田 進，朱利平

(中南財經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院，武漢430073)

網(wǎng)絡(luò)參與是公民個體或社群通過網(wǎng)絡(luò)媒介直接或間接影響政策制定的政治參與行為。從1994年全國互聯(lián)網(wǎng)全功能連接到2008年網(wǎng)絡(luò)問政的興起，在我國越來越多的公眾正通過網(wǎng)絡(luò)媒介形成網(wǎng)絡(luò)社群，來行使話語權(quán)和監(jiān)督權(quán)，維護和追求公眾的理性價值偏好?，F(xiàn)實公眾與虛擬公眾復(fù)合而成的網(wǎng)絡(luò)公眾，通過這種自下而上的方式參與公共決策，已經(jīng)極大改變了公民的政治參與程度，極可能會深度地影響甚至改變公共決策中的利益表達與協(xié)調(diào)格局。然而，在網(wǎng)絡(luò)公民參與分化決策權(quán)力并影響決策進程的發(fā)展過程中，政策的相關(guān)利益主體間的參與機制卻并未伴隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的演進得到理性設(shè)計。因此，從多元參與主體的互動博弈出發(fā)，探究網(wǎng)絡(luò)參與的公共性價值、互動困局，尋求決策互動關(guān)系的有效調(diào)試就成了學(xué)術(shù)研究與決策實踐迫切關(guān)注的議題。

一、網(wǎng)絡(luò)參與的公共性價值

網(wǎng)絡(luò)技術(shù)變革催生了社會組織網(wǎng)絡(luò)中的分權(quán)化趨勢，沒有強權(quán)和集權(quán)中心的信息空間使絕大部分公民參與政治的機會趨于均等化。作為“滿意的溝通情境”，網(wǎng)絡(luò)參與能夠讓公民通過網(wǎng)絡(luò)媒介獲取焦點信息形成個體認知，經(jīng)過聚合效應(yīng)激活議題繼而影響公共決策。這種參與主體多元化與權(quán)力分散化將有效改進由利益流、信息流與權(quán)力流所構(gòu)成的非線性決策程序，在強調(diào)決策回應(yīng)性的過程中實現(xiàn)公共性價值偏好的理性回歸。

(一)增進公共政策的決策形式合理性

在托馬斯·R·戴伊(Thomas R．Dye)看來，“公共政策就是選擇作為或者不作為”［1］，重點強調(diào)價值選擇的整合特性，其關(guān)注的核心問題在于如何有效使用有限的公共資源來選擇達成共識的公共價值目標。而在現(xiàn)實的決策實踐中，權(quán)威政府具有主導(dǎo)政策議程設(shè)置及最終決策的結(jié)構(gòu)資源優(yōu)勢，網(wǎng)絡(luò)參與將成為傳統(tǒng)參與方式的有效替代形式，有助于促進決策的民主化與理性化，增進政策的形式合理性。一方面，公民的政治參與渠道大大拓寬和自主，不僅通過“多點對多點”的交互模式打破了政府對決策信息的壟斷［2］，獲得了實質(zhì)性主體參與地位，也可以借助網(wǎng)絡(luò)媒介的擴散效應(yīng)形成小合作群體，繼而形成有效的公共性小集團對制度與政策施加影響，干預(yù)到政策環(huán)的各個環(huán)節(jié)。另一方面，政府是理性選擇中的強勢集團，決策者的價值偏好會輸入到議題的提出、政策制定甚至政策執(zhí)行等政策系統(tǒng)的全過程。公民通過網(wǎng)絡(luò)參與公共決策，能夠更好地以個體利益和價值偏好為標準認同公共政策，減少政策信息扭曲與決策阻滯，從而降低政策信息的獲取阻力與決策過程的交易成本，使決策行為趨于理性。

