程中圍繞司法職權(quán)配置實行過重大改革。在訴訟職能上實行控審分離，在司法組織上采用審檢分立，在訴審關(guān)系上貫徹不告不理。只有實行控審分離，法官才能夠退去自己又當控告人又當裁判者的雙重身份，同時限制法官依職權(quán)主動追究犯罪的沖動；只有實行控審分離，被告人才能從訴訟客體恢復(fù)自己的訴訟主體地位，依法行使以辯護權(quán)為核心的訴訟權(quán)利；只有實行控審分離，辯護職能才能夠與控訴職能分庭抗禮，現(xiàn)代辯護制度才能得以建立和發(fā)展。然而，如果行使公訴權(quán)的檢察機關(guān)與行使審判權(quán)的法院存在互相配合的關(guān)系，實際上就是法官與檢察官聯(lián)手，控審分離便成為一句空話，被告人的訴訟地位必然急劇惡化，辯護律師的作用也只能名存實亡。

第三，偵查權(quán)過于膨脹，形成“一家獨大”，事實上難以制約。從比較法的視野看，很多國家區(qū)分任意偵查和強制偵查，實行任意偵查原則與強制偵查法定主義。如日本《刑事訴訟法》第179條第1款規(guī)定：“為了達到偵查目的，可以進行必要的調(diào)查。但是，如本法無特別規(guī)定時，不得實行強制措施。”據(jù)日本學者解釋，“所謂強制措施，就是侵犯個人重要利益的措施。使用強制措施的偵查叫強制偵查，不使用強制措施的偵查叫任意偵查。因為強制偵查只限定在法律規(guī)定的領(lǐng)域，因此應(yīng)該盡可能以任意偵查方式進行。這稱為任意偵查的原則。在偵查中，任意偵查是原則，強制偵查是例外”○11。強制性偵查行為，因受強制權(quán)益的不同大致分為三類：一類是關(guān)涉公民人身自由的偵查行為，包括拘留、逮捕、羈押等；一類是關(guān)涉公民住宅權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的偵查行為，包括搜查、扣押、查封、凍結(jié)等；一類是關(guān)涉公民隱私權(quán)、通訊自由權(quán)的偵查行為，包括監(jiān)聽、竊聽、檢查郵件等。所有上述強制性偵查行為，偵查機關(guān)自身都無權(quán)采取，必須經(jīng)過司法審查，獲取令狀許可。

我國刑訴法在刑事司法職權(quán)配置方面，賦予偵查機關(guān)廣泛的權(quán)力，以期偵查機關(guān)能夠順利完成查明犯罪、查獲犯罪嫌疑人的任務(wù)。在我國，除逮捕需提請檢察機關(guān)審查批準外，所有其他強制性偵查行為，均可由公安機關(guān)自行決定、自己執(zhí)行。此種權(quán)力配置，存在不理性因素，一方面使偵查機關(guān)權(quán)力過于膨脹，容易產(chǎn)生過度適用甚至異化濫用的風險；另一方面使檢法機關(guān)對偵查權(quán)力缺乏充分的制約能力和手段，對偵查中的違法現(xiàn)象難以有效糾正○12。

從實務(wù)上看，《刑事訴訟法》頒布實施以來，法律確立的分工負責，互相配合，互相制約原則并未得到切實執(zhí)行，使這一機制的積極因素在實際運行中未能得到充分體現(xiàn)，主要存在以下幾方面的問題：

一是公檢法三機關(guān)不能嚴格依照法定分工開展訴訟活動，各自行使職權(quán)。歷史地看，在從重從快的嚴打時期，為片面追求懲罰犯罪的效率，曾普遍存在“以一長代三長，以一員代三員”“下去一把抓，回來再分家”的情況。三機關(guān)一致對外，徒具“分工”之名，而無“分權(quán)”之實。這是對分工配合制約原則的嚴重違反。時至今日，在某些時期、某些區(qū)域或者針對某些案件，還是常常出現(xiàn)公檢法三機關(guān)“聯(lián)合辦案”，搞“三長協(xié)調(diào)”，或者檢法機關(guān)提前介入，隨時溝通。

