楊奕群

十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，把完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化確立為全面深化改革的總目標(biāo)。這個(gè)總目標(biāo)，就是各領(lǐng)域改革的總要求。海關(guān)改革作為全面深化改革的重要組成部分，一切改革的舉措和行動(dòng)，毫無疑問都要自覺圍繞這一總目標(biāo)、落實(shí)這一總要求，從自身改起，完善科學(xué)規(guī)范的海關(guān)治理體系，形成高水平的海關(guān)治理能力。

一、海關(guān)對(duì)治理現(xiàn)代化的認(rèn)識(shí)

聯(lián)合國全球治理委員會(huì) (CDD)認(rèn)為，“治理”是指“各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方法的總和，是使相互沖突或不同的利益得以調(diào)和，并采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)過程”，這既包括有權(quán)迫使人們服從正式的制度和規(guī)則，也包括人們同意或符合其利益的各種非正式制度安排。“多一些治理，少一些統(tǒng)治”，是21世紀(jì)世界主要國家政治變革的重要特征，也是當(dāng)前我國海關(guān)全面深化改革的方向。

(一)國家治理現(xiàn)代化是“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的集中體現(xiàn)

目前，全面深化改革已經(jīng)到了攻堅(jiān)階段，如何突破利益固化藩籬、破除體制機(jī)制弊端、打破思維定式等，都需要強(qiáng)有力的治理體系和治理能力予以推進(jìn)和保障。治理體系和治理能力是國家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)，兩者相輔相成、內(nèi)在統(tǒng)一?！爸卫眢w系”是“治理能力現(xiàn)代化”的前提和基礎(chǔ)，“治理能力”是“治理體系現(xiàn)代化”的目的和結(jié)果。我們可以看到，“國家治理現(xiàn)代化”是“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的最大公約數(shù)。“國家治理現(xiàn)代化”既包含國家治理體系現(xiàn)代化，也包含國家治理能力現(xiàn)代化;既是廣大群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益有效實(shí)現(xiàn)的保障，又是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展更加公平普惠、民主法治更加成熟鞏固的保障，也是助推中華民族偉大復(fù)興、全面實(shí)現(xiàn)中國夢的有力保障。

(二)國家治理現(xiàn)代化是中國的“第五個(gè)現(xiàn)代化”

推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，這一安排可以追溯到鄧小平1992年關(guān)于改革的新制度發(fā)展的戰(zhàn)略構(gòu)想。鄧小平在1992年南方談話中說:“恐怕再有30年的時(shí)間，我們才能在各方面形成一套更加成熟、更加定型的制度?！绷?xí)總書記提出的“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，是對(duì)鄧小平南方談話的回應(yīng)。十八屆三中全會(huì)后，我們強(qiáng)調(diào)“國家治理”而非“國家統(tǒng)治”，強(qiáng)調(diào)“社會(huì)治理”而非“社會(huì)管理”，這不是簡單的詞語變化，而是思想觀念的變化。正如習(xí)總書記強(qiáng)調(diào)的，“治理和管理一字之差，體現(xiàn)的是系統(tǒng)治理、依法治理、源頭治理、綜合施策”，凸顯的是國家治理，是我國政治發(fā)展的重要里程碑。理論界有學(xué)者認(rèn)為，可以把推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化，看成是黨提出工業(yè)、農(nóng)業(yè)、國防、科技這“四個(gè)現(xiàn)代化”之后，提出的“第五個(gè)現(xiàn)代化”。歷史唯物主義把社會(huì)形態(tài)解構(gòu)為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和上層建筑這兩個(gè)主要方面，“四化”主要從生產(chǎn)力和物質(zhì)基礎(chǔ)的層面探索現(xiàn)代化，是“硬實(shí)力”;“第五化”強(qiáng)調(diào)國家治理體系和治理能力問題，主要從上層建筑和思想文化意識(shí)形態(tài)的層面探索現(xiàn)代化，是“軟實(shí)力”。可以說，國家治理現(xiàn)代化是在新的歷史條件下，提出的新的歷史任務(wù)，同時(shí)也是在新的歷史起點(diǎn)上，為尋求新的發(fā)展而樹立的新目標(biāo)。

