張曉陽

(山東師范大學(xué)，濟南 250300)

環(huán)保社會組織提起環(huán)境公益訴訟的困境與突圍

張曉陽

(山東師范大學(xué)，濟南 250300)

摘要：新《民事訴訟法》以及新《環(huán)境保護法》的規(guī)定，賦予了環(huán)保社會組織提起環(huán)境公益訴訟的原告資格，其中很大的原因在于公益性、專業(yè)性和技術(shù)性等。雖有如此多的優(yōu)勢，但是在實踐中，環(huán)保社會組織提起環(huán)境公益訴訟仍然面臨著自身資金、技術(shù)、內(nèi)部管理體系等方面的內(nèi)憂以及法律規(guī)定狹窄、管理模式僵化限制環(huán)保社會組織功能的積極發(fā)揮等外患。解決問題的關(guān)鍵在于進一步就環(huán)保社會組織提起環(huán)境公益訴訟面臨的內(nèi)憂與外患，進行制度設(shè)計上的創(chuàng)新，以期更好地發(fā)揮環(huán)保社會組織提起環(huán)境公益訴訟、保護環(huán)境公共利益的功能，并推動環(huán)境公益訴訟制度、環(huán)境法制建設(shè)的進一步發(fā)展完善。

關(guān)鍵詞：環(huán)保社會組織；環(huán)境公益訴訟；專業(yè)性；訴訟費用；資金來源

一、導(dǎo)言

2012年《民事訴訟法》第55條首次規(guī)定了環(huán)境公益訴訟制度，將有關(guān)組織納入環(huán)境公益訴訟原告范圍之內(nèi)。同時，2014年新《環(huán)境保護法》第58條對有關(guān)組織進行了進一步的明確，規(guī)定為:“(一)依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記；(二)專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄。提起訴訟的社會組織不得通過訴訟謀取經(jīng)濟利益”。這充分肯定了環(huán)保社會組織在環(huán)境公益訴訟中的重要地位。2014年12月《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》又進一步給予解釋：“依照法律、法規(guī)的規(guī)定，在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記的社會團體、民辦非企業(yè)單位以及基金會等，可以認定為環(huán)境保護法第五十八條規(guī)定的社會組織。”由此，環(huán)保社會組織在環(huán)境公益訴訟中的主體地位已經(jīng)確立，將有力推動我國環(huán)境公益訴訟的發(fā)展進程。

環(huán)保社會組織提起環(huán)境公益訴訟的優(yōu)勢在于：

1.公益性。環(huán)保社會組織是以實現(xiàn)環(huán)境公共利益為宗旨，不以營利為目的的非政府組織。作為一個組織，在公益訴訟中也往往不會有私益訴訟或者個人利益偏向的痕跡。

2.專業(yè)性。環(huán)保社會組織中擁有大量的在環(huán)境、法律、科技等各方面突出的專業(yè)人才，專業(yè)人士操作可以一定程度上保障證據(jù)的可靠性以及可信度，利于訴訟的順利進行。同時在訴訟中，被告往往是實力雄厚的企業(yè)或者行政機關(guān)，環(huán)保組織的專業(yè)性、應(yīng)訴能力等都可以進行一定的抗衡，實現(xiàn)相對的訴訟雙方的地位平等。

3.群眾基礎(chǔ)性。環(huán)保社會組織服務(wù)于人民群眾，得到了民眾的支持。在獲取和發(fā)現(xiàn)環(huán)境污染破壞信息方面都可以及時發(fā)現(xiàn)、積極反應(yīng)，將環(huán)境損害在發(fā)生之前遏制在“搖籃”里，這符合“風(fēng)險預(yù)防”原則。同時，因為群眾基礎(chǔ)好,在調(diào)查取證、勘驗檢查等過程中，從民眾當中往往可以得到更可靠的第一手資料，調(diào)查成本相對較低。

4.積極性。環(huán)保社會組織上的專業(yè)人員往往是高學(xué)歷、高素質(zhì)、社會責(zé)任感強的，他們對環(huán)境保護事業(yè)投入了極大的熱情，所以在環(huán)境公益訴訟過程中也將有極大的積極性與使命感。同時環(huán)保社會組織生于基層，扎根群眾，在社會中有一定社會影響力。環(huán)保組織提起環(huán)境公益訴訟也將極大地調(diào)動公眾參與環(huán)境公益訴訟以及環(huán)境保護的積極性[1]。

