崔會敏

（河南大學(xué) 廉政研究中心，河南 開封 475001）

習(xí)近平在十八屆中央紀(jì)委二次全會上強調(diào)，“要更加科學(xué)有效地防治腐敗，堅定不移把反腐倡廉建設(shè)引向深入”，要“蒼蠅老虎一起打”。這一方面彰顯了我國高層領(lǐng)導(dǎo)反腐敗的決心，另一方面也表明目前我國腐敗的嚴(yán)重程度。如何有效遏制和治理腐敗是當(dāng)前我國必須解決的重大政治問題。目前影響我國有效治理腐敗的因素很多，很多學(xué)者將民主政治當(dāng)作治理腐敗的一劑良藥，說西方發(fā)達(dá)國家清廉指數(shù)高的國家都實行了民主政治。但是，民主政治真的能有效治理腐敗嗎，民主與腐敗之間有什么樣的關(guān)系，目前影響我國有效治理腐敗的因素是什么，如何通過加強完善民主政治建設(shè)來提高我國治理腐敗的有效性呢？本文試圖從民主政治建設(shè)視角分析當(dāng)前我國治理腐敗的影響因素，并提出有效治理腐敗的策略和思路。

一、民主政治建設(shè)能否有效治理腐敗

民主是政治發(fā)展的目標(biāo)，也是人類社會實現(xiàn)政治文明的標(biāo)志。科恩認(rèn)為，民主“是一種社會管理體制，在該體制中社會成員大體上能直接或者間接地參與或可以參與影響全體成員的決策”[1]?？梢哉f，民主政治建設(shè)，就是使民主成為現(xiàn)實的手段和方式，是使“社會成員大體上能直接或者間接地參與或可以參與影響全體成員決策”而采取的方法和手段。民主政治建設(shè)大概可分為三方面內(nèi)容，一是民主組織機構(gòu)建設(shè)，即通過組織機構(gòu)間的制約和協(xié)調(diào)，保證公共權(quán)力的公共性；二是民主政治文化建設(shè)，進(jìn)行現(xiàn)代社會公民養(yǎng)成教育，培養(yǎng)其民主權(quán)利和意識；三是民主法律制度建設(shè)。在我國，以民主治理腐敗的思路早在1945時就由毛澤東提出，他在回答黃炎培提出的歷史周期律問題時說，我們已經(jīng)找到能夠跳出這一周期律的新路，這條新路就是民主。這一論斷為我黨反腐倡廉建設(shè)指出了正確方向。但是對于民主能否有效治理腐敗這一命題，學(xué)界的爭論從來沒有停止過。關(guān)于民主治理腐敗的研究也經(jīng)歷了從靜態(tài)研究向動態(tài)研究、從規(guī)范研究向?qū)嵶C研究的轉(zhuǎn)變過程。

（一）靜態(tài)視角下民主與腐敗的關(guān)系

在早期對民主與治理腐敗關(guān)系的研究中，西方學(xué)界多將民主與腐敗治理看作是靜態(tài)的，在此視角下，有兩種主要的觀點，一種觀點認(rèn)為民主政治與治理腐敗之間不存在必然聯(lián)系。比如實行民主制度的印度，其在透明國際清廉指數(shù)（CPI）排行榜中名次比較靠后，而實行“威權(quán)政治”的新加坡，其清廉指數(shù)在歷年都排在前面。（如表1）清廉指數(shù)反映的是一個國家政府官員的廉潔程度和受賄狀況，以企業(yè)家、風(fēng)險分析家、一般民眾為調(diào)查對象，據(jù)他們的經(jīng)驗和感覺對各國進(jìn)行由10到0的評分，得分越高，表示腐敗程度越低。清廉指數(shù)采用10分制，10分為最高分，表示最廉潔；0分表示最腐?。?.0—10.0之間表示比較廉潔；5.0—8.0之間為輕微腐敗；2.5—5.0之間腐敗比較嚴(yán)重；0—2.5之間則為極端腐敗。

