楊　敏

(蘇州大學(xué) 王健法學(xué)院，江蘇 蘇州 215000)

論按日連續(xù)處罰制度及其完善

楊敏

(蘇州大學(xué) 王健法學(xué)院，江蘇 蘇州 215000)

摘要：新《環(huán)境保護(hù)法》第59條明確規(guī)定按日連續(xù)處罰制度并配套以《環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)實(shí)施按日連續(xù)處罰辦法》，從而使得按日連續(xù)處罰制度及其實(shí)施程序都有了明確的法律依據(jù)，在打擊違法排污行為方面取得了良好的環(huán)境效益。作為一項(xiàng)新興制度，在法律上予以確立僅僅是一個(gè)開(kāi)端，關(guān)鍵還在于制度本身要不斷完善。按日連續(xù)處罰制度中限期改正期限的確定方式、復(fù)查的形式以及按日連續(xù)處罰的次數(shù)方面仍然有進(jìn)一步完善的可能。

關(guān)鍵詞：按日連續(xù)處罰；期限；復(fù)查

由于違法排污行為的法律責(zé)任方面存在立法上的不足和制度上的欠缺，導(dǎo)致實(shí)踐中違法排污企業(yè)的經(jīng)濟(jì)收益和經(jīng)濟(jì)制裁之間出現(xiàn)鴻溝。企業(yè)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)體現(xiàn)了企業(yè)“經(jīng)濟(jì)人”的角色[1]，作為經(jīng)濟(jì)人，利益最大化是驅(qū)使其做出決策的動(dòng)因。環(huán)境立法中對(duì)于違法排污行為設(shè)定的法律責(zé)任過(guò)輕，違法行為預(yù)期付出的代價(jià)明顯低于收益，加之企業(yè)運(yùn)行環(huán)境保護(hù)設(shè)施和治理排污的成本會(huì)造成利潤(rùn)的削減，導(dǎo)致企業(yè)選擇違法排污對(duì)其而言反而是一種理性的選擇[2]，從而致使立法上出現(xiàn)“逆向?qū)颉?。?duì)已經(jīng)違法排污的企業(yè)而言，巨大的利潤(rùn)空間使其抱著僥幸心理繼續(xù)排污，對(duì)守法企業(yè)而言，傳達(dá)出“好好守法不如違法”的消極導(dǎo)向。為避免此種“違法成本低，守法成本高”現(xiàn)象持續(xù)泛濫，有效制止企業(yè)的違法排污行為，2015年1月1日生效的新《環(huán)境保護(hù)法》首次提出按日連續(xù)處罰，彰顯了國(guó)家在生態(tài)文明的理念下，要嚴(yán)厲整治違法排污行為的決心和力度。在立法層面上率先規(guī)定按日連續(xù)計(jì)罰制度，有利于充分發(fā)揮法的指引作用和預(yù)測(cè)作用[3]。按日連續(xù)處罰勢(shì)必會(huì)加重企業(yè)違法行為的法律后果，預(yù)期經(jīng)濟(jì)利益的喪失和違法成本的上升會(huì)使企業(yè)重新衡量自己的行為，指導(dǎo)企業(yè)在守法和違法之間做出正確的選擇，從而促使企業(yè)主動(dòng)停止無(wú)利可圖的違法排污。立法上的創(chuàng)新為治理排污工作提供了法律依據(jù)和新的執(zhí)法手段，但立法只是第一步，相關(guān)實(shí)施細(xì)則的出臺(tái)和具體實(shí)施過(guò)程才是決定此項(xiàng)制度效果的關(guān)鍵因素。本文試圖通過(guò)對(duì)新《環(huán)境保護(hù)法》第59條和《環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)實(shí)施保護(hù)按日連續(xù)處罰辦法》(以下簡(jiǎn)稱《辦法》)的研讀和分析，以期為完善按日連續(xù)處罰的實(shí)施提出建議。