本文即是基于環(huán)保社會組織提起環(huán)境公益訴訟的立法規(guī)定以及諸多先天優(yōu)勢，指出在實踐中環(huán)保社會組織提起環(huán)境公益訴訟面臨的困境以及癥結(jié)，并進一步就問題提出相關(guān)制度設(shè)計，以期帶領(lǐng)環(huán)保社會組織突出困境重圍，發(fā)揮應(yīng)有優(yōu)勢，更好的保護環(huán)境公共利益。

二、困境與癥結(jié)：環(huán)保社會組織提起環(huán)境公益訴訟面臨的外患與內(nèi)憂

(一)環(huán)保社會組織提起環(huán)境公益訴訟面臨的外患

1.法律規(guī)定過于狹窄，符合條件的主體少。鑒于當前我國環(huán)保社會組織起步晚、數(shù)量少、影響小、能力低等現(xiàn)狀，我國對環(huán)保社會組織提起訴訟進行了嚴格限制。根據(jù)新《環(huán)境保護法》的規(guī)定，全國符合條件可以提起環(huán)境公益訴訟的組織有300多家，從總量上看，訴訟原告確實不少。但是我國共34個省、自治區(qū)、直轄市，將300多家社會組織平均到每個省、自治區(qū)、直轄市，則不過10家，加上各個省又分為不同的市以及區(qū)(縣)，這不足10家的社會組織大多設(shè)立在城市地區(qū)，不可能面面俱到[2]。

同時,考慮到工業(yè)中心的郊區(qū)化，環(huán)境問題日益嚴重，環(huán)境損害多發(fā)生在郊區(qū)或者農(nóng)村地區(qū)，環(huán)保社會組織又是否有精力關(guān)注到偏遠地區(qū)并且前往調(diào)查取證，農(nóng)民又如何及時找到有權(quán)組織提起環(huán)境公益訴訟呢？法律設(shè)定的過于嚴格的條件將若干社會組織排除在環(huán)境公益訴訟原告范圍之外，將不利于社會組織保護環(huán)境公共利益積極性的發(fā)揮，也同時不便于偏遠地區(qū)環(huán)境損害訴訟的提起。

2.政府管理模式僵化限制環(huán)保社會組織的發(fā)展。我國《社會團體登記管理條例》規(guī)定，在同一行政區(qū)域內(nèi)不允許成立相同或者相似的社會團體，任何機構(gòu)只能在登記機關(guān)的管轄范圍內(nèi)活動，不得越界，不得進行區(qū)域擴張。該條不競爭原則極大地限制了環(huán)保社會組織的發(fā)展壯大。

對于社會組織的管理采用的是分級登記管理體制以及登記管理部門和業(yè)務(wù)主管部門的雙重管理體制，而并不是采用自由組織成立的模式。在實踐中，環(huán)保社會組織在成立以及具體實務(wù)操作過程中，也受到政府部門的嚴格管理，那么它很有可能成為政府部門的附庸，很難獨立發(fā)揮作用[3]。另基于環(huán)境專業(yè)性要求，環(huán)保社會組織的業(yè)務(wù)主管部門當然是環(huán)保主管機關(guān)，那么如果環(huán)境公益訴訟正是基于環(huán)保部門的不作為或者作為不當行為所訴，環(huán)保社會組織又如何保持其中立性，正確發(fā)揮其保護環(huán)境公共利益的功能呢？

3.訴訟費用征收的不合理，致使環(huán)保社會組織畏于訴訟。環(huán)境公益訴訟有別于私益訴訟，它是為了社會公共利益而訴訟，訴訟結(jié)果并不一定使起訴方在經(jīng)濟上受益，所以其訴訟費用的交納應(yīng)有別于私益訴訟。而我國目前訴訟費用的繳納仍然沿用2006年的《訴訟費用交納辦法》，該法中并沒有對環(huán)境公益訴訟案件訴訟費用的特殊規(guī)定[4]。

加上環(huán)境問題的長期性、潛伏性，前期調(diào)查、因果關(guān)系的證明等都涉及高科技知識和方法的綜合運用，這往往需要龐大的費用，同時訴訟費用的交納與損害賠償額又是息息相關(guān)的，而環(huán)境公益訴訟涉及的對不特定多數(shù)人的公共利益的損害也是十分龐大，相應(yīng)的訴訟費用高昂。根據(jù)《訴訟費用交納辦法》，原告在起訴時，必須預(yù)先交納訴訟費，倘若敗訴，則應(yīng)該承擔(dān)全部訴訟費。這對于環(huán)保社會組織來說是沉重的打擊，將嚴重影響環(huán)保社會組織提起環(huán)境公益訴訟的積極性，也使得環(huán)保社會組織維護公共利益的功能成為空談。