(三)海關(guān)治理現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的重要組成部分

海關(guān)是國家的經(jīng)濟(jì)大門，也是國家的政治大門。與中國改革開放同步，中國海關(guān)自20世紀(jì)70年代末以來進(jìn)行了全面而深刻的改革:內(nèi)部重建了“自主的”管理體制，重塑了“理性化”的海關(guān)官僚隊(duì)伍;①“理性化”是貫穿“組織理論之父”馬克斯·韋伯的思想與學(xué)術(shù)工作的總主題，他對(duì)西方社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治、法律、文化的歷史性研究，以及對(duì)中國、印度、古猶太、歐洲等大文明的比較性研究，皆通過這個(gè)主題而串聯(lián)成一個(gè)壯觀豐富的整體。“官僚化”則是理性化過程在政治及其他人類組織中的表現(xiàn)，構(gòu)成了韋伯政治社會(huì)學(xué)的基本觀念。外部重構(gòu)了海關(guān)與地方政府、海關(guān)與對(duì)外貿(mào)易市場、海關(guān)與國際社會(huì)的關(guān)系。20世紀(jì)90年代，中國海關(guān)開始謀劃現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略。1993年海關(guān)總署在確立海關(guān)改革目標(biāo)時(shí)提出，逐步建立方便進(jìn)出與嚴(yán)格管理有機(jī)結(jié)合的有中國特色社會(huì)主義海關(guān)的管理體系。1998年，海關(guān)總署作出了《關(guān)于建立現(xiàn)代化海關(guān)制度的決定》，描繪了海關(guān)現(xiàn)代化“分兩步走”的基本藍(lán)圖。1998年到2003年，以通關(guān)作業(yè)改革為中心環(huán)節(jié)和突破口的海關(guān)各項(xiàng)改革取得了突破性進(jìn)展，第一步發(fā)展戰(zhàn)略總體上達(dá)到預(yù)期效果，基本實(shí)現(xiàn)了中國海關(guān)通關(guān)管理的“四肢協(xié)調(diào)”。隨后海關(guān)總署啟動(dòng)了“現(xiàn)代海關(guān)制度第二步發(fā)展戰(zhàn)略”，以建立健全風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制為中心環(huán)節(jié)，努力建設(shè)“耳聰目明”的智能型海關(guān)。2009年，海關(guān)總署開展構(gòu)建大監(jiān)管體系改革，這是現(xiàn)代海關(guān)制度第二步發(fā)展戰(zhàn)略的延續(xù)、發(fā)展、深化，表明海關(guān)現(xiàn)代化建設(shè)深入向前。2014年，海關(guān)總署正式啟動(dòng)全面深化海關(guān)改革，以上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)為試驗(yàn)田，轉(zhuǎn)變監(jiān)管模式;以京津冀為突破口，推進(jìn)全國海關(guān)通關(guān)一體化改革;以“瘦上強(qiáng)下”為導(dǎo)向，整合優(yōu)化人力資源;以關(guān)檢合作“三個(gè)一”為基礎(chǔ)，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)口岸管理相關(guān)部門信息互換、監(jiān)管互認(rèn)、執(zhí)法互助。從這歷程可以看到，中國海關(guān)改革不是一個(gè)靜止的終點(diǎn)，而是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程;中國海關(guān)自身建設(shè)從未游離于國家建設(shè)大局，海關(guān)改革是國家全面深化改革的重要領(lǐng)域，海關(guān)治理現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的重要組成部分。

二、加快推進(jìn)海關(guān)治理現(xiàn)代化的重大意義

加快推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是十八屆三中全會(huì)的重大部署，也是黨中央理論創(chuàng)新和實(shí)踐創(chuàng)新的結(jié)晶。落實(shí)三中全會(huì)精神，是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期海關(guān)系統(tǒng)的重大政治任務(wù)，我們必須深刻認(rèn)識(shí)加快推進(jìn)海關(guān)治理現(xiàn)代化的重大意義。