二是公檢法三機關(guān)之間“重配合、輕制約”，甚至“只配合、不制約”。在研究刑事錯案的防范與糾正時，有學者指出：“從許許多多刑事司法錯誤的情形看，三機關(guān)之間片面重視互相配合，模糊職權(quán)分工，淡化互相制約，是刑事司法錯誤發(fā)生、發(fā)展的重要原因之一。這種重配合、輕制約的關(guān)系，往往使后一道訴訟環(huán)節(jié)放松對于刑事錯案的防范，放棄對于容易導(dǎo)致刑事錯案的程序性違法行為特別是非法證據(jù)的把關(guān)和排除。當刑事司法錯誤在自己的訴訟環(huán)節(jié)上被重復(fù)的時候，也可能是這一機關(guān)受到了前面訴訟環(huán)節(jié)上刑事司法機關(guān)的影響?！薄?3近期陸續(xù)披露糾正的一些重大冤錯案件，究其成因，除了偵查機關(guān)違反程序，非法取證，甚至搞刑訊逼供以外，檢察機關(guān)制約不力，審判機關(guān)把不住關(guān)，都是重要因素。后一機關(guān)后道程序不能夠及時發(fā)現(xiàn)問題，即使發(fā)現(xiàn)了問題也不能及時加以糾正，相互回避矛盾、照顧關(guān)系，甚至不惜隱瞞事實、偽造證據(jù)，最終釀成冤假錯案，給當事人合法權(quán)益造成嚴重侵害，給司法公信力造成嚴重損害。

三是檢察院身兼數(shù)職，角色沖突，影響訴訟監(jiān)督職能的有效發(fā)揮。我國憲法和法律明確規(guī)定，檢察院為國家的法律監(jiān)督機關(guān)。根據(jù)法律監(jiān)督機關(guān)的憲法定位，我國檢察機關(guān)被賦予內(nèi)容廣泛的法律監(jiān)督權(quán)，其中訴訟監(jiān)督是檢察機關(guān)法律監(jiān)督的核心內(nèi)容，而刑事訴訟監(jiān)督是檢察機關(guān)訴訟監(jiān)督的主要構(gòu)成。根據(jù)我國的司法體制，檢察機關(guān)在刑事訴訟中，地位重要，作用特殊。地位重要，是指檢察機關(guān)參與刑事訴訟的時間最長，唯有檢察機關(guān)的活動貫穿刑事訴訟的全過程；作用特殊，是指檢察機關(guān)在刑事訴訟中承擔的職能最多，不僅負責批準逮捕、提起公訴和直接受理案件的偵查，同時對刑事訴訟實行法律監(jiān)督。特別是，為糾正司法實踐中有法定程序卻不嚴格遵守的現(xiàn)象，充分發(fā)揮檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職能，加強檢察機關(guān)對刑事訴訟特別是公權(quán)力行使活動的監(jiān)督，成為1996年和2012年兩次《刑事訴訟法》修改的重要內(nèi)容。然而，由于檢察機關(guān)在刑事訴訟中身兼數(shù)職，角色之間存在矛盾和沖突，影響了訴訟監(jiān)督職能的發(fā)揮。首先，檢察機關(guān)承擔法律賦予的訴訟任務(wù)，負責批準逮捕、審查起訴和支持公訴，以及自偵案件的偵查；其次，檢察機關(guān)作為國家專門機關(guān)之一，與承擔偵查職能的公安機關(guān)和負責審判工作的法院之間存在相互配合，互相制約的關(guān)系；再次，檢察機關(guān)作為專門法律監(jiān)督機關(guān)，對刑事訴訟實行法律監(jiān)督，包括對公安機關(guān)立案活動的監(jiān)督、偵查活動的監(jiān)督和對法院審判活動的監(jiān)督等。參與訴訟、配合訴訟、制約訴訟、監(jiān)督訴訟，集多種職能于一身。角色之間存在矛盾，職能之間存在沖突，如何化解而突出檢察機關(guān)的訴訟監(jiān)督作用，確是司法實踐中的一大難題。

四、分工配合制約機制的健全

筆者認為，應(yīng)當認真研究現(xiàn)行刑事司法中的權(quán)力配置和運行狀況，努力從司法實際出發(fā)，尊重司法客觀規(guī)律，調(diào)整和優(yōu)化司法職權(quán)配置，健全司法權(quán)分工配合制約機制。從長遠來看，要健全司法權(quán)分工配合制約機制需要實行以下幾方面的改革：一是要實現(xiàn)法官中立，審判獨立，不能要求審判機關(guān)與偵控機關(guān)互相配合；二是要探索建立符合中國國情的針對強制性偵查行為的司法審查與令狀許可制度，對偵查權(quán)力加以規(guī)制；三是要推進“以審判為中心”的刑事訴訟制度改革，理順偵查、起訴與審判之間的關(guān)系。就目前而言，在貫徹公檢法三機關(guān)分工負責，互相配合，互相制約原則時要著重注意以下問題：