表1 2006～2012年印度和新加坡清廉指數(shù)（CPI）

另一種觀點則認(rèn)為民主政治與治理腐敗之間存在“線性”因果關(guān)系，即認(rèn)為民主政治會促使腐敗發(fā)生，或者民主政治會遏制腐敗發(fā)生。如古希臘政治學(xué)家亞里士多德認(rèn)為“平民政體被說成是由多數(shù)人當(dāng)家作主的政體”，這種平民政體是腐敗了的共和政體，因為它只謀求窮人的利益而不是公共利益[2]。托克維爾也在《論美國的民主》一書中表達(dá)了同樣的意思，“在民主政府中，國家工作人員都是窮人，他們希望發(fā)達(dá)高升?！币虼?，他總是對民主政府的“公務(wù)人員的廉潔表示懷疑”[3]。美國學(xué)者墨蘭也指出在現(xiàn)代政治中，民主推崇的競選會導(dǎo)致“黑金政治”，從而產(chǎn)生大量的腐敗。與此相反，更多學(xué)者認(rèn)為民主有利于治理腐敗。如麥克切斯尼認(rèn)為，民主政體往往意味著政府的輪轉(zhuǎn)，這使尋租者付出的成本大于可能的收益，降低了尋租熱；同時信息自由和競選等限制了官員的腐敗機會[4]。阿瑪?shù)賮啞ど瓘拿裰鞯膬r值層面說明了民主對反腐敗的重要意義。他認(rèn)為，民主最重要的意義在于價值觀的形成，即通過公共討論、大眾參與和理性批判形成一種公平、正義的價值觀，最終有助于遏制腐敗的產(chǎn)生[5]。

以上觀點都將民主政治與腐敗視為靜態(tài)的，沒有看到它們的動態(tài)發(fā)展和互動關(guān)系。尤其是亞里士多德和托克維爾，將民主只看成是窮人的當(dāng)家做主，忽視了民主的豐富含義和發(fā)展，以此談?wù)撁裰髋c腐敗的關(guān)系，難免會失之偏頗。

（二）動態(tài)視角下民主與腐敗的關(guān)系

2002年，蒙蒂諾拉和杰克曼（Gabriella R.Montinola and Rorbert W.Jackman）的研究用動態(tài)發(fā)展的視角和實證研究方法，將民主水平與腐敗程度作為兩個變量，使用民主指數(shù)與透明國際的清廉指數(shù)來對民主水平和腐敗程度進(jìn)行測量，在分析了民主水平與腐敗程度之間關(guān)系的相關(guān)數(shù)據(jù)后，認(rèn)為政治競爭對腐敗程度有重要的影響?！罢胃偁幨沟酶瘮〕蔀楦唢L(fēng)險的事，競爭的環(huán)境有利于產(chǎn)生強勁的領(lǐng)導(dǎo)人，促使反腐敗；競爭性的政體透明度更高，有助于遏制腐敗”[6]。但這種影響是非線性的，存在一個“拐點”：即在某特定競爭水平下，實行民主政治的國家要比非民主國家腐敗情況還要嚴(yán)重，一旦超過這個特定的水平，就會出現(xiàn)拐點，民主水平越高的國家，腐敗程度越低。因而，蒙蒂諾拉和杰克曼認(rèn)為，民主水平與腐敗程度之間存在“倒U型曲線”關(guān)系，而民主水平與治理腐敗之間存在“U型曲線”關(guān)系。

此后，西方學(xué)界根據(jù)“拐點”位置不同又提出了“S型曲線”和“J型曲線”的非線性關(guān)系理論。

綜上所述可以發(fā)現(xiàn)，民主水平與治理腐敗不是簡單的“線性”相關(guān)關(guān)系，而是和經(jīng)濟發(fā)展水平等因素也密切相關(guān)的“非線性”關(guān)系。以民主治理腐敗，從根本上說是對公共權(quán)力的制約。英國學(xué)者羅素認(rèn)為，制約權(quán)力不能“只局限在政治條件方面，還必須考慮到經(jīng)濟條件、宣傳條件以及受環(huán)境和教育影響的心理條件”[7]，但羅素認(rèn)為民主政體是權(quán)力制約條件中的基礎(chǔ)條件，其他條件只有在民主這個基礎(chǔ)上才能發(fā)揮作用?？梢哉f，關(guān)于民主水平與治理腐敗的最新研究成果都有一個相同的結(jié)論，即民主的發(fā)展和完善有利于治理腐敗。這個結(jié)論與毛澤東的論斷有異曲同工之處，也為我國治理腐敗提出了正確的方向，就是要結(jié)合中國實際國情，深化完善民主政治建設(shè)，提高治理腐敗的有效性和科學(xué)性。

