劉濤(華東理工大學人文科學研究院，上海200237)

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中國法治化治理改革與現(xiàn)代國家治理能力建構(gòu)

劉濤
(華東理工大學人文科學研究院，上海200237)

摘要:現(xiàn)代國家、政府、社會是法治國家、法治政府、法治社會，法治化日益成為現(xiàn)代國家建設(shè)的關(guān)鍵，更與國家治理密切相連。以黨的十八屆四中全會做出的“關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定”精神為指導，推進國家治理現(xiàn)代化必然要求法治化治理改革同步開展，這是對傳統(tǒng)國家管理體制，尤其是管理能力的超越。當前，在改革進入全面深化新紀元，特別要推進法治引領(lǐng)改革進程，善用法治思維與法治方式治國理政，不斷建構(gòu)法治性國家治理能力，進而提升應(yīng)對各種社會矛盾與沖突的治理水平。

關(guān)鍵詞:法治化;國家治理能力;建構(gòu);治道思考

“現(xiàn)代國家治理是與紛繁復雜的公共事務(wù)相結(jié)合的，這種復雜性又與多元化的現(xiàn)代社會結(jié)構(gòu)相吻合?！保?］這是傳統(tǒng)國家與現(xiàn)代國家的一個重要區(qū)別，也凸顯了國家治理轉(zhuǎn)型的時代特性。當前，在社會急劇轉(zhuǎn)型以及經(jīng)濟步入新常態(tài)形勢下，利益結(jié)構(gòu)日益加劇分化，社會矛盾日益復雜多變，各種沖突不斷升級，迫切要求推進治理改革與變遷進程，尤其是提升現(xiàn)代國家治理能力，這是黨的十八大以來在我國全面深化改革領(lǐng)域需要完成的重要課題。如何實現(xiàn)這一治理改革與現(xiàn)代化目標，筆者認為，必須抓住黨的十八屆四中全會做出的“關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定”精神，以法治化為突破口，把握法治化這一現(xiàn)代國家治理的主旋律。也就是說，推進國家治理現(xiàn)代化必然要求法治化治理改革同步發(fā)展，尤其是善用法治思維與法治方式治國理政，不斷建構(gòu)現(xiàn)代國家法治性治理能力。

一、法治化是現(xiàn)代國家治理的重要特性以及治國理政的戰(zhàn)略選擇

當前，在由傳統(tǒng)國家向現(xiàn)代國家轉(zhuǎn)型以及計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制過渡進程中，經(jīng)濟與社會、政治、文化之間的關(guān)系以及政府、資本與社會之間的關(guān)系正發(fā)生著劇烈變革。這些變革促進了經(jīng)濟社會的發(fā)展與繁榮，同時變革本身是對既有秩序的打破與重構(gòu)，即在物質(zhì)經(jīng)濟關(guān)系發(fā)生根本變革的同時，必然引起社會關(guān)系的變革，也帶來了傳統(tǒng)國家管理危機。從1978年改革開放以降，尤其是市場經(jīng)濟體制建立以來，經(jīng)濟領(lǐng)域發(fā)生著翻天覆地的變化，市場經(jīng)濟也被證明是最有效的經(jīng)濟發(fā)展形式，并伴隨著全球化日益推進被越來越多的國家所采用。中國趕上了世界市場化發(fā)展的時代列車，抓住了發(fā)展戰(zhàn)略機遇，適時推進了改革開放闊步前行，經(jīng)過30多年來快速發(fā)展，現(xiàn)在中國已經(jīng)成為世界第二大經(jīng)濟體。這樣一個傳統(tǒng)大國尤其是人口大國在幾十年時間里取得現(xiàn)代化建設(shè)成就著實震驚了全世界，與西方發(fā)達國家完成這一現(xiàn)代化歷程花費一二百年時間相比較，確實突顯了“社會主義制度”的優(yōu)越性。但是，這些成就更多是在經(jīng)濟領(lǐng)域，或者說是陷入了唯經(jīng)濟增長決定論險境，很多社會問題只能通過政府強力控制，國家管理面臨嚴重挑戰(zhàn)。