一是公檢法三機關(guān)一定要按照法律授權(quán)和分工進行訴訟，各負其責，各盡其職，既不允許相互混淆、相互替代，也不允許提前介入、聯(lián)合辦案。不管是什么案件，不得以任何借口，搞相互通氣、黨內(nèi)協(xié)調(diào)。最高人民法院在《關(guān)于建立健全防范刑事冤假錯案工作機制的意見》中明確指出，法院應(yīng)嚴格依照法定程序和職責審判案件，不得參與公安機關(guān)、檢察機關(guān)聯(lián)合辦案。各級黨委政法委應(yīng)當支持人民法院、人民檢察院依法獨立公正地行使審判權(quán)、檢察權(quán)，支持政法各機關(guān)依照憲法和法律獨立負責地開展工作，不得對事實不清、證據(jù)不足、定性困難的案件進行協(xié)調(diào)。

二是大力加強偵查監(jiān)督，規(guī)范偵查權(quán)行使。偵查在現(xiàn)代刑事訴訟中具有重要地位。一方面，由于現(xiàn)代犯罪的隱秘性、復(fù)雜性，絕大多數(shù)案件，非經(jīng)偵查，無從發(fā)現(xiàn)收集證據(jù)，無從確定查獲犯罪嫌疑人。另一方面，偵查以國家強制力為后盾，偵查活動的開展和偵查權(quán)力的行使，通常以限制甚至短期剝奪公民合法權(quán)益為代價，因此在法治國家必須對偵查權(quán)力進行規(guī)制。還有一個重要的因素，就是偵查活動違法和偵查結(jié)論錯誤，往往給后面的訴訟活動造成難以糾正的嚴重后果，也是導(dǎo)致冤假錯案的重要原因，因此一定要加強對偵查活動的監(jiān)督和對偵查權(quán)力的制約。在許多國家的偵查程序中，偵查權(quán)的行使雖然受到來自司法官員和辯護律師等多重制約，但檢察官對警察的監(jiān)督和指導(dǎo)無疑是制約偵查權(quán)行使的重要方面。為了保證偵查活動順利進行，防止警察濫用職權(quán)，法律明確要求警察的偵查活動需要接受檢察機關(guān)的監(jiān)督。例如法國刑事訴訟法規(guī)定，司法警察官對拒絕履行作證義務(wù)的人需要使用警察力量強制其到庭時，應(yīng)當報請共和國檢察官批準。拘留重罪嫌疑犯時，應(yīng)在24小時內(nèi)解送共和國檢察官。經(jīng)共和國檢察官書面許可，可以將此期限延長24小時。在德國，檢察官作為“法律的守護人”，“負有徹頭徹尾實現(xiàn)法律要求的職權(quán)”，其應(yīng)該通過客觀關(guān)照義務(wù)的擔當時刻檢視刑事訴訟中其他公權(quán)力的行使狀況，以防范由于國家公權(quán)力的濫用而造成對被追訴人權(quán)利的侵犯○14。在美國，偵查機關(guān)要羈押犯罪嫌疑人，必須通過檢察官向法官提出申請，實質(zhì)上體現(xiàn)了檢察官從中審查和監(jiān)督的職能。

從我國的情況來看，法律明確賦予檢察機關(guān)對刑事訴訟實行法律監(jiān)督的責任，而刑事訴訟監(jiān)督的重點應(yīng)當放在偵查監(jiān)督方面。人民檢察院不僅要在審查起訴時注意查明“偵查活動是否合法”，而且要適時介入偵查活動，對偵查行為實行同步監(jiān)督。要努力提高偵查監(jiān)督的能力，豐富偵查監(jiān)督的手段，完善偵查監(jiān)督的程序，明確偵查監(jiān)督的效力，切實解決偵查監(jiān)督不力的狀況。人民檢察院應(yīng)嚴格把好審查逮捕、審查起訴關(guān)，對不符合法定逮捕、起訴條件的案件，依法作出不批準逮捕、不起訴的決定。發(fā)現(xiàn)存在非法取證現(xiàn)象的要堅決糾正，對已查明的非法證據(jù)要堅決排除。

