郝國慶

（湖北省行政學(xué)院，湖北 武漢430022）

從2007年中共十七大之后，基本公共服務(wù)均等化得到全面而切實(shí)的推進(jìn)?？v覽短短七八年時間，應(yīng)該說成就卓著——基本公共服務(wù)均等化的各項(xiàng)制度和機(jī)制從建立走向健全；城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間的基本公共服務(wù)質(zhì)量差距在明顯縮小；政府在做大財政蛋糕的同時，支出結(jié)構(gòu)也在發(fā)生明顯變化，各項(xiàng)基本公共服務(wù)支出比例增大，并且增速快于同期的財政增長；民生工程成為各級政府每年工作報告中的一大亮點(diǎn)，等等。雖然，對于一個發(fā)展中大國來講，基本公共服務(wù)均等化仍然任重道遠(yuǎn)，甚至某些地區(qū)、某些方面的情況不容樂觀，比如近些年來爆出的貴州畢節(jié)和大涼山的相關(guān)事件，讓人唏噓，甚至無法想象，但是，總的看來，基本公共服務(wù)均等化的推進(jìn)已經(jīng)走過了“基本”階段，正在邁上新的臺階，面臨新常態(tài)下的新任務(wù)和新問題。

一、推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化面對的新常態(tài)

1.我國的社會形態(tài)正在邁入新階段

我國正在進(jìn)入中等發(fā)達(dá)國家，并大力推進(jìn)“四化同步”和實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。社會形態(tài)的升級，不僅表現(xiàn)在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模、政府財政收入等方面，還有相應(yīng)的政治、社會、文化和公共服務(wù)等指標(biāo)。有關(guān)公共服務(wù)方面，舊福利經(jīng)濟(jì)學(xué)創(chuàng)始人庇古提出兩個基本的福利命題：一是國民收入總量愈大，社會經(jīng)濟(jì)福利就愈大；二是國民收入分配愈是均等化，社會經(jīng)濟(jì)福利就愈大[1]。據(jù)此可以推出，今后我國政府在公共服務(wù)均等化方面的職責(zé)任務(wù)，不是在減少，而是要增多，要從“基本”走向“中等”，因而面臨更新、更多的任務(wù)。

2.我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)

GDP兩位數(shù)的高速增長很難再現(xiàn)，保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長成為新常態(tài)。政府的財政收入增長變緩，地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)逐步顯現(xiàn)，類似“未富先老”社會保障難題等的公共服務(wù)負(fù)擔(dān)還會增大。在這種背景下，各級政府必須要有過緊日子的思想準(zhǔn)備。原來的以政府為主的大規(guī)模投入模式將會改變，而積極引進(jìn)社會組織和企業(yè)參與公共服務(wù)，創(chuàng)新公共服務(wù)產(chǎn)品供給機(jī)制，提高服務(wù)效率等新問題將更加重要。此外，在擴(kuò)大市場化、社會化的同時，如何保障公共服務(wù)的公益性至上也將成為更加突出的難題。

3.人民群眾的需求和期望上漲到新高度

黨的十八大提出的要“全面建成小康社會”、“中國夢”、“幸福中國”等號召一個比一個響亮，不僅激起了人民群眾的“中國自信”，也助長了公共服務(wù)的需求和期望。習(xí)近平講到：“我們的人民熱愛生活，期盼有更好的教育、更穩(wěn)定的工作、更滿意的收入、更可靠的社會保障、更高水平的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、更舒適的居住條件、更優(yōu)美的環(huán)境，期盼著孩子們能成長得更好、工作得更好、生活得更好。人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標(biāo)。”人民對美好生活的向往不僅是黨和政府的奮斗目標(biāo)，更是壓力和動力。歐洲福利國家的歷史證明，人們對社會福利的期望只能漲，不愿降，否則就會出現(xiàn)希臘債務(wù)危機(jī)下的政府治理危機(jī)。聯(lián)系到我國當(dāng)前基本公共服務(wù)均等化的推進(jìn)，必須要有“發(fā)展中的大國”的思維，不僅要居安思危，保持清醒頭腦，更要注重建立和推進(jìn)科學(xué)現(xiàn)代的制度和機(jī)制，兼顧效率與公平，不能偏差，不走極端。既要在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中保持和維護(hù)公平正義，向弱者傾斜，防止傳統(tǒng)資本主義化的“邪路”，又要在推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的過程中堅(jiān)持“發(fā)展是第一要務(wù)”的主張，防止出現(xiàn)平均主義、大鍋飯式的“老路”。