正是對這一發(fā)展路徑的過度依賴或者由于發(fā)展階段性特征注定要選擇這樣的發(fā)展途徑，當經(jīng)濟發(fā)展呈現(xiàn)難以為繼的種種弊病時，整個國家社會問題就如雨后春筍般突顯，國家治理的難度加大、復雜性加深、緊迫性加強，而且越來越難以運用人治體制方式加以解決，日益需要推進法治化改革進程。但是，由于治理改革的步伐沒跟上經(jīng)濟發(fā)展的腳步，致使兩者之間逐步脫節(jié)，無疑又加大了國家治理法治化的難度?；趯Ω母镩_放30多年發(fā)展歷程的回顧與思考，黨的十八屆三中全會明確提出“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化是全面深化改革的總目標”［2］3。全會共24次提到“治理”，也強調(diào)了法治改革與建設(shè)的重要性，治理變革與法治化改革逐漸成為當前黨和政府關(guān)切的重大理論與實踐課題。它們突顯了中國這一傳統(tǒng)大國在現(xiàn)代化建設(shè)過程中面對紛繁復雜的社會問題必須調(diào)整治國理政戰(zhàn)略措施的時代性與迫切性，尤其是抓住了現(xiàn)代國家與社會的法治特性。

回顧整個發(fā)展歷程，在現(xiàn)代化建設(shè)進程中產(chǎn)生的國家治理問題，歸結(jié)起來是對現(xiàn)代國家、現(xiàn)代政府、現(xiàn)代經(jīng)濟缺乏深刻認識，或者由于“畢其攻于一域”的悖論致使各領(lǐng)域發(fā)展失序，難以顧全大局，只能個個擊破，這就需要重建現(xiàn)代國家社會治理秩序與規(guī)則。從實質(zhì)上看，現(xiàn)代國家、政府、社會、經(jīng)濟本身有其共同的特征或者基準秩序，這就是法治特性與法治秩序格局。當前中國的問題似乎更突出表現(xiàn)為:民主法律制度不完善、民主法治精神不強大，尤其是舊體制與舊制度仍發(fā)揮主導作用。打破這一封建社會遺留下來的傳統(tǒng)人治性管理舊體制，就必須推進法治化治理改革進程，這是在對我國治國理政經(jīng)驗教訓總結(jié)過程中得出的一條基本治理原則，也是現(xiàn)代國家建設(shè)的戰(zhàn)略目標所在。黨的十八屆三中全會報告就強調(diào)推進法治中國建設(shè)的戰(zhàn)略意義，尤其是“建設(shè)法治中國，必須堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)”［2］31－32。次年黨的十八屆四中全會又將“依法治國”定為全會主題，頂層設(shè)計法治中國，開啟了法治化改革與建設(shè)新篇章，這在歷史上絕對是僅為少有的，突出強調(diào)了法治化的戰(zhàn)略地位。從這其中可以看出，在中國趕上現(xiàn)代化建設(shè)這趟時代快車，同時改革開放進入攻堅克難期與深水危險區(qū)的關(guān)鍵時刻，解決國家治理難題必須抓住法治精神，推進法治化改革。這是人類社會發(fā)展與經(jīng)濟社會建設(shè)必須遵循的必然規(guī)律，也是現(xiàn)代國家治理區(qū)別于傳統(tǒng)國家統(tǒng)治與管理的重要特性所在。

而今，法治化已成為黨和政府治國理政的戰(zhàn)略思路，特別要推進治理法治化改革。法治化包括法治思維、法治行為、法治目標三個層面內(nèi)涵，即法治思維的塑造、法治行為或者方式的養(yǎng)成以及法治目標的達成，它是國家治理現(xiàn)代化的必由之路。法治思維指的是上升為哲學層面的思考方式，是一種運用法治精神、法治價值來認識、把握世界的思維方法，是法治精神與法治價值在人腦思維體態(tài)中形成的定勢思維，并由此形成特定的思想、理論、觀念來指導行為。法治行為則是在法治思維的指導下，通過法治程序、法治規(guī)則、法治途徑、法治方式治理國家與社會公共事務(wù)、經(jīng)濟與社會文化事業(yè)的行為活動過程。而法治目標則指法治思維與法治行為發(fā)生的價值追求，即在法治思維指導下通過各種法治行為治國理政要達到的理想狀態(tài)。在這三者中，法治思維是法治行為的前提，法治行為是法治思維的保障，法治目標是法治思維與法治行為的最終成果。與法治化相對應(yīng)的是人治化，具體看，人治化包括人治思維、人治行為、人治目標三個方面，這三個方面與法治化三方面內(nèi)涵剛好形成對照。傳統(tǒng)國家統(tǒng)治與國家管理所采取的治國理政策略即是一種帶有濃厚人治化色彩的途徑，然而，隨著傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會向現(xiàn)代工業(yè)社會轉(zhuǎn)型以及計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟過渡，與現(xiàn)代國家建構(gòu)相適應(yīng)的現(xiàn)代價值，如自由、民主、法治、平等，日益擺脫封建傳統(tǒng)因素的束縛而萌發(fā)并深入人心。同時，與這些價值相對應(yīng)的現(xiàn)代國家治理體制創(chuàng)新逐漸成為黨和政府化解社會各種矛盾與沖突的戰(zhàn)略選擇。

