袁志麗

（廣東司法警官職業(yè)學(xué)院 法律系，廣東 廣州510520）

慈善具有參與社會(huì)救助、布施人文關(guān)懷、調(diào)節(jié)收入分配、促進(jìn)社會(huì)和諧等諸多功能，而募捐活動(dòng)是慈善事業(yè)發(fā)展的重要方式和動(dòng)力來源。所謂的“慈善募捐”，就是以愛心為出發(fā)點(diǎn)，勸導(dǎo)人們拿出自己的財(cái)物，提供給另外一些更需要的人。盡管現(xiàn)代意義上的慈善事業(yè)在我國(guó)起步較晚，但近年來卻迅速發(fā)展①以民政部《2010年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)報(bào)告》顯示的民政部門接收的社會(huì)捐贈(zèng)款額為例：2002年為19.0億元，2003年為41.0億元，2004年為34.0億元，2005年為60.3億元，2006年為83.1億元，2007年為132.8億元，2008年為479.3億元，2009年為507.2億元，2010年為596.8億元。參見http://cws.mca.gov.cn/article/tjbg/，2015年5月3日訪問。，在社會(huì)生活中扮演著重要角色。不論是日常的安老撫孤、助醫(yī)助學(xué)、扶貧濟(jì)困，還是汶川大地震等災(zāi)害中的緊急救援，熱心人士和企業(yè)以及各級(jí)慈善組織都積極捐款捐物。近年來，黨中央、國(guó)務(wù)院把社會(huì)慈善事業(yè)納入國(guó)家社保體系和社會(huì)新型救助體系，為我國(guó)慈善事業(yè)在政策上和制度上指明了發(fā)展方向。在慈善事業(yè)迅速發(fā)展的同時(shí)，我們也要看到，慈善募捐法律制度整體上尚需進(jìn)一步完善，諸如“慈善募捐概念的界定問題”、“公益募捐的制度缺陷問題”、“非公益募捐無法可依的問題”，都有待進(jìn)一步的探討。

一、慈善募捐概念的界定

《現(xiàn)代漢語詞典》將募捐解釋為“募集捐款或物品”。由此可以看出，募捐活動(dòng)包括勸募、募集、捐贈(zèng)、分配、受贈(zèng)等多個(gè)行為，是多個(gè)相關(guān)行為的集合。從法律角度看，募捐是指一定的自然人、法人或依法成立的其他組織以公開形式，為特定目的，向不特定的社會(huì)成員發(fā)出倡議的募集捐助行為②冷傳莉：《募捐行為法律性質(zhì)之探討》，《貴州大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2004年第4期。。根據(jù)不同的募捐活動(dòng)的目的和受益人，我們可以將募捐分為公益募捐和非公益募捐，二者最主要的區(qū)別是受益人是否特定。

所謂的“公益募捐”，是指自然人、法人或其他非法人組織等捐贈(zèng)人為發(fā)展社會(huì)公益事業(yè)或資助不特定的社會(huì)成員，無償向公益性社團(tuán)法人、事業(yè)法人或代表受資助的不特定人利益的臨時(shí)機(jī)構(gòu)等募集人捐贈(zèng)財(cái)物，由募集人按照募捐目的管理和使用捐贈(zèng)財(cái)物的活動(dòng)。③吳勇敏、竺效：《公益捐贈(zèng)行為的法理剖析》，《浙江學(xué)刊》2001年第1期。所謂的“非公益募捐”，是指由特定的機(jī)關(guān)、法人或自然人發(fā)起的，以特定的被救助對(duì)象為受益人，其他社會(huì)主體無償向該被救助對(duì)象捐贈(zèng)財(cái)物的活動(dòng)。④鄭磊、王海栗：《社會(huì)募捐財(cái)物所有權(quán)之類型化研究》，《懷化學(xué)院學(xué)報(bào)》2007年第1期。根據(jù)不同的募捐發(fā)起人及其公信力，我們可以將非公益募捐劃分為政府募集型、自我募集型和民間募集型⑤國(guó)家機(jī)關(guān)或承擔(dān)法定援助救治義務(wù)的單位發(fā)起非公益募捐，捐贈(zèng)財(cái)物直接交付給發(fā)起募捐的國(guó)家機(jī)關(guān)、單位的，可以稱之為政府募集型，如政府為抗擊SARS而號(hào)召市民捐款。自我募集型是指受助者自己或其親屬發(fā)起的非公益募捐，捐贈(zèng)者直接將捐贈(zèng)財(cái)物交付給受助者或其親屬。民間募集型是指對(duì)受助者沒有法定救助義務(wù)的機(jī)關(guān)團(tuán)體、組織或者個(gè)人，出于人道和愛心而為其發(fā)起的社會(huì)募捐。三類。其中，民間募集型最為典型，也最易引發(fā)糾紛。下文關(guān)于非公益募捐的問題和完善建議的內(nèi)容均是針對(duì)民間募集型而言的。