二、影響我國治理腐敗有效性的因素分析

（一）轉(zhuǎn)型期中國腐敗原因的深度分析

以民主治理腐敗要求用更廣闊的視角看待腐敗發(fā)生的原因。以往研究對腐敗的原因一般都從制度和個體層面著手，認(rèn)為存在的制度漏洞給權(quán)力主體提供了客觀機會，加上其主觀腐敗的動機才會發(fā)生腐敗行為。但是這種分析無法有力解釋為什么在轉(zhuǎn)型期腐敗會易發(fā)高發(fā)，為什么會有集體腐敗，為什么群眾痛恨腐敗但輪到自己辦事又會想方設(shè)法找關(guān)系去行賄，以至于出現(xiàn)“人人痛恨腐敗，人人想腐敗”的現(xiàn)象？約翰斯頓（Johnston）提出了“嵌入性腐敗”的概念：“腐敗是根植于、嵌入于社會環(huán)境之中的，這種社會環(huán)境既是腐敗的結(jié)果又是腐敗的原因?！币虼?，當(dāng)腐敗現(xiàn)象在社會中廣泛存在時，就需要將這種現(xiàn)象“嵌入”社會環(huán)境中去尋找根源。學(xué)者孟慶莉運用犯罪學(xué)中經(jīng)典的三個層面（結(jié)構(gòu)層面、制度層面和個人層面）理論分析了我國轉(zhuǎn)型期腐敗發(fā)生并不斷增加的根本原因[8]。

首先，從結(jié)構(gòu)層面上說，權(quán)力結(jié)構(gòu)和利益結(jié)構(gòu)的變化為掌握公共資源的官員提供了客觀的機會。我國自1978年以來進(jìn)行的各種體制改革實際上就是權(quán)力結(jié)構(gòu)變化，這種權(quán)力結(jié)構(gòu)的變化勢必引起社會中利益結(jié)構(gòu)的變化。從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變的過程中，由于權(quán)力對市場的干預(yù)，形成了很多“結(jié)構(gòu)性”腐敗問題。對這些結(jié)構(gòu)性腐敗單從制度層面和個體層面去治理顯然不能產(chǎn)生明顯效果，反而會出現(xiàn)同一職位上“前腐后繼”的現(xiàn)象。

其次，從制度層面上說，1994年實行的分稅制改革改變了中央和地方的財政關(guān)系，分稅制主要目標(biāo)是提高中央財政收入，并以項目轉(zhuǎn)移支付的方式分配給地方政府。林毅夫在2013年4月8日博鰲論壇發(fā)言時指出，地方政府要轉(zhuǎn)移支付就要找到項目、獲得中央政府的批準(zhǔn)。以項目為基礎(chǔ)的財政轉(zhuǎn)移帶來了很多腐敗、貪污等問題。同時，分稅制改革使地方官員對預(yù)算外收入和非預(yù)算收入擁有更多的自由裁量權(quán)，加上具體制度的漏洞，就為腐敗發(fā)生提供了客觀條件。

再次，從個體層面上說，個人是社會人，他會在自我利益優(yōu)先和遵循社會角色和習(xí)俗規(guī)范上求得平衡。如果大家都遵從某種習(xí)俗，這種習(xí)俗就具有道德力量，人們?yōu)樽约褐\利的同時認(rèn)為其他個體也會遵循這一規(guī)則，就是“合作的道德”[9]。由于腐敗會使雙方或單方收益，而且沒有明確直接的受害者，就會發(fā)生利益共謀的合作。轉(zhuǎn)型期社會中政府與市場、政府與社會界限模糊、市場交換原則使得權(quán)力與資源成為可以買賣的東西?！芭c上一級官員建立私人關(guān)系是一種很重要的攫取政治權(quán)力和獲取經(jīng)濟財富的手段”[8]，加上中間介紹人，就形成了“腐敗三角關(guān)系”，進(jìn)而發(fā)展成為腐敗的“鐵三角”“金三角”和“鉆石三角”關(guān)系，形成一種集體的腐敗。

