祁美玲，萬 方

（南京森林警察學(xué)院，南京210023）

農(nóng)村社區(qū)警務(wù)多元治理主體芻議
——以對(duì)馬陸社區(qū)的實(shí)證調(diào)查為例

祁美玲，萬 方

（南京森林警察學(xué)院，南京210023）

在我國社區(qū)警務(wù)發(fā)展過程中，農(nóng)村社區(qū)警務(wù)由于經(jīng)濟(jì)、地域等外在因素和警力等內(nèi)在原因而存在各種弊端，應(yīng)引起重視。因此，以馬陸社區(qū)為例對(duì)農(nóng)村社區(qū)警務(wù)進(jìn)行一定的探討，從農(nóng)村社區(qū)警務(wù)的治理主體進(jìn)行研究，分析農(nóng)村社區(qū)警務(wù)工作開展中的種種不足，對(duì)社會(huì)化多元治理主體力量參與社區(qū)警務(wù)提出改進(jìn)對(duì)策及建議。

農(nóng)村社區(qū)；社區(qū)警務(wù)；多元；治理主體

社區(qū)警務(wù)作為一種新型的警務(wù)理論，是通過警方和社區(qū)的互動(dòng)作用，采用各種合法、高效的方法與手段來發(fā)現(xiàn)并解決社區(qū)內(nèi)的治安問題，從而營造和諧的社會(huì)環(huán)境。根據(jù)公安部的部署和全國社區(qū)警務(wù)的改革，在全國的城市和農(nóng)村實(shí)施了社區(qū)警務(wù)，并取得了不錯(cuò)的成效。同時(shí)為了貫徹十八大精神，加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)，因而發(fā)揮人民團(tuán)體和社會(huì)組織在法治社會(huì)建設(shè)中的積極作用尤為重要。十八大報(bào)告指出加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)要圍繞構(gòu)建中國特色社會(huì)主義社會(huì)管理體系，加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、公眾參與、覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)管理體制，加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確的現(xiàn)代社會(huì)組織體制。為了貫徹十八大精神，便要求社區(qū)警務(wù)中警察力量與社會(huì)力量緊密聯(lián)系，建立職責(zé)明晰、依賴互動(dòng)的多元權(quán)利格局，發(fā)揮社會(huì)各方面的自治性權(quán)利，實(shí)現(xiàn)一種民主、合作、和諧的治理秩序。

農(nóng)村社區(qū)是社區(qū)的一種，農(nóng)村社區(qū)警務(wù)開展同樣需要參與主體的多元化。農(nóng)村社區(qū)體制內(nèi)的執(zhí)法資源相對(duì)比較欠缺，此種前提下的社會(huì)化參與更是不可或缺。通過本文的研究，可以進(jìn)一步確認(rèn)農(nóng)村社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略都有哪些參與主體，他們發(fā)揮何種作用？各類主體間有無聯(lián)系？存在哪些問題？怎樣做進(jìn)一步引導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)化參與與社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略開展的良好互動(dòng)。

一、社區(qū)警務(wù)的起源與多元化治理主體的提出及構(gòu)成

在20世紀(jì)70-80年代，歐美等西方資本主義國家開展了名為服務(wù)于權(quán)變的社區(qū)警務(wù)革命，即第四次警務(wù)革命。由于受到傳統(tǒng)公共行政管理主義的影響，在第三次警務(wù)革命時(shí)期為了防止貪污和中立，警察不被提倡接近社區(qū)，由此導(dǎo)致責(zé)任意識(shí)差及警民關(guān)系惡化等后果。而在第四次警務(wù)革命時(shí)期，社區(qū)警務(wù)受到新公共管理思潮中的放權(quán)、對(duì)結(jié)果負(fù)責(zé)以及重視服務(wù)質(zhì)量和顧客滿意度等思想的影響，社區(qū)警務(wù)提倡以預(yù)防為主，并使警務(wù)回歸社區(qū)，加強(qiáng)警方與社區(qū)公眾的互動(dòng)與合作。