二、基本公共服務(wù)均等化進(jìn)程中的新問題

1.基本公共服務(wù)需要“升級換檔”

一是基本公共服務(wù)的范圍需要拓展。例如，義務(wù)教育有兩頭延伸的要求。一頭是向幼兒園拓展，要求幼兒園納入義務(wù)教育的呼聲越來越高，公辦幼兒園的數(shù)量在快速增加；另一頭是擴(kuò)面到高中教育，有條件的地方逐漸把高中教育納入義務(wù)教育，加大政府投入。公共文化方面，在全民健身運(yùn)動尤其是廣場舞熱的背景下，原來不在農(nóng)村基本公共服務(wù)范圍內(nèi)的文化廣場建設(shè)，也正成為當(dāng)前廣泛的公共文化基本服務(wù)要求。

二是基本公共服務(wù)迫切需要從“全覆蓋”到“一體化”，以適應(yīng)人口流動和互聯(lián)網(wǎng)時代。當(dāng)前的多數(shù)基本公共服務(wù)產(chǎn)品的供給與消費(fèi)運(yùn)行機(jī)制以省內(nèi)為主，行政區(qū)劃形成了對基本公共服務(wù)全國一體化的隔離。例如，除了少數(shù)省會城市開始互通外，新農(nóng)合等醫(yī)療費(fèi)很難實(shí)現(xiàn)跨省結(jié)算，給人口流動和共享公共服務(wù)資源帶來障礙。社會保障、義務(wù)教育等方面也亟需建立一體化的相關(guān)制度。

2.新的基本公共服務(wù)需要新的體制安排

一是新的服務(wù)需求存在體制空缺。正如前面所引用的庇古的理論，“國民收入總量愈大，社會經(jīng)濟(jì)福利就愈大”，進(jìn)入中等發(fā)達(dá)國家后，就會產(chǎn)生新的基本公共服務(wù)內(nèi)容和需求。例如，隨著新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)一體化的推進(jìn)，新農(nóng)村或者新城鎮(zhèn)也需要一體化的城鎮(zhèn)型基本公共服務(wù)，如垃圾、消防、綠化、照明等新服務(wù)。而鄉(xiāng)村地區(qū)缺乏體制安排，主要靠各地的自籌自管，差距很大。在人口流動加快的背景下，農(nóng)村三留人員，尤其是留守老人的養(yǎng)老問題變成農(nóng)村非常突出的社會保障問題，需要現(xiàn)在的社會保障體系能夠容納。這些新的基本公共服務(wù)應(yīng)由誰來埋單（財權(quán)事權(quán)劃分）、誰去做（機(jī)構(gòu)人員）、怎樣做（運(yùn)行機(jī)制）等等，這些問題還缺乏明確的體制安排，需要重構(gòu)一些新的體系。

二是衍生出的新問題需要面對與解決。在義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、公共文化、社會保障等各個基本公共服務(wù)領(lǐng)域均等化進(jìn)程中，由于大量的去舊立新式改革，必然會引發(fā)大量的新問題，進(jìn)而產(chǎn)生需要完善各項(xiàng)制度和機(jī)制的繁重任務(wù)。例如，教育均等化進(jìn)程中，在老問題逐步消解的同時，會出現(xiàn)新的不均衡問題：許多農(nóng)村的新學(xué)校硬件設(shè)施一流，師資齊全，但是學(xué)生大量流向城市，出現(xiàn)老師比學(xué)生多現(xiàn)象，資源浪費(fèi)，而同時城市的學(xué)校卻人滿為患，資源緊張，家長成本也大增；一些山區(qū)學(xué)校為了達(dá)標(biāo)，大量撤并，學(xué)校條件好了，但是卻太集中了，太少了，離家太遠(yuǎn)了，學(xué)生上學(xué)更不方便，成本增加了，導(dǎo)致這幾年在一些地區(qū)農(nóng)村的輟學(xué)兒童，不僅沒降，反而升了①“一個村莊，兩所小學(xué)，是教育改革在重走回頭路嗎”？CCTV 新聞頻道走進(jìn)紅安，關(guān)注農(nóng)村教育新難問題。央視網(wǎng)，2013-06-05。；以及集中住校產(chǎn)生的對學(xué)生的綜合管理和服務(wù)的新問題。