一、新《環(huán)境保護(hù)法》確立的按日連續(xù)處罰制度

按日連續(xù)處罰制度是為實(shí)現(xiàn)保護(hù)環(huán)境的目的，環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)對(duì)違反環(huán)境法律規(guī)定的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者違法排放污染物，受到罰款處罰并責(zé)令改正，在規(guī)定期間內(nèi)仍不改正的行為，按照違法行為時(shí)間的長(zhǎng)短，按日期連續(xù)計(jì)算罰款數(shù)額[4]。新《環(huán)境保護(hù)法》第59條明確規(guī)定：“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者違法排放污染物，受到罰款處罰，被責(zé)令改正，拒不改正的，依法作出處罰決定的行政機(jī)關(guān)可以自責(zé)令改正之日的次日起，按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰。”該條為按日連續(xù)計(jì)罰的實(shí)施和適用明確了兩點(diǎn)問(wèn)題。一是按日連續(xù)處罰的適用對(duì)象。按日連續(xù)處罰針對(duì)的是責(zé)令改正拒不改正的違法排污行為，但是 該條并沒(méi)有明確規(guī)定排污行為的具體種類。這體現(xiàn)了《環(huán)境保護(hù)法》作為環(huán)境基本法的性質(zhì)，僅作出一般性的原則規(guī)定，充分發(fā)揮指導(dǎo)作用來(lái)統(tǒng)攝整個(gè)環(huán)境法律體系[5]，具體規(guī)則的制定和適用任務(wù)可以由環(huán)境單行法和其他環(huán)境法律法規(guī)來(lái)承擔(dān)。該條第三款就授權(quán)地方性法規(guī)可以根據(jù)環(huán)境保護(hù)的實(shí)際需要增加按日連續(xù)處罰的違法行為的種類。二是界定罰款數(shù)額的計(jì)算方法。罰款數(shù)額由原罰款數(shù)額和按日連續(xù)處罰數(shù)額兩部分組成。由于各個(gè)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不一,有關(guān)環(huán)境法規(guī)和環(huán)境治理工作存在差異以及企業(yè)運(yùn)營(yíng)情況和排污情況的不同，很難確定一個(gè)具體的罰款基數(shù)適用于所有情況。所以該條為環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)留下了很大的自由裁量空間，原罰款數(shù)額“依照有關(guān)法律法規(guī)按照防治污染設(shè)施運(yùn)行成本、違法行為造成的直接損失或者違法所得等因素確定”，雖然沒(méi)有規(guī)定具體的數(shù)額，但是列出了影響罰款數(shù)額的因素，總體是以過(guò)罰相當(dāng)原則為基礎(chǔ)計(jì)算違法排污行為的罰款數(shù)額[6]。但不可否認(rèn)的是，該條對(duì)于數(shù)額計(jì)算的規(guī)定太寬泛，在實(shí)踐中很難將防治污染設(shè)施運(yùn)行成本、違法行為造成的直接損失或者違法所得等因素轉(zhuǎn)化為貨幣計(jì)量并套用數(shù)學(xué)公式進(jìn)行計(jì)算。因此在實(shí)踐中還是要依靠環(huán)境保護(hù)部門(mén)合理運(yùn)用自由裁量權(quán)以及執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，綜合考慮相關(guān)因素去確定一個(gè)最終的數(shù)額。按日連續(xù)處罰的計(jì)算基數(shù)是原罰款數(shù)額，所以每天處罰的數(shù)額是一個(gè)確定的固定值。采取這種規(guī)定有兩點(diǎn)益處，一是我國(guó)的按日連續(xù)處罰從性質(zhì)上講仍是一種執(zhí)行罰[7]，本質(zhì)上是對(duì)不履行行政決定的主體督促其履行義務(wù)，可以連續(xù)適用直至違法者停止違法行為，履行義務(wù)。比如《行政處罰法》第51條規(guī)定作出處罰決定的行政機(jī)關(guān)對(duì)到期不繳納罰款的，可以采取每日按罰款數(shù)額的3%加處罰款的措施[8]。按日連續(xù)處罰直接按原處罰數(shù)額累計(jì)，而不是按照原處罰數(shù)額的一定比例累計(jì)，也凸顯了新環(huán)保法的“史上最嚴(yán)”。二是對(duì)于違法企業(yè)來(lái)說(shuō)，每天的罰款數(shù)額是一個(gè)固定值就能夠使其預(yù)測(cè)行為可能導(dǎo)致的處罰數(shù)額，以及罰款和預(yù)期收益之間的差額，從而促使其主動(dòng)及時(shí)停止違法排污，避免或者縮短按日處罰期間。新《環(huán)境保護(hù)法》關(guān)鍵是將按日連續(xù)處罰制度在立法層面上確立下來(lái)，并規(guī)定實(shí)施時(shí)的基礎(chǔ)性一般性問(wèn)題，其具體操作程序還需要在相關(guān)實(shí)施細(xì)則中進(jìn)一步規(guī)定和完善。