關(guān)于多元化治理主體，西方國家政府和學(xué)者都持支持的態(tài)度。問題導(dǎo)向警務(wù)的創(chuàng)始人赫爾曼·戈?duì)柎奶乖诒容^社區(qū)警務(wù)與問題導(dǎo)向警務(wù)的區(qū)別時(shí)指出，社區(qū)警務(wù)強(qiáng)調(diào)警察投身于社區(qū)，社會(huì)管理工作基本上是依靠網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)而不是警察，警察僅能運(yùn)用這些網(wǎng)絡(luò)來支持他們的工作。這里的網(wǎng)絡(luò)即是社區(qū)警務(wù)的合作網(wǎng)絡(luò)。又如社區(qū)警務(wù)先驅(qū)羅伯特·特洛揚(yáng)諾維茲給社區(qū)警務(wù)下的定義，他認(rèn)為社區(qū)警務(wù)是在警民之間建立新合作的一種理念和組織策略［1］。如此強(qiáng)調(diào)社區(qū)警務(wù)合作網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建與運(yùn)用的觀點(diǎn)不勝枚舉，基于此，通過網(wǎng)絡(luò)合作框架來認(rèn)識(shí)和分析社區(qū)警務(wù)也越來越成為一種現(xiàn)象。

通過對(duì)國外社區(qū)警務(wù)的文獻(xiàn)研究可知，社區(qū)警務(wù)理論認(rèn)為產(chǎn)生犯罪的根源在社會(huì)，抑制犯罪的根本力量也在社會(huì)，其核心是要警察與社會(huì)緊密聯(lián)系，動(dòng)員全體民眾參與減少和控制犯罪，以達(dá)到整個(gè)社會(huì)的安定和諧。

二、研究設(shè)計(jì)與個(gè)案導(dǎo)入

（一）研究設(shè)計(jì)

首先，總結(jié)國內(nèi)外社區(qū)警務(wù)與治理理論的研究結(jié)果，從理論上界定多元治理主體對(duì)農(nóng)村社區(qū)警務(wù)工作的重要性。

其次，根據(jù)當(dāng)前的主要結(jié)論，按照一定標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)農(nóng)村社區(qū)進(jìn)行分類，并選擇不同類型的農(nóng)村社區(qū)作為調(diào)查對(duì)象。在調(diào)查中，筆者按照現(xiàn)有研究成果，將我國城市社區(qū)治理模式的發(fā)展與演變概括為三種類型：行政主導(dǎo)型社區(qū)——政府主導(dǎo)型的治理模式、合作型社區(qū)——政府推動(dòng)與社區(qū)自治結(jié)合型的治理模式及自治型社區(qū)——社區(qū)主導(dǎo)與政府支持型的治理模式。

再次，設(shè)計(jì)調(diào)查問卷及訪談提綱，采取問卷調(diào)查與訪談相結(jié)合的方法對(duì)農(nóng)村社區(qū)警務(wù)中的社會(huì)化力量進(jìn)行調(diào)查。探討農(nóng)村社區(qū)警務(wù)多元化參與主體的種類、功能、結(jié)構(gòu)及存在的問題等。

最后，對(duì)調(diào)查結(jié)果進(jìn)行分析與總結(jié)。重點(diǎn)分析農(nóng)村社區(qū)警務(wù)開展面臨的不足，對(duì)多元治理主體力量參與社區(qū)警務(wù)提出改進(jìn)對(duì)策及建議。

（二）個(gè)案情況：作為合作型社區(qū)的馬陸社區(qū)

馬陸鎮(zhèn)地處上海西北郊，馬陸社區(qū)是馬路鎮(zhèn)社區(qū)之一，地理位置優(yōu)越，交通便捷，治安狀況良好。馬陸社區(qū)自開始實(shí)施社區(qū)警務(wù)之后，社區(qū)各方面都取得顯著效果，已經(jīng)做到了社區(qū)民警在社區(qū)，居民都知曉民警的聯(lián)系方式，民警也能設(shè)身處地為居民謀福利，這樣拉近了警民關(guān)系。社區(qū)組織如聯(lián)防大隊(duì)與治保會(huì)，與馬陸村居委會(huì)共同管理馬陸鎮(zhèn)日常生活，同時(shí)還有巡防人員和志愿者共同維護(hù)社會(huì)秩序。群眾對(duì)于社會(huì)治安環(huán)境普遍滿意，并沒有太多的危及人身和財(cái)產(chǎn)安全的危險(xiǎn)因素存在，群眾安全度較高。

綜合上述治理主體的表現(xiàn)，筆者認(rèn)為馬陸鎮(zhèn)已在傳統(tǒng)社區(qū)治理模式上得到一定突破，其中政府雖仍處于指導(dǎo)地位，但是政府的很多權(quán)力有一定的下放。法律法規(guī)所規(guī)定的自治組織的權(quán)利與義務(wù)也更加實(shí)體化，雖然在實(shí)踐中還存在一定缺陷，但總體而言，馬陸鎮(zhèn)的自治能力比傳統(tǒng)政府主導(dǎo)型社區(qū)更強(qiáng)。所以，筆者認(rèn)為馬陸鎮(zhèn)已經(jīng)邁上合作型社區(qū)的道路。