3.基本公共服務(wù)供給與需求之間存在脫節(jié)

一是供給方（政府）占主導(dǎo)而不是消費(fèi)方（群眾）占主導(dǎo)，基本公共服務(wù)供給的針對性、實(shí)用性有待提高。群眾迫切需要的服務(wù)產(chǎn)品、喜歡的服務(wù)內(nèi)容與實(shí)際上可以享受的并不一致。例如，政府向農(nóng)村免費(fèi)送戲、送電影和送圖書，花費(fèi)很多，但是許多地方的觀眾或者讀者并不多，利用率很低。有些農(nóng)民非常喜歡的文化娛樂并不能滿足，許多傳統(tǒng)節(jié)目表演更受群眾喜歡，但是很少有機(jī)會看到，傳統(tǒng)藝人越來越少，表演機(jī)會越來越少。另外，國家實(shí)行基本藥物制度的首要目的是緩解群眾“看病貴”的問題。但據(jù)一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院反映，實(shí)行網(wǎng)上采購后，配送企業(yè)是采購量少的不配送、沒有利潤的藥品不配送、基本藥物招標(biāo)價格低的不配送，供藥商還將基本藥物改頭換面提高價格，導(dǎo)致醫(yī)療費(fèi)用高居不下。

二是群眾的自主性地位體現(xiàn)不夠。群眾對公共服務(wù)缺乏知情權(quán)和參與權(quán)，在決策過程中參與不足，話語權(quán)沒有保障，群眾真實(shí)的服務(wù)需求很難在公共服務(wù)供給中得到表達(dá)。許多農(nóng)村群眾既不知道政府服務(wù)的職責(zé)和要求，也不知道自己的權(quán)利，更不知道如何有效表達(dá)自己的需求，進(jìn)而形成等靠要的思想。

4.政府與市場如何有效結(jié)合很難科學(xué)把握

縱觀近十年的改革歷程，在公共服務(wù)領(lǐng)域大致經(jīng)歷了從“官辦”到“民辦”（市場化、社會化），又從“民辦”回歸“官辦”的循環(huán)。十年前改革的熱詞是“轉(zhuǎn)制”、“拍賣”、“民營化”、“社會化”、“企業(yè)化”等，除了一些國有企業(yè)轉(zhuǎn)制外，包括眾多公共服務(wù)單位也積極改革轉(zhuǎn)制：鄉(xiāng)鎮(zhèn)“七站八所”撤銷，轉(zhuǎn)制為企業(yè)化、社會化的各類“服務(wù)中心”，原來的人員買斷為社會人，實(shí)行“以錢養(yǎng)事”；縣鄉(xiāng)醫(yī)院拍賣轉(zhuǎn)制為民營醫(yī)院；部分優(yōu)質(zhì)學(xué)校轉(zhuǎn)制為民辦學(xué)校，可以高額收費(fèi)；公共文化單位也紛紛民營化，實(shí)行企業(yè)化運(yùn)營等等。以市場化為主導(dǎo)取向的改革，是改革發(fā)展的階段選擇，它有利于加強(qiáng)市場化競爭，提高服務(wù)效率，降低成本，引入社會資源，迅速有效擴(kuò)大公共服務(wù)資源總量。實(shí)踐證明，這樣的體制改革，對改變落后的公共服務(wù)狀況，快速提升服務(wù)水平有著顯著成效。但是，在后來的實(shí)際運(yùn)行中也暴露了許多問題：政府公共服務(wù)職能弱化，投入下降，導(dǎo)致不均等化現(xiàn)象突出；企業(yè)短期行為，急功近利，公益性、社會性喪失；政府監(jiān)管不力，出現(xiàn)服務(wù)領(lǐng)域惡性競爭，秩序混亂等。近些年來，各地的改革出現(xiàn)回歸之勢，把拍賣的醫(yī)院、學(xué)校、服務(wù)中心等又高價“贖回”，回歸政府。