1999年頒布施行的《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》對(duì)公益事業(yè)捐贈(zèng)的定義和適用范圍均作出了規(guī)定，①《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》第2條規(guī)定：“自然人、法人或者其他組織自愿無償向依法成立的公益性社會(huì)團(tuán)體和公益性非營(yíng)利的事業(yè)單位捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)，用于公益事業(yè)的，適用本法?！钡?條規(guī)定：“本法所稱公益事業(yè)是指非營(yíng)利的下列事項(xiàng)：（1）救助災(zāi)害、救濟(jì)貧困、扶助殘疾人等困難的社會(huì)群體和個(gè)人的活動(dòng)；（2）教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)；（3）環(huán)境保護(hù)、社會(huì)公共設(shè)施建設(shè)；（4）促進(jìn)社會(huì)發(fā)展和進(jìn)步的其他社會(huì)公共和福利事業(yè)?！钡@部法律僅僅對(duì)公益募捐進(jìn)行了規(guī)定，沒有涉及非公益募捐。

二、我國(guó)慈善募捐存在的問題

（一）公益募捐在實(shí)踐中存在的問題

第一，公益募捐活動(dòng)存在隨意性?！豆媸聵I(yè)捐贈(zèng)法》雖然對(duì)公益募捐行為從法律層面進(jìn)行了規(guī)定，但還是比較抽象，目前也沒有專門的細(xì)化的行政法規(guī)，實(shí)踐中“隨意募捐”的現(xiàn)象仍較為突出。同時(shí)，募捐活動(dòng)的隨意性和無序使一些不法之徒有機(jī)可趁，以公益募捐名義進(jìn)行詐騙的行為屢見不鮮。實(shí)踐中，不僅公益募捐活動(dòng)的發(fā)起行為存在隨意性，公益募捐的組織體系也比較混亂，各類公益募捐組織數(shù)量眾多，且大多規(guī)模較小。各基金會(huì)、慈善組織等社會(huì)團(tuán)體以及各教育、科研、衛(wèi)生、文化、體育、福利機(jī)構(gòu)等半官方性質(zhì)的事業(yè)單位的存在，加之政府部門的參與，使公益募捐組織體系繁雜混亂，在一定程度上妨礙了我國(guó)慈善募捐事業(yè)的發(fā)展。

第二，公益募捐活動(dòng)缺乏透明度。在社會(huì)公益募捐活動(dòng)中，由于缺乏應(yīng)有的公開度與透明度，公眾捐贈(zèng)人很難清晰了解捐助財(cái)物的分配和管理使用是否符合捐助目的。調(diào)查顯示，48.25%的人認(rèn)為“捐助財(cái)物的分配及使用不公開”是公益募捐存在的首要問題②劉瑩：《我國(guó)社會(huì)募捐的四大癥結(jié)》，《檢察風(fēng)云》2005年第9期。。這嚴(yán)重影響了公益募捐活動(dòng)的公信力。而近年來發(fā)生的“郭美美”事件等更放大了人們對(duì)公益慈善組織的質(zhì)疑。究其原因，最根本的就是現(xiàn)有的慈善組織和公益組織未建立公開透明的運(yùn)作制度，包括捐贈(zèng)財(cái)物的管理、使用、分配制度，管理費(fèi)的提取和使用制度以及財(cái)務(wù)公開制度，導(dǎo)致公益組織的公信力嚴(yán)重不足，社會(huì)公眾對(duì)公益募捐活動(dòng)普遍存在質(zhì)疑和不信任感。