三、農(nóng)村社區(qū)警務(wù)多元治理主體的實(shí)證調(diào)查及分析

（一）農(nóng)村社區(qū)警務(wù)多元治理主體的種類

在所調(diào)查的馬陸鎮(zhèn)中，筆者觀察到的多元治理主體有以下這幾種類型：

1.警察

社區(qū)民警是實(shí)施社區(qū)警務(wù)的中堅(jiān)力量。天馬社區(qū)的社區(qū)民警除了每周定時(shí)駐扎于社區(qū)內(nèi)，還在平時(shí)加強(qiáng)社區(qū)實(shí)有人口管理，收集情報(bào)信息，通過多種途徑來加強(qiáng)社區(qū)內(nèi)的治安管理和安全防范，以確保人民生命財(cái)產(chǎn)安全，維護(hù)好社區(qū)內(nèi)的治安秩序。

2.社區(qū)自治性組織（包括自管會(huì)、聯(lián)勤小組及治保會(huì)）

社區(qū)自治性組織做到了讓人民群眾當(dāng)家做主，在社區(qū)警務(wù)中起到了不可替代的作用。除了治安保衛(wèi)委員會(huì)之外，馬陸鎮(zhèn)參與到社區(qū)警務(wù)工作中來的自治性組織就是自管會(huì)，有自我管理、自我服務(wù)、自我教育之稱。自管會(huì)是馬陸鎮(zhèn)依據(jù)自身情況在部分社區(qū)試點(diǎn)成立的組織，通過居民“票選”，由居民擔(dān)當(dāng)自管會(huì)委員，承擔(dān)業(yè)委會(huì)工作，實(shí)現(xiàn)社會(huì)服務(wù)管理的有序參與。然而并不是大多數(shù)人都參與了自管小隊(duì)，自管小隊(duì)的年齡基數(shù)偏大，而且自我管理沒有滲透到方方面面，還需要更多中堅(jiān)力量的建言獻(xiàn)策。除了要接收新鮮力量，自管小隊(duì)要加強(qiáng)與社區(qū)居民的聯(lián)系，定期開展一些社區(qū)活動(dòng)，鼓勵(lì)群眾主動(dòng)參與進(jìn)來。

馬陸鎮(zhèn)的另一特色是群眾小聯(lián)勤。關(guān)于聯(lián)勤小組，馬陸鎮(zhèn)有一套較完善的運(yùn)行機(jī)制，如規(guī)定每個(gè)聯(lián)勤隊(duì)員實(shí)行值班制，輪流擔(dān)當(dāng)某個(gè)小區(qū)的居委會(huì)干部，定期探訪一定數(shù)額的住戶以了解居民的生活情況，并根據(jù)情況進(jìn)行評(píng)優(yōu)、推優(yōu)的工作。然而推優(yōu)人數(shù)并沒有與群眾的滿意程度成正比。筆者認(rèn)為評(píng)優(yōu)制度應(yīng)該和群眾滿意度、群眾安全感等掛鉤，激勵(lì)群眾對(duì)聯(lián)勤小組的組員做出評(píng)價(jià)。服務(wù)群眾是聯(lián)勤隊(duì)的宗旨，那么把群眾意見寫入考核制度也是合情合理的，也是對(duì)小聯(lián)勤的一種監(jiān)督，一種導(dǎo)向。

3.保安服務(wù)公司

保安服務(wù)公司在公安機(jī)關(guān)的指導(dǎo)下，以履行合同的有償服務(wù)方式維護(hù)客戶內(nèi)部的治安秩序，并協(xié)助公安機(jī)關(guān)預(yù)防、打擊違法犯罪。保安服務(wù)人員是最常見的參與治安防范的主體，每個(gè)小區(qū)都有配備相應(yīng)的物業(yè)保安，他們的任務(wù)是：“門衛(wèi)、守護(hù)、巡邏”。

4.志愿者組織與社區(qū)群眾

公眾的參與是社區(qū)警察能夠成功開展工作最重要的因素之一。在馬陸鎮(zhèn)有自發(fā)組織的平安志愿者，在交通復(fù)雜的十字路口或繁華地段自主站崗，維護(hù)交通秩序。除了志愿者這種代表性的群眾外，居民自身的互相照看意識(shí)也比較強(qiáng)，鄰里之間遇事都能互相幫助，留心留意。