(一)全面落實(shí)中央決策部署，必須加快推進(jìn)海關(guān)治理現(xiàn)代化

十八屆三中全會(huì)對(duì)全面深化改革作出總體部署，明確了改革朝什么方向奮斗、在什么地方聚焦、于什么環(huán)節(jié)著力，并對(duì)深化海關(guān)改革提出了明確要求。過去習(xí)慣講管理，現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)治理;過去是“四個(gè)現(xiàn)代化”，現(xiàn)在提出治理現(xiàn)代化，這反映了新形勢下黨對(duì)治國理政理念和治國理政方式規(guī)律性認(rèn)識(shí)的深化，是重大理論創(chuàng)新。海關(guān)作為國家進(jìn)出境監(jiān)督管理機(jī)關(guān)，始終處在改革開放的前沿陣地，為國家全面深化改革、實(shí)施擴(kuò)大開放戰(zhàn)略發(fā)揮了重要保障作用。國家全面深化改革也為海關(guān)改革開啟了新的窗口期，我們一定要深刻理解中央精神、自覺落實(shí)中央要求，切實(shí)加快推進(jìn)海關(guān)治理現(xiàn)代化。

(二)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢變化，必須加快推進(jìn)海關(guān)治理現(xiàn)代化

當(dāng)前，我國處于全面建成小康社會(huì)的決定性階段，改革進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，國際形勢復(fù)雜多變，我們黨面對(duì)的改革發(fā)展穩(wěn)定任務(wù)之重前所未有，海關(guān)面臨的發(fā)展機(jī)遇和風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)也前所未有。2013年5月，中央首次提出我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展要適應(yīng)新常態(tài)。專家分析認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)體量大，增速下行是客觀規(guī)律，經(jīng)濟(jì)中高速增長將會(huì)成為一個(gè)新常態(tài)。努力穩(wěn)定對(duì)外貿(mào)易，提高對(duì)外開放水平，推動(dòng)出口升級(jí)和貿(mào)易平衡發(fā)展，加快推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，培育新經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)和區(qū)域增長極，將是今后一個(gè)時(shí)期的重點(diǎn)工作任務(wù)。從國際看，世界經(jīng)濟(jì)已由危機(jī)前的快速發(fā)展期進(jìn)入深度轉(zhuǎn)型調(diào)整期，復(fù)蘇艱難曲折，全球貿(mào)易增速低于全球經(jīng)濟(jì)增長步伐，各種形式的保護(hù)主義已明顯抬頭，不穩(wěn)定不確定因素依然較多，經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍面臨較大挑戰(zhàn)。海關(guān)守護(hù)著國家的經(jīng)濟(jì)大門，隨著形勢的發(fā)展變化，迫切需要我們加快推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，由海關(guān)管理走向海關(guān)治理。

(三)破解熱點(diǎn)難點(diǎn)問題，必須加快推進(jìn)海關(guān)治理現(xiàn)代化

改革開放30年來，中國海關(guān)改革發(fā)展取得了顯著成績，一個(gè)重要原因是不斷推進(jìn)海關(guān)監(jiān)管方式的改革和管理水平的提高。海關(guān)作為國家進(jìn)出境監(jiān)督管理機(jī)關(guān)，始終處在改革開放的前沿陣地，為國家深化改革、實(shí)施擴(kuò)大開放戰(zhàn)略發(fā)揮了重要保障作用。但我們也看到，當(dāng)前中國海關(guān)在維護(hù)國家安全穩(wěn)定、保護(hù)生態(tài)環(huán)境和人民群眾健康、促進(jìn)貿(mào)易安全與便利等方面面臨著更高要求，安全與便利的壓力日益凸顯;業(yè)務(wù)量持續(xù)快速增長，有限的監(jiān)管資源不斷稀釋，資源配置和業(yè)務(wù)流程設(shè)計(jì)還不盡合理;海關(guān)系統(tǒng)運(yùn)行管理呈“蜂窩煤”狀，橫向缺乏統(tǒng)籌，有些部門、關(guān)區(qū)之間協(xié)同不夠;反走私、反腐敗的形勢仍然嚴(yán)峻復(fù)雜。著力破解社會(huì)各界反映強(qiáng)烈的突出問題，解決海關(guān)改革發(fā)展的深層次問題，正是海關(guān)工作不斷發(fā)展、不斷前進(jìn)的生命線。