第三，公益募捐的強(qiáng)制色彩濃厚。對(duì)捐贈(zèng)人來說，公益募捐是其自愿處分其合法擁有的財(cái)物的行為，自愿性是公益募捐活動(dòng)的本質(zhì)特性。我國(guó)《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》第8條明確規(guī)定，國(guó)家鼓勵(lì)公益募捐事業(yè)③《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》第8條規(guī)定：國(guó)家鼓勵(lì)自然人、法人或者其他組織對(duì)公益事業(yè)進(jìn)行捐贈(zèng)。第4條規(guī)定：捐贈(zèng)應(yīng)當(dāng)是自愿和無償?shù)?，禁止?qiáng)行攤派或者變相攤派。。然而，現(xiàn)實(shí)情況卻不盡如人意，許多捐贈(zèng)活動(dòng)都存在硬性指標(biāo)要求和強(qiáng)制攤派現(xiàn)象，最常見的情形就是單位為了完成捐贈(zèng)指標(biāo)任務(wù)而強(qiáng)制個(gè)人捐款捐物或直接從個(gè)人工資中扣除，行政性的指標(biāo)要求是很多企事業(yè)單位強(qiáng)制募捐的重要原因。強(qiáng)制募捐的另一種常見原因是社會(huì)輿論的壓力。比如：2008年萬科“捐款門”引發(fā)了輿論對(duì)社會(huì)名人、國(guó)有企業(yè)、跨國(guó)公司捐款數(shù)額的關(guān)注，一些外資企業(yè)不得不要求商務(wù)部向社會(huì)公布其捐款詳情。在這種情形下，《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》確定的“自愿原則”被無情“篡改”了。強(qiáng)制募捐不僅破壞了法治社會(huì)的構(gòu)建，也對(duì)政府的形象造成了一定的負(fù)面影響，并且與公益事業(yè)的基本精神相違背，傷害了社會(huì)公眾熱心公益和慈善的積極性，阻礙了慈善募捐的健康、良性和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

第四，公益募捐行為監(jiān)管不到位。各類公益組織的資金來源主要包括企業(yè)、個(gè)人捐贈(zèng)等社會(huì)捐贈(zèng)、政府財(cái)政支持以及國(guó)際援助。一些公益組織將社會(huì)捐贈(zèng)的款項(xiàng)、物資用來扶助危難貧困的群體以及解決各種急迫的社會(huì)問題，并從中提取一定的費(fèi)用，理應(yīng)接受政府及社會(huì)各界的監(jiān)督。我國(guó)現(xiàn)行的管理制度是通過民政部門和業(yè)務(wù)主管部門對(duì)公益組織及其活動(dòng)進(jìn)行“雙重監(jiān)管”，不僅包括業(yè)務(wù)主管部門的管理，還包括登記主管部門的審查，如財(cái)政審查、年檢審查等④曹明睿：《社會(huì)救助法律制度研究》，廈門大學(xué)出版社2005年版，第189-194頁。。這種監(jiān)管制度存在監(jiān)管主體職能多樣化和監(jiān)管主體多元化的問題，操作上易產(chǎn)生監(jiān)管主體職責(zé)分工不明、工作責(zé)任感缺失、工作消極被動(dòng)等現(xiàn)象。從實(shí)踐情況看，正是由于各類公益組織的自律不嚴(yán)，政府監(jiān)管不力，再加上社會(huì)監(jiān)督的缺失，才造成了公益組織的畸形發(fā)展，削弱了公益組織面向社會(huì)匯集資金的募集能力。