(二)公共性價值偏好的理性回歸

公共決策實質(zhì)上是多元社會利益集體博弈的過程，這就不可避免地造成了失常利益對公共利益的侵蝕。傳統(tǒng)公眾參與缺乏真正被政府認同接受的合理渠道，一直被政府決策者有意識地邊緣化，從而制約了公民話語權(quán)、參與權(quán)的行使效力與積極性。在網(wǎng)絡(luò)參與的現(xiàn)實背景下，公共決策中的利益相關(guān)者作為追求自身利益的個體，具有決策主體的多元性、目標的差異性和價值的公共性。網(wǎng)絡(luò)參與公共政策制定在客觀上增強了公共政策對公眾利益的回應(yīng)性，擴展了決策資源的配置范圍，有利于增強公眾對公共政策的認可度，確保了公共政策合法性。政府失靈的重要原因在于信息不對稱，網(wǎng)絡(luò)溝通的直接性、公開性、共享性等特點使公眾可以以相對平等的地位去監(jiān)督政策執(zhí)行主體，從而真正發(fā)揮輿論監(jiān)督作用。作為利益表達中的一種約束機制，網(wǎng)民參與能夠相對擴大公民的知情權(quán)與話語權(quán)，從而有效抵御公眾價值向個人利益與部門利益偏離，保證政策議題與政策能代表公眾價值取向。

二、網(wǎng)絡(luò)參與的互動困局

作為公眾參與公共決策的新途徑，網(wǎng)絡(luò)參與具有虛擬性、個性化與互動性等區(qū)別于傳統(tǒng)公民參與的新特征，其公共性價值是不言而喻的。但是，網(wǎng)絡(luò)參與公共決策的有效性不能掩蓋其內(nèi)含的有限性。從本質(zhì)上看，網(wǎng)絡(luò)參與仍是政治參與的一種基本形式，不僅無法回避傳統(tǒng)公眾參與的利益悖論痼疾，也面臨著內(nèi)生性的權(quán)力與信息互動困局。

(一)決策者的利益悖論

政府中決策者的角色沖突導(dǎo)致了個人利益、部門利益與公共利益的零和博弈。決策主體(政府)與決策利益相關(guān)者(公眾)互信資本的缺失造成政府對公民參與效果的懷疑及恐懼。政策制定者往往也是政策的執(zhí)行者，決策者一方面希望公民通過網(wǎng)絡(luò)參與來規(guī)范政策制定過程并提高政策效能，另一面卻又擔心因決策失誤等受到公民的追責影響到自身利益或政府部門特殊利益。網(wǎng)絡(luò)參與作為一種政治參與行為，其參與工具的創(chuàng)新無法根除現(xiàn)實制度設(shè)計中的博弈本質(zhì)。因此，當網(wǎng)絡(luò)參與存在損害決策者利益的風險時，決策者就傾向于采取管制方式來粗暴干預(yù)甚至阻止公民的各種網(wǎng)絡(luò)參與行為，繼而造成政府更大范圍公信力的流失與政策執(zhí)行阻滯。

(二)網(wǎng)絡(luò)參與主體的有限性

網(wǎng)絡(luò)以技術(shù)工具推動網(wǎng)絡(luò)參與公共決策進程的同時，也衍生了網(wǎng)絡(luò)參與主體的非主體性困境。一方面，參與主體存在非主體性。公民不僅被完全排斥在政策程序之外，而且公民參與政府決策的法定權(quán)利得不到制度形式保障。目前政府機關(guān)及職員對待公共決策多是從全能政府壟斷模式出發(fā)［3］，決策者大都受到政治權(quán)威主導(dǎo)思維約束，認為公民理所當然應(yīng)絕對接受和服從政府所制定的公共決策。而且，網(wǎng)絡(luò)社群的興起雖然豐富了公眾的利益表達機制，但是無法突破其自身結(jié)構(gòu)的局限性。實際上網(wǎng)絡(luò)社群相對于政府在很大程度上仍然只是“草根階層”與“弱勢群體”，獨立主體性與專業(yè)性不足，利益聚合作用和監(jiān)督作用的優(yōu)勢得不到有效發(fā)揮。另一方面，參與主體存在行為失范。網(wǎng)絡(luò)參與公共決策顯然具有負外部性，容易造成搭便車的參與悲劇。在公共決策呈現(xiàn)出日益復(fù)雜化和專業(yè)化的趨勢下，政治素養(yǎng)、法律常識和行政能力的高要求成為網(wǎng)民參與公共決策的能力障礙，網(wǎng)絡(luò)民意的代表性較弱［4］。當前社會正處于傳統(tǒng)政治文化和現(xiàn)代政治文化碰擊中，公民的參與行為容易走向政治冷淡與政治狂熱兩個極端，公民存在理想化與情緒化傾向，表現(xiàn)出群體極化和網(wǎng)絡(luò)暴力等無序狀態(tài)。而且，經(jīng)濟發(fā)展水平不平衡和基礎(chǔ)公共網(wǎng)絡(luò)設(shè)施配備不均等導(dǎo)致的“信息鴻溝”制約了網(wǎng)絡(luò)公民參與的普遍性，從而引發(fā)了公眾對網(wǎng)絡(luò)民意表達真實代表性的質(zhì)疑，進而影響到了網(wǎng)絡(luò)公民參與公共決策的有效性。