三、制約海關(guān)治理現(xiàn)代化的制度分析

現(xiàn)代國家治理體系的重要特征是政府、市場、社會(huì)職能邊界清晰，各主體在互動(dòng)協(xié)作的治理網(wǎng)絡(luò)中有明確的位置、明晰的職責(zé)和獨(dú)特的作用。過去，管理能力不足的問題我們已有所認(rèn)識(shí)，現(xiàn)在我們更應(yīng)認(rèn)識(shí)到治理能力不足和不夠現(xiàn)代化的問題，也就是說，不只是從上到下管的能力不足，而且是多元、平等、協(xié)調(diào)的治理能力不足。加快推進(jìn)海關(guān)治理現(xiàn)代化，必須集中力量解決這些問題。

(一)“自上而下”的運(yùn)作方式制約著海關(guān)治理體系運(yùn)行方式

海關(guān)垂直管理的體制決定了基本上只采取“自上而下”的運(yùn)作管理方式，各項(xiàng)改革的推動(dòng)也莫過如此。誠然，改革需要“自上而下”的“頂層設(shè)計(jì)”，改革需要上級(jí)強(qiáng)有力的推動(dòng)，但多年來的實(shí)踐告訴我們，單純依靠“自上而下”，改革項(xiàng)目在后面往往會(huì)呈現(xiàn)出“理想很豐滿、現(xiàn)實(shí)很骨感”、一些改革走樣變形的尷尬局面。究其原因，一場改革要取得真正成功，它所必須依靠的根本動(dòng)力恰恰在于基層的一線而不是上層的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)。只有當(dāng)廣大企業(yè)、廣大一線關(guān)員的根本利益根植于改革之中時(shí)，改革才可能獲得本源性的動(dòng)力，才可能得以持續(xù)，最終向縱深發(fā)展。海關(guān)全面深化改革，應(yīng)盡最大可能容納企業(yè)和一線關(guān)員參與，讓各個(gè)利益群體都可以在改革方案制定的過程中平等地表達(dá)自己的訴求。改革方案制定過程，應(yīng)當(dāng)是公開的、透明的、民主的;最終形成的方案，應(yīng)當(dāng)是平衡的、合乎情理的。通過這種程序，可以賦予改革方案足夠的合法性、正當(dāng)性。這樣，在改革方案的執(zhí)行過程中，就可以避免某一方利益被嚴(yán)重侵害的情況，從而也就不會(huì)在事后引起廣泛的爭議，甚至導(dǎo)致改革的擱淺。海關(guān)要實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化，一方面要堅(jiān)持“自上而下”的治理方式，繼續(xù)“摸著石頭過河”，降低改革的風(fēng)險(xiǎn)與成本;一方面還要堅(jiān)持“自下而上”的治理方式，為頂層設(shè)計(jì)提供支持，根除“上有政策、下有對(duì)策”的對(duì)抗性做法，實(shí)現(xiàn)政策不走樣、不變味;還要堅(jiān)持“橫向運(yùn)動(dòng)”的治理方式，加快推進(jìn)京津冀、長三角、廣東地區(qū)海關(guān)通關(guān)一體化改革，加大關(guān)區(qū)之間的聯(lián)動(dòng)、互通，實(shí)現(xiàn)協(xié)同效應(yīng)、整合效應(yīng)、創(chuàng)新效應(yīng)。