在社區(qū)警務(wù)治理主體中，以社區(qū)民警為代表的政府組織改變以往統(tǒng)領(lǐng)全局的模式，通過權(quán)力下放，把由政府組織承擔(dān)的部分職能交由自治組織來承擔(dān)［2］。自治性組織聯(lián)結(jié)政府與社區(qū)，社區(qū)民警和社區(qū)群眾，其與社區(qū)民警的關(guān)系向合作化方向發(fā)展，同時(shí)，它為社區(qū)居民參與社區(qū)治理提供途徑，而且群眾通過自治組織也提高了參與管理的積極性。

綜上所述，馬陸鎮(zhèn)的社區(qū)警務(wù)治理主體體系的結(jié)構(gòu)是：以政府指導(dǎo)，社區(qū)組織帶領(lǐng)群眾參與管理，民眾參與能力大大提高的結(jié)構(gòu)。

（二）農(nóng)村社區(qū)警務(wù)中的多元治理主體存在的主要問題

俞可平學(xué)者在《治理與善治》中提出，作為社會(huì)控制體系的治理，指的是政府與民間、公共部門與私人部門之間的合作與互動(dòng)。治理意味著來自政府又不限于政府的公共機(jī)構(gòu)或行為者，對(duì)傳統(tǒng)的國家和政府權(quán)威提出挑戰(zhàn)，認(rèn)為政府并不是國家唯一的權(quán)利中心，與此同時(shí)，在社會(huì)和經(jīng)濟(jì)等方面，國家也逐漸把本來由它獨(dú)自承擔(dān)的責(zé)任轉(zhuǎn)移給公民社會(huì)，即私人部門和自愿性團(tuán)體［3］，這樣國家與社會(huì)，公共部門與私人部門之間的責(zé)任界限也就越來越模糊，后者承擔(dān)著越來越重要的責(zé)任，地位也越來越突出。而在馬陸鎮(zhèn)，雖然私人部門蘇醒了一些治理意識(shí)，但是存在明顯的參與不到位，社區(qū)意識(shí)不夠，自身力量不足等問題。

1.社區(qū)民警的服務(wù)意識(shí)有待加強(qiáng)

治理的基礎(chǔ)是協(xié)調(diào)而不是控制，是一種持續(xù)的互動(dòng)，它應(yīng)該向服務(wù)傾斜，而不是倒向強(qiáng)權(quán)。在理想的社區(qū)警務(wù)工作中，社區(qū)民警必須扎根于社區(qū)，深入居民群眾，把社區(qū)當(dāng)作自己的家園，把群眾當(dāng)作自己的親人。社區(qū)警察只有樹立起這樣的社區(qū)意識(shí)，才能時(shí)時(shí)處處為社區(qū)和居民著想，全心全意為人民服務(wù)。例如日本的社區(qū)警務(wù)，日本警方根據(jù)鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)特點(diǎn)，創(chuàng)造“交番”、“駐在所”制度，即在每個(gè)村落中設(shè)立一座駐在所，派一名警察，協(xié)同其家屬與當(dāng)?shù)卮迕耖L期共同生活在一起，擔(dān)負(fù)社區(qū)警務(wù)的任務(wù)。顯然，現(xiàn)階段的社區(qū)民警并沒有做到這種程度，相較于以前的警務(wù)方式有了大的突破，但是并未達(dá)到最佳狀態(tài)。在“駐在所”中，警員的妻子擔(dān)任接電話、指路等服務(wù)性輔助工作，警員也不僅是遵守、宣傳、維護(hù)法律的模范，而且是社區(qū)道德模范，與社區(qū)居民形成十分融洽和諧的關(guān)系。如果馬陸鎮(zhèn)中的社區(qū)民警能更一步加深自身和社區(qū)的關(guān)系，在社區(qū)內(nèi)展開更多的互動(dòng)，更切實(shí)地實(shí)施動(dòng)態(tài)管理，加強(qiáng)警民聯(lián)系，加強(qiáng)服務(wù)民眾的意識(shí)，那么馬陸鎮(zhèn)社區(qū)警務(wù)工作一定能取得進(jìn)一步突破。