如何推進現(xiàn)代國家治理體制創(chuàng)新，必須以法治化改革為契機，推進法治化治理進程，它是現(xiàn)代國家與社會的重要精神品質(zhì)。尤為重要的是，作為現(xiàn)代國家治理體制創(chuàng)新系統(tǒng)工程重要內(nèi)容的國家治理能力現(xiàn)代化建設(shè)更要體現(xiàn)法治特性。也就是說，推進國家治理能力現(xiàn)代化以提升應(yīng)對日益復雜與紛繁雜亂治理問題的能力與水平，更要善用法治思維、采取法治方式、實現(xiàn)法治目標，即國家治理能力現(xiàn)代化過程在某種程度上是國家治理能力法治化過程。從長遠看，治理領(lǐng)域的法治化改革與建設(shè)在推進國家治理能力現(xiàn)代化建設(shè)過程中發(fā)揮著越來越重要的作用，決定著國家治理能力現(xiàn)代化的成敗，實際上，推進國家治理能力現(xiàn)代化也就是要建構(gòu)一種法治性治理能力。

二、法治化治理是對傳統(tǒng)國家人治化管理及其能力的超越

(一)當前傳統(tǒng)人治化管理體制陷入多層次困境

環(huán)看當前形勢，治理問題已成為全世界各國共同關(guān)注的重要課題，不論是西方發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，都面臨各自的治理危機。之所以如此，正如日裔美籍學者弗朗西斯·福山指出，“軟弱無能的國家或失敗國家已成為當今世界各國許多嚴重問題的根源，如何對國家進行構(gòu)建是當今國家社會最重要的命題之一”［3］?；诿鎸Φ母鞣N與傳統(tǒng)國家不同的治理問題，建構(gòu)現(xiàn)代國家不僅要在本國體制格局下推進傳統(tǒng)管理向現(xiàn)代治理改革與變遷，而且更要在總結(jié)經(jīng)驗、吸取教訓、借鑒先進成果基礎(chǔ)上探索一條符合本國國情的國家治理現(xiàn)代化道路，不斷提升治國理政能力以應(yīng)對各種治理危機。

中國作為一個后發(fā)外生型現(xiàn)代化大國，政府在推進現(xiàn)代化建設(shè)進程中發(fā)揮著重要支配作用，可以說，在一定程度上社會主義現(xiàn)代化建設(shè)是由黨和政府強力推進的。也正是在這樣一種管理體制推進下，中國的現(xiàn)代化建設(shè)取得成功的同時，也付出了相應(yīng)的代價，產(chǎn)生了許多在發(fā)展過程中沒能及時解決的問題，以致這些問題不斷積聚，加劇了治理的復雜性與難度。如今，在面對現(xiàn)代化建設(shè)過程中產(chǎn)生的一系列“現(xiàn)代性”問題，如權(quán)益維護、政治參與、法制完善、民主推進、公平正義、社會和諧等，我們再也不能依靠政府強制力量全權(quán)處理。特別是整個社會逐漸由臣民(傳統(tǒng))社會向公民(現(xiàn)代)社會轉(zhuǎn)變，人民群眾的自覺性與自主性日益增強，民主與法治、公平與正義等精神不斷滋生，政府與社會、資本的關(guān)系交織著向前發(fā)展，等等，都成為空前需要應(yīng)對的緊迫性難題，而這一治理難題已經(jīng)難以再度依靠舊體制下的人治化管理模式來解決，其弊端也日益凸顯。這主要表現(xiàn)為:

