史官清，馮 康，張先平

（泛華集團(tuán) 城市發(fā)展研究院，北京 100070）

一、前言

城市是人類文明的結(jié)晶，城市化或城鎮(zhèn)化的進(jìn)程是一個(gè)國(guó)家或地區(qū)走向繁榮昌盛的重要縮影。自十八大提出新型城鎮(zhèn)化道路以來(lái)，以人的城鎮(zhèn)化為核心的新型城鎮(zhèn)化就成為關(guān)系我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的全局性問(wèn)題。從過(guò)往的研究來(lái)看，過(guò)多的研究多側(cè)重于城市增量人口的城鎮(zhèn)化，如農(nóng)民向市民身份轉(zhuǎn)化、生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)化、生活狀態(tài)轉(zhuǎn)化、社會(huì)文化轉(zhuǎn)化等方面的內(nèi)容。而對(duì)于城市存量人口的改善性研究相對(duì)欠缺，特別是對(duì)于城市自身如何建設(shè)持續(xù)發(fā)展、開放包容、宜居宜業(yè)的經(jīng)濟(jì)單元方面研究甚少。

2013年底召開的中央農(nóng)村工作會(huì)議上提出了“3個(gè)1億人”的工作目標(biāo)，其中1億城鎮(zhèn)化增量是對(duì)我國(guó)未來(lái)幾年城鎮(zhèn)化水平增量的初步判斷，1億人在西部實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化則側(cè)重于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展在區(qū)域間更加平衡，而完成1億棚戶區(qū)改造是提升城市品質(zhì)、拓展發(fā)展空間、建設(shè)宜居城市、改善城市環(huán)境的重要手段，也是“3個(gè)1億人”中最具有抓手性的工作目標(biāo)。棚戶區(qū)改造是我國(guó)政府為改造城鎮(zhèn)危舊住房、改善困難家庭住房條件而推出的一項(xiàng)民心工程，能夠有利于構(gòu)建和諧社會(huì)的綜合效應(yīng)。

將城市棚戶區(qū)的概念推而廣之，舊城改造擁有同樣的初衷與相似的改造手段。舊城改造是指局部或整體地、有步驟地改造和更新老城市的全部物質(zhì)生活環(huán)境，以便從根本上改善其勞動(dòng)、生活服務(wù)和休憩等條件。它既反映城市的發(fā)展過(guò)程，城市空間規(guī)劃組織以及建筑和社會(huì)福利設(shè)施的完善過(guò)程、又表示物質(zhì)成果，反映當(dāng)時(shí)的建筑和福利設(shè)施狀況。[1]舊城改造是個(gè)不間斷的過(guò)程，取決于城市的發(fā)展方向和速度。隨著城市建設(shè)的推進(jìn)，城市土地商業(yè)價(jià)值提高，特別是在 《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》提出合理控制城市發(fā)展邊界的條件下，嚴(yán)控增量、盤活存量土地資源成為各地方政府的理性選擇。在城市邊界控制、基本農(nóng)田保護(hù)約束不斷強(qiáng)化的新背景下，城市擴(kuò)張模式下盈利空間相對(duì)較小的城市核心區(qū)舊改項(xiàng)目逐漸受到市場(chǎng)的認(rèn)可。

舊城改造是城市收回國(guó)有土地使用權(quán)并將其應(yīng)用于更高的價(jià)值區(qū)段，其核心是利益協(xié)調(diào)問(wèn)題，所涉及的利益主體包括政府、企業(yè)、原居民、其他居民等。已有文獻(xiàn)普遍關(guān)注城中村、城市棚戶區(qū)、舊廠礦的改造，其出發(fā)點(diǎn)多基于公平共享、空間協(xié)調(diào)、文脈延續(xù)、環(huán)境治理等，而對(duì)城市核心區(qū)改造的意義挖掘不足。胡偉的研究正確地指出，舊城改造是滿足城市產(chǎn)業(yè)需求、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、改善人居環(huán)境的有力手段，需要把握“利益分配”這一舊城改造的核心問(wèn)題，完善多主體合作的實(shí)施路徑和政策法規(guī)，充分調(diào)動(dòng)改造中利益相關(guān)者的合作意愿。[2]同時(shí)，研究認(rèn)為舊城改造中的核心問(wèn)題為利益協(xié)調(diào)、開發(fā)模式及體制機(jī)制等問(wèn)題。如彭濤通過(guò)對(duì)臨渭區(qū)舊城改造的調(diào)研，發(fā)現(xiàn)存在政府、開發(fā)商及被拆遷戶的利益博弈、依法行政、群眾利益訴求的扭曲及法治政府的權(quán)力架構(gòu)等問(wèn)題，而這些問(wèn)題的核心是利益協(xié)調(diào)與政府法治。[3]劉永指出，由于涉及到利益調(diào)整，且調(diào)整的過(guò)程中易發(fā)生政府與人民的對(duì)立情況，[4]因此輿論與研究的焦點(diǎn)普遍集中于房屋的拆遷與補(bǔ)償安置問(wèn)題。潘渝川、梁雨林從舊城改造中存在的運(yùn)作模式不完全表現(xiàn)主體意愿、單一開發(fā)模式未做到因地制宜、資金瓶頸明顯、機(jī)制不協(xié)調(diào)、利益存在沖突等出發(fā)，相對(duì)系統(tǒng)地提出了舊城改造的整體運(yùn)作模式，如模塊式開發(fā)模式、軟性開發(fā)模式、改造開發(fā)模式、城市歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)模式、整合開發(fā)模式、陽(yáng)光拆遷模式、可持續(xù)融資模式等建議。[5]胡偉指出，舊城改造面臨的主要問(wèn)題為社會(huì)參與制度缺位、資金短缺與財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、服務(wù)專業(yè)化程度不高，并據(jù)此提出了多主體合作的舊城改造模式，把握關(guān)鍵要素，優(yōu)化操作流程。[2]