二、《辦法》確定的具體實(shí)施程序

新《環(huán)境保護(hù)法》在立法層面上確立了按日連續(xù)處罰并且明確了適用對(duì)象和處罰數(shù)額的計(jì)算，進(jìn)一步落實(shí)了按日連續(xù)處罰制度的實(shí)施程序。結(jié)合《辦法》，可以將按日連續(xù)處罰實(shí)施程序分為以下三個(gè)步驟：

1.環(huán)境保護(hù)部門(mén)組織初次檢查，發(fā)現(xiàn)違法排污的，進(jìn)行調(diào)查取證并作出行政處罰決定，并且責(zé)令改正，送達(dá)責(zé)令改正違法行為決定書(shū)。

2.環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)在送達(dá)責(zé)令改正決定書(shū)之日起30天內(nèi)組織復(fù)查，發(fā)現(xiàn)排污者已經(jīng)改正的，不啟動(dòng)按日連續(xù)處罰；發(fā)現(xiàn)排污者拒不改正的，環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)再次作出責(zé)令改正決定書(shū)并啟動(dòng)按日連續(xù)處罰的計(jì)算期間，按日連續(xù)處罰的計(jì)罰周期為責(zé)令改正違法行為決定書(shū)送達(dá)排污者之日的次日起至環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)復(fù)查之日止；復(fù)查已經(jīng)改正的排污者再次違法排污的，環(huán)境保護(hù)部門(mén)應(yīng)當(dāng)重新作出處罰決定，按日計(jì)罰的周期也重新起算。

3.期限屆滿，環(huán)境保護(hù)部門(mén)再次組織復(fù)查，合格的停止計(jì)算按日連續(xù)處罰期間，仍拒不改正的，處罰期間累計(jì)計(jì)算直至違法排污企業(yè)糾正了自己的行為。

