胡 萍

(黑龍江省黑土貿易有限責任公司，哈爾濱150036)

2015年是全面推進依法治國建設的開局年，各級地方政府及行政領導是全面推進依法治國國策的重要組織者、推動者和實踐者，是將“頂層設計”轉化為地方基層執(zhí)行力的關鍵。這就要求地方政府行政領導者自覺提高運用法治思維和法治方式的能力，堅守法治權威規(guī)定這一社會行為規(guī)則和秩序的最后底線，堅持依法行政所要求的法治規(guī)則意識之共識，形成法治規(guī)則意識自覺。這對于積極化解依法行政要求在地方基層可能受到的阻礙，繼續(xù)破除領導體制機制中的障礙，建立起依法行政的工作機制和制度，都具有法治行政環(huán)境引領的特殊重要意義。

一、地方政府行政領導者確立法治規(guī)則意識的重要性

依法治國反映了新時期執(zhí)政黨領導方式的基本特征，是從全局上、長遠上統管一切的。依法行政作為依法治國基本方略的重要組成部分，反映了行政機關運作方式的基本特征，本身就是體現黨的執(zhí)政地位和執(zhí)政作用的重要方面，同樣是從全局上、長遠上統管各級政府和政府各部門各項工作的。依據中央全面深化改革領導小組第九次會議精神，在黨委統一領導和各方分工負責、齊抓共管的責任落實工作機制下，地方政府行政領導人主要是對依法行政各項部署的具體有力執(zhí)行，確保各項部署、方案的實踐落實，努力使各項改革舉措落地生根，在實踐中建立真正解決問題的依法行政的工作機制和制度。要完成中央全面深化改革任務，實現依法行政各項部署的具體有力執(zhí)行，各級地方政府行政領導者確立正確的法治規(guī)則意識是產生有效執(zhí)行力的思想保證。地方政府行政領導作為地方以及部門行政首長，本身有著起帶頭作用的責任和身份優(yōu)勢。地方政府行政領導者確立的法治規(guī)則意識及其思維方法可以帶動地方以及部門依法行政的風氣，培養(yǎng)依法治國土壤。

確立法治規(guī)則意識，有助于改善舊時遺留的“權大于法”的錯誤風氣，使地方政府行政領導者明確自身行政權力來源，從而避免過度使用行政權力。地方政府行政領導者作為本部門第一行政首長，在缺乏足夠監(jiān)督以及自身約束的情況下，容易滋生“權大于法”的錯誤風氣，進而導致恃權而驕。在推行依法行政的過程中，地方政府行政領導者逐漸意識到自身的權力由憲法及法律授予，而憲法和法律權力源自人民代表大會，所以從根本上說，行政的主體依然是廣大人民群眾，出于行政便捷需要將行政權利讓渡于政府及各部門領導人，地方政府行政領導者所持有并行使的各項權力，依然可以通過人民代表大會收回。因此確立法治規(guī)則意識，有助于使地方政府行政領導者敬畏法律，敬畏人民，使其更加慎重地使用手中權力，逐漸樹立“法大于權”的正確風氣。

確立法治規(guī)則意識，有助于促進地方政府行政領導者學習法、理解法，從而改善依法行政工作的理論基礎以及法律基礎。同時可以讓地方政府行政領導者分清憲法、一般法律、規(guī)定以及政策的權力級別，正確加以運用，避免出現政策、規(guī)定高于法律，法律高于憲法的錯誤看法，確定憲法和法律是衡量評判的最高標準。確立憲法的最高地位，從而統一思想，全面推動依法行政。

確立法治規(guī)則意識，可以有效培養(yǎng)地方政府行政領導者樹立正確價值觀，以法律為準繩，促進官民平等，上下級平等，性別平等，等等，有效消除偏見和歧視，即便在行政治理過程中，出現法理情理相沖突的情況下，促使人們以法理為判斷準繩，尊重合法判決的權威性，有效避免出現道德和輿論標準高于法理判斷價值的情況。

地方政府行政領導者承擔著大量基層工作，貼近群眾，能否培養(yǎng)法治規(guī)則意識，并依此帶頭守法，依法行政，直接關系到人民群眾的切身利益，影響政府在群眾心中的形象和地位。樹立憲法法律在人民群眾心中絕對權威，從而發(fā)動群眾推動依法行政，并且能夠更好地監(jiān)督促進地方政府行政領導者依法行政。

地方政府行政領導者確立的法治規(guī)則意識，可以使各級地方政府、部門認清憲法和法律賦予的職權和義務，從而嚴格按照法定權限和程序，管理國家事務、經濟與文化事業(yè)和社會事務，做到既不失職，又不越權;既能保護公民的合法權益，又能提高行政效率，維護公共利益和社會秩序，保證政府工作在法治軌道上高效率地運行，推進各項事業(yè)的順利發(fā)展。