服務(wù)單位管理體制的回歸，目的是堅(jiān)持基本公共服務(wù)的公益性、社會性至上，強(qiáng)化政府的公共服務(wù)職責(zé)，為社會群眾提供更優(yōu)質(zhì)更均等化的服務(wù)。但是，也必須注意和防止新的問題產(chǎn)生，即政府部門壟斷可能帶來的服務(wù)不優(yōu)、成本高漲等新問題。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院公共衛(wèi)生服務(wù)為例，回歸“官辦”以來，可謂起死回生，重新煥發(fā)生機(jī)，在農(nóng)村的公共衛(wèi)生服務(wù)中起著不可替代的作用。但是，天生的壟斷性也必然會導(dǎo)致公益性與自利性的矛盾現(xiàn)象，主要表現(xiàn)就是“小病大治”，這樣不僅浪費(fèi)醫(yī)療資源，而且也增加農(nóng)民的成本……原來農(nóng)村曾經(jīng)興起的一些多樣的個體戶衛(wèi)生門診、民辦學(xué)校等公共服務(wù)組織紛紛在消失，這樣不利于參與公共服務(wù)的各類社會組織的生長，很容易導(dǎo)致“官辦”一家獨(dú)大的格局，這類問題值得思考并加以解決。

三、機(jī)制創(chuàng)新——進(jìn)一步推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的基本路徑

1.創(chuàng)新供給機(jī)制，堅(jiān)持政府主導(dǎo)下的供給主體和供給方式多元化

在基本公共服務(wù)供給上要堅(jiān)持公益性至上，既不能全盤市場化，也不能回流于傳統(tǒng)的政府包辦，應(yīng)該推進(jìn)社會力量參與公共服務(wù)產(chǎn)品的生產(chǎn)和供給，實(shí)現(xiàn)政府主導(dǎo)下的供給主體和供給方式多元化，有選擇地逐步推進(jìn)政府采購、委托生產(chǎn)、項(xiàng)目外包等供給形式。如，引入競爭機(jī)制，面向市場，采取政府采購、項(xiàng)目補(bǔ)貼、定向資助、貸款貼息、稅收減免等政策措施鼓勵各類企業(yè)參與和社會組織參與公共服務(wù)，通過集中配送、連鎖服務(wù)等多種方式，有效解決公共產(chǎn)品供給問題。在政府加強(qiáng)監(jiān)管的前提下，積極支持社會資本投資生產(chǎn)并提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。

此外，還要避免過度市場化。托賓（JamesTobin）在1970年提出了“特定的平均主義”原則：衛(wèi)生保健、公共醫(yī)療、基礎(chǔ)教育等，這些都屬于稀缺性的公共資源，應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)“特定平均性”的分配。完全通過私人或競爭的方式提供，可能會使市場分層分類，雖然會提高生產(chǎn)效率，但卻變成只是迎合部分接受者的需要而無法真正體現(xiàn)公平，這導(dǎo)致許多公共服務(wù)的生產(chǎn)往往因考慮公平的因素而不得不采取低效率的生產(chǎn)組織方式[2]。