整個(gè)過(guò)程環(huán)環(huán)相扣，銜接合理，能夠有效保障按日連續(xù)處罰制度在實(shí)踐中的運(yùn)行，從而使其由立法上的確立轉(zhuǎn)為執(zhí)法上的實(shí)施。一方面，程序的完備使該項(xiàng)制度不至于淪為沒(méi)有牙齒的“紙老虎”，計(jì)罰天數(shù)和處罰次數(shù)累計(jì)疊加，可以真正做到對(duì)違法排污行為重拳出擊。另一方面，《辦法》明確了罰教相結(jié)合的原則，比如給予排污企業(yè)限期改正期限，如果其能在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成整改，就不會(huì)啟動(dòng)按日連續(xù)處罰。一個(gè)有層次的處罰體系既能夠達(dá)到制裁違法者的目的又不過(guò)度損害其合法權(quán)益[9]。在整個(gè)程序?qū)嵤┻^(guò)程中，環(huán)境保護(hù)部門(mén)每一次連續(xù)處罰和責(zé)令改正都會(huì)出具處罰決定書(shū)和責(zé)令改正違法行為決定書(shū)，告知違法企業(yè)相關(guān)事實(shí)理由、權(quán)利和義務(wù)等信息，體現(xiàn)了行政法的正當(dāng)程序原則，一定程度上有利于企業(yè)有效表達(dá)自己的愿望和要求，保護(hù)其合法權(quán)益，也有利于避免環(huán)保部門(mén)和企業(yè)間的誤會(huì)和摩擦[10]，最終也是為了保障按日連續(xù)計(jì)罰能夠穩(wěn)步高效的在社會(huì)上推行。總體上，按日連續(xù)處罰制度的實(shí)施期間還是取決于企業(yè)自身的行為，按日連續(xù)處罰的適用和計(jì)罰期間與違法者的排污持續(xù)時(shí)間是正相關(guān)的關(guān)系，這也契合環(huán)境責(zé)任原則中的污染者負(fù)擔(dān)原則[11]21-22。自按日連續(xù)處罰制度實(shí)施以來(lái)，各地紛紛開(kāi)展專項(xiàng)活動(dòng)，并相繼開(kāi)出首張“按日計(jì)罰”罰單。2015年4月20日常州開(kāi)出新環(huán)保法實(shí)施以來(lái)江蘇最大的一張罰單，針對(duì)違法企業(yè)廢氣超標(biāo)的違法行為，以10萬(wàn)元的罰款數(shù)額進(jìn)行按日計(jì)罰，違法天數(shù)為27天，最終罰款270萬(wàn)元。借助高額罰款給企業(yè)帶來(lái)的巨大壓力，扭轉(zhuǎn)了長(zhǎng)期存在的“違法成本低，守法成本高”的不合理格局，并且能夠促使企業(yè)主動(dòng)糾正違法排污行為。但是按日連續(xù)處罰的最終目的并不只是罰款，實(shí)施效果也不是看收取罰款數(shù)額的多少，而是通過(guò)增加罰款數(shù)額提高違法成本，從而促使企業(yè)主動(dòng)及時(shí)的糾正自己的違法排污行為，最終是為了實(shí)現(xiàn)治理污染，恢復(fù)和提高環(huán)境質(zhì)量，促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展和持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)?；诖?，雖然《辦法》構(gòu)建的程序框架整體上十分合理完備，但是抱著精益求精的想法，對(duì)其中一些細(xì)節(jié)還是值得進(jìn)一步探析的。例如，按日連續(xù)處罰中限期改正的期間是否有必要限定為一個(gè)固定值？《辦法》在實(shí)施過(guò)程中考慮到要讓企業(yè)表達(dá)訴求，但是在復(fù)查這塊卻只規(guī)定由環(huán)保部門(mén)組織復(fù)查，企業(yè)能否在提前完成整改任務(wù)時(shí)主動(dòng)申請(qǐng)復(fù)查？在整個(gè)連續(xù)處罰過(guò)程中，并沒(méi)有規(guī)定連續(xù)計(jì)罰次數(shù)的上限，一旦有證據(jù)表明企業(yè)不會(huì)改正，是否有必要循環(huán)計(jì)罰？