2.多元治理主體間的互動(dòng)不夠密切

一方面，自治性組織與居民的聯(lián)系不夠密切。自治性組織通過政府授權(quán)的方式獲得權(quán)力，協(xié)助公安機(jī)關(guān)開展一些貼近于居民的專業(yè)性不高的工作，成為社區(qū)民警和社區(qū)居民之間的紐帶與橋梁，這就要求治保會(huì)和自管會(huì)與社區(qū)居民有較高的接觸率。然而在抽查的50份調(diào)查樣本中，大多數(shù)居民只知道有其的存在，卻不知其工作內(nèi)容。對(duì)于治保會(huì)，有半數(shù)居民要在調(diào)查者詢問是否存在的情況下才能想起，而對(duì)自治組織的了解也僅僅止于在街上巡邏。由此可見，社區(qū)自治組織在公眾前的曝光率并不高，這與我們?cè)緦?duì)自治組織的期待并不符合。由此反映出的一個(gè)問題就是社區(qū)自治組織缺乏主動(dòng)性。在與治保會(huì)干部的交談中，各種綱領(lǐng)性的任務(wù)和職責(zé)都是齊全的，然而群眾卻不聞其人，不知其效，可見在主動(dòng)方面略有欠缺。自治性組織也沒能找準(zhǔn)自己的位置，從而發(fā)揮服務(wù)群眾的功能。另外，自治性組織成員普遍存在老齡化現(xiàn)象，治保會(huì)很多成員都是一些退休老人，下崗職工。這部分成員因閑暇在家才參與自治性組織，而社區(qū)內(nèi)的中堅(jiān)力量參與進(jìn)來的非常少，不僅是體現(xiàn)在年齡上，各個(gè)職業(yè)人員參與的也很少。這就導(dǎo)致了自治性組織任務(wù)的要求與自治組織自身的素質(zhì)、能力不匹配。

另一方面，小區(qū)保安與居民缺乏互動(dòng)。業(yè)務(wù)保安作為一種有規(guī)范、有制度的有償服務(wù)形式，也應(yīng)加強(qiáng)與小區(qū)居民的互動(dòng)。保安是馬陸鎮(zhèn)上最常見的一種市場力量參與主體，但是很多社區(qū)保安在與居民相處時(shí)也并沒有做到十分融洽。堅(jiān)守在小區(qū)門衛(wèi)處的保安，很多都缺乏細(xì)致觀察的能力和危機(jī)意識(shí)。保安的素質(zhì)和能力參差不齊，保安服務(wù)的質(zhì)量不統(tǒng)一。在2009年國務(wù)院《保安服務(wù)管理?xiàng)l例》出臺(tái)之前，一些省市的保安服務(wù)規(guī)范文件就已經(jīng)規(guī)定了要對(duì)新上崗的保安進(jìn)行崗前培訓(xùn)，使其達(dá)到一定的水平［4］。但在實(shí)際操作中，很多小區(qū)并沒有做到這一點(diǎn)。就我們所看到的小區(qū)保安，還是有很多高齡人員在擔(dān)當(dāng)職責(zé)。除此之外，更有小區(qū)居民反映保安素質(zhì)低下，容易與其產(chǎn)生口角糾紛。

對(duì)于業(yè)務(wù)保安來說，保安的收入待遇水平過低，保安工作的效率、積極性難以提高。保安是一種市場經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，具有很鮮明的市場經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)，如有多少投入才會(huì)有多少產(chǎn)出，除了一些高級(jí)小區(qū)的保安收入較為可觀外，很多小區(qū)的保安收入并不多，工作待遇的低下直接導(dǎo)致了工作情緒的低落，消極的工作態(tài)度難以開展積極的互動(dòng)。除此之外，還有一個(gè)很大的原因：保安公司與社區(qū)居民之間的關(guān)系沒有理順，居民對(duì)保安服務(wù)公司的監(jiān)督不能起到切實(shí)的效果。聘用保安的費(fèi)用是由物業(yè)公司統(tǒng)一收取，與保安公司簽訂合同也是由物業(yè)公司進(jìn)行的，這就導(dǎo)致了一種表象：物業(yè)公司才是保安公司的直接主體，居民就變成了間接主體。這樣居民的義務(wù)與權(quán)力并不對(duì)應(yīng)，很難享受到保安公司的合格服務(wù)，這也容易導(dǎo)致兩個(gè)社區(qū)治理參與主體之間的糾紛，更不用說持續(xù)的互動(dòng)了。