（二）當(dāng)前影響我國治理腐敗的因素

根據(jù)以上對我國轉(zhuǎn)型期腐敗發(fā)生的原因分析，反觀當(dāng)前我國采取的治理腐敗策略及制度安排，還存在諸多影響因素，制約著治理腐敗的有效性。

首先，從治理腐敗策略上說，以政黨為主導(dǎo)的運動式反腐還缺乏人民群眾的參與，無法從結(jié)構(gòu)層面解決問題。由于腐敗大多是隱藏的雙方利益共謀和共贏，在腐敗過程中多沒有明確直接的受害者，但腐敗問題具有負(fù)外部性，損害的是公正和公共利益。因此，治理腐敗從本質(zhì)上說是公共產(chǎn)品，需要國家或政黨主導(dǎo)提供。根據(jù)新公共管理理論，公共產(chǎn)品既可以由國家和政府提供，也可以由社會非政府組織提供，兩者的結(jié)合能有效提高公共產(chǎn)品的質(zhì)量和供給效率。

我國治理腐敗是以執(zhí)政黨為主導(dǎo)，將反腐敗與執(zhí)政黨建設(shè)結(jié)合在一起，主要以運動或?qū)ｍ椪吻謇淼姆绞竭M(jìn)行，還缺乏人民群眾參與的制度反腐。以運動或?qū)ｍ椪吻謇矸绞竭M(jìn)行反腐敗，往往是建立在腐敗的根源是個人道德品質(zhì)敗壞和私欲膨脹假設(shè)的基礎(chǔ)上，沒有看到腐敗發(fā)生的深層次社會結(jié)構(gòu)層面的原因，認(rèn)為只要對個人腐敗行為嚴(yán)加懲處，就能震懾其他潛在的腐敗，從而達(dá)到遏制腐敗的目的。這種方式只能治標(biāo)不能治本，所謂的“前腐后繼”現(xiàn)象就是很好的證明。同時，以政黨為主導(dǎo)的反腐策略會使人民群眾缺乏參與意識，即對腐敗的容忍度會比較高，這種態(tài)度會讓他們在舉報腐敗問題上顧慮重重、猶豫不決，使很多腐敗成為沒有被發(fā)現(xiàn)的“水下冰山”。學(xué)者公婷研究發(fā)現(xiàn)，對腐敗的容忍觀念會影響人的行為?！霸谔囟ㄇ闆r之下的低容忍度，會增加受訪者主動舉報腐敗案件的可能性。在特定情況下的容忍程度每增加一級，舉報腐敗的可能性會下降約11%……更多內(nèi)地學(xué)生認(rèn)為中國政府執(zhí)行的反腐敗措施有所不足；但他們似乎比香港的學(xué)生更容忍腐敗。若腐敗容忍度滿分為10分，中國大陸的平均腐敗容忍度為3.1分，而香港則是1.6分”[10]。

其次，從反腐敗的制度安排來說，以紀(jì)委為中心的反腐敗體制還缺乏權(quán)威性、獨立性和專業(yè)性，制約了高效履職的目標(biāo)。我國的反腐倡廉建設(shè)是在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的，實行黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、黨政齊抓共管、紀(jì)委組織協(xié)調(diào)、部門各負(fù)其責(zé)、依靠群眾支持和參與的有中國特色的反腐敗領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機制。目前我國反腐敗機構(gòu)主要有五大部門：紀(jì)律檢查委員會、行政監(jiān)察部門、審計部門、國家預(yù)防腐敗局、人民檢察院下轄的反貪污賄賂局。這五大部門分屬三個系統(tǒng)，即黨的紀(jì)律檢查系統(tǒng)、行政監(jiān)察和審計系統(tǒng)、司法檢察系統(tǒng)。1993年后紀(jì)檢檢查系統(tǒng)與行政監(jiān)察系統(tǒng)合署辦公，統(tǒng)稱紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)。以上制度安排體現(xiàn)了以紀(jì)委為核心的行政、司法合作治理特色。雖然這樣的制度安排實現(xiàn)了預(yù)防和懲治并舉思路，體現(xiàn)了黨政法合作治理的特色，但是在具體權(quán)力結(jié)構(gòu)安排上還缺乏權(quán)威性、獨立性和專業(yè)性，制約了治理腐敗的效果。