一方面人治化管理強調(diào)政府是管理的惟一主體，市場與社會主體被置于受管理的對象。這就無疑在管理主體上將自身置于孤軍奮戰(zhàn)的地步，在管理客體與內(nèi)容上加大了管理的復雜性，因為在現(xiàn)代性因素的催促下，這些客體本身具有了強大的能動性與自覺性，已不再是傳統(tǒng)封建社會體制下受人驅(qū)使的消極被動體。在整個管理過程中，由于相互間權(quán)益糾葛與利益沖突缺乏有效的參與渠道予以化解，必然激化主體客體間的沖突與對抗，增加治理難度。另一方面人治化管理強調(diào)采取強制打壓的方式解決經(jīng)濟社會發(fā)展過程中產(chǎn)生的問題，這一管理方式的基調(diào)是民眾基于對權(quán)力的畏懼與恐慌而表現(xiàn)臣民形象或者行為。然而，在改革開放浪潮的洗禮、市場經(jīng)濟的鍛煉、現(xiàn)代民主法治精神的澆灌下，理性覺醒勢不可擋，強權(quán)壓制難以推行，沖突與矛盾的復雜性與尖銳化反而不斷加劇。而真正需要架構(gòu)的是一種柔性疏導式的治理方式，在矛盾與沖突的化解過程中充分發(fā)揮民主法治精神，廣泛聽取利益相關(guān)者的利益訴求以及為問題的化解建構(gòu)協(xié)商平臺，尤其是在憲法與法律范圍內(nèi)采取法治性方式從自主、自愿接納情勢下徹底化解問題。

此外，這一管理體制還強調(diào)政治穩(wěn)定、經(jīng)濟飛速發(fā)展等單向度管理目標，這些目標是政府管理的主導目標，成為壓倒性的價值取向，且目標價值間缺乏有效協(xié)調(diào)?！罢兗痹臧Y”是其顯著特征，在其影響下政府目標局限性突出:“重顯績，輕潛績;重近期效果，輕長遠利益;重局部利益，輕全局利益;搞虛假政績，弄虛作假;不實事求是，亂上項目;避實就虛，拈輕怕重?！保?］政府自身利益與人民利益之間的矛盾在這一價值導向下日益嚴峻，也是當前政府在經(jīng)濟建設(shè)上取得顯著成績，即在有效性增強的基礎(chǔ)上，而政府公信力危機日益突顯需要認真審視的原因。特別是在人治化管理模式下，目標共識達成的成本日益高漲，而效率卻難以提高，解決問題的復雜性與難度也會日益增強。因此，面對紛繁復雜的國家事務(wù)與社會公共事務(wù)、經(jīng)濟文化事業(yè)交織共進的新形勢，由傳統(tǒng)國家管理向現(xiàn)代國家治理轉(zhuǎn)型勢在必行，它決定著中國在改革開放過程中取得的成果能否繼續(xù)堅持以及改革開放能否順利推進。

(二)超越傳統(tǒng)人治化管理困境需要推進法治化治理改革與能力建構(gòu)

從現(xiàn)代國家的法治性特性與法治化戰(zhàn)略看，面對社會急劇轉(zhuǎn)型以及經(jīng)濟步入新常態(tài)形勢下呈現(xiàn)的社會矛盾復雜多變、利益結(jié)構(gòu)日益分化、沖突不斷升級等問題，特別是化解國家管理體制下存在的這些管理難題迫切要求推進法治化治理改革，即打造治理法治化格局，尤其是建構(gòu)法治性治理能力。之所以如此，這是因為在傳統(tǒng)向現(xiàn)代變革過程中，民主、法治等現(xiàn)代性價值不斷增長，日益成為國家社會的基準秩序。與人治化管理尤其是其能力相比較，法治化治理更符合現(xiàn)代性與時代性要求，具有鮮明優(yōu)勢，能有效應(yīng)對現(xiàn)代化建設(shè)過程中產(chǎn)生的種種社會矛盾與沖突。這主要表現(xiàn)在:

一是法治化治理強調(diào)主體多元化與依法協(xié)作共治，有利于增強治理效能。從治理的角度看，在主體層面上，政府、市場與公民社會都是治理的主體，雖然它們在整個治理過程中位置不同、分工不同、發(fā)揮作用也不同，但是更能激發(fā)治理效能?！耙粋€體現(xiàn)并促進公平、效率和合作的良好國家治理格局，應(yīng)包括三種激勵機制，即政府機制(體現(xiàn)公平與正義)、市場機制(體現(xiàn)競爭與效率)和社會機制(體現(xiàn)信任與合作)，這些都是治理所需要的精神品質(zhì)?！保?］政府、市場與公民社會是推動經(jīng)濟社會發(fā)展的三大主體力量，它們之間的關(guān)系如何本身對國家治理效能就會產(chǎn)生重大影響，所以要解決國家整體性治理問題就要改革創(chuàng)新它們之間的關(guān)系，尤其是打破人治化管理下三者之間的關(guān)系格局。因為人治化管理單從政府主體著眼而忽視市場與社會主體的能動性與地位作用，當隨著經(jīng)濟社會環(huán)境以及體制結(jié)構(gòu)的變化，整個管理過程碰到利益結(jié)構(gòu)復雜化帶來的需要多元主體共同參與才能有效化解的諸多治理難題時就會陷入險境。在法治化治理下，主體間關(guān)系逐漸為法律所定性與規(guī)范化，各司其職，各盡其能，各治理主體以法律作為一種正當權(quán)益保護工具調(diào)節(jié)、改善人與人、人與物、人與社會之間的關(guān)系。雖然這會提升問題處理程序的復雜性，但是這一問題的化解即是一種法治秩序、規(guī)則與共識的建構(gòu)，這種秩序、規(guī)則、共識一旦達成，整個社會容易進入一種持續(xù)和諧發(fā)展的治理狀態(tài)。