(二)“單兵突進(jìn)”的工作方式制約著海關(guān)治理技術(shù)的創(chuàng)新

改革開放以來，海關(guān)工作的社會(huì)定位經(jīng)常被表述為“一直處于各種矛盾利益的風(fēng)口浪尖”，究其原因主要是:海關(guān)執(zhí)法代表了國家利益，在地方、局部和部門利益紛爭中，海關(guān)維護(hù)的是整體和全局利益，但也應(yīng)清醒地看到，這種現(xiàn)象也和海關(guān)“包打天下”、“關(guān)起門來埋頭改革”有關(guān)。海關(guān)“單兵突進(jìn)”式的改革思維仍較明顯，在推行方便企業(yè)的通關(guān)作業(yè)改革措施時(shí)，往往“強(qiáng)制”推廣，而對(duì)企業(yè)的實(shí)際情況和意愿往往考慮不足。對(duì)于如何根據(jù)物流規(guī)律實(shí)施順勢監(jiān)管，減少對(duì)企業(yè)正常生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的干擾;如何通過與其他部門合作為企業(yè)提供公平競爭的良好發(fā)展環(huán)境，增強(qiáng)企業(yè)國際競爭力等深層次的服務(wù)，認(rèn)識(shí)不足、引導(dǎo)不夠、措施不多。對(duì)于需要其他部門配合、共同推進(jìn)的改革，由于海關(guān)系統(tǒng)和相關(guān)部門推行的改革之間的聯(lián)動(dòng)性、契合性、協(xié)同性仍相當(dāng)欠缺，改革的實(shí)際效果往往不甚理想，治理能力因而未能得到應(yīng)有的提升。因此，要更加注重治理技術(shù)的有效實(shí)現(xiàn)方式，加大統(tǒng)籌規(guī)劃，協(xié)同推進(jìn)，重點(diǎn)抓住改革的關(guān)聯(lián)性和耦合性，堅(jiān)持與其他領(lǐng)域改革相銜接、相配套，善于尋求改革最大公約數(shù)，把改革的力度、發(fā)展的速度和社會(huì)可承受度結(jié)合起來，最大限度減少改革的阻力，形成改革正能量。在與其他部門聯(lián)合開展的改革中，要摒棄“以我為主”的思維方式，充分聽取相關(guān)部門的合理需求，換取他們的改革積極性，唯有如此，才能凝聚各方面力量和智慧，協(xié)同推進(jìn)改革，在不斷深化改革的過程中，豐富海關(guān)治理技術(shù)的實(shí)現(xiàn)方式。

(三)“既泛濫又缺失”的制度體系未能發(fā)揮海關(guān)治理的基礎(chǔ)作用

國家治理體系和治理能力是一個(gè)國家的制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。在龐大、多元的制度建設(shè)中，哪些對(duì)推進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化更為重要?“人民論壇網(wǎng)”所做的調(diào)查結(jié)果顯示:排在前三位的是:“憲法和法律成為公共治理的最高權(quán)威”、“公權(quán)力運(yùn)行的制度化和規(guī)范化”和“民主化的制度安排”，這些方面可以說是推進(jìn)“第五個(gè)現(xiàn)代化”的核心任務(wù)。將國家治理的規(guī)則法律化、制度化，既是現(xiàn)代法治的基本精神，也是現(xiàn)代國家治理的基本要求。善治基于善法，海關(guān)是一個(gè)注重制度建設(shè)的系統(tǒng)，在制度建設(shè)方面取得了明顯成效，但由于對(duì)制度的過分依賴，也產(chǎn)生了許多問題。一方面，為了標(biāo)榜“法治”，我們迷信于盲目地建章立制，而不論是否需要，形成了制度“多如牛毛”的情況，許多制度在草率中建立又莫名被閑置，制度“泛濫”現(xiàn)象突出;與此同時(shí)，有些制度只有抽象的原則性規(guī)定而沒有具體的配套措施和程序性規(guī)定，有些制度缺乏現(xiàn)實(shí)的可行性，有些制度規(guī)定之間相互打架，有的制度規(guī)定比較零散，沒有形成合力，在具體執(zhí)行中容易造成“顧此失彼”，制度“缺失”現(xiàn)象明顯。因此，我們要建立制度清理與“立改廢”常態(tài)化工作機(jī)制，定期對(duì)制度開展評(píng)估，加大清理力度，已經(jīng)嚴(yán)重滯后和沒有生命力的制度及時(shí)予以廢止，部分不適應(yīng)形勢變化的可以修改后繼續(xù)使用;要注重制度整體功效，規(guī)范制度內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)和流程體系，按照執(zhí)法程序規(guī)范化、業(yè)務(wù)操作精細(xì)化、具體工作流程化的要求，建立科學(xué)規(guī)范的執(zhí)法管理機(jī)制，充分體現(xiàn)制度的引領(lǐng)作用;要努力保持制度的連續(xù)性、穩(wěn)定性，重視制度的實(shí)效性，維護(hù)制度的嚴(yán)肅性;要繼續(xù)完善制度執(zhí)行機(jī)制，只有嚴(yán)格貫徹執(zhí)行制度，制度的“生命力”才能彰顯，制度建設(shè)才會(huì)有實(shí)際效果。