三是探索公訴指導(dǎo)偵查制度，保證偵查活動依法進行。在訴訟地位上，檢察機關(guān)與公安機關(guān)同為國家專門機關(guān)，代表國家進行刑事訴訟，共同承擔追究犯罪、懲罰犯罪的任務(wù)；在訴訟職能上，偵查與起訴訴訟目標一致，同屬于行使控訴職能。鑒于檢察官與警察訴訟地位的共同性和偵查與起訴訴訟目標的一致性，許多國家在檢察官與警察的關(guān)系上采用檢警一體模式。同時在偵查與起訴的關(guān)系上，偵查為起訴之準備，起訴為偵查之目的。我國在檢警關(guān)系上以檢警分立為基本特征，體制上檢察機關(guān)與公安機關(guān)是平等協(xié)作關(guān)系，法律上的要求是分工負責，互相配合，大家各司其職，各負其責，共同承擔追訴犯罪的任務(wù)。但由于警察是偵查階段的主導(dǎo)機關(guān)，除逮捕以外，享有獨立使用專門偵查手段和強制措施的權(quán)力，加之一切服從于打擊犯罪的主流刑事意識影響，實際上形成警主檢輔，以偵查為中心，公訴職能在一定程度上從屬于、依附于偵查職能○15，檢察機關(guān)的審查起訴基本成為對公安機關(guān)偵查結(jié)論的確認和維護。此外，一旦犯罪發(fā)生，作為偵查機關(guān)，警察首先關(guān)注的是偵破案件，查獲犯罪嫌疑人，頭腦中證據(jù)意識、為起訴服務(wù)的意識不強。實踐中，公安機關(guān)既不會針對偵查中收集、調(diào)取的證據(jù)是否符合公訴的要求向檢察機關(guān)請求業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)和幫助；檢察機關(guān)也不會“提前介入”，主動對警察取證進行建議和指導(dǎo)，大都是在審查起訴階段事后對偵查機關(guān)收集的證據(jù)作出評價，對未達到相應(yīng)證據(jù)標準的案件作出補充偵查或者不起訴的處理。實際上，檢察機關(guān)決定退回補充偵查或者因為證據(jù)不足不起訴，都意味著對偵查機關(guān)先期偵查工作的否定，可能導(dǎo)致偵查的無效或者低效，對犯罪的打擊不力。另外，由于缺乏檢察機關(guān)的指導(dǎo)，在偵查過程中可能有些應(yīng)當收集的證據(jù)沒有收集而造成證據(jù)的滅失，可能由于偵查機關(guān)未按法定程序收集證據(jù)甚至采取非法手段收集證據(jù)而導(dǎo)致證據(jù)在審判中被排除，這些都將影響到公訴的效果和質(zhì)量。

鑒于此，盡管我國在司法體制上不實行檢警一體，但由于偵查的直接目的是收集保全證據(jù)和確定犯罪嫌疑人，為提起公訴做準備，為了保證起訴的效果和質(zhì)量，履行公訴職能的檢察官對從事偵查活動的警察，在偵查取證方面予以指導(dǎo)和在法律事務(wù)方面予以咨詢，是正當并必要的。我國刑訴法中已有一些關(guān)于檢察機關(guān)參加公安機關(guān)偵查的規(guī)定，最高人民檢察院在檢察改革中也在積極探索公訴引導(dǎo)偵查制度。要明確檢察介入偵查的主要任務(wù)，一是指導(dǎo)偵查機關(guān)依法全面收集、保全證據(jù)，二是監(jiān)督偵查機關(guān)嚴守法律程序，依法行使職權(quán)。

四是堅決實行控審分離，貫徹不告不理，規(guī)范公訴權(quán)、裁判權(quán)行使。如前所述，為克服封建專制糾問式訴訟的弊端，司法制度曾進行過重大變革，核心的內(nèi)容就是采取審檢分立，實行控審分離。控審分離，是刑事訴訟現(xiàn)代化的重要標志。因控審分離，從而實現(xiàn)了訴訟本源意義上的回歸，使對犯罪的追究由審判機關(guān)與被告人的直接對抗回歸為控辯雙方對抗、法官居中裁斷的三方格局；因控審分離，促成了現(xiàn)代檢察制度和辯護制度的誕生與發(fā)展；因控審分離，被告人由訴訟客體、被糾問對象上升為訴訟的主體，享有充分的訴訟權(quán)利并得到法律的有力保障○16。