3.居民的參與意識(shí)不夠，參與的積極性不高。

自治性組織缺少主動(dòng)性的連帶反映是：居民的參與意識(shí)不夠，參與的積極性不高。社區(qū)居民廣泛參與社區(qū)警務(wù)工作的意識(shí)不夠另一個(gè)原因是大多數(shù)居民把社區(qū)警務(wù)工作定義到高高在上的層次，并沒有形成良好的社區(qū)意識(shí)，普遍存在“搭便車”心理。這表現(xiàn)在兩個(gè)方面：其一，除了少部分志愿者外，更多的群眾并沒有把自己視為社區(qū)警務(wù)治理主體的一員，沒有達(dá)到群眾普遍參與的地步。其突出表現(xiàn)為社區(qū)居民的社區(qū)參與意識(shí)淡薄，參與能力不強(qiáng)，參與熱情不夠；其二，這也是其他參與主體存在的問題：雖然各類主體都有一定的參與率，但是其參與活動(dòng)的廣泛性不高，如社區(qū)服務(wù)、社區(qū)環(huán)境、社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生、社區(qū)文化活動(dòng)等方面沒有涉及，沒有做到面面俱到。除此之外，社區(qū)內(nèi)很多處于中堅(jiān)力量的居民并沒有發(fā)揮其作用，如各類職業(yè)的居民，教師、工程師、技術(shù)人員等等，如果在社區(qū)建設(shè)、社區(qū)防范工作上發(fā)揮自己的專業(yè)力量，社區(qū)警務(wù)工作一定能做到再突破。

四、農(nóng)村社區(qū)警務(wù)多元治理主體的完善：結(jié)論與思考

綜上可見，要加強(qiáng)社區(qū)警務(wù)多元治理主體的參與及協(xié)作力度，不僅要提高自身的素質(zhì)水平和硬實(shí)力，還要增加各個(gè)參與主體之間的互動(dòng)，提高他們的社區(qū)意識(shí)。有效的社區(qū)參與，取決于信息的普及，居民自身的見識(shí)與能力，愿意付出的時(shí)間和精力的心理態(tài)度，領(lǐng)導(dǎo)組織提供的參與途徑，等等。而制約居民參與的因素則有：身為社區(qū)主人的意識(shí)，社區(qū)是否有共同的利益，社區(qū)是否有一個(gè)好的領(lǐng)導(dǎo)者，社區(qū)環(huán)境，等等。要提高各個(gè)治理主體的參與能力，需要做到：

（一）樹立社區(qū)意識(shí)

各個(gè)參與主體都應(yīng)該樹立一種社區(qū)意識(shí)，如果連最初的概念都沒有，那么即使參與到警務(wù)工作中來也是形式化的、抽象化的。雖然中國的警力配置模式在將來很長一段時(shí)間都難以突破，但是社區(qū)警務(wù)工作中的社區(qū)意識(shí)可以先在警察中培養(yǎng)起來。在很多警員心中有一種“偏見”：打擊更重于預(yù)防。進(jìn)行犯罪預(yù)防的工作的重要性在此不多做贅述，要改變這種普遍存在的偏見，公安機(jī)關(guān)就應(yīng)該重視公安基層工作，重視社區(qū)警務(wù)工作。在農(nóng)村中建立起固定的警務(wù)模式，鼓勵(lì)警員進(jìn)駐農(nóng)村，與當(dāng)?shù)鼐用耖L期共同生存，與居民培養(yǎng)感情，把自己融入到這個(gè)社區(qū)中，讓警察首先在居民中得到深切的認(rèn)同，警察才能更設(shè)身處地地為這個(gè)社區(qū)著想。

要調(diào)動(dòng)各類參與主體的社區(qū)意識(shí)，有兩個(gè)基本途徑：一是依托社區(qū)資源開辦社區(qū)居民學(xué)校，普及社區(qū)、社區(qū)工作、社區(qū)治安、社區(qū)發(fā)展的知識(shí)，開展社區(qū)公共道德和社區(qū)工作技能教育與培訓(xùn)。當(dāng)然警察也應(yīng)該參與其中，把有關(guān)社區(qū)建設(shè)、社區(qū)工作特別是社區(qū)警務(wù)的內(nèi)容作為重點(diǎn)科目，來培養(yǎng)警察自身的社區(qū)意識(shí)和工作能力，同時(shí)這也是與社區(qū)居民交流接觸的好機(jī)會(huì)。二是社區(qū)警察與社區(qū)自治組織一道廣泛宣傳、發(fā)動(dòng)社區(qū)居民群眾參與維護(hù)社區(qū)治安，給他們提供參與其中的途徑，在實(shí)踐中逐步增強(qiáng)群眾的社區(qū)意識(shí)。在強(qiáng)化宣傳教育中要注意針對(duì)性、廣泛性、多樣性的問題，要針對(duì)群眾普遍在意的問題，要針對(duì)不同的群體，教育的對(duì)象要廣泛，教育的手段要多樣化。