四、實(shí)現(xiàn)海關(guān)治理現(xiàn)代化的途徑

“改革是由問題倒逼產(chǎn)生，又在不斷解決問題中而深化?！蹦壳?，全面深化海關(guān)改革已經(jīng)到了攻堅(jiān)階段，如何突破利益固化藩籬、破除體制機(jī)制弊端、打破思維定式等，都需要強(qiáng)有力的治理體系和治理能力予以推進(jìn)和保障。實(shí)現(xiàn)海關(guān)治理現(xiàn)代化，必須緊緊抓住以下幾個(gè)方面:

(一)著力轉(zhuǎn)變“越管越多”的過時(shí)監(jiān)管理念，系統(tǒng)提升海關(guān)治理水平

從國際海關(guān)發(fā)展趨勢看，我們可深刻體會(huì)到，海關(guān)自身的規(guī)模、職能、權(quán)力和行為方式將進(jìn)一步受到法律和社會(huì)的嚴(yán)格限制，海關(guān)職能的“有限性”愈發(fā)凸顯。在簡政放權(quán)中，應(yīng)該明確什么應(yīng)該管、什么可以交給社會(huì)代管、什么可以放開不管，該放的權(quán)堅(jiān)決放開放到位，該管的事必須管住管好，克服海關(guān)在進(jìn)出口環(huán)節(jié)中越管越細(xì)、越管越多的沖動(dòng)，轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念，不能也無法充當(dāng)“全能選手”，妥善解決好缺位、越位、不到位的問題。要改變“平均用力”的過時(shí)監(jiān)管方法，處理好“全面開花”與“精耕細(xì)作”的關(guān)系，注重將改革目標(biāo)具體化，把改革落實(shí)到執(zhí)行措施和工作細(xì)節(jié)上，實(shí)施精細(xì)化管理，向細(xì)節(jié)要質(zhì)量、要效益，真正實(shí)現(xiàn)“管少、管好、管準(zhǔn)、管精”。要將海關(guān)監(jiān)管理念明確為“努力讓廣大守法企業(yè)在每一次通關(guān)中都感受到公平正義”，確保執(zhí)法公正、機(jī)會(huì)公正、規(guī)則公正，讓通關(guān)者切身體會(huì)到公平正義，提升海關(guān)治理水平，彰顯國家治理在海關(guān)中的現(xiàn)實(shí)成效。在全面深化改革海關(guān)改革中，既要強(qiáng)化全國海關(guān)“一體化”管理，也要避免“一刀切”，處理好普遍性與特殊性、共性與個(gè)性的關(guān)系，充分考慮不同關(guān)區(qū)的特點(diǎn)，在總體目標(biāo)、原則、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的前提下，實(shí)現(xiàn)量體裁衣式管理，提升海關(guān)治理的針對(duì)性。在推進(jìn)海關(guān)治理現(xiàn)代化中，一定要體現(xiàn)成本效益，不能只考慮結(jié)果而不計(jì)成本，而是要追求以更小的成本爭取更大的效益。海關(guān)日常與政府部門或廣大企業(yè)打交道時(shí)，應(yīng)充分尊重、公平對(duì)待對(duì)方的合法利益、合理要求，把海關(guān)服務(wù)對(duì)象的滿意程度作為衡量海關(guān)工作績效的標(biāo)準(zhǔn)，并通過改革創(chuàng)新積極探求合作共贏的有效途徑，系統(tǒng)提升海關(guān)治理水平。