黨章規(guī)定紀(jì)檢機關(guān)實行上級紀(jì)委和同級黨委雙重領(lǐng)導(dǎo)，即紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)在組織人事、財政經(jīng)費和物資配備以及其他各種事務(wù)上依賴于同級黨委，同級黨委對紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)享有絕對支配權(quán)，而上級紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)對下級紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)僅僅限于業(yè)務(wù)指導(dǎo)層次。這種權(quán)力結(jié)構(gòu)使紀(jì)委權(quán)力受制于同級黨委，缺乏獨立性和權(quán)威性，根本無法有效履行監(jiān)督和懲處職能，無法體現(xiàn)其反腐的“核心”地位，其組織協(xié)調(diào)職能也不能有效實現(xiàn)。比如，如果同級黨委不同意查辦某個有腐敗嫌疑的官員，紀(jì)委就無權(quán)擅自行動，這客觀上導(dǎo)致了“選擇性辦案”?！斑x擇性辦案”的最大危害是使官員產(chǎn)生僥幸心理，認(rèn)為只要把黨委一把手搞定，就不會查到自己頭上，反而促使其更加腐敗，降低懲治腐敗的威懾效力。同時，隨著腐敗分子貪污受賄的手段的隱蔽化、復(fù)雜化，對反腐敗機構(gòu)的專業(yè)性也提出了更高的要求，這也意味著審計系統(tǒng)因其專業(yè)性程度高應(yīng)在今后治理腐敗中加強其作用。由于反腐敗辦案的“保密性”，使得某種意義上我國的反腐敗體系也是一個“黑箱”，五大反腐部門之間的組織協(xié)調(diào)機制是否合理通暢，也是制約治理腐敗效能提高的主要因素。

再次，從社會層面上說，我國還缺乏完善的人民監(jiān)督政府的制度安排和組織條件，客觀上也制約了治理腐敗的有效性。以民主治理腐敗，讓人民群眾監(jiān)督政府需要系統(tǒng)的制度做保障，主要包括政府信息公開制度、選舉制度、行政聽證制度、征集公民建議制度和舉報制度。目前我國這些制度還不夠完善。政府信息公開是人民監(jiān)督政府的一項前提條件，無公開則無監(jiān)督。我國已于2008年5月1日開始施行《中華人民共和國政府信息公開條例》，但還存在一些問題，比如政府信息公開制度在設(shè)計上還存在法律位階較低，信息公開的主體和內(nèi)容范圍狹窄，缺乏合理救濟制度設(shè)計等問題。在具體實施中出現(xiàn)政府部門積極性不高，公開信息避重就輕；人民關(guān)注度高，但參與不足；監(jiān)督不力，難以追責(zé)等問題。選舉權(quán)是公民最基本的政治權(quán)利，選舉也是一種監(jiān)督。當(dāng)前我國選舉制度還存在城鄉(xiāng)代表比例不均衡、直接選舉范圍有限、差額選舉不足和缺乏競爭機制等問題。行政聽證制度是保證公民知情權(quán)、實現(xiàn)監(jiān)督政府的重要制度，也是規(guī)制公共權(quán)力行使的一項重要法律制度，是行政民主化的重要標(biāo)志。目前我國行政聽證制度還存在聽證適應(yīng)范圍較窄，聽證流于形式，聽證主持人法律地位不明確，公民參與聽證會的積極性不高等問題。征集公民建議制度是實現(xiàn)公共行政決策民主化和科學(xué)化的重要基礎(chǔ)，也是人民有效監(jiān)督和制約政府的一種機制。我國還沒有建立正式統(tǒng)一的征集公民建議制度，只有個別地方政府正在探索實行。同時，舉報制度是官方反腐與民間反腐的媒介制度，也是人民群眾監(jiān)督政府的一個直接有力工具，我國現(xiàn)在的舉報制度也還存在一些問題。雖然現(xiàn)在開通了一些網(wǎng)絡(luò)舉報平臺，解決了群眾“能不能”舉報的技術(shù)問題，但是“敢不敢”舉報的保障機制以及“想不想”舉報的文化機制還沒有成熟和完善。

三、提高治理腐敗有效性的民主政治建設(shè)思路

提高治理腐敗的有效性，需要深化民主政治建設(shè)才能克服反腐敗存在的結(jié)構(gòu)性和制度性的問題，也只有深化民主政治建設(shè)，才能提高治理腐敗的有效性。