(二)環(huán)保社會組織提起環(huán)境公益訴訟面臨的內(nèi)憂

1.資金短缺。資金問題是環(huán)保社會組織提起環(huán)境公益訴訟面臨的最直接的困難。在我國，環(huán)保社會組織的資金來源可以是申請基金、接受捐贈、收取會費、自行創(chuàng)收等，但是有數(shù)據(jù)顯示，在全國3 000多家環(huán)保民間組織中，有固定資金來源的環(huán)保民間組織不到30%，一些組織尤其是西部的組織，經(jīng)濟來源不穩(wěn)定，甚至只靠一個人苦苦支撐[1]。面對高昂的環(huán)境公益訴訟費用，本就捉襟見肘的環(huán)保社會組織又怎么會有極大的熱情投入到訴訟之中呢？同時資金短缺問題使得環(huán)保社會組織的硬件設(shè)施、軟件設(shè)施處于困乏狀態(tài)。有研究表明，大多數(shù)的環(huán)保社會組織都沒有固定的辦公場所，組成人員的工資發(fā)放都成問題，又如何吸引更多的專業(yè)人士投入到保護環(huán)境公共利益的行動中來呢？

2.內(nèi)部管理體系障礙?！拔覈h(huán)保組織中由政府發(fā)起的占到了一半，這種類型的組織機構(gòu)設(shè)置接近于政府，工作流程官僚化，其主要領(lǐng)導(dǎo)人直接由政府官員或者是由退休的領(lǐng)導(dǎo)干部擔(dān)任，并享受公務(wù)員待遇，志愿性、自治性不強，甚至工作目的偏離組織目標。”[5]剩余的環(huán)保社會組織規(guī)模小，人員流動性大，人員培訓(xùn)制度欠缺，管理松散，特別是對于自身組織能力、規(guī)范運作關(guān)注較少，只強調(diào)外部環(huán)境，而忽視了自身建設(shè)與內(nèi)部管理。

環(huán)保社會組織中缺乏內(nèi)部監(jiān)督機制。因為公益性的存在，對于環(huán)保社會組織運作缺乏必要的監(jiān)督，如對項目運作的績效評估、社會組織財務(wù)狀況等的監(jiān)督檢查，由此給環(huán)保社會組織的低效運作和腐敗問題制造了溫床。

3.環(huán)境公益訴訟實踐經(jīng)驗缺乏，專業(yè)性有待加強。從近幾年的公益訴訟實踐來看，公益訴訟主要是由中華環(huán)保聯(lián)合會、自然之友等少數(shù)幾家較有影響力的環(huán)保社會組織提起，鮮有其他社會組織提起環(huán)境公益訴訟的報道。由此，環(huán)保社會組織提起環(huán)境公益訴訟實踐經(jīng)驗缺乏，人員培訓(xùn)制度的不健全又造成組織成員提起訴訟時缺少行動策略和專業(yè)知識的指導(dǎo)，極有可能造成組織資源和司法資源的浪費。同時，環(huán)保社會組織資金短缺問題的存在一定程度上無法吸引更多的高水平專業(yè)人士加入，加之硬件設(shè)施的不健全，鑒定勘驗等環(huán)節(jié)中的專業(yè)性難以得到保證。而且，這也成為制約環(huán)保社會組織有意愿提起環(huán)境公益訴訟的瓶頸。

三、構(gòu)建與突破：環(huán)保社會組織提起環(huán)境公益訴訟制度設(shè)計之展望

(一)完善環(huán)保社會組織主體地位的法律制度

1.出臺法律位階更高的社團組織基本法，取消對環(huán)保社會組織的不合理限制。當前環(huán)保社會組織主要受1998年國務(wù)院頒布的《社會團體登記管理條例》的規(guī)制，而該法律規(guī)范為行政法規(guī)，法律效力位階較低，受行政機關(guān)部門利益的影響較重，帶有明顯的計劃經(jīng)濟的痕跡。為了適應(yīng)社會發(fā)展、滿足環(huán)境公益訴訟制度建設(shè)需要，“應(yīng)該出臺法律位階更高的社會組織基本法，減少行政機關(guān)對于社會組織的非正常干預(yù)，取消要求他們必須有主管部門的不合理限制”[6]。另外對于不競爭原則，也應(yīng)該予以取消，以鼓勵環(huán)保社會組織的發(fā)展壯大。