二是法治化治理特別強調(diào)合法性，注重行為柔性化與方式多樣化，有利于降低治理成本。這一治理以法律法規(guī)為行為準繩，增強了治理行為的柔化與平和特性。而柔性化與具有合法性的治理行為能拉近利益相關(guān)者之間的距離，培養(yǎng)和氣的氛圍，有利于進一步化解相互間的沖突與對抗，甚至在一定程度上沖突與矛盾會在法律確定的范圍內(nèi)不攻自破?，F(xiàn)實生活中存在許多形式的不和諧因素，如政府與人民之間的緊張關(guān)系是一個典型的例子，實際上在很大程度上對政府治理行為不滿并不是因為事實本身，而往往是由于為了達到目的而采取的行為方式。換句話說，當面對問題與困難需要治理時，通過適當?shù)耐緩?、為民著想的心理預(yù)設(shè)等具有較大包容性的方式讓人民廣泛參與，從而獲得民眾的理解與支持，才是解決問題的有效選擇方式。此外，在選擇治理方式時，法治化治理不拘泥于傳統(tǒng)管理方式，注重多樣性，如法律引導、法治參與、情感認同、協(xié)作共商、第三方介入等，能為問題的化解注入新鮮血液與活力。尤其是當面對國家管理體制自身所帶來的管理失序、失信、失衡進一步加劇等復雜性問題時，更要抓住一切有利因素，創(chuàng)造一切有利機會，采取一切有利于危機化解的法律化、制度化途徑與方法降低治理成本、提升治理能力。

三是法治化治理強調(diào)目標利益在法律框架內(nèi)和諧與多向度發(fā)展，有利于增進治理福利。經(jīng)濟社會建設(shè)發(fā)展中產(chǎn)生的問題實質(zhì)上就是各治理主體間利益關(guān)系失衡的重要體現(xiàn)，治理問題歸根結(jié)底就是如何實現(xiàn)各主體自身利益的和諧達成與多向度發(fā)展問題。與人治化管理相比，法治化治理在目標設(shè)計上有相當提升與擴展，更加注重反映憲法與法律賦予公民的合法權(quán)益，也更能體現(xiàn)民情、民意、民愿，推進了治理理論目標向?qū)嵺`目標的跨越，即治理目標價值在由理論設(shè)計到實踐轉(zhuǎn)換中得以真正體現(xiàn)。從一定程度上看，法治化治理抓住了目標利益問題的關(guān)鍵，這就是目標利益是政府與全社會各階層、各群體、各組織在多樣利益發(fā)展上，通過法律途徑而非權(quán)力途徑達成的所謂共識或者實現(xiàn)的所謂共贏。用一句話概括，這就是要讓治理改革發(fā)展的成果更多更公平惠及全體人民，而不是少部分群體，尤其是打破既得利益藩籬與格局，這是法治化治理體現(xiàn)的社會本位、人本性等多樣目標價值所在。不管是在制度設(shè)計、組織設(shè)計上，還是目標設(shè)計與價值設(shè)計上，它都更符合現(xiàn)代國家、現(xiàn)代社會建設(shè)的要求，是對管理領(lǐng)域的一次重要變革。

從以上幾點可以看出，法治化治理相比于人治化管理具有相當優(yōu)勢，它本身就是一種國家治理先進性與能力優(yōu)越性的最好體現(xiàn)，因為它凸顯了現(xiàn)代國家的特性與價值，也更強調(diào)法治性治理能力建構(gòu)的重要性。特別是從現(xiàn)代性角度看，現(xiàn)代國家、現(xiàn)代政府、現(xiàn)代社會集中體現(xiàn)了法治性特征，即建設(shè)現(xiàn)代國家、現(xiàn)代政府、現(xiàn)代社會更為關(guān)鍵的是法治國家、法治政府、法治社會的建設(shè)。這就為不斷推進治理變革與治理能力建構(gòu)以化解管理困境指明了方向，這一方向就是推進國家治理法治化進程，以及提升運用法治思維、法治方式、法治目標治國理政的法治性能力。這是黨中央近些年來反復強調(diào)的重大戰(zhàn)略改革，也是我國這樣一個民主法治傳統(tǒng)薄弱的國家快速進行現(xiàn)代化建設(shè)必須克服的難題，因為它是對傳統(tǒng)體制進行改革，必然遇到重重障礙，但是，突破這些障礙也就成功了一半。