第五，社會(huì)公眾的慈善意識(shí)不強(qiáng)。慈善事業(yè)在中國(guó)常常被認(rèn)為是有錢人或者富豪們和企業(yè)家的事情，一般老百姓往往認(rèn)為慈善事業(yè)與自己相去甚遠(yuǎn)或者關(guān)系不大。反觀美國(guó)社會(huì)，民眾的慈善意識(shí)普遍較強(qiáng)。郎咸平教授指出①郎咸平等著：《財(cái)經(jīng)郎眼06：深度再現(xiàn)我們的誠(chéng)信與危機(jī)》，東方出版社2011年版。，2008年美國(guó)的慈善捐款額高達(dá)3076.5億美元，占美國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的2.2%，而中國(guó)的慈善捐款占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比例還不到0.05%。并且，美國(guó)75%的老百姓都捐款，30%是直接從工資里面扣，有57%的美國(guó)人都有做義工的經(jīng)歷（這也是一種慈善行為）。因此，美國(guó)基本上是全民慈善②另有數(shù)據(jù)來自高功敬、高鑒國(guó)：《中國(guó)慈善捐贈(zèng)機(jī)制的發(fā)展趨勢(shì)分析》，《社會(huì)科學(xué)》2009年第12期。文中指出：1996年，美國(guó)有68.5%的家庭有慈善募捐行為。進(jìn)入新世紀(jì)后，美國(guó)全年有慈善捐贈(zèng)的家庭一直保持在2/3以上。在2001—2007年，美國(guó)個(gè)人捐贈(zèng)額中一半來自于收入10萬美元以下的平民階層家庭。以2007年為例，美國(guó)個(gè)人捐贈(zèng)額中的49%來自于年收入10萬美元以下的90%的家庭，另外51%來自于10%的較高收入家庭（年收入10萬美元及其以上）。。中國(guó)慈善事業(yè)發(fā)展落后的原因主要有兩點(diǎn)：一是中國(guó)自古以來苦難深重，有強(qiáng)烈的居安思危的不安全感，人們必須辛勤勞動(dòng)積累財(cái)富以備不時(shí)之需；二是中國(guó)社會(huì)注重家族和家庭，面對(duì)困難和災(zāi)難時(shí)所能依靠的主要力量也是家庭和家族，中國(guó)人的財(cái)富是要留給家人和家族（特別是子女）或防老防病的，一般不會(huì)被捐獻(xiàn)出來做慈善。因此，中國(guó)社會(huì)的慈善意識(shí)普遍不強(qiáng)，這也是制約中國(guó)慈善事業(yè)發(fā)展的重要因素。

（二）非公益募捐在實(shí)踐中存在的問題

第一，非公益募捐發(fā)起人不明確。目前，我國(guó)尚沒有規(guī)范非公益募捐的法律法規(guī)，關(guān)于發(fā)起人的資格缺乏明確的規(guī)定，導(dǎo)致實(shí)踐中任何自然人、團(tuán)體組織都可以以某種原因和理由對(duì)某一特定的人發(fā)起募捐活動(dòng)，至于受贈(zèng)人是否有足夠的理由獲得捐贈(zèng)或者是否真正想獲得幫助都無從考證，以致真假難辨，以此行騙斂財(cái)者亦有之。這種無序的狀況使捐贈(zèng)人對(duì)募捐活動(dòng)的信任度大大降低。

第二，非公益募捐的發(fā)起比較隨意。非公益募捐的發(fā)起人不明確，任何人或者社團(tuán)組織都可以發(fā)起募集活動(dòng)，且對(duì)發(fā)起募捐的原因和理由也沒有限制條件，因此，實(shí)踐中非公益募捐的發(fā)起比較隨意，而這種隨意募捐活動(dòng)的頻繁開展會(huì)擾亂公眾對(duì)慈善募捐的認(rèn)知，挫傷公眾對(duì)募捐活動(dòng)的積極性。

第三，非公益募捐過程不透明。伴隨非公益募捐發(fā)起的隨意性而來的問題是募捐過程的不透明，募集到的財(cái)物的數(shù)額數(shù)量以及使用情況都不能做到完全公開。如何保證非公益募捐籌集到的財(cái)物真正用于特定的人和事，尚缺乏明確的規(guī)范和要求。而募集人募集到款項(xiàng)后，未必都能夠按照募捐目的和捐贈(zèng)人的意愿來使用，目前也沒有必要的監(jiān)督措施。這在客觀上助長(zhǎng)了募捐欺詐行為的發(fā)生，助長(zhǎng)了募集人挪用、侵占、克扣捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)等現(xiàn)象的出現(xiàn)，進(jìn)而影響社會(huì)公眾對(duì)整個(gè)慈善募捐活動(dòng)的信任度。這對(duì)于非公益募捐的健康發(fā)展也是極其不利的。