2.完善投入保障機(jī)制

一是建章立制保障政府的投入增長。《教育規(guī)劃綱要》提出保證教育投入實(shí)現(xiàn)“三個增長”就是有力的制度保障（各級政府教育財政撥款的增長應(yīng)高于財政經(jīng)常性收入的增長，并使按在校學(xué)生人數(shù)平均的教育費(fèi)用逐步增長，保證教師工資和學(xué)生平均公用經(jīng)費(fèi)逐步增長），其他方面也是如此。一方面要做好“加法”，增加公共服務(wù)支出比例。政府在做大蛋糕的同時，還要改變預(yù)算結(jié)構(gòu)，切實(shí)落實(shí)各級政府在基本公共服務(wù)項(xiàng)目中的投入逐步增長，增長比例應(yīng)該高于同期的財政收入增長比例；另一方面，要做好“減法”，減少行政開支，尤其要加強(qiáng)人大對財政預(yù)算監(jiān)督約束，實(shí)現(xiàn)預(yù)算編制科學(xué)化、合理化和精細(xì)化，預(yù)算審查程序化和民主化，預(yù)算執(zhí)行公開化和透明化。實(shí)踐證明，這些都必須靠有效的制度約束。

二是進(jìn)一步完善中央財政和地方財政分項(xiàng)目、按比例分擔(dān)的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。明晰中央和地方財權(quán)和公共服務(wù)責(zé)任的劃分；財政支出結(jié)構(gòu)應(yīng)以公共服務(wù)均等化為主要目標(biāo)；以增強(qiáng)基層財政保障能力為重點(diǎn)，推進(jìn)縣鄉(xiāng)財政體制改革。尤其要建立公共財政體制，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)投入與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展脫鉤，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的公共服務(wù)投入反而要多些。保持地方政府財權(quán)與事權(quán)的平衡，增加中央的支出比例；增加一般性轉(zhuǎn)移支付；強(qiáng)化轉(zhuǎn)移支付對于基本公共服務(wù)均等化的作用。黨的十八屆三中全會決定指出：完善一般性轉(zhuǎn)移支付增長機(jī)制，重點(diǎn)增加對革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付。建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。部分社會保障、跨區(qū)域重大項(xiàng)目建設(shè)維護(hù)等作為中央和地方共同事權(quán)，逐步理順事權(quán)關(guān)系。

三是推進(jìn)投資主體多元化、融資渠道社會化、項(xiàng)目建設(shè)市場化，構(gòu)建以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同參與的發(fā)展格局。落實(shí)鼓勵社會組織、機(jī)構(gòu)和個人捐贈以及興辦公益性公共服務(wù)事業(yè)的稅收優(yōu)惠政策，促進(jìn)企業(yè)及民間對公共服務(wù)領(lǐng)域的投入增加。通過制度創(chuàng)新，實(shí)施激勵政策，如通過減免稅收、降低利息等方式增加其他市場主體對公共服務(wù)建設(shè)的投資熱情。拓寬經(jīng)費(fèi)籌措渠道。例如，專項(xiàng)教育資金從當(dāng)年以招標(biāo)、拍賣、掛牌或者協(xié)議的方式出讓國家土地使用權(quán)取得的土地出讓收入中，扣除征地和拆遷補(bǔ)償、土地開發(fā)等支出后余額10%的比例計(jì)提。福彩、體彩公益金收益等資金要有一定比例用于教育設(shè)施建設(shè)，新建住宅小區(qū)必須按規(guī)劃配套建設(shè)義務(wù)教育學(xué)校、幼兒園。

3.擴(kuò)大群眾自主參與機(jī)制

一是提高農(nóng)民的主體意識和治理能力?；鶎狱h委和政府有責(zé)任加強(qiáng)宣傳和教育，要讓廣大群眾意識到，自己不僅是公共服務(wù)的受益者，也是公共服務(wù)的參與者，還是公共服務(wù)內(nèi)容，如公共文化的創(chuàng)造者，提高他們的自覺意識和自信活力。

二是通過完善民主決策機(jī)制和政務(wù)公開等途徑擴(kuò)大群眾的參與權(quán)和知情權(quán)。重要的基本公共服務(wù)事項(xiàng)，有關(guān)服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)對象、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)方式以及監(jiān)督考核等各項(xiàng)內(nèi)容，都需要公開，接受群眾監(jiān)督，從決策到執(zhí)行等各個環(huán)節(jié)都要有社會民眾參與的具體要求。