（一）從政黨主導(dǎo)的運動反腐到國家主導(dǎo)的制度反腐，實現(xiàn)國家與社會對腐敗的合作治理

反腐敗是一項長期的系統(tǒng)工程，因為不經(jīng)常反腐，腐敗就會本能地擴大蔓延。腐敗不是普通的犯罪或違法，要看到腐敗的危害性，將反腐作為國家的基本職能對待，就像國防職能一樣。反腐敗作為公共產(chǎn)品，由國家提供可以提高反腐敗制度和行為的合法性，會得到廣大人民群眾的積極認(rèn)同和支持。以國家為主導(dǎo)的制度反腐需要三大關(guān)鍵要素：領(lǐng)導(dǎo)者的政治意志，獨立且有強制能力的反腐敗機構(gòu)，制度設(shè)計[11]。十八大報告提出，“要把制度建設(shè)擺在突出位置”“始終保持懲治腐敗高壓態(tài)勢，堅決查處大案要案，著力解決發(fā)生在群眾身邊的腐敗問題。不管涉及什么人，不論權(quán)力大小、職位高低，只要觸犯黨紀(jì)國法，都要嚴(yán)懲不貸”。這顯示了我國政治領(lǐng)導(dǎo)人反腐敗的決心和制度化方向。但是僅有以國家為主導(dǎo)的反腐敗設(shè)計并不能解決我國轉(zhuǎn)型期的結(jié)構(gòu)性和社會性腐敗，因為腐敗的動機可能深藏于社會文化規(guī)則中。因此，必須讓人民群眾參與，實行社會反腐。社會參與反腐的路徑包含兩方面的內(nèi)容：“一是整個社會在道德風(fēng)氣上擁有抵制腐敗行為的文化與觀念；二是普通民眾擁有參與反腐敗的合理途徑?！盵11]這兩種途徑在我國發(fā)揮作用的前提條件是要培育公民社會，實現(xiàn)國家和社會的合作治理，才能有效遏制腐敗的勢頭。

（二）完善反腐敗的權(quán)力結(jié)構(gòu)，在整體性治理思路下建立協(xié)同反腐體制和機制

專業(yè)、權(quán)威和相對獨立的反腐敗體制機構(gòu)是治理腐敗的核心力量。目前我國應(yīng)完善反腐敗權(quán)力結(jié)構(gòu)，克服“同級監(jiān)督”和雙重領(lǐng)導(dǎo)體制帶來的弊端，以紀(jì)委為核心，整合黨、政、法反腐機構(gòu)，建立協(xié)同反腐體制和機制。在協(xié)同學(xué)中，協(xié)同是指系統(tǒng)內(nèi)子系統(tǒng)之間或組成系統(tǒng)的要素之間的相干能力，表現(xiàn)了系統(tǒng)或要素在整體發(fā)展程中協(xié)調(diào)與合作的性質(zhì)?！皡f(xié)同”反腐體制應(yīng)具備以下六個要素和特征：決策的大部化和執(zhí)行的專業(yè)化；高級別的統(tǒng)一決策機構(gòu)；強有力的智囊團；扁平化組織與矩陣結(jié)構(gòu)；優(yōu)秀的信息技術(shù)人才和協(xié)同管理信息系統(tǒng)的應(yīng)用；信任感與責(zé)任感強的組織氛圍[12]。結(jié)合我國實際情況，就紀(jì)委的權(quán)力結(jié)構(gòu)而言，應(yīng)實行垂直管理，即中央紀(jì)委直接向全國代表大會或國家領(lǐng)導(dǎo)人負(fù)責(zé)，其工資、福利、辦公經(jīng)費等與地方脫鉤，由中央財政統(tǒng)一撥付，這樣可以解決同級監(jiān)督的困局。將紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)、預(yù)防腐敗局、審計局和反貪局整合，按大部制原則，整合職能，成立預(yù)防、監(jiān)督和懲治“一體化”反腐敗機制。以反腐敗協(xié)同管理信息系統(tǒng)為技術(shù)載體，實行以紀(jì)委為中心的決策大部化和專業(yè)化，吸引優(yōu)秀智囊和技術(shù)人才，建立“協(xié)同”反腐敗體制和機制。