第四，捐款余額的所有權(quán)歸屬不明。由于非公益募捐沒有類似公益募捐的“受贈(zèng)人接受捐贈(zèng)后，應(yīng)當(dāng)向捐贈(zèng)人出具合法、有效的收據(jù)，將受贈(zèng)財(cái)產(chǎn)登記造冊(cè)，妥善保管”的程序，而每一位非公益捐贈(zèng)者的捐款額度或許相對(duì)較少，大多數(shù)人并不會(huì)專門了解是否存在剩余款項(xiàng)，也沒有相應(yīng)的渠道了解，更何況募捐款物余額也很難歸還給捐贈(zèng)人，因此，募捐款物余額沒有明確的所有權(quán)屬，對(duì)其處置自然成為一個(gè)問題③1995年7月，廣西橫縣地稅局為搶救患白血病的職工余輝，成立了搶救余輝資金管理委員會(huì)，向全國(guó)稅務(wù)系統(tǒng)發(fā)出募捐倡議書。截至1996年6月，該委員會(huì)共收到捐款24萬余元，由余輝的妻子根據(jù)治療需要領(lǐng)取并支付醫(yī)藥費(fèi)。1998年12月，余輝治療無效死亡，此時(shí)尚有捐款余額14萬余元。橫縣地稅局以工會(huì)名義存入銀行，余輝的父親余其山則要求繼承。雙方發(fā)生爭(zhēng)議，余父訴至法院。一審法院判決駁回了余其山的訴求，二審法院卻支持了余其山的訴求，判令橫縣地稅局將余款14萬余元交付給余其山。二審后檢察院提出抗訴，廣西自治區(qū)高級(jí)人民法院再審后，判決撤銷二審判決，維持一審判決。此案一波三折，反映了對(duì)捐款余額歸屬問題的不同認(rèn)識(shí)。。

第五，非公益募捐中的異化問題。募捐的目的是扶貧濟(jì)困，但目前的募捐模式易導(dǎo)致種種異化問題，如大量的捐贈(zèng)物款或許會(huì)幫助接受捐贈(zèng)的人致富。此外，由于種種原因?qū)е碌木栀?zèng)人認(rèn)捐后并沒有實(shí)際捐贈(zèng)款物的“空頭募捐”問題也日益顯現(xiàn)。某些單位、團(tuán)體為了聲譽(yù)與發(fā)展，采取強(qiáng)制措施，強(qiáng)行規(guī)定員工捐贈(zèng)，產(chǎn)生攤派問題。更有部分民眾將愛心的多少等同于捐款的多少，這無疑是對(duì)捐贈(zèng)人愛心的侮辱與打擊。

三、完善我國(guó)慈善募捐法律制度的建議

（一）公益募捐法律制度的完善措施

第一，完善公益募捐的準(zhǔn)入制度，防止隨意募捐現(xiàn)象。一方面，放寬公益組織的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)當(dāng)借鑒域外的成功經(jīng)驗(yàn)，在慈善組織的登記管理制度上放寬準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，簡(jiǎn)化審批程序，吸引更多的公益組織進(jìn)入慈善領(lǐng)域。對(duì)于申請(qǐng)一般性公益社團(tuán)的，只要符合法人條件，以從事公益性活動(dòng)為宗旨且不以營(yíng)利為目的，民政部門就應(yīng)當(dāng)予以核準(zhǔn)登記。同時(shí)，取消業(yè)務(wù)主管部門的審批程序，按照“誰監(jiān)管誰審批、誰審批誰監(jiān)督”的原則，后移監(jiān)管重心。另一方面，嚴(yán)格監(jiān)管勸募行為。公益組織應(yīng)對(duì)勸募活動(dòng)實(shí)施登記備案制度，并對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督。勸募人在開展公益募捐活動(dòng)前，應(yīng)先到符合資格的公益組織處，對(duì)其勸募人身份、募捐目的、募集范圍等內(nèi)容進(jìn)行申報(bào)登記。公益組織可以向勸募人提供募捐箱，派出監(jiān)督人員。要通過對(duì)勸募活動(dòng)的監(jiān)督提高募捐的公信力，消除公益募捐的隨意性①蔡仲翰：《關(guān)于個(gè)人募集捐贈(zèng)問題的法律探討》，《律師世界》2004年第9期。。