(三)網(wǎng)絡(luò)參與系統(tǒng)的信息資源不對稱

雖然從“點對多點”到“多點對多點”虛擬交互方式的技術(shù)嬗變實現(xiàn)了信息資源依賴關(guān)系的重構(gòu)，但是信息不對稱仍是追求決策信息真實性和準確度的現(xiàn)實障礙。一方面，決策信息資源處于半封閉的政府壟斷狀態(tài)。網(wǎng)絡(luò)參與產(chǎn)生的權(quán)力場分化與信息資源依賴關(guān)系重構(gòu)并未根本性的改變體制內(nèi)與體制外政策共同體的對立格局。社會中大部分信息仍然是由政府機關(guān)掌握，公共決策信息資源封閉，造成政府與網(wǎng)絡(luò)公民之間的政策信息不對稱和渠道不暢。另一方面，政策信息扭曲與網(wǎng)絡(luò)社群信息隱匿并存。信息的不對稱使得公民不能準確理解政府公共決策的價值目標，缺乏對政策的認同感，從而不能對政策制定或政策調(diào)整發(fā)表正確的意見和建議，最終議題無法表達公共意志而政策則受到執(zhí)行阻滯。

三、網(wǎng)絡(luò)參與的有效調(diào)適

受人類有限理性所決定，我們無法設(shè)計出一種絕對程序來消除某些偶然因素以確?？赡艽嬖诘膶嵸|(zhì)公共價值的實現(xiàn)［5］，但是我們可以基于網(wǎng)絡(luò)媒介通過理性權(quán)衡選擇滿意的溝通情境以增進公共性偏好。在多元利益結(jié)構(gòu)的政治生態(tài)環(huán)境下，要使決策符合公共利益，就必須構(gòu)建各利益主體對其利益表達的協(xié)調(diào)與約束機制?；诙嘣嬷黧w的互動博弈與資源依賴關(guān)系，可從以下三個方面進行調(diào)試。

(一)網(wǎng)絡(luò)公民組織的矯治

1．核心利益參與主體的界定。第一，甄別利益相關(guān)群體?，F(xiàn)實社會的貧富懸殊造成了網(wǎng)絡(luò)世界的信息富人與信息窮人。在政策制定過程中，應(yīng)當辨別網(wǎng)絡(luò)公民中真正的強勢群體和弱勢群體、核心群體和邊緣群體，從而使公共政策更加趨向于公共效益最大化。第二，網(wǎng)絡(luò)民意定性。政府既要重視原生態(tài)民意［6］，汲取最廣泛的民意基礎(chǔ)，又要把握經(jīng)過充分討論后的真實民意，吸收成為政府決策的重要依據(jù)。政策決策者應(yīng)該在網(wǎng)絡(luò)民意的基礎(chǔ)上作更為深入的甄別分析，明確主流民意與理性民意，做出符合大多數(shù)民眾利益的決策。第三，界定核心利益相關(guān)網(wǎng)民。特定政策問題的利益相關(guān)網(wǎng)民具備提供解決問題或能夠影響政策執(zhí)行的有用信息。政府在確定相關(guān)網(wǎng)絡(luò)公民時，既要考慮在特定政策上享有利益卻無組織的網(wǎng)絡(luò)公民，又須考慮相關(guān)網(wǎng)民是否具有利益的持續(xù)關(guān)聯(lián)性。