三、按日連續(xù)處罰實(shí)施上的三點(diǎn)思考

(一)限期改正的期限

限期改正是在實(shí)行按日連續(xù)處罰之前的一段過(guò)渡性期限，企業(yè)在這段期限內(nèi)完成了治理目標(biāo),按日連續(xù)計(jì)罰就不會(huì)啟動(dòng),因而對(duì)企業(yè)來(lái)說(shuō)是相當(dāng)重要的，也是實(shí)行按日連續(xù)處罰制度的關(guān)鍵一環(huán)。期限規(guī)定的過(guò)長(zhǎng)可能會(huì)使企業(yè)消極對(duì)待污染治理，產(chǎn)生拖延心理，這種效應(yīng)是與此項(xiàng)制度設(shè)立初衷相悖的。期限規(guī)定的過(guò)短，超越了企業(yè)的能力范圍，對(duì)企業(yè)而言又會(huì)顯得過(guò)于苛刻，所以期限設(shè)置的合理可以使該制度的效果最大化?！掇k法》第10條規(guī)定:“環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)在送達(dá)責(zé)令改正違法行為決定書(shū)之日起30日內(nèi)，以暗查方式組織對(duì)排污者環(huán)境違法排污行為的改正情況實(shí)施復(fù)查?！睆闹锌梢钥闯鱿奁诟恼钠谙奘撬瓦_(dá)責(zé)令改正違法行為決定書(shū)之日起30日內(nèi)?；谖覈?guó)目前的經(jīng)濟(jì)技術(shù)水平以及排污現(xiàn)狀，法律明文規(guī)定限期改正的期限并把它限定在30天內(nèi)，一定程度上減少了限期治理的不確定性，防止環(huán)境主管部門(mén)濫用職權(quán)。如果僅僅規(guī)定“應(yīng)當(dāng)限期改正”，這樣的規(guī)定賦予了行政機(jī)關(guān)過(guò)多的自由裁量權(quán)[12]。全部交由執(zhí)法者裁量，主觀色彩太濃厚，容易導(dǎo)致因時(shí)因地因人而異，相同污染企業(yè)由于所處區(qū)域不同或者執(zhí)法者考量因素的差異受到不同處理，從而違背了公平執(zhí)法和公平競(jìng)爭(zhēng)[11]289。但是一個(gè)固定期限對(duì)于不同排污情況的企業(yè)而言又會(huì)是顯失公平的。由于各個(gè)地方環(huán)境污染程度不同、企業(yè)治理污染的能力存在強(qiáng)弱，將一個(gè)硬性指標(biāo)普遍適用于各方面情況都有所差異的獨(dú)立個(gè)體，難免會(huì)脫離實(shí)際，從而忽視環(huán)境問(wèn)題的地區(qū)性與特殊性。假設(shè)一個(gè)企業(yè)由于各種原因從一開(kāi)始就知道根本不可能在30天內(nèi)完成整改，那是否意味著它就只能進(jìn)入下一個(gè)30天的整改期限并開(kāi)始按日連續(xù)處罰的計(jì)算周期？既然如此就沒(méi)有達(dá)到在計(jì)算按日連續(xù)處罰之前給予企業(yè)自我糾正的機(jī)會(huì)的目的，勢(shì)必會(huì)挫傷排污者治理的積極性，因此這個(gè)固定期限并不具有科學(xué)性。一個(gè)理想化的限期改正期限應(yīng)該是在考慮到限期治理項(xiàng)目的規(guī)模和污染的嚴(yán)重程度以及排污者的資金、技術(shù)等因素的前提下，由環(huán)保部門(mén)組織、召集企業(yè)負(fù)責(zé)人、環(huán)境治理專業(yè)人員、相關(guān)環(huán)保組織以及公眾共同參與下確定。為了防止企業(yè)在期限討論過(guò)程中大肆排污，環(huán)保部門(mén)可以督促企業(yè)采取初步治理措施并將確定期限的這段時(shí)間計(jì)入限期改正的期間。通過(guò)聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)等形式由排污企業(yè)提出整改方案和計(jì)劃，具備專業(yè)治理知識(shí)的人士，環(huán)保組織以及受影響的相關(guān)公眾共同探討企業(yè)提出的期限是否合理，環(huán)保部門(mén)在聽(tīng)取了企業(yè)和其他參與人的意見(jiàn)之后再予以參考并作出最后的結(jié)論。以此方式長(zhǎng)期實(shí)踐，環(huán)保部門(mén)對(duì)那些排污情況和治理能力相差不大的企業(yè)就可以總結(jié)出一個(gè)合理的期限，也可以防止對(duì)這種相似情況的重復(fù)聽(tīng)證。一方面可以保障公民的知情權(quán)和表達(dá)權(quán)，新環(huán)保法單列一章規(guī)定信息公開(kāi)和公眾參與傳達(dá)出國(guó)家對(duì)公眾參與的關(guān)注和對(duì)公民權(quán)利的保護(hù)，因此在實(shí)踐中應(yīng)該通過(guò)各種途徑鼓勵(lì)和支持公眾參與環(huán)境管理，從而不斷提高公眾參與的水平和能力。另一方面，最后確定的期限是企業(yè)自己同意并在其能力范圍內(nèi)可以完成的，一定程度上可以避免重復(fù)送達(dá)責(zé)令改正違法行為決定書(shū)和重復(fù)計(jì)算按日連續(xù)處罰的周期，如果企業(yè)最終未能在期限內(nèi)實(shí)現(xiàn)相關(guān)治理目標(biāo)，再實(shí)行按日連續(xù)處罰也更能讓它沒(méi)有任何借口去逃避罰款。