二、法治規(guī)則意識的主要內容

首先是自覺地“講規(guī)矩意識”。講規(guī)矩意識的規(guī)矩是黨組織對黨員干部言行的政治約束。2015年1月16日中共中央政治局常務委員會議指出:“堅持黨的領導，首先是要堅持黨中央的集中統一領導，這是一條根本的政治規(guī)矩?！保?］這是因為，堅持黨的集中統一領導，從法治中國建設來說，具體體現在堅持黨領導立法、執(zhí)法、司法、帶頭守法上。確保憲法和法律得到實施，黨的集中統一領導得以實現。法治規(guī)則意識首先必須保證國家制定的憲法和法律處于規(guī)則的頂端，具有最高權威和效力。國法是黨正確領導人民，代表人民意志制定的基本規(guī)則，把堅持黨中央的集中統一領導及所制定的國法確立為規(guī)則之首，就能獲得公民多數的贊同，進而贏得強大的民心根基。這就告訴我們，確立講規(guī)矩意識是堅持黨中央的集中統一領導，執(zhí)政為民、行政利民的第一規(guī)則，是地方政府政治生命存在的生命意識。堅持這一條根本政治規(guī)矩，就是堅持國家和人民的意志。沒有這個意識，政治生命就完結了，還談什么執(zhí)政和行政。黨政內部不遵守政治規(guī)矩的現象和行為，說到底就是自絕于黨和人民的政治生命自戕，或以政治生命為賭注，禍國殃民。堅持黨中央的集中統一領導建設法治中國，依法行政的旨歸是依法規(guī)矩和強制行政權力，消除特權。具體來說，依法行政是依法治理權力，是依法治理政府領導及其公職人員。是依法懲治權力尋租對公共財富的侵占和掠奪，從而保護國家公共福祉的神圣不可侵犯。

其次是“講法治權威意識”?！疤煜轮?，不難于立法，而難于法之必行?！保?］法治規(guī)則之生命在于權威，沒有權威的法治就是懸浮于空中。法治規(guī)則要在依法行政實施中真正樹立權威，落地生根，必須排除“例外”，也不能有“下不為例”的人情照顧;只能有權力使用的程序正當和追責制度的考量。一旦法外留情，法治規(guī)則就會失去威儀，就會庸俗化、兒戲化，在時間博弈中，法治規(guī)則也就剛性減失，成為玩樂大眾的笑柄，喪失了存在之必要。黨政內部領導者腐敗行為的控制乏力，根本原因就在于，權力關系特殊化，形成特權。行政權力在行政領導人手中被人格庸俗化，蔑視法治權威，追捧個人金錢利益規(guī)則置頂，游戲行政權力。游戲化辦公，炒股化辦公，私家化辦公，都是以行政領導人格庸俗化為保護傘。正反兩方面的道理，都要求地方政府行政領導者“必須堅持在黨的領導下、切實在法治軌道上開展工作，創(chuàng)新執(zhí)法體制，完善執(zhí)法程序，推進綜合執(zhí)法，嚴格執(zhí)法責任，建立權責統一、權威高效的依法行政體制和機制”［3］。各級政府行政領導者要擯棄“搞定就是穩(wěn)定，擺平就是水平，無事就是本事”［4］的有違法治的想法，確保權力的行使公平、合理，以正義性為目標，牢固樹立起法治權威。并在實施依法行政中強化法律權威。

再次是“講法治決策意識”。法治決策意識，是地方政府行政領導者由傳統決策習慣過渡到依法行政期間特別要求的一種意識，即在重大決策事前的權力授予上，做到授予有據;在重大決策事中的權力行使上，做到行使有規(guī);在重大決策事后的權力監(jiān)督上，做到監(jiān)督有效。是行政領導特別是地方政府行政領導者示范和引領法治規(guī)則的具體體現。其保障性機制是《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》做出了:建立行政機關內部重大決策合法性審查機制，未經合法性審查或經審查不合法的，不得提交地方黨政會議討論的規(guī)定。建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制，對決策嚴重失誤或者依法應該及時作出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，嚴格追究行政首長、負有責任的其他領導人員和相關責任人員的法律責任［3］。2014年11月6日在國務院新聞辦召開的新聞發(fā)布會上透露，目前正在制定重大行政決策程序條例，重大決策的程序也要法治化［5］。

當經過依法決策機制性實踐，積累了豐富經驗基礎上，將形成系統完備的行政組織法和程序法，依法行政才最后成熟，“法治決策意識”將被“法治行政體系”所取代，完成了經由依法行政機制——制度確立向建構法治政府的必經路徑。