（三）培養(yǎng)政治民主文化，完善民主制度建設(shè)，保障人民群眾監(jiān)督政府的權(quán)利

文化具有整合與導(dǎo)向功能，能夠協(xié)調(diào)群體成員的行動。人民群眾監(jiān)督政府需要有政治民主文化作為支撐。對于政府及其公職人員等被監(jiān)督者來說，要認(rèn)識到政府的公共權(quán)力來源于人民委托，人民群眾監(jiān)督政府是人民的一項合法政治權(quán)利。制度與文化相輔相成，為保障人民群眾監(jiān)督政府的權(quán)利，還需要完善政府信息公開制度、選舉制度、行政聽證制度、征集公民建議制度和舉報制度等民主制度建設(shè)。具體說來，需要制定全國統(tǒng)一的《政府信息公開法》，提高政府信息公開的法律位階和權(quán)威性，科學(xué)界定信息公開范圍與內(nèi)容，提高制度可操作性，保障人民群眾的知情權(quán)。進(jìn)一步落實平等選舉權(quán)，縮小城鄉(xiāng)代表比例差距，擴大直接選舉范圍，真正實施差額選舉，適當(dāng)引入競爭機制，不斷改革和完善我國的選舉制度，保障人民群眾的參與權(quán)。完善正式的聽證制度，逐步擴大聽證程序的適應(yīng)范圍，加強對聽證程序的審查，使聽證制度真正成為公眾監(jiān)督政府的重要途載體。盡快構(gòu)建征集公民建議制度，設(shè)立專門機構(gòu)，公開征集公民民對當(dāng)?shù)啬酥寥珖恼?、?jīng)濟、文化和社會管理等方面決策的建議，保障人民群眾的表達(dá)權(quán)。制定《舉報法》，制定完善的保護(hù)舉報人機制，解決人民群眾“能不能”舉報的技術(shù)問題、“想不想”舉報的思想問題、“敢不敢”舉報的保障問題，保障人民群眾的監(jiān)督權(quán)。

（四）法治是民主治理腐敗的保障條件

雖然完善的民主政治能治理腐敗，但不是說只要有完善的民主就能有效治理腐敗，因為無論從理論還是實踐層面，民主都可能因其內(nèi)在的矛盾和缺陷而導(dǎo)致失敗?！白鳛橐环N以多數(shù)為原則的程序，民主提供了從個體偏好到集體偏好的工具。然而，當(dāng)代西方政治理論界幾乎一致認(rèn)為，這一工具經(jīng)不起邏輯推演，甚至不具備一些顯而易見的理性”[13]。孔多塞早在18世紀(jì)就已經(jīng)證明由選舉程序?qū)е碌摹巴镀便Ｕ摗保ㄓ址Q為循環(huán)的大多數(shù)，是指在集體投票時容易出現(xiàn)投票結(jié)果隨投票次序的不同變化，大部分甚至全部備選方案在比較過程中都有機會輪流當(dāng)選的循環(huán)現(xiàn)象），肯尼斯·阿羅以嚴(yán)密的數(shù)理邏輯提出了“阿羅不可能”定理（如果眾多的社會成員具有不同的偏好，而社會又有多種備選方案，那么在民主的制度下不可能得到令所有的人都滿意的結(jié)果。）法國大革命就是民主失敗的實例。經(jīng)過反思，人們找到了民主失敗的病理：一是民主的“烏托邦”，即認(rèn)為民主會自動阻斷權(quán)力濫用，從而放松了對權(quán)力的制衡；二是民主的“多數(shù)暴政”，即教條地遵守多數(shù)原則，從而使少數(shù)人的權(quán)利受到侵害[13]。柏克認(rèn)為，“純粹的民主制就是世界上最無恥的東西”[14]。因為純粹的民主制既可能放縱國家權(quán)力，又容易侵犯個人權(quán)利。因此，即使最完善的民主政治，也需要法治來規(guī)制。我國法學(xué)界大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為民主是法治的前提，法治是民主的保障?，F(xiàn)代法治更強調(diào)了對權(quán)力濫用的限制，對個人權(quán)利的保障，為個人權(quán)利與自由的保障提供了制度框架。黨在十八大報告中也強調(diào)了法治的地位和作用，認(rèn)為：“黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)，絕不允許以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法。”這為我國完善民主政治建設(shè)，提高反腐敗的科學(xué)性和有效性提供了法治保障。

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