第二，建立公益募捐的公開制度，提高募捐的透明度。應(yīng)當(dāng)借鑒國(guó)外以及我國(guó)香港地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，建立公益募捐的信息公開制度和社會(huì)監(jiān)督制度，要求公益組織加強(qiáng)自律，及時(shí)向社會(huì)公開其募捐活動(dòng)的情況，特別是財(cái)務(wù)信息，提高募捐活動(dòng)的透明度，接受社會(huì)公眾的監(jiān)督。同時(shí)，新聞媒體也可以跟蹤報(bào)道募捐的全過程，加強(qiáng)社會(huì)輿論的監(jiān)督?？傊诒O(jiān)管上進(jìn)一步強(qiáng)化公益募捐組織在管理和運(yùn)作，特別是財(cái)務(wù)上的公開度和透明度，實(shí)行信息公開公示，其中最重要的就是募集財(cái)物的數(shù)量、管理、分配以及使用剩余情況等事項(xiàng)的公開，并接受捐贈(zèng)人及社會(huì)大眾的監(jiān)督查詢。

第三，完善公益募捐的稅收優(yōu)惠，暢通捐贈(zèng)的渠道。稅收制度作為最直接的激勵(lì)手段，是影響慈善組織募捐的重要因素。借鑒國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)進(jìn)一步完善我國(guó)慈善募捐的稅收激勵(lì)機(jī)制。一是要提高捐贈(zèng)人的所得稅減免稅率，提高減免額度，爭(zhēng)取在所得稅前對(duì)捐贈(zèng)予以全額扣除，減輕捐贈(zèng)人的稅負(fù)，有效激勵(lì)捐贈(zèng)。二是要簡(jiǎn)化慈善捐贈(zèng)稅收減免的申報(bào)程序，允許捐贈(zèng)人捐贈(zèng)時(shí)直接從公益募捐組織處獲得減免稅的憑證，推動(dòng)公益慈善募捐事業(yè)的發(fā)展。三是要擴(kuò)大優(yōu)惠范圍，拓寬優(yōu)惠渠道，賦予更多公益募捐組織開具減免稅收憑證的權(quán)利。稅務(wù)部門與公益募捐組織要建立密切聯(lián)系的工作機(jī)制，積極主動(dòng)落實(shí)對(duì)捐贈(zèng)人的稅收減免政策，并為捐贈(zèng)人提供便捷的服務(wù)，暢通慈善捐贈(zèng)的渠道，調(diào)動(dòng)社會(huì)公眾捐贈(zèng)的熱情。

第四，完善公益募捐的監(jiān)管體系，強(qiáng)化監(jiān)管的力度。建立健全監(jiān)管體系是公益組織獲得社會(huì)大眾信任的重要因素之一。針對(duì)我國(guó)公益募捐監(jiān)管的現(xiàn)狀，有必要進(jìn)一步完善現(xiàn)行的監(jiān)管機(jī)制：首先，在不改變現(xiàn)行體制的前提下，要明確劃分登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位的職責(zé)，或者變“多頭形式監(jiān)管”為“單體實(shí)質(zhì)監(jiān)管”，由登記管理機(jī)關(guān)切實(shí)擔(dān)負(fù)起對(duì)公益慈善組織的監(jiān)管職責(zé)。其次，建立公共監(jiān)督機(jī)構(gòu)。社會(huì)監(jiān)督是各類監(jiān)督手段中最有效、最有力的監(jiān)督形式?？煽紤]建立并發(fā)展公共監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對(duì)公益募捐組織進(jìn)行有效的社會(huì)監(jiān)督，如由第三方社會(huì)機(jī)構(gòu)對(duì)公益慈善組織進(jìn)行定期評(píng)估。評(píng)估的主要內(nèi)容包括募集活動(dòng)的開展情況，募集財(cái)物的接收、管理、分配和使用以及所達(dá)到的效果等。評(píng)估結(jié)果定期向社會(huì)公開，并接受社會(huì)公眾的查詢。最后，公益募捐組織也要加強(qiáng)自律。要建立健全內(nèi)部各項(xiàng)規(guī)章制度，規(guī)范自身的運(yùn)營(yíng)和管理，強(qiáng)化自我發(fā)展的能力，同時(shí)自覺接受社會(huì)監(jiān)督，建立自律與他律相結(jié)合的運(yùn)作和監(jiān)管機(jī)制，保障公益募捐組織的健康發(fā)展。