三是推進(jìn)現(xiàn)代治理，變直接服務(wù)為間接服務(wù)，擴(kuò)大群眾參與途徑。許多公共服務(wù)產(chǎn)品的生產(chǎn)供給都可以通過政府搭臺，群眾唱戲，政府埋單的方式，讓群眾來組織和參與。例如，在公共文化方面，要變“送文化”為“種文化”，變“直接送”為“間接送”，由原來的上面送戲變成農(nóng)民自己訂戲、自己演戲，政府送贊助費(fèi)、送補(bǔ)貼、送獎金。通過資助鄉(xiāng)間文化團(tuán)體、組織比賽和評獎、服務(wù)訂購等方式激活農(nóng)村文化市場。鼓勵農(nóng)民自辦文化。應(yīng)通過民辦公助、財政補(bǔ)貼、政策扶持，引導(dǎo)和鼓勵農(nóng)民群眾自編自演各種具有濃郁地方特色和鄉(xiāng)土氣息的文藝節(jié)目，讓更多的農(nóng)民群眾參與到文化活動中來，實(shí)現(xiàn)文化在基層生根發(fā)芽，這才是農(nóng)村文化繁榮生機(jī)的內(nèi)生機(jī)制。

為群眾提供基本公共服務(wù)，不僅不應(yīng)該讓人民群眾感恩戴德，這是公民的基本權(quán)益，是改革成果的共享，而且還要加強(qiáng)服務(wù)公開，接受人民群眾的監(jiān)督，充分體現(xiàn)主人翁的地位，以人民的滿意度來衡量政府及服務(wù)機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量。

4.優(yōu)化服務(wù)方式，提高服務(wù)水平

政府不僅要為人民提供均等化的基本公共服務(wù)，而且還要竭力追求優(yōu)質(zhì)的服務(wù)、人民滿意的服務(wù)。優(yōu)化服務(wù)方式是提升和體現(xiàn)政府現(xiàn)代管理水平的需要。也是保障人民權(quán)益，體現(xiàn)以人為本的需要。優(yōu)化服務(wù)方式，提高服務(wù)水平的總體標(biāo)準(zhǔn)包括有“高效”、“廉價”、“公開”、“便捷”、“尊重”等，具體講既有服務(wù)理念、服務(wù)精神和服務(wù)態(tài)度等軟性條件，也有環(huán)境舒適、技術(shù)先進(jìn)等硬件條件。

一是轉(zhuǎn)變服務(wù)理念，提高服務(wù)素質(zhì)。樹立“以人為本”的理念，堅(jiān)持基本公共服務(wù)的公益性、社會性至上，正確處理好公益性和經(jīng)營性的關(guān)系。二是拓寬服務(wù)領(lǐng)域，優(yōu)化服務(wù)流程。適應(yīng)居民需求和服務(wù)內(nèi)容變化,主動服務(wù)、上門服務(wù),開展便民行動?？梢栽谵r(nóng)村社區(qū)設(shè)立服務(wù)站點(diǎn)，拉近服務(wù)距離，降低群眾的辦事成本。三是提供現(xiàn)代服務(wù)技術(shù)。積極推進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)+服務(wù)。搭建信息共享平臺，開展網(wǎng)上咨詢、預(yù)約服務(wù)，實(shí)行“一卡通”。如在醫(yī)療服務(wù)方面，推行電話預(yù)約、網(wǎng)上預(yù)約、便民服務(wù)熱線等。建立新農(nóng)合、公共衛(wèi)生及區(qū)域電子病歷三大數(shù)據(jù)中心，搭建區(qū)域信息共享平臺，各級醫(yī)療機(jī)構(gòu)的信息管理系統(tǒng)與居民電子健康檔案實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通，可以實(shí)現(xiàn)跨行政區(qū)域?qū)崿F(xiàn)門診電子病歷、門診處方、住院電子病歷等重要醫(yī)療就診信息和公共衛(wèi)生服務(wù)信息的共享。公共文化服務(wù)方面，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站建設(shè)文化信息資源共享工程，群眾可以通過多種方式使用文化信息資源及享受數(shù)字圖書館、數(shù)字文化館、數(shù)字博物館等的資源服務(wù)。四是完善投訴受理機(jī)制。建立以服務(wù)數(shù)量、服務(wù)質(zhì)量和群眾滿意度為核心的績效考核體系，強(qiáng)化管理監(jiān)督責(zé)任。