三、在法治化治理改革中建構(gòu)現(xiàn)代國家治理能力的治道思考

當前，法治化是國家治理現(xiàn)代化的必由之路，法治化治理改革也是其必然選擇，這已成為不爭的事實。在這一法治化戰(zhàn)略背景下，更要以法治化治理改革推進現(xiàn)代國家治理能力建構(gòu)，兩者是相互促進、內(nèi)在統(tǒng)一的。也就是說，要努力提升國家治理能力的法治性水平，它是增強治國理政能力的內(nèi)在要求。同時，更為重要的是，這也成為全面深化改革步入攻堅期、深水區(qū)以及經(jīng)濟進入新常態(tài)形勢下，深化解決中國現(xiàn)代化建設(shè)存在的種種問題的最具說服力與治理力的關(guān)鍵一招，是國家長治久安與社會和諧的法治精神、法治秩序所在。如何推進這一法治性國家治理能力建構(gòu)，可以從以下三個遞進層次方面入手:

(一)健全法制體系與培養(yǎng)法治精神，是建構(gòu)現(xiàn)代國家法治性治理能力的首要突破口

新中國成立以來，黨和國家加強了法制建設(shè)力度，依法治國也成為我們黨執(zhí)政、治國的基本方略。在憲法制訂與修訂的基礎(chǔ)上許多法律法規(guī)陸續(xù)出爐，并隨著經(jīng)濟社會建設(shè)與發(fā)展的變革進行了適當調(diào)整，法制建設(shè)邁開了第一步。雖然在法律制度建設(shè)方面產(chǎn)生了一定數(shù)量的法律，但是從法律精神角度看，我國法律制度的建設(shè)比較粗糙，“趕鴨子上場”，法治精神在“為了適時法律的制訂而制訂”過程中難以充分體現(xiàn)。尤其是與西方發(fā)達國家法律的形成與變更進行比較發(fā)現(xiàn):法律最重要的是在于法治精神的養(yǎng)成，即法律形成、內(nèi)容的變化是對法治精神的強化與固化而非削弱法律的權(quán)威。否則，容易導致法制建設(shè)大刀闊斧的進行，而法治精神、法治意識與法治情懷難以形成。我國是一個民主法治傳統(tǒng)相對缺乏的國家，實現(xiàn)傳統(tǒng)人治國家與社會向現(xiàn)代法治國家與社會急劇轉(zhuǎn)型，尤其在國際國內(nèi)環(huán)境復雜多變情勢下，要在較短時間內(nèi)完成這一轉(zhuǎn)型，也需要一個過渡時期。

在這一時期必須對法律進行充分醞釀與檢視，將一些成功的經(jīng)驗做法上升為法律層面，在這個方面，主要是處理好黨的政策與國家法律的關(guān)系，政策治國超出界線就更具有人治性，相反法律治國覆蓋廣泛就更具有法治性。政策與法律是調(diào)整社會秩序、社會關(guān)系的兩種不同方式，兩者各有優(yōu)勢，從我國的實踐來看，許多法律是由政策的推進上升而來，即政策先行，法律附隨。在過渡時期，這一方式符合中國特殊國情，有利于在多樣變化、復雜交織的社會環(huán)境下推進中國特色社會主義現(xiàn)代化建設(shè)。因為政策相比較于法律而言，具有較大的靈活性，如改革開放政策、經(jīng)濟特區(qū)政策等，但也正是這一點會使政策治國表現(xiàn)出相應(yīng)的人治性，所以，當條件成熟、時機出現(xiàn)時，尤其是當改革由“摸著石頭過河的淺水區(qū)”向“難以試探的深水區(qū)”轉(zhuǎn)變時，必須推進政策治國向法律治國轉(zhuǎn)變，以減少不確定性帶來的危險。這個轉(zhuǎn)變最關(guān)鍵的任務(wù)就是法律制度的健全與法治精神的養(yǎng)成，只有這樣才能為法治思維、法治方式的運用打下堅實基礎(chǔ)，從而提升治國理政的能力。其實，當黨和國家的政策上升為國家法律，由法律定型化，執(zhí)行國家法律也就是執(zhí)行政策本身，而且能擴大政策普遍性、增強政策適應(yīng)性、強化政策權(quán)威性。