2．構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)公民社會文化。第一，奠定網(wǎng)絡(luò)參與的物質(zhì)基礎(chǔ)。“數(shù)字鴻溝”意味著弱勢群體很少有機會參與到信息經(jīng)濟中，更是缺少參與到網(wǎng)絡(luò)教育、娛樂和參與政策制定的機會。同時，公民通過網(wǎng)絡(luò)理性議政的素能在短期內(nèi)無法依靠教育宣傳得以解決。所以，在收入再分配過程中，應(yīng)當加大對弱勢群體的技術(shù)支持與教育援助，奠定公民通過網(wǎng)絡(luò)參與公共決策的物質(zhì)基礎(chǔ)。第二，規(guī)范虛擬社群組織。網(wǎng)絡(luò)公民組織是網(wǎng)絡(luò)社群的核心要素，現(xiàn)代信息社會必須大力發(fā)展網(wǎng)絡(luò)公民組織，發(fā)揮其利益綜合與利益凝聚的樞紐作用，促進網(wǎng)絡(luò)公民有序有效的參與公共決策。公眾社會理論家認為，公眾缺乏首屬群體內(nèi)部的密切情感聯(lián)系，沒有共同的價值觀和行為規(guī)范，缺乏團體歸屬感以對抗外在壓力。因此，政府一方面應(yīng)當鼓勵支持網(wǎng)絡(luò)虛擬社群的發(fā)展以彌補真實社群的缺陷，另一方面又應(yīng)當規(guī)范網(wǎng)絡(luò)虛擬社群的組織，構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)公民社會的核心文化。

(二)決策權(quán)力再配置的合作解

1．決策權(quán)力的適度集中。政府追求公共利益效益的過程實際上也是向公眾尋求合法性的過程，但是穩(wěn)固其政權(quán)維護其階級利益的本質(zhì)不會改變?，F(xiàn)實社會中的弱勢群體往往也是網(wǎng)絡(luò)社群中的弱勢群體，那些要求廣泛分享決策資源和權(quán)力的巨大聲音，可能僅僅代表著少數(shù)人特殊的利益訴求［7］。因此，公共決策中的網(wǎng)絡(luò)參與并不意味著決策者要將所有的政治權(quán)力還放給公眾，而是需要在保證政策結(jié)構(gòu)質(zhì)量要求的同時體現(xiàn)公眾價值偏好。當然，我們也必須認識到政策質(zhì)量標準必然會限制網(wǎng)絡(luò)公民參與，在主動與公民分享部分政策制定權(quán)力的同時，政府決策者就必須克服網(wǎng)絡(luò)公民參與能力不足、網(wǎng)絡(luò)公民結(jié)構(gòu)不平衡、網(wǎng)絡(luò)公民非理性表達等障礙，特殊情況下也可以考慮先發(fā)性控制行動。界定網(wǎng)絡(luò)參與的適宜度主要取決于最終決策中政策質(zhì)量要求和政策可接受性要求之間的相互制衡［8］74。政府應(yīng)當科學(xué)規(guī)制公權(quán)力的合理使用和社會資源的合理配置，切實維護政府形象，努力提高政府公信力。

2．合作關(guān)系的產(chǎn)生與確定。決策權(quán)力的還放實質(zhì)上是基于回報準則的合作解，是抑制集權(quán)中心權(quán)威的出現(xiàn)導(dǎo)致的主體不對等與單一化傾向。根據(jù)合作進化理論，即使存在根本的利益對抗，只要滿足回報準則和利益關(guān)系的持續(xù)，利益沖突主體之間也可能產(chǎn)生合作［9］。公共價值偏好是公眾個體與政府共同追求的目標，所以網(wǎng)絡(luò)群體之間、政府與公眾之間存在合作動機與可能性，這種合作關(guān)系的確定有助于傳統(tǒng)封閉決策的瓦解。在網(wǎng)絡(luò)公民的參與過程中，一旦形成現(xiàn)實世界因素、公眾議程、媒體議程和政策議程的互動合作機制，合作關(guān)系就會得以確認并加以制度安排。