5.構(gòu)建基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)一體化體系

基本公共服務(wù)的均等化，不僅是實(shí)現(xiàn)大中城市與鄉(xiāng)村之間、中東部與西部之間、發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)之間的均等化，還應(yīng)包括一個縣域內(nèi)部縱向和橫向之間的有效均衡，防止公共服務(wù)資源過多向中心城鎮(zhèn)集中。需要通過多條路徑推進(jìn)公共服務(wù)資源合理流動、優(yōu)化配置和合作共享。傳統(tǒng)的一般做法是實(shí)行對口支援和交流制度。通過行政手段，以政治任務(wù)的方式布置給相應(yīng)的政府部門、事業(yè)單位和國有企業(yè)等，這種方式仍然在推行并有較好的效果。不過，我們更提倡積極創(chuàng)新現(xiàn)代一體化方式。以公共衛(wèi)生醫(yī)療方面的改革為例，以下介紹幾種創(chuàng)新型體系。

一是“托管共建”模式。例如，湖北省襄陽市開始推行“社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)托管共建”機(jī)制。為了解決鄉(xiāng)村社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心人員嚴(yán)重缺乏，診療服務(wù)水平有限，居民對社區(qū)服務(wù)中心的信任度較低，導(dǎo)致社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)總體供給能力不足等困境，襄陽市開始推動大醫(yī)院托管社區(qū)服務(wù)中心的工作模式，實(shí)行合作管理。通過托管，大醫(yī)院將運(yùn)用先進(jìn)的管理理念對社區(qū)進(jìn)行規(guī)范管理；通過優(yōu)良的人才隊(duì)伍對社區(qū)進(jìn)行人員培訓(xùn)，使用高端的醫(yī)療資源對社區(qū)進(jìn)行技術(shù)支持，使社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)人員完成全科醫(yī)師培訓(xùn)，達(dá)到準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，使社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心的業(yè)務(wù)能力、管理水平以及整體建設(shè)更上一個臺階，進(jìn)一步提高醫(yī)院與社區(qū)醫(yī)療機(jī)構(gòu)間的協(xié)作和醫(yī)療資源的合理利用，進(jìn)一步為社區(qū)居民提供安全、有效、便捷、經(jīng)濟(jì)的基本醫(yī)療服務(wù)和公共衛(wèi)生服務(wù)，進(jìn)一步緩解人民群眾“就醫(yī)難、看病貴”的問題[3]。

二是鄉(xiāng)村一體化管理模式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和村衛(wèi)生室普遍推行行政、人員、業(yè)務(wù)、財務(wù)、藥品等方面的一體化管理，實(shí)現(xiàn)以鄉(xiāng)帶村，以村促鄉(xiāng)，鄉(xiāng)村一體，共同發(fā)展。這種模式就是按照城鄉(xiāng)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)有關(guān)規(guī)劃要求，通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院下設(shè)或村衛(wèi)生室轉(zhuǎn)型改造，對社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)，服務(wù)站人員由原村衛(wèi)生室的鄉(xiāng)村醫(yī)生經(jīng)考核后擔(dān)任。村社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站的建設(shè)用地由村里無償提供，資金主要由縣、鄉(xiāng)兩級財政負(fù)擔(dān)。這些社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站基本定位為鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院（社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心）的派出機(jī)構(gòu)，體制上實(shí)行由鎮(zhèn)帶村的“五統(tǒng)一”，即統(tǒng)一藥品管理與價格、統(tǒng)一財務(wù)管理、統(tǒng)一勞務(wù)分配、統(tǒng)一養(yǎng)老保障與退出機(jī)制、統(tǒng)一日常管理制度。浙江省的湖州、嘉興和湖北省的赤壁市較早實(shí)行了鄉(xiāng)村衛(wèi)生一體化管理模式。例如，湖北省赤壁市將標(biāo)準(zhǔn)化村衛(wèi)生室作為新農(nóng)合定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)，實(shí)行“五統(tǒng)一管理”。