(二)著力彌補(bǔ)“條塊分割”帶來的管理缺陷，建立海關(guān)一體化治理格局

從橫向看，海關(guān)內(nèi)部職能分工越來越細(xì)、管理鏈條越來越長，海關(guān)內(nèi)部包括通關(guān)、監(jiān)管、關(guān)稅、保稅、統(tǒng)計(jì)、政法、技術(shù)、督察、審計(jì)、稽查和緝私等多個(gè)職能部門，部門設(shè)置過密直接導(dǎo)致職能交叉、力量分散、聯(lián)動(dòng)不足。從縱向看，一方面海關(guān)系統(tǒng)上下對(duì)口設(shè)置部門，各部門容易以“自我”為中心開展工作，既負(fù)責(zé)“管什么”，又負(fù)責(zé)“怎么管”，在海關(guān)總署、直屬海關(guān)、隸屬海關(guān)三級(jí)均形成了以業(yè)務(wù)部門垂直管理的“條條”;另一方面，直屬海關(guān)與直屬海關(guān)之間、隸屬海關(guān)與隸屬海關(guān)之間是“分而治之”，形成了分別管理的“塊塊”?！皸l條”、“塊塊”、“條塊”之間的聯(lián)系配合僅靠一些“辦法”來維系，結(jié)合部過多、協(xié)調(diào)效率不高，分散了海關(guān)管理資源，制約了海關(guān)監(jiān)管效能的有效發(fā)揮。要破解“條塊分割”帶來的管理頑疾，必須創(chuàng)新管理理念。在橫向結(jié)構(gòu)上，要打破部門界限，將業(yè)務(wù)職能按照功能劃分為職能管理、運(yùn)行監(jiān)控、業(yè)務(wù)支持等三大虛擬的“模塊”，使各單位均能盡職盡責(zé)、協(xié)調(diào)配合，使無縫隙監(jiān)管、無障礙通關(guān)成為現(xiàn)實(shí)，最終形成有效監(jiān)管與高效運(yùn)作相統(tǒng)一的海關(guān)管理整體功能。三大虛擬模板應(yīng)當(dāng)按照權(quán)責(zé)一致的原則，分別承擔(dān)相應(yīng)的工作內(nèi)容:職能管理模塊負(fù)責(zé)確定海關(guān)的執(zhí)法內(nèi)容、制定統(tǒng)一的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，理順職能交叉、解決業(yè)務(wù)管理結(jié)合部的爭端;運(yùn)行監(jiān)控模塊負(fù)責(zé)管理海關(guān)執(zhí)法流程、評(píng)估海關(guān)執(zhí)法條件、監(jiān)控海關(guān)執(zhí)法情況，完善內(nèi)控機(jī)制，防范廉政風(fēng)險(xiǎn)和執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn);業(yè)務(wù)支持模塊負(fù)責(zé)完善整合信息系統(tǒng)，承擔(dān)后勤保障和隊(duì)伍建設(shè)等職能。在縱向結(jié)構(gòu)上，要充分吸收“京津冀海關(guān)”、“長三角海關(guān)”、“廣東地區(qū)海關(guān)”區(qū)域通關(guān)一體化改革成果，業(yè)務(wù)先行一步，首先打破直屬海關(guān)關(guān)區(qū)間的業(yè)務(wù)管理壁壘，設(shè)立區(qū)域虛擬審單中心，對(duì)區(qū)域范圍內(nèi)海關(guān)實(shí)行集中電子審單，推進(jìn)審單作業(yè)專業(yè)化;設(shè)立區(qū)域風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控中心，通過信息聯(lián)網(wǎng)、數(shù)據(jù)共享，實(shí)行事前預(yù)警、事中檢查、事后稽查的風(fēng)險(xiǎn)管理，從而實(shí)現(xiàn)實(shí)體監(jiān)控與風(fēng)險(xiǎn)布控的有機(jī)統(tǒng)一和區(qū)域海關(guān)間整體聯(lián)動(dòng)，進(jìn)一步消除阻礙發(fā)展的機(jī)制性障礙。在“業(yè)務(wù)一體化”管理基礎(chǔ)上，逐步淡化“關(guān)區(qū)”概念，把區(qū)域內(nèi)海關(guān)作為一個(gè)大系統(tǒng)審視，采取系統(tǒng)化、法制化、有效性、協(xié)調(diào)性、有限性原則，進(jìn)行組織結(jié)構(gòu)重構(gòu)、管理職能的分工、管理模式的整合、管理信息的共享、管理資源的優(yōu)化互補(bǔ)，實(shí)現(xiàn)科學(xué)分工與合作，形成層次合理、幅度適當(dāng)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、功能完善的海關(guān)行政管理架構(gòu)，建立海關(guān)一體化治理格局，實(shí)現(xiàn)海關(guān)現(xiàn)代化的跨越式發(fā)展。