(二)企業(yè)主動(dòng)申請(qǐng)復(fù)查

企業(yè)在規(guī)定期限內(nèi)的改正效果需要環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)給予評(píng)價(jià)，并以評(píng)價(jià)結(jié)果作為是否啟動(dòng)按日連續(xù)計(jì)罰的依據(jù)，復(fù)查結(jié)果對(duì)于企業(yè)來(lái)說(shuō)至關(guān)重要，也只有通過(guò)及時(shí)復(fù)查才能達(dá)到限期治理的目標(biāo)。《辦法》第10條規(guī)定環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)在送達(dá)責(zé)令改正決定書(shū)之日起30日內(nèi)對(duì)排污者環(huán)境違法排污行為的改正情況實(shí)施復(fù)查。為了避免企業(yè)消極懈怠排污治理工作，環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)在期限屆滿后主動(dòng)組織復(fù)查并對(duì)限期治理的效果進(jìn)行檢驗(yàn)。一旦發(fā)現(xiàn)違法企業(yè)拒不改正的情形就可以啟動(dòng)按日連續(xù)處罰，在“守法成本”難以控制的情形下，牢牢把握住可控的“違法成本”[13]，通過(guò)提高違法成本降低企業(yè)通過(guò)污染環(huán)境賺取的收益，使其利益期待可能性落空，促使企業(yè)主動(dòng)停止排污行為。但是該條只是單向規(guī)定環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)有權(quán)組織復(fù)查，進(jìn)行復(fù)查的控制權(quán)掌握在環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)手中，企業(yè)主動(dòng)作為的情況就被忽略了。雖然第11條規(guī)定了排污企業(yè)可以向環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)提交整改報(bào)告，但這也只是企業(yè)提供有關(guān)整改情況的文件，并沒(méi)有賦予企業(yè)在收到責(zé)令改正違法行為決定書(shū)之日起30天內(nèi)提前完成整改的情況下，企業(yè)可以主動(dòng)申請(qǐng)復(fù)查的權(quán)利[14]。在深圳按日計(jì)罰的實(shí)踐中有規(guī)定企業(yè)可以主動(dòng)申請(qǐng)復(fù)查的相關(guān)條款，“當(dāng)事人申請(qǐng)查驗(yàn)的，環(huán)保部門(mén)應(yīng)當(dāng)自受理之日起三個(gè)工作日內(nèi)實(shí)施復(fù)驗(yàn)”。《辦法》可以借鑒該條補(bǔ)充完善有關(guān)企業(yè)申請(qǐng)復(fù)查的規(guī)定，例如：環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)在送達(dá)責(zé)令改正違法行為決定書(shū)之日起30日內(nèi)，組織對(duì)排污者環(huán)境違法排污行為的改正情況實(shí)施復(fù)查，企業(yè)提前完成治理工作的，可以主動(dòng)申請(qǐng)復(fù)查，環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)在受理之日起3天內(nèi)組織復(fù)查。這樣就可以在環(huán)境保護(hù)部門(mén)和企業(yè)之間形成一種雙向互動(dòng)的關(guān)系，企業(yè)在規(guī)定的整改期限內(nèi)的表現(xiàn)由環(huán)保部門(mén)給予評(píng)價(jià)，主動(dòng)積極糾正違法行為，短期高效完成整改目標(biāo)的企業(yè)，允許其自行向環(huán)保部門(mén)申請(qǐng)復(fù)查，環(huán)保部門(mén)可早日解除相關(guān)限制措施讓企業(yè)恢復(fù)正常運(yùn)轉(zhuǎn)甚至通報(bào)表?yè)P(yáng)。在責(zé)令改正的期限內(nèi)未停止違法行為的，環(huán)保部門(mén)在實(shí)施按日連續(xù)處罰的同時(shí)還可以通報(bào)批評(píng)。對(duì)企業(yè)而言，扭轉(zhuǎn)了環(huán)保部門(mén)在整個(gè)程序中的主導(dǎo)地位，可以刺激它們盡快對(duì)違法排污行為進(jìn)行糾正，對(duì)于整改符合要求的就可以提前恢復(fù)正常的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，在保護(hù)環(huán)境的同時(shí)對(duì)企業(yè)自身的損失也可以降到最小。另一方面對(duì)于環(huán)保部門(mén)來(lái)說(shuō)實(shí)施按日連續(xù)處罰的目的已經(jīng)達(dá)到，而且不論是環(huán)境效果還是社會(huì)效果都比預(yù)期的要理想。之所以在這里強(qiáng)調(diào)“通報(bào)表?yè)P(yáng)”和“通報(bào)批評(píng)”是因?yàn)槠髽I(yè)雖然是“經(jīng)濟(jì)人”，但不可否認(rèn)同時(shí)也是“社會(huì)人”，其能夠接受社會(huì)的影響以形成自己的行動(dòng)目標(biāo)，還會(huì)追求安全、自尊、情感、社會(huì)地位等等社會(huì)性的需要[15]。將企業(yè)整改完成情況向社會(huì)公開(kāi)，讓公眾了解企業(yè)承擔(dān)的和沒(méi)有承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任，從而就會(huì)對(duì)企業(yè)的聲譽(yù)產(chǎn)生影響。一旦公眾知悉相關(guān)情況就會(huì)給違法企業(yè)帶來(lái)相當(dāng)大的壓力，而對(duì)于及時(shí)停止排污的企業(yè)來(lái)說(shuō)一定程度上也是對(duì)其聲譽(yù)的挽救。激勵(lì)和懲罰措施對(duì)比明顯，可以刺激排污企業(yè)之間形成一種積極主動(dòng)治理污染的氛圍。