三是“集團(tuán)化”運(yùn)行模式。如湖北宜城市在全市推行三大區(qū)域性醫(yī)療集團(tuán)。政府主辦，以體制“集團(tuán)化”為基本取向，建立資源共享的集團(tuán)運(yùn)行機(jī)制。宜城市人民醫(yī)院、中醫(yī)院、婦幼保健院分別出資并購重組鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地的衛(wèi)生院，由政府主辦，并以此為基礎(chǔ)組建了以市直3 家公立醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)為主體醫(yī)院、10 家鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院為成員醫(yī)院、186 個村衛(wèi)生室為基礎(chǔ)的三大醫(yī)療集團(tuán)。為了確保醫(yī)療集團(tuán)運(yùn)行有序化、規(guī)范化，三大醫(yī)療集團(tuán)相繼建立了醫(yī)療集團(tuán)法人治理結(jié)構(gòu)，成立了集團(tuán)理事會、監(jiān)事會，實(shí)行理事會領(lǐng)導(dǎo)下的院長負(fù)責(zé)制，確保了三級衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系的形成[4]。

6.強(qiáng)化基層組織建設(shè)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)和社區(qū)是基本公共服務(wù)均等化的直接落實(shí)者和推動者。要重視和加強(qiáng)基本公共服務(wù)均等化就必須要重視和加強(qiáng)基層組織建設(shè)。

一是明確和擴(kuò)大基層的公共服務(wù)職能。黨的十八屆三中全會報告指出：“對吸納人口多、經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)的鎮(zhèn)，可賦予同人口和經(jīng)濟(jì)規(guī)模相適應(yīng)的管理權(quán)”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的擴(kuò)權(quán)，主要是要擴(kuò)大和保障基本公共服務(wù)職權(quán)，如義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、公共文化、社會保障、民政、社會建設(shè)等方面的職權(quán)；另外，要增加新型城鎮(zhèn)化服務(wù)類職權(quán)，如市政建設(shè)、公共交通、綠化、照明、垃圾處理等方面的職權(quán)。

二是重構(gòu)公共服務(wù)體系。當(dāng)前，農(nóng)村的專業(yè)人才和服務(wù)組織不是多了而是少了?；鶎诱畽C(jī)構(gòu)和事業(yè)單位（服務(wù)中心）需要重新建設(shè)。首先，分解擴(kuò)大政府機(jī)構(gòu)。如分解“社會管理辦”，組建具體的公共服務(wù)機(jī)構(gòu)——建設(shè)規(guī)劃、市政管理、民政、社會保障、公共衛(wèi)生等辦公室。其次，分類改編“服務(wù)中心”，可以把部分中心改制為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府二級機(jī)構(gòu)或者公益性事業(yè)單位，人員實(shí)行事業(yè)編制與聘任制相結(jié)合，部分中心可以實(shí)行市場化、社會化運(yùn)行。

三是加強(qiáng)專業(yè)隊(duì)伍建設(shè)。對扎根鄉(xiāng)村、服務(wù)農(nóng)民、艱苦奉獻(xiàn)的各類服務(wù)人員，要切實(shí)提高待遇水平，落實(shí)工資傾斜和績效工資政策，實(shí)現(xiàn)在崗人員工資收入與基層事業(yè)單位人員工資收入平均水平相銜接。

[1]庇古.福利經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].金鏑.北京:華夏出版社，2007.

[2]孫士鑫.構(gòu)建農(nóng)村公共文化服務(wù)體系的基本理論分析[J].當(dāng)代經(jīng)濟(jì)，2011，(7)(上).

[3]高榮清.襄陽襄城區(qū)啟動社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)托管共建[N].襄陽日報，2014-07-14.

[4]湖北科學(xué)發(fā)展案例選[C].湖北人民出版社，2014.