2.立法上逐步放寬環(huán)保社會組織起訴權(quán)，調(diào)動其參與環(huán)境公益訴訟的積極性。環(huán)保社會組織在環(huán)境公益訴訟提起中存在的若干優(yōu)勢，使得它成為環(huán)境公益訴訟主體中重要的一極。當前狹窄的條件限制將環(huán)保社會組織限定在300多家，更多的是基于環(huán)保社會組織自身發(fā)展不夠完善，而隨著社會發(fā)展，環(huán)保社會組織綜合素質(zhì)以及影響力的提高，在立法上應(yīng)該相應(yīng)的逐步放寬其起訴條件，將更多的基層民間環(huán)保組織納入到環(huán)境公益訴訟中來，利用環(huán)保社會組織的影響力，以點帶面，調(diào)動全社會民眾參與環(huán)境公益訴訟、環(huán)境保護的積極性。

(二)靈活適用訴訟費用減免措施，創(chuàng)新環(huán)境公益訴訟費用負擔(dān)機制

1.靈活運用訴訟費用減免措施，保證訴訟的積極性。環(huán)境公益訴訟所需費用數(shù)目巨大，并不是一般環(huán)保社會組織可以承擔(dān)的，又基于公益性質(zhì)的存在，為保證環(huán)保社會組織訴訟的積極性，應(yīng)該就環(huán)境公益訴訟案件靈活運用訴訟費用減免措施。因為環(huán)境訴訟費用的高昂，可以在訴前交納保證金，一方面保證原告有能力起訴，另一方面避免原告起訴后隨意退出造成司法資源浪費，在訴訟終結(jié)時如果原告勝訴，則將保證金返還，訴訟費用由被告方承擔(dān)，若是原告敗訴，則去除保證金后差額補繳訴訟費用。

2.建立環(huán)境公益訴訟專項基金，創(chuàng)新訴訟費用負擔(dān)機制。環(huán)境公益訴訟的目的是維護社會公共利益，若是讓作為私主體的環(huán)保社會組織來承擔(dān)全部費用和風(fēng)險，不符合公平原則，因此環(huán)境公益訴訟專項基金的建立很重要。資金的來源主要是財政撥款、勝訴的環(huán)境訴訟案件中提取一定比例的資金以及社會捐助等。而專項基金主要用于環(huán)境公益訴訟案件中的訴訟費用負擔(dān)、調(diào)查取證、鑒定勘驗、環(huán)境恢復(fù)、對勝訴原告方的獎勵等方面，并且對于專業(yè)基金的使用審批也要采用嚴格的程序，以遏制可能出現(xiàn)的濫訴問題。

(三)建立健全資金保障機制，加強環(huán)保社會組織的籌資能力

“美國在《反欺騙政府法》中規(guī)定，提起公益訴訟而敗訴的一方將處以一定數(shù)額的罰金，原告則有權(quán)從敗訴一方的罰金中提取15%~30%的金額作為獎勵?！盵7]我國可以先對環(huán)保社會組織提起環(huán)境公益訴訟規(guī)定較低的獎勵額度，至少保證勝訴原告合理性成本支出得到補償，也同時可以拿出賠償金的一小部分用于獎勵給參與訴訟的組織人員或者律師，帶動更多組織和成員積極參與環(huán)境公益訴訟,保護公共利益。

環(huán)保組織自身籌資渠道的拓展和自我創(chuàng)收也是不容忽視的。環(huán)保社會組織要做好環(huán)保宣傳，擴大自身影響力，吸引更多的社會資金。同時環(huán)保社會組織作為公益組織，并不是等同于無償服務(wù)的機構(gòu)，只要它不以營利為目的，不進行利益分配，開展有償服務(wù)活動進行自我創(chuàng)收也是可以的。但是，在提供有償服務(wù)的過程中，收費標準和服務(wù)對象、服務(wù)類別相符合，且該收入只能用于公益服務(wù)，不可進行私自挪用。