(三)對(duì)企業(yè)復(fù)查的次數(shù)進(jìn)行限定

《辦法》第17條規(guī)定:“再次復(fù)查仍拒不改正的，計(jì)罰日數(shù)累計(jì)執(zhí)行”。按日連續(xù)處罰的嚴(yán)厲之處就在于企業(yè)限期拒不改正的，依照原處罰額按日累計(jì)計(jì)算罰金，從而扭轉(zhuǎn)違法排污取得的收益和承擔(dān)的法律責(zé)任嚴(yán)重不對(duì)等的現(xiàn)狀。一方面企業(yè)的違法成本明顯提高，企業(yè)對(duì)自己的污染行為負(fù)責(zé)，從而刺激企業(yè)及時(shí)整治排污行為。另一方面，繼續(xù)違法排污面臨的高額罰款會(huì)對(duì)企業(yè)產(chǎn)生震懾作用，從而使其不敢排污或者縮短排污持續(xù)時(shí)間。這種不設(shè)限的計(jì)罰周期給予了排污企業(yè)多次復(fù)查機(jī)會(huì)，但是這種對(duì)按日連續(xù)處罰不加以限定的方式也有其弊端，只要違法行為還在繼續(xù)，就一直不停地計(jì)算連續(xù)處罰的周期。對(duì)環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)而言這樣的做法自然是省事不少，但是這種一罰了之的做法其實(shí)是間接放縱排污企業(yè)繼續(xù)違法排污。環(huán)境問(wèn)題一旦產(chǎn)生就是不可逆的，最后真正損害的是自然環(huán)境和生態(tài)平衡，危及的是人在健康舒適的環(huán)境中生活的權(quán)利。而且還要考慮到一種極端情況，企業(yè)明知拒不改正會(huì)導(dǎo)致連續(xù)處罰，也知道自己無(wú)力承擔(dān)高額的罰款數(shù)額，仍舊我行我素的繼續(xù)排污，面對(duì)企業(yè)這種拒不配合的做法，按日連續(xù)計(jì)罰的目的是很難實(shí)現(xiàn)的。因此如果違法企業(yè)在一段時(shí)間內(nèi)沒(méi)有改正跡象，就應(yīng)該責(zé)令停產(chǎn)、停業(yè)甚至取締許可證等[12]。到底“一段時(shí)間”是多長(zhǎng)或者說(shuō)“復(fù)查機(jī)會(huì)”是多少次，筆者認(rèn)為兩次復(fù)查機(jī)會(huì)比較合理，整個(gè)按日連續(xù)處罰的流程大致就是：發(fā)現(xiàn)違法排污行為的，環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)送達(dá)責(zé)令改正通知書(shū)責(zé)令改正，企業(yè)在改正期限內(nèi)未能停止排污行為的，期限屆滿環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)再送達(dá)責(zé)令改正通知書(shū)并啟動(dòng)按日連續(xù)處罰的計(jì)算周期，期限屆滿再次復(fù)查，仍不合格的，再次送達(dá)責(zé)令改正通知書(shū)，按日連續(xù)處罰的天數(shù)累計(jì)計(jì)算，期限屆滿再?gòu)?fù)查，仍未停止違法行為的，不再責(zé)令改正，按日連續(xù)處罰的天數(shù)也停止計(jì)算，轉(zhuǎn)而對(duì)違法企業(yè)采取強(qiáng)制措施制止其違法排污行為，比如責(zé)令企業(yè)停業(yè)關(guān)閉[16]。