最后是“講程序正當、責權一致意識”?！吨泄仓醒腙P于全面推進依法治國若干重大問題的決定》規(guī)定“把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序”［3］，同時建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制，這就從行政決策事前法治化和行政執(zhí)行事后追責倒逼兩個方面規(guī)范行政權力做了雙重保障。確立這兩個機制的目的不是為了追責，而恰是為了最大限度的不被追責。程序法定正當，盡管不能完全保證行政結果又快又好，但可以而且應當最大限度地確保防止行政亂作為的發(fā)生［6］。更主要的是有助于讓人民群眾對行政權力的決策、執(zhí)行、結果等各個環(huán)節(jié)都能了解和參與，從而加強對依法行政的監(jiān)督，維護公平正義。公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定，這五個重大行政決策的法定步驟能夠被地方政府行政領導者遵循，是可以將重大行政決策引上又快又好的行政績效目標上來的。

明確上述意識之后，地方政府行政領導者還應確立誠實守信的意識。近年來各級地方政府類似杭州、深圳限牌行動這類政令前后矛盾不一，朝令夕改、食言失信的情況時有發(fā)生，在與誠信相關法律出臺后并不針對自身執(zhí)行，導致政府公信力下降，除了前面提到的可能出現的“權大于法”的錯誤風氣存在的原因外，另外就是誠實守信意識、監(jiān)督追責制度的嚴重缺失。強化誠實守信意識要和監(jiān)督追責制度緊密聯系起來，要讓地方政府行政領導者注意言行一致，提升政府公信力，改善干群關系。

上述這幾個法治規(guī)則意識，從思維方式來說就是應當樹立的思想觀念，從行為控制來講就是調控行為的意識底線，也是建立地方政府行政領導者價值觀導向、行為習慣、工作經驗指向的法治模式基點。它規(guī)范了行政權力從何而來，以何為本的理念。對于地方政府行政領導者有意識的克服“路徑依賴”、“利益盲從”的消極心態(tài)和消極情緒，建立正相關積極心態(tài)和執(zhí)行力都有促發(fā)性意義。

三、鞏固法治規(guī)則意識靠地方政府行政領導者依法行政實踐來完成

培養(yǎng)法治規(guī)則意識，可以更好地指導地方政府行政領導者的依法行政實踐，而反過來在依法行政這個實踐過程中總結出來的經驗也可以鞏固地方政府行政領導者的法治規(guī)則意識。

在依法行政的實踐當中，根據法治規(guī)則意識，地方政府行政領導者被要求做到合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信和權責統一。為了達到這六點要求，地方政府行政領導者就必須按照有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究的法治精神指導自身工作。而在這樣依法行政的過程中，從前遺留的不能適應依法行政要求的傳統觀念、工作習慣和工作方法因為不適應依法行政的要求而需要轉變，這就要求地方政府行政領導在平時的行政工作中必須加強監(jiān)督和完善考核制度，要堅決地對違規(guī)違法行為說不，要科學嚴謹地分析依法行政和不依法行政二者在行政效率、工作成績和干群關系等方面的差距，對于工作中的違法違規(guī)行為，一旦發(fā)生，絕不包庇隱瞞，第一時間發(fā)現，第一時間嚴格按照相關法律法規(guī)處理，決不姑息，并且要在系統內部當作反面典型進行宣傳教育。在逐漸淘汰轉變舊習慣的過程中培養(yǎng)學法、懂法、守法的風氣，在這樣的風氣下，地方政府行政領導者行政能力、水平、工作成績得到提高的，需要發(fā)掘典型事例，給予相應的物質精神獎勵，從而增加地方政府行政領導者自身對依法行政以及法治規(guī)則意識的認可度。在形成如此良性循環(huán)的過程中，法律的權威性、實踐性和公正性得到了充分的顯示，最終實踐的經驗對法治規(guī)則意識形成了反哺和鞏固。

同時需要補充的是，在工作實踐過程當中，充分發(fā)動群眾，對地方政府行政領導者行政工作進行監(jiān)督，開通合理的干群溝通渠道，通過對普通基層公職人員、普通群眾宣傳法律知識，培養(yǎng)法治意識，為地方政府行政領導者依法行政培養(yǎng)氛圍和土壤，讓地方政府行政領導者行政工作實踐當中不合法不合規(guī)的行為得到監(jiān)督和及時糾正，依法行政的工作得到群眾的認可和積極回應，從而增強地方政府行政領導者對鞏固法治規(guī)則意識產生緊迫感和認同感。地方政府行政領導者對自身的積極改造以及制度的建立和環(huán)境培養(yǎng)相結合，最終鞏固了依法行政過程中的法治規(guī)則意識。

［1］習近平主持中共中央政治局常務委員會［EB/OL］．http://cpc．people．com．cn/n，2015-01-16．

［2］劉鳳泉，牟瑞平．中國歷代名臣上皇帝書鑒賞［M］．1996:419．

［3］中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定［EB/OL］．http://www．people．com．cn/，2014-10-30．

［4］翟興波．向有法必依邁進［N］．湖北日報，2012-11-14．

［5］張璁．法治建設成效將納入政績考核［N］．人民日報，2014-11-07．

［6］林春亮．健全行政決策權監(jiān)督制約機制［J］．黨政干部學刊，2010，(5)．