(三)良性互動的調(diào)適機制

1．信息公開中的良性互動。網(wǎng)絡(luò)參與包含了對信息公開的本質(zhì)要求，政府與公民的互動意味著公眾的積極參與和政府的主動溝通，即兩者在公共政策制定中建構(gòu)一種互動合作關(guān)系。合作關(guān)系的建立取決于決策者的權(quán)威認可、突出溝通的作用和公眾對政策的認可接受［8］49。因此，政府決策者應(yīng)當與網(wǎng)絡(luò)公民通過網(wǎng)絡(luò)媒介形成一種高效能的信息互動決策機制。政府與公眾都成為信息傳播源與信息受眾，而側(cè)重強調(diào)政府向公眾傳遞權(quán)威信息以滿足公眾的信息需求。

2．拓寬溝通渠道與理性引導(dǎo)。政府應(yīng)當在政策制定過程中與網(wǎng)絡(luò)公民形成一種相對平等的互動溝通與引導(dǎo)機制，提高決策質(zhì)量與效率。一方面，拓寬溝通渠道。目前，網(wǎng)絡(luò)參與載體和信息來源主要為網(wǎng)絡(luò)論壇、虛擬社區(qū)、網(wǎng)上聊天軟件、微博等。拓展網(wǎng)絡(luò)參與渠道就需要政府主動參與到網(wǎng)絡(luò)參與渠道的構(gòu)建與規(guī)范，從而使公民在利益表達渠道方面更具選擇性與保障性。另一方面，理性引導(dǎo)。政府不是要徹底消除網(wǎng)絡(luò)民意的影響，而是要控制網(wǎng)絡(luò)民意的取向與波動，使它處于社會效益最大化或社會損失最小化的均衡點。而且，政府決策者在理念上應(yīng)充分重視網(wǎng)絡(luò)新媒體的社會影響力及破壞力，意識到其雙刃特性，培養(yǎng)決策主體的網(wǎng)絡(luò)媒介素養(yǎng)，形成從而穩(wěn)定的特殊網(wǎng)絡(luò)群體，發(fā)揮“意見領(lǐng)袖”的影響力引導(dǎo)公共輿論。

我國的網(wǎng)絡(luò)參與經(jīng)歷了萌芽、網(wǎng)絡(luò)問政的興起等過程，是公民借助網(wǎng)絡(luò)媒介發(fā)展起來的新型政治參與形式?，F(xiàn)代政治民主化進程的推進大大澄清了網(wǎng)絡(luò)參與的政治生態(tài)，然而其合法性基礎(chǔ)主要來源于國家重要領(lǐng)導(dǎo)的認可，而非制度性的程序保障的異化則又嚴重阻礙了網(wǎng)絡(luò)參與的良性發(fā)展。同時，由于網(wǎng)絡(luò)媒介勃興的迅捷性與復(fù)雜性，關(guān)于網(wǎng)絡(luò)參與公共決策的具體制度、程序、方式及渠道的可操作性法規(guī)建設(shè)嚴重滯后，造成了公民參與權(quán)的潛在流失。故而，深入研究網(wǎng)絡(luò)參與的有效性與有限性，責任困境與信任建構(gòu)，對于增進公共政策回應(yīng)性與合法性，實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)參與的有序治理有著不可替代的作用。

［1］［美］托馬斯·R·戴伊．理解公共政策［M］．謝明，譯．北京:中國人民大學(xué)出版社，2011:1．

［2］黃芳娟，楊麗．網(wǎng)絡(luò)民意對政府公共決策的積極作用［J］．黨史文苑:學(xué)術(shù)版，2009，(12)．

［3］高洪貴．協(xié)商民主視野下的政府公共決策與公民參與［J］．理論導(dǎo)刊，2012，(4)．

［4］龔成，李成剛．論我國公共政策過程中的公民參與［J］．理論月刊，2012，(1)．

［5］李建華．公共政策程序正義及其價值［J］．中國社會科學(xué)，2009，(1)．

［6］張光輝．網(wǎng)絡(luò)民意與政府公共管理效能提升［J］．西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報:社會科學(xué)版，2012，(4)．

［7］翁士洪．試論網(wǎng)絡(luò)參與下的政府決策［J］．行政與法，2011，(7)．

［8］［美］約翰·托馬斯．公共決策中的公民參與［M］．孫柏英，等．北京:中國人民大學(xué)出版社，2010．

［9］［美］羅伯特·阿克塞爾羅德．合作的進化［M］．吳堅忠，譯．上海:上海人民出版社，2007:47．