（二）建立互動(dòng)機(jī)制

注重用社區(qū)共同利益來調(diào)動(dòng)居民廣泛參與的積極性，也是增加各主體之間互動(dòng)、協(xié)作的機(jī)會(huì)。沒有積極性，就不存在自主參與，在一個(gè)社區(qū)居民參與治安防控工作并不踴躍的形勢(shì)下，規(guī)定要實(shí)現(xiàn)大多數(shù)社區(qū)居民都能夠參加到社區(qū)的治安義務(wù)組織中來，顯然也是不太現(xiàn)實(shí)的事情。一般來說，居民在社區(qū)中所享有的各種基本權(quán)益，包括公共安全利益等是社區(qū)形成和存在的基礎(chǔ)，沒有居民利益，也就沒了社區(qū)存在的價(jià)值。社區(qū)參與的根本原因是社區(qū)居民及其組織與社區(qū)的利益相關(guān)，把解決各類社區(qū)成員尤其是大多數(shù)居民群眾的實(shí)際安全需要放在首位，才能充分調(diào)動(dòng)社區(qū)群眾參與的積極性。在解決共同問題的同時(shí)，也加深了各個(gè)主體之間的羈絆，可以建立信息共享、資源共有的良好協(xié)作狀態(tài)，建立起良性的權(quán)利依賴關(guān)系。所以解決群眾普遍關(guān)心的社區(qū)治安熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題應(yīng)該放在社區(qū)警務(wù)工作的重點(diǎn)內(nèi)容上，如某一時(shí)期突出的社區(qū)盜竊事件，社區(qū)民警可以指導(dǎo)自管會(huì)開展相關(guān)的社區(qū)活動(dòng)，自管會(huì)則積極宣傳這類活動(dòng)的重要性，鼓勵(lì)小區(qū)群眾加入自管會(huì)或者參加社區(qū)活動(dòng)，調(diào)動(dòng)起全社區(qū)居民的參與熱情。因?yàn)檫@樣的主題與每個(gè)居民都息息相關(guān)，涉及自身的利益，群眾的熱情起點(diǎn)較高，容易有共鳴。由此，我們可以建立：

1.聯(lián)勤會(huì)議制度，開展信息交流大會(huì)。在信息交流會(huì)上，社區(qū)民警可以總結(jié)一下相關(guān)案情，提出一些預(yù)防對(duì)策和遇到突發(fā)情況的對(duì)策，并鼓勵(lì)群眾建言獻(xiàn)策或交流一下自身所知的情況或反饋?zhàn)陨碛龅降膯栴}。特別是要鼓勵(lì)、吸納一些高級(jí)知識(shí)分子、工程師、技工等有專業(yè)水平的中堅(jiān)力量的意見，在分享信息中及時(shí)發(fā)現(xiàn)社區(qū)居民的難處，發(fā)揮群眾的智慧和力量。

2.治安宣傳制度，開展文藝演出活動(dòng)。文藝演出也是一種寓教于樂的方式，社區(qū)民警可以在演出中向群眾匯報(bào)一下近期工作和小區(qū)建設(shè)發(fā)展，也可以就此機(jī)會(huì)宣傳一些預(yù)防知識(shí)和防范手段。自管會(huì)則開展形式多樣的相關(guān)表演，可以就地取材，邀請(qǐng)一些當(dāng)?shù)赜新曂?，有才學(xué)的人做演講，或者是老年表演、幼兒舞蹈之類的能帶起居民熱情的活動(dòng)。除了緊密了鄰里情，也加強(qiáng)了社區(qū)民警與群眾的聯(lián)系，發(fā)揮了自治小組的力量，加深了三者之間的互動(dòng)。

（三）加強(qiáng)社區(qū)自治

所謂自治，應(yīng)該是類似于自管會(huì)一樣的自治組織在公安機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)指揮下，聯(lián)系群眾、鼓勵(lì)群眾多多參與到社區(qū)警務(wù)工作中來。而在日常生活中，自治組織卻不能準(zhǔn)確找到自己的位置，對(duì)于矛盾糾紛，可能群眾有自身的解決辦法；對(duì)于治安案件、刑事案件可能并不常見，即使發(fā)生也有公安民警在第一線，這樣自治性組織好像就處于一個(gè)尷尬的地位。