(二)培育多元治理主體依法依章辦事的意識與能力，是建構(gòu)現(xiàn)代國家法治性治理能力的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

受幾千年封建官僚思想的影響，公民單獨性或者孤立分散性的存在特征，尤其是對權(quán)力的依賴心理仍未有實質(zhì)性改變。民主、法制在尚未扎根、深入人心并作為主要的評判標準與做人做事原則時，支撐整個社會發(fā)揮作用的仍是人與人之間的由遠及近的情理關(guān)系網(wǎng)絡(luò)與人治化情結(jié)。因此，建構(gòu)國家法治性治理能力，尤其是提升國家治理能力現(xiàn)代化水平，在賦予多元主體法律權(quán)利及平等機會的同時，關(guān)鍵是在完善法律制度基礎(chǔ)上培養(yǎng)依法辦事、依照制度辦事的意識與能力，并以此推進國家與社會運轉(zhuǎn)，通過民主化、法治化、制度化途經(jīng)解決各種矛盾與沖突問題。

從一定意義上說，國家治理能力是一個國家法律制度的優(yōu)越性、執(zhí)政力的體現(xiàn)，但是，只有當多元治理主體法治理念與制度意識逐漸提升，國家治理能力法治性與現(xiàn)代化水平才能提升與彰顯。如何提升這一意識與能力，一方面對市場社會主體來講，還是要加大宣傳、引導與教育力度，通過正反兩方面的案例促使社會公民提升對國家與政治的認識，尤其是對自身行為跳出私領(lǐng)域而影響公領(lǐng)域而必須承擔相應(yīng)法律責任的認同與理解。在深化市場化改革以釋放市場社會活力與動力的過程中，更要促使市場社會主體遵行市場規(guī)律、社會規(guī)則、守法經(jīng)營，不斷完善市場社會法治秩序。另一方面對政府主體來講，政府要以身作則，在憲法與法律范圍內(nèi)行使權(quán)力，堅持科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政，主動將不屬于法律規(guī)定范圍的事務(wù)交由市場社會主體打理。政府做好宏觀調(diào)控與監(jiān)督事宜，不斷營造公民理性參與公共事務(wù)治理的意識與能力的政治環(huán)境，加快推動動員式參與治理、服從式參與治理向主動自覺式參與治理轉(zhuǎn)變。尤其是要加強責任機制的建設(shè)，對相應(yīng)違法行為給予懲處，增強治理行為的法治性與責任性意識，從而保障憲法與法律的權(quán)威，推進全面依法治國。

(三)打造政府與市場社會主體依法協(xié)同共治格局，是建構(gòu)現(xiàn)代國家法治性治理能力的質(zhì)的飛躍

在法制建設(shè)逐步完善、法治精神大力培養(yǎng)的同時，努力踐行依法治國、依法執(zhí)政、依法行政、依法參政的精神品質(zhì)迫在眉睫。這不僅對政府而言至關(guān)重要，而且對市場社會主體同樣至關(guān)重要，尤其對提升協(xié)同治理能力的法治性水平尤為重要。著名學者燕繼榮指出:“‘政府治理’是善治理論的1．0版本，‘社會治理’是善治理論的2．0版本，而‘協(xié)同治理’是善治理論的3．0版本，并強調(diào)‘協(xié)同治理’是善治思考的終點、未來治理選擇的目標。”［6］“所謂協(xié)同治理，是指在公共管理活動中，政府、非政府組織、企業(yè)、公民個人等社會多元要素在網(wǎng)絡(luò)技術(shù)與信息技術(shù)的支持下，相互協(xié)調(diào)，合作治理公共事務(wù)，以追求最大化的管理效能，最終達到最大限度地維護和增進公共利益之目的?！保?］或者說，“為了實現(xiàn)與增進公共利益，政府部門和非政府部門(私營部門、第三部門或公民個人)等多元合法治理主體在一個既定的范圍內(nèi)，運用公威、協(xié)同規(guī)則、治理機制和治理方式，共同合作，共同管理公共事務(wù)的諸多方式的總和。”［8］它體現(xiàn)了政府、市場、社會三者在國家治理中的地位與作用，即“政府歸位與定位釋放市場活力與動力，良性發(fā)展的市場培育自治社會，社會自治又推進政府權(quán)力逐步回歸社會”［9］。這是協(xié)同共治格局優(yōu)勢的最好體現(xiàn)，是增強國家治理能力的關(guān)鍵一招。