分析這個(gè)流程，可以發(fā)現(xiàn)其實(shí)加上責(zé)令改正期限，總共是給予了企業(yè)三次自我糾正的機(jī)會(huì)，不管企業(yè)是主觀不愿意治理還是客觀上能力有限，這時(shí)候繼續(xù)采取按日連續(xù)處罰企圖在經(jīng)濟(jì)上遏制企業(yè)違法排污的動(dòng)機(jī)可能實(shí)在難以取得預(yù)期效果。既然按日連續(xù)處罰對(duì)排污企業(yè)失效，環(huán)保部門(mén)和政府就應(yīng)該采取更有效的措施對(duì)違法排污進(jìn)行治理。畢竟違法排污的時(shí)間越持續(xù)，對(duì)生態(tài)環(huán)境和人們正常生產(chǎn)生活產(chǎn)生的影響就越持久。所以,實(shí)踐中在按日連續(xù)處罰無(wú)法發(fā)揮作用時(shí)需要其他更有效的手段對(duì)排污企業(yè)進(jìn)行規(guī)范，而且立法層面也不排斥該制度與其他治理手段同時(shí)適用。《辦法》第20條規(guī)定了“環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)針對(duì)違法排放污染物行為實(shí)施按日連續(xù)處罰的，可以同時(shí)適用責(zé)令排污者限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治或者查封、扣押等措施，因采取上述措施使排污者停止違法排污行為的，不再實(shí)施按日連續(xù)計(jì)罰”，該條是認(rèn)可按日連續(xù)處罰和其他治理手段之間的并用關(guān)系的，所以在《辦法》中可以向前更進(jìn)一步對(duì)按日連續(xù)處罰的次數(shù)予以限定。

四、結(jié)語(yǔ)

新《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定的按日連續(xù)處罰在我國(guó)還是一個(gè)新生的制度，而制度的產(chǎn)生僅僅是一個(gè)開(kāi)始，關(guān)鍵還是在于制度實(shí)施過(guò)程中的不斷完善以及相關(guān)配套設(shè)施的配合。按日連續(xù)處罰對(duì)于引導(dǎo)和督促排污者及時(shí)改正環(huán)境違法行為會(huì)發(fā)揮重要作用，但歸根結(jié)底是一項(xiàng)事后治理措施和行政處罰措施，它要與源頭控制、過(guò)程控制措施以及刑事責(zé)任措施相結(jié)合，共同施力于遏制環(huán)境惡化的趨勢(shì)，從而創(chuàng)造治理環(huán)境問(wèn)題和保護(hù)自然生態(tài)的最佳效果。

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[責(zé)任編輯:鄭男]

中圖分類號(hào)：DF468

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1008-7966(2015)05-0110-04

收稿日期:2015-06-12

作者簡(jiǎn)介：楊敏(1992-)，女，江蘇揚(yáng)中人，2014級(jí)環(huán)境法學(xué)專業(yè)碩士研究生。