第五，加強(qiáng)公益募捐的宣傳引導(dǎo)，提高公眾的慈善意識(shí)。社會(huì)公眾慈善意識(shí)的缺失和對(duì)慈善事業(yè)的定位偏差是阻礙慈善募捐事業(yè)發(fā)展的重要因素之一。因此，強(qiáng)化慈善事業(yè)宣傳，使慈善意識(shí)在社會(huì)公眾心中“生根發(fā)芽”，是促進(jìn)我國(guó)慈善事業(yè)發(fā)展的重要途徑和手段。要充分利用公益慈善服務(wù)組織覆蓋全國(guó)各區(qū)域的站點(diǎn)優(yōu)勢(shì)，深入社區(qū)，形成由點(diǎn)到面的網(wǎng)絡(luò)式宣傳，增強(qiáng)全民的道德意識(shí)，讓公益募捐成為人們的生活習(xí)慣，使慈善成為社會(huì)常態(tài)。要充分利用現(xiàn)代科學(xué)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)手段，使之為公益募捐事業(yè)服務(wù)，推進(jìn)公益募捐組織與大眾媒體的合作發(fā)展，充分利用網(wǎng)絡(luò)媒介資源優(yōu)勢(shì)，規(guī)范網(wǎng)絡(luò)公益宣傳，開展專項(xiàng)公益宣傳報(bào)道，打造特色公益媒介品牌，拓展公益募捐空間，利用網(wǎng)絡(luò)影響力推動(dòng)公益慈善募捐事業(yè)的發(fā)展。

此外，還要在一些配套制度上有所創(chuàng)新，在增強(qiáng)全社會(huì)慈善意識(shí)并對(duì)捐贈(zèng)者給予稅收優(yōu)惠的同時(shí)，可以考慮征收財(cái)產(chǎn)稅和遺產(chǎn)稅，從制度層面深刻觸動(dòng)人們的思想認(rèn)識(shí)，逐步改變?nèi)藗兊呢?cái)富觀念。還應(yīng)當(dāng)借鑒歐美國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，建立完善的社會(huì)義工制度，鼓勵(lì)人們奉獻(xiàn)社會(huì)、服務(wù)社會(huì)的善行。

（二）非公益募捐法律制度的完善措施

第一，建立民間募捐登記制度。建議所有民間募捐人都應(yīng)到民政部門處，對(duì)募捐人、受助人、募捐事由、募捐的范圍、方式、起止時(shí)間等事項(xiàng)進(jìn)行申報(bào)登記，獲批后才可進(jìn)行相應(yīng)的募捐活動(dòng)。當(dāng)然，該申報(bào)登記制度的前提是建立相關(guān)的法律法規(guī)并進(jìn)行具體規(guī)定，使其具有法律依據(jù)。由于民間募捐一般具有較強(qiáng)的時(shí)效性，因此，該審批程序必須簡(jiǎn)單快捷。

第二，建立規(guī)范的勸募組織。應(yīng)當(dāng)合理整合現(xiàn)有的勸募主體，加強(qiáng)對(duì)民間募捐的管理。首先，實(shí)現(xiàn)“身份回避”，避免出現(xiàn)個(gè)人既是勸募人又是受捐助人的雙重角色的情況，即禁止個(gè)人為自己及其親屬募捐。其次，應(yīng)當(dāng)允許受捐助人所在的單位為其進(jìn)行募捐，比如單位為其職工、學(xué)校為其學(xué)生進(jìn)行募捐，以有效實(shí)現(xiàn)對(duì)困難個(gè)體的及時(shí)援助。再次，媒體應(yīng)當(dāng)聯(lián)合其他募捐主體進(jìn)行募捐活動(dòng)，以擴(kuò)大募捐的影響，提高募捐的成效。最后，組建聯(lián)合勸募組織，并由民政部門直接管理。聯(lián)合勸募組織可以開展日常的勸募活動(dòng)。民政部門在接到需要救助的個(gè)體的申請(qǐng)時(shí)，可由勸募組織協(xié)助其開展募捐，并由該組織統(tǒng)一管理所籌款項(xiàng)。