針對(duì)這樣的現(xiàn)狀，一方面，要準(zhǔn)確定位自治組織。也就是說自治性組織應(yīng)該找準(zhǔn)自己的發(fā)力方向，在日常生活中更應(yīng)該向服務(wù)群眾的方向發(fā)展，便民、利民、鼓勵(lì)群眾參與其中才是將來發(fā)展的主題。在調(diào)動(dòng)群眾積極性方面要堅(jiān)持先進(jìn)性與廣泛性相結(jié)合的原則，力求使每個(gè)參與者都能找到自己的位置，鼓勵(lì)廣大有志青年參與到社區(qū)管理中來，為公共機(jī)構(gòu)或者私人機(jī)構(gòu)注入新鮮血液。另一方面，要堅(jiān)持靈活結(jié)合市場隱喻和志愿規(guī)則。在社區(qū)警務(wù)活動(dòng)中，志愿者活動(dòng)和見義勇為的行為無疑是具有先進(jìn)性的，但是如何使這種先進(jìn)性的行為成為一種普及性行為，使社區(qū)群眾廣泛參與其中，就要從群眾的思想覺悟水平與實(shí)際承受能力出發(fā)，既提倡無私奉獻(xiàn)的精神，又要兼顧個(gè)人合理利益，不使參與社區(qū)警務(wù)活動(dòng)成為群眾的負(fù)擔(dān)。獎(jiǎng)勵(lì)無疑是現(xiàn)代社會(huì)最實(shí)際的激勵(lì)方法，社區(qū)民警可以與居委會(huì)協(xié)作，把一部分社區(qū)建設(shè)資金用以志愿者活動(dòng)、社區(qū)公共活動(dòng)的獎(jiǎng)勵(lì)中來，使社區(qū)警務(wù)開展的種種活動(dòng)得到廣大青年的支持與參與，促使社區(qū)居民完成被治到自治這一過程。

（四）完善參與機(jī)制

任何活動(dòng)缺少規(guī)范化、制度化的機(jī)制保障都是不長久的，而建立社區(qū)參與的長效機(jī)制就必須以法律形式來確定。當(dāng)前，我國還沒有關(guān)于社區(qū)參與方面的專門法律條文，為此要盡快出臺(tái)相關(guān)的法律法規(guī)。

首先，應(yīng)明確社區(qū)參與的主體。社區(qū)參與的主體可以以個(gè)人為單位，可以以組織、團(tuán)體為單位，即建立參與方式多樣化的機(jī)制，鼓勵(lì)社區(qū)群眾參與到社區(qū)警務(wù)的管理中來，不要求參與方式的固定性。加強(qiáng)宣傳加入自管小組的優(yōu)缺點(diǎn)和群眾以自身名義參與到社區(qū)管理中的優(yōu)缺點(diǎn)，如自管小組更加制度化、目標(biāo)性、固定化但是占用工作時(shí)間長；自身參與志愿者活動(dòng)更具有靈活性，對(duì)工作時(shí)間要求較松，但是參與活動(dòng)的機(jī)會(huì)少等。讓社區(qū)居民在被社區(qū)警務(wù)活動(dòng)吸引的同時(shí)還可以多選擇方式的參與，按自身實(shí)際情況參與到社區(qū)治理中來，形成輕松、興趣化的全民熱潮。其次，要明確社區(qū)警務(wù)參與主體的權(quán)利。要以制度形式對(duì)作為參與主體的權(quán)利與義務(wù)予以規(guī)范，哪些事項(xiàng)能參與，哪些事項(xiàng)不能參與都應(yīng)該有明確的條文，避免不同主體因參與的權(quán)利和義務(wù)不一致而發(fā)生矛盾。最后，要明確具體的參與程序。各社區(qū)應(yīng)該依據(jù)具體社情制定一套規(guī)范的、可行性強(qiáng)的參與程序。何時(shí)議事，如何實(shí)施，各個(gè)參與主體應(yīng)該各司其職，分別做哪些事，有建議或者意見應(yīng)該找誰提，以何種方式提等都應(yīng)該有詳細(xì)的規(guī)定，使人一目了然，社區(qū)警務(wù)工作的開展就井井有條。

［1］［美］Philip P.Purpura.警察與社區(qū)——概念與實(shí)例［M］.楊新華，譯.北京：中國人民公安大學(xué)出版社，2009：244－248.

［2］張兆瑞.社區(qū)警務(wù)論［M］.北京：中國人民公安大學(xué)出版社，2003：28.

［3］俞可平.治理與善治［M］.北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000：10.

［4］左袖陽.社區(qū)治安防控體系解讀［M］.北京：中國社會(huì)出版社，2010：132.

［責(zé)任編輯：李 瑩］

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2015－01－16

南京森林警察學(xué)院省級(jí)大學(xué)生實(shí)踐創(chuàng)新訓(xùn)練計(jì)劃項(xiàng)目《農(nóng)村社區(qū)警務(wù)多元治理主體調(diào)查研究》的階段性成果（SJ20145014）

祁美玲（1992－），女，江蘇溧陽人，2012級(jí)治安學(xué)本科學(xué)生；萬方（1994－），女，福建霞浦人，2012級(jí)治安學(xué)本科學(xué)生。