(四)加強環(huán)保社會組織自身建設(shè)，完善內(nèi)部管理

首先，環(huán)保社會組織應(yīng)該根據(jù)自身規(guī)模、影響力、資金等因素建立合理的組織機構(gòu)，明確各個部門的分工，并且構(gòu)建組織內(nèi)部的責(zé)任機制以及績效機制，以便于對社會組織的綜合考察與管理。其次，完善財務(wù)管理，建立預(yù)算制度，并對每一項目的收支進行仔細評估與分析，防止資金流失與浪費。再次，充分利用自身優(yōu)勢，搜集環(huán)境信息，引進先進環(huán)境科技設(shè)備，吸引專業(yè)人才的加入，加強對組織成員的培訓(xùn)，提高組織整體專業(yè)素質(zhì)。最后，也要放眼世界，參加各種有關(guān)國際會議與座談會，與國際環(huán)保組織加強合作與交流，加深我國環(huán)保社會組織在國際上的影響力[8]。

(五)加強環(huán)保社會組織與各方主體的交流與合作，整合各方資源優(yōu)勢，實現(xiàn)優(yōu)勢互補，保護社會公共利益

首先，環(huán)保社會組織要加強與國家機關(guān)的交流與合作。國家機關(guān)特別是環(huán)保行政機關(guān)作為公權(quán)力機關(guān)存在，擁有更多的資金以及技術(shù)上的優(yōu)勢。在環(huán)保社會組織提起環(huán)境民事公益訴訟的同時，可以選擇國家機關(guān)作為共同原告或者由國家機關(guān)支持起訴，將可以充分發(fā)揮國家機關(guān)以及環(huán)保社會組織兩者的優(yōu)勢，利于環(huán)境公益訴訟的順利進行[9]。

再者，注重有權(quán)環(huán)保社會組織與無權(quán)環(huán)保社會組織的合作。無權(quán)社會組織雖然不擁有環(huán)境公益訴訟原告資格，但是它可以在發(fā)現(xiàn)問題、調(diào)查取證、鑒定勘驗等過程中為有權(quán)環(huán)保社會組織提供幫助。這樣不僅可以培養(yǎng)無權(quán)環(huán)保社會組織的環(huán)保意識、專業(yè)素養(yǎng)、技術(shù)水平、參與訴訟的能力，為下一步賦予這些環(huán)保社會組織以原告資格做好鋪墊；而且對于有權(quán)環(huán)保社會組織來說也是訴訟中的一大幫手，發(fā)動社會力量推動環(huán)境公益訴訟制度建設(shè)。

最后，鑒于農(nóng)村地區(qū)環(huán)境問題嚴重而環(huán)保社會組織缺乏的狀況，應(yīng)該在農(nóng)村地區(qū)設(shè)立環(huán)保社會組織分支機構(gòu)，這樣便于及時發(fā)現(xiàn)問題，反映問題，盡快提起環(huán)境公益訴訟，保護農(nóng)村環(huán)境公共利益，緩解農(nóng)村環(huán)境危機，改善農(nóng)村環(huán)境，為建設(shè)社會主義新農(nóng)村、美麗鄉(xiāng)村貢獻力量。

四、結(jié)語

2014年新環(huán)境保護法的出臺賦予了環(huán)保社會組織合法的環(huán)境公益訴訟原告主體資格，但是同時又鑒于環(huán)保社會組織管理模式僵化、管理體制不合時宜以及資金匱乏等問題的存在，環(huán)保社會組織提起環(huán)境公益訴訟面臨著諸多困境與癥結(jié)。而要突破重圍，充分發(fā)揮環(huán)保社會組織保護環(huán)境公共利益的積極作用、推動環(huán)境公益訴訟制度的發(fā)展完善，就必須實現(xiàn)外部法律機制的建設(shè)以及環(huán)保社會組織內(nèi)部管理體制的創(chuàng)新，做到內(nèi)外兼修，為環(huán)保社會組織提起環(huán)境公益訴訟保駕護航。

參考文獻:

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[9]李摯萍.中國環(huán)境公益訴訟原告主體的優(yōu)劣分析和順序選擇[J].河北法學(xué)，2010，(1).

[責(zé)任編輯:鄭男]

中圖分類號：D468

文獻標志碼：A

文章編號：1008-7966(2015)05-0114-03

收稿日期:2015-06-12

作者簡介：張曉陽(1991-)，女，山東濱州人，2014級環(huán)境與資源保護法學(xué)專業(yè)碩士研究生。