對于公訴案件，探討控審分離后的訴審關(guān)系是研究健全司法權(quán)運行機制的重要內(nèi)容。從權(quán)力屬性上來分析，公訴機關(guān)與審判機關(guān)都是國家機關(guān)，公訴權(quán)力與審判權(quán)力均根源于國家權(quán)力。這種權(quán)力的同源性容易使理想的訴審關(guān)系格局產(chǎn)生異化，或者控訴與審判關(guān)系過于緊密，造成控審不分；或者審判機關(guān)為實現(xiàn)國家刑罰權(quán)而主動追究，造成不告而理。在我國，由于檢察機關(guān)為國家專門法律監(jiān)督機關(guān)的憲法定位，本身便居有凌駕于被告方之上的優(yōu)勢地位，再加上檢察機關(guān)與審判機關(guān)“互相配合”的特殊關(guān)系，更容易使訴審關(guān)系偏離審判的理想構(gòu)造，加劇惡化被告方的訴訟地位，抑制辯護律師的作用發(fā)揮。因此必須堅決實行控審分離，切斷控訴方與裁判方的體制聯(lián)系，樹立法官中立形象，明確檢察機關(guān)證明責任，加強法庭審理中的控辯對抗，保障被告人辯護權(quán)的充分行使。

關(guān)于不告不理，國內(nèi)訴訟理論界尚缺乏深入的研究。“不告不理”是調(diào)整和規(guī)范起訴與審判關(guān)系的重要原則，其基本含義：一是明確審判以起訴為前提，未經(jīng)起訴的案件法院不得徑行審判，以避免審判權(quán)的主動啟動；二是審判受起訴范圍限制，不得及于起訴以外的人和事，即所謂“訴審?fù)弧?。在起訴對人的效力方面，各國法律規(guī)定得比較明確，理解上一般也不發(fā)生問題。在起訴事實和審判對象問題上，各國的立法和實踐卻不盡一致，大致可分為英美法系和大陸法系兩大類型。英美法系國家傳統(tǒng)上實行訴因制度，對于起訴書，不僅要求記載犯罪事實，還要求列明訴因。如美國，“大陪審團起訴書或檢察官起訴書應(yīng)當就指控的每條罪狀說明該行為違反的法律、法規(guī)、條例或其他法律規(guī)定，援引有關(guān)法律條文”○17。訴因制度的目的，一是確定審判對象；二是確定當事人攻防焦點。在采訴因制的國家，法官、陪審官的職責就是通過審理判斷控方訴因是否存在或是否成立。在大陸法系國家，雖然起訴書上除要求記載犯罪事實外，也要求記載所犯法條，但此項記載，僅是進一步明確審判范圍，并非起訴之絕對必要條件。在起訴事實效力方面，實行起訴不可分原則，法官在未超出基本控訴事實的前提下，可以依職權(quán)進行為正確裁判所必需的一切調(diào)查。如德國刑事訴訟法規(guī)定，在起訴書所指控的人員和確定的行為范圍內(nèi)，法院有權(quán)和有義務(wù)自主行動。為了調(diào)查事實真相，法院應(yīng)當依職權(quán)將證據(jù)調(diào)查延伸到所有對于裁判具有意義的事實、證據(jù)上。

關(guān)于起訴書在法律適用方面的效力，大陸法系國家通常規(guī)定法官在認定被告人行為性質(zhì)上一般不受起訴請求范圍的限制。所謂“對于事實之法律評價，即如何為法的適當運用，乃法院之職權(quán)，并不受起訴書所引應(yīng)適用法條之約束”○18。但法官變換適用刑法，應(yīng)及時告知被告方，以保障被告人辯護權(quán)的行使。而在實行訴因制度的國家，法官變更適用法律條文的情況一般僅限于：認定之罪行包容于被起訴罪行之中，或者系較起訴罪行為輕之罪行或起訴罪行未完成形態(tài)，如果此未完成形態(tài)根據(jù)法律也構(gòu)成犯罪的話。其實質(zhì)是不得惡化被告人地位。