(三)著力打破“信息孤島”的尷尬現(xiàn)狀，為探索實(shí)現(xiàn)“三互”提高海關(guān)治理效應(yīng)邁出重要一步

在現(xiàn)代社會(huì)，信息是一種寶貴的資源。信息經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，在信息不對(duì)稱情況下，擁有信息的一方能夠從市場交易中獲得更多的利益?，F(xiàn)實(shí)確實(shí)如此，為了部門利益或個(gè)人利益而制約信息共享的情況比比皆是。從我國當(dāng)前電子政務(wù)情況看，主要有兩條線，一條是以各級(jí)政府為主的“上網(wǎng)工程”及各政府部門的“網(wǎng)上辦事大廳”，另一條是海關(guān)、國檢、稅務(wù)、工商、外匯等垂直職能部門的業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)，但很明顯這兩條線的電子政務(wù)系統(tǒng)缺乏信息共享;同時(shí)，海關(guān)等職能部門之間橫向互聯(lián)的對(duì)接仍處于非常低級(jí)的狀態(tài)，各部門分別擁有的信息資源“寶庫”就只能像是一座座“孤島”，懸浮在電子政務(wù)系統(tǒng)上無法互聯(lián)互通。企業(yè)長期以來對(duì)口岸通關(guān)中存在的重復(fù)申報(bào)、政出多門和各處往返造成的時(shí)間長、費(fèi)用高和效率低的亂象反映強(qiáng)烈，社會(huì)各界非常期盼口岸執(zhí)法部門之間加強(qiáng)協(xié)調(diào)合作，簡政放權(quán)、提高效率。按照十八屆三中全會(huì)提出的“實(shí)現(xiàn)口岸管理相關(guān)部門信息互換、監(jiān)管互認(rèn)、執(zhí)法互助”要求，打破孤島、聯(lián)通孤島，發(fā)揮上下各級(jí)、內(nèi)外各部門的協(xié)同作用，推動(dòng)海關(guān)與外部在信息、監(jiān)管、執(zhí)法方面中的合作，并從合作中尋找出路，從合作中找共贏，這肯定是海關(guān)改革破冰、海關(guān)治理現(xiàn)代化的必經(jīng)之路。建議以實(shí)現(xiàn)口岸執(zhí)法信息和數(shù)據(jù)的共享共用為起點(diǎn)，逐步向促進(jìn)執(zhí)法資源共享和執(zhí)法行為協(xié)調(diào)合作延展，邁出提高海關(guān)治理效應(yīng)的重要一步。要緊緊發(fā)揮海關(guān)作為口岸管理牽頭部門的優(yōu)勢，從一些信息共享方面的具體合作項(xiàng)目入手，采取靈活可行的協(xié)調(diào)手段，主導(dǎo)達(dá)到最終的“三互”方向。堅(jiān)持多措并舉、多點(diǎn)并進(jìn)，加大與其他部門的信息交流互動(dòng)。就目前來講，建議在海關(guān)總署層面，可與業(yè)務(wù)緊密相關(guān)的部委簽訂信息共享 (交換)備忘錄，開展業(yè)務(wù)系統(tǒng)的數(shù)據(jù)交換、數(shù)據(jù)，設(shè)計(jì)系統(tǒng)對(duì)接的中遠(yuǎn)期目標(biāo)，逐步形成適合我國口岸特點(diǎn)的“信息共享”制度;同時(shí)，對(duì)于地方信用建設(shè)水平較高、有條件實(shí)現(xiàn)信息互換的，建議海關(guān)總署可鼓勵(lì)直屬海關(guān)、隸屬海關(guān)按照個(gè)性化需求進(jìn)行對(duì)接，實(shí)現(xiàn)區(qū)域系統(tǒng)信息互換及智能化管理。從長遠(yuǎn)來看，要努力使海關(guān)、國檢、工商、稅務(wù)、外匯等部門都在一個(gè)平臺(tái)上運(yùn)行，企業(yè)一次申報(bào)，各部門按授權(quán)各取所需，最大程度地簡化國際貿(mào)易流程和手續(xù)，從根本上提高通關(guān)效率，節(jié)約通關(guān)成本。在取得國內(nèi)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，有針對(duì)性地開展“三互”國際合作，參與相關(guān)國際公約的制定，積極履行國際義務(wù)，實(shí)現(xiàn)國與國之間的“信息互換、監(jiān)管互認(rèn)、執(zhí)法互助”，切實(shí)提高中國海關(guān)治理現(xiàn)代化水平。

［1］俞可平.推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化 ［J］.前線，2014(1).

［2］高尚全.改革是中國最大的紅利 ［M］.北京:人民出版社，2013.

［3］余大樂.中國海關(guān)改革與現(xiàn)代化論 ［M］.北京:中國海關(guān)出版社，2011.