因此，在日益復雜多變的社會背景下，建構(gòu)國家治理能力，尤其是提升這種能力的法治性水平，最為重要的是發(fā)揮多元主體依法協(xié)同治理的優(yōu)勢。這就是要打破傳統(tǒng)“強政府－弱市場－缺社會”的管理格局，建立一種“小而強政府－真而實市場－大而好社會”的協(xié)同共治格局。對政府而言，“我們面對的不是‘國家的逐漸消亡’，相反，我們需要一個有活力的、強大的和非?；钴S的政府。但是我們面臨著選擇，選擇一個龐大的但軟弱無力的政府，還是選擇把自己局限于決策和指導從而把‘實干’讓給他人去做的強有力的政府”［10］。這突出的表現(xiàn)是將政府越位的歸位、政府占位的退位、政府缺位的補位、政府錯位的定位，政府主要是做好宏觀調(diào)控、市場社會秩序的維護工作;尤其是要推進行政審批制度改革、加強事中與事后監(jiān)督管理、制定政府權(quán)力清單與責任清單，為市場社會創(chuàng)造良好的法治環(huán)境，這些都是下一階段政府能力的重要改革方向。

對市場而言，主要是按照黨的十八屆三中全會強調(diào)的“充分發(fā)揮市場在資源配置中起決定性作用”的精神推進與強化市場化建設(shè)，實現(xiàn)市場化改革的實質(zhì)性突破。這是因為雖然黨的十四大確立了社會主義市場經(jīng)濟體制改革的目標，但是經(jīng)過二十多年的發(fā)展尤其是近十年來市場經(jīng)濟建設(shè)不但沒有實質(zhì)性進展，甚至反而有所倒退。因此，進一步推進國家治理改革，提升國家治理能力法治性水平，市場治理是其重要一環(huán)，正如李克強總理所說，它是解決中國體制性弊病的關(guān)鍵一招，也是重要突破口。具體看，要“加快形成企業(yè)自主經(jīng)營、公平競爭，消費者自由選擇、自主消費，商品和要素自由流動、平等交換的現(xiàn)代市場體系，著力清除市場壁壘，提高資源配置效率與公平性”［2］11－13。尤其要減少市場對行政化、權(quán)力化的依附性和青睞度，推進市場各主體按法治規(guī)則而非按人治規(guī)則開展經(jīng)濟活動;減少乃至消除市場運行壁壘，打破各行業(yè)各自為陣的地域封閉性與分割性格局;剔除人們一直詬病的壟斷毒瘤，為中小型民營企業(yè)成長與民間資本流動創(chuàng)造公平競爭的法治環(huán)境。

此外，“國家與社會建設(shè)的根本目標，是讓社會運轉(zhuǎn)起來，發(fā)揮社會機制在社會自主治理、社會民生建設(shè)和社會管理等重要領(lǐng)域的基礎(chǔ)作用”［11］。況且，“治理和善治的本質(zhì)特征也是公民社會組織對社會公共事務(wù)的獨立管理或與政府的合作管理，善治需要公民社會的發(fā)展，沒有健全的公民社會，不可能有善治;反之，公民社會的發(fā)展必然直接地或間接地要影響治理的變遷”［12］。因此，在法治化戰(zhàn)略視閾下不斷推進協(xié)同治理進程，建構(gòu)法治性綜合治理能力，必然要有一定數(shù)量的健康成長的社會組織為依托，尤其是社會主體依法廣泛參與治理。這其中最為關(guān)鍵的是在非政府組織成立、登記管理、運轉(zhuǎn)、政策扶持、渠道拓寬、政府購買以及社會監(jiān)管等方面有所突破。特別是政府在促進公民社會培育與發(fā)展進程中要擴大社會組織的獨立性、自主性，增強其活力與動力，要加強引導與培養(yǎng)“大而好的社會”依照法律制度、市場規(guī)則參與社會事務(wù)與經(jīng)濟文化事業(yè)治理活動的意識與能力。

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責任編輯:胡曉

作者簡介:劉濤(1984－)，男，江西吉安人，主要研究方向為馬克思主義中國化、文明發(fā)展與國家治理現(xiàn)代化。

收稿日期:2015－06－20

文章編號:1004－941(2015)05－0070－06

文獻標識碼:A

中圖分類號:D902