我國的刑事訴訟，固然因檢法存在互相配合關(guān)系而在控審分離上存在體制性缺陷，在訴審?fù)环矫嫱瑯哟嬖趪乐夭蛔??！缎淌略V訟法》關(guān)于起訴效力與審判范圍問題規(guī)定得不夠明確，實踐中審判對象超出起訴范圍，或者法院認定罪名與起訴罪名不一致的情況，時有發(fā)生。對于起訴罪名與法院認定罪名不一致的情形，最高人民法院在《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國刑事訴訟法〉若干問題的解釋》第一百七十六條規(guī)定：“起訴指控的犯罪事實清楚，證據(jù)確實、充分，指控的罪名與人民法院審理認定的罪名不一致的，應(yīng)當作出有罪判決?！庇纱水a(chǎn)生理論界與實務(wù)界關(guān)于公訴權(quán)與裁判權(quán)界限的激烈爭論。該解釋第一百七十八條還規(guī)定：“人民法院在審理中發(fā)現(xiàn)新的事實，可能影響定罪的，應(yīng)當建議人民檢察院補充或者變更起訴；人民檢察院不同意的，人民法院應(yīng)當就起訴指控的犯罪事實，依照本解釋第一百七十六條的有關(guān)規(guī)定依法作出裁判?！边@就意味著，在審理中發(fā)現(xiàn)可能影響定罪的新的事實，在檢察機關(guān)未補充起訴或變更起訴的情況下，人民法院也可以徑行審理并改變罪名。這顯然有違訴審?fù)坏囊?。當然，法院的上述解釋和檢法之間的爭論，與我國刑訴法對變更起訴、追加起訴的規(guī)定粗疏不無關(guān)系。

為規(guī)范公訴權(quán)和裁判權(quán)的行使，我國立法應(yīng)當對不告不理、訴審?fù)坏脑瓌t予以明確并對相關(guān)制度予以細化。在規(guī)范訴審關(guān)系方面，應(yīng)當注意以下幾點：第一，未經(jīng)起訴之個人和事實，法院不得徑行審理并定罪科刑。這是調(diào)整訴審關(guān)系的基本原則。第二，盡快在立法上明確規(guī)定撤銷、變更、追加起訴制度。第三，變更或追加起訴應(yīng)當立即通知被告人及其辯護律師。如果對被告人辯護權(quán)的行使有實質(zhì)性影響，應(yīng)當延期審理。第四，如果法院認為指控的罪名與指控事實不符，而檢察機關(guān)不同意法院變更指控罪名的動議時，法院應(yīng)當向控辯雙方告知改變指控罪名的意圖，在控辯雙方進行必要的準備后，再行審理和判決。

注釋：

①陳光中主編：《刑事訴訟法學》，北京大學出版社、高等教育出版社2012年第4版，第98頁。

②[法]孟德思鳩：《論法的精神》（上卷），商務(wù)印書館1963年版，第154頁。

③郝鐵川：《公檢法互相配合制約的歷史沿革》，中國法學創(chuàng)新網(wǎng)，2014年12月4日。

④朱孝清：《冤假錯案的原因和對策》，《中國刑事法雜志》2014年第2期。

⑤張子培主編：《刑事訴訟法教程》，法律出版社1982年版，第82頁。

⑥傅寬芝：《論公檢法三機關(guān)的互相配合》，《河北法學》1984年第1期。

⑦[美]戈爾?。骸斗烧軐W》，生活·讀書·新知三聯(lián)書店1987年版，第240頁。

⑧袁建偉：《刑事法治的邏輯展開》，《中國刑事法雜志》2014年第2期。

⑨裴蒼齡：《關(guān)于刑事訴訟結(jié)構(gòu)的研究》，《政治與法律》1995年第5期。

⑩[德]拉德布魯赫：《法學導(dǎo)論》，米健、朱林譯，中國大百科全書出版社1997年版，第121頁。

11[日]田口守一：《刑事訴訟法》，劉迪、張凌、穆津譯，法律出版社2000年版，第28頁。

12夏陽、陳龍環(huán)：《完善檢察機關(guān)與偵查、審判機關(guān)配合制約關(guān)系的域外啟示》，《中國刑事法雜志》2014年第5期。

13李建明：《刑事司法錯誤——以刑事錯案為中心的研究》，人民出版社2013年版，第449頁。

14林鈺雄：《檢察官論》，臺灣學林文化出版社1999年版，第34頁。

15陳興良：《警檢關(guān)系的構(gòu)造》，載樊崇義主編：《刑事審前程序改革與展望》，中國人民公安大學出版社2005年版，第388頁。

16卞建林：《刑事訴訟中“訴”的功能思考》，《刑事法前沿》（第四卷），中國人民公安大學出版社2008年版。

17《美國聯(lián)邦地區(qū)法院刑事訴訟規(guī)則》第7條（C）（1）。

18陳樸生：《刑事訴訟法實務(wù)》，海天印刷廠有限公司1987年版，第93頁。