第三，建立募捐信息公開制度。監(jiān)督民間募捐的關(guān)鍵是建立信息公開制度。信息公開制度就是要通過特定方式公開募捐活動(dòng)的所得款項(xiàng)總額、款項(xiàng)的開支使用情況、受捐人的救助情況、捐款是否有結(jié)余等相關(guān)信息。建立公開透明的募捐制度，有利于主管機(jī)構(gòu)和廣大群眾對(duì)民間募捐進(jìn)行監(jiān)督，防止民間募捐中可能出現(xiàn)的侵占現(xiàn)象，杜絕“救命錢不救人”的情況。

第四，建立捐款余額充公制度。我國(guó)目前并沒有相關(guān)法律對(duì)捐款余額的處理作出明確規(guī)定。當(dāng)募集到錢款后，出現(xiàn)受助者死亡、受助目標(biāo)已達(dá)到以及因其他原因?qū)е率苜?zèng)財(cái)物、善款有剩余的情況時(shí)，對(duì)這些剩余財(cái)產(chǎn)的處理就成為了受贈(zèng)人或受贈(zèng)機(jī)構(gòu)的難題。因此，應(yīng)當(dāng)對(duì)此作出明確規(guī)定，以使現(xiàn)實(shí)操作有章可循，避免不必要的糾紛?？紤]到募捐財(cái)產(chǎn)具有強(qiáng)烈的道德屬性，應(yīng)對(duì)募捐財(cái)產(chǎn)的剩余款項(xiàng)作出特別規(guī)定，如除捐贈(zèng)人有特殊的要求外，募捐財(cái)產(chǎn)的剩余款項(xiàng)應(yīng)當(dāng)被視為社會(huì)公有財(cái)物，轉(zhuǎn)交給相關(guān)公益慈善機(jī)構(gòu)，用于其他同類對(duì)象的救助。①劉美萍：《民間募捐：亟待加強(qiáng)規(guī)范與管理》，《學(xué)會(huì)》2008年第7期。讓剩余款項(xiàng)實(shí)現(xiàn)其最初的價(jià)值，救助更多的困難個(gè)體，才能保持捐贈(zèng)者扶貧濟(jì)弱的初衷不變味，與社會(huì)公益和公正原則相一致，從而營(yíng)造健康良好的社會(huì)氛圍。

第五，建立募捐責(zé)任追究制度。由于民間募捐存在隨意性、不規(guī)范等問題，實(shí)踐中也出現(xiàn)了異化現(xiàn)象，因此，民政部門作為慈善事業(yè)主管部門，應(yīng)當(dāng)會(huì)同有關(guān)部門，加強(qiáng)對(duì)募捐行為的管理，建立健全責(zé)任追究制度。例如，對(duì)于未申報(bào)審批就開始進(jìn)行的募捐活動(dòng)，要視不同情況采取相應(yīng)措施；對(duì)慈善組織按照“誰登記誰管理”的原則，由批準(zhǔn)登記的民政部門會(huì)同有關(guān)部門對(duì)其違規(guī)開展募捐活動(dòng)、違反約定使用捐贈(zèng)款物、拒不履行信息公開義務(wù)、資助或從事危害國(guó)家安全和公共利益活動(dòng)等違法違規(guī)行為依法進(jìn)行查處；政府有關(guān)部門及其工作人員濫用職權(quán)、徇私舞弊或者玩忽職守、敷衍塞責(zé)造成嚴(yán)重后果的，要依法追究相關(guān)部門和人員責(zé)任。②辛聞：《慈善事業(yè)發(fā)展指導(dǎo)意見發(fā)布將建立健全責(zé)任追究制度》，《中國(guó)日?qǐng)?bào)》2014年11月24日。募捐活動(dòng)結(jié)束后，違法管理和使用募捐財(cái)物的（如截留、侵占、浪費(fèi)等），也要依法對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行相應(yīng)的制裁。

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