盡管相關(guān)研究已經(jīng)觸及到舊城改造中的一些關(guān)鍵問(wèn)題，但對(duì)于城市核心區(qū)舊城改造的研究相對(duì)缺乏，對(duì)利益格局及居民基本情況的分析相對(duì)不足，缺少對(duì)其特定區(qū)位帶來(lái)的改造難度的研究，因此其倡導(dǎo)的模式也存在一定的局限性。在我國(guó)新型城鎮(zhèn)化加速推進(jìn)的大背景下，重新挖掘舊城改造中的典型困境，根據(jù)困境制定相應(yīng)的突破思路，這對(duì)于建設(shè)包容性城市具有重要的理論與現(xiàn)實(shí)意義。

二、城市核心區(qū)改造對(duì)城市的意義

舊城的改造與更新是城市發(fā)展永恒的問(wèn)題，城市核心區(qū)土地寸土寸金，其利用價(jià)值隨土地的級(jí)差地租增加而升高。隨著城市規(guī)模的擴(kuò)大，其原有的建筑形態(tài)、使用用途等逐漸與其潛在價(jià)值不匹配，造成高值低用與空間不調(diào)。舊城改造是實(shí)現(xiàn)城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)、城市功能升級(jí)、綜合承載力提升、人居環(huán)境改善等多重目標(biāo)的重要舉措，對(duì)城市發(fā)展的意義重大。

首先，舊城改造是土地再城鎮(zhèn)化的內(nèi)在要求。在城市發(fā)展歷史中，一系列條件的分割與限制提升了城市建設(shè)統(tǒng)一規(guī)劃、有序?qū)嵤┑碾y度，交通區(qū)位最好、土地價(jià)值最具有經(jīng)濟(jì)性的區(qū)段率先開發(fā)，而不能以終為始地進(jìn)行城市建設(shè)。散點(diǎn)式、區(qū)塊式的發(fā)展給城市功能帶來(lái)了重復(fù)建設(shè)與功能不調(diào)等問(wèn)題，城市結(jié)構(gòu)整體上出現(xiàn)“新老混搭”的三明治式結(jié)構(gòu)。土地是城鎮(zhèn)化的一大要素。中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議特別強(qiáng)調(diào)，提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地利用效率。按照嚴(yán)守底線、調(diào)整結(jié)構(gòu)、深化改革的思路，嚴(yán)控增量，盤活存量，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，提升效率，切實(shí)提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地集約化程度。2013年4月15日國(guó)土資源部印發(fā)的《開展城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)試點(diǎn)指導(dǎo)意見(jiàn)》要求，嚴(yán)格界定城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)范圍，在有利于提高土地集約利用水平和綜合效益的前提下，圍繞產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、城市功能提升、人居環(huán)境改善等進(jìn)行部署。城市核心區(qū)土地寸土寸金，對(duì)低效城市建設(shè)用地的再開發(fā)具有經(jīng)濟(jì)上的合理性，能夠形成福民強(qiáng)市的綜合效應(yīng)。

其次，舊城改造是城市重塑增長(zhǎng)極的重要支撐。在城市發(fā)展過(guò)程中，區(qū)位條件好、要素集聚能力強(qiáng)、產(chǎn)品市場(chǎng)距離近的城市核心區(qū)通常被培育成增長(zhǎng)極，以助推國(guó)民經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，同時(shí)實(shí)現(xiàn)增長(zhǎng)極自身的增長(zhǎng)。然而，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到政策選擇、市場(chǎng)選擇、技術(shù)進(jìn)步、人口膨脹、環(huán)境限制等多種因素限制，發(fā)展紅利向郊區(qū)移動(dòng)，城市核心區(qū)因調(diào)整經(jīng)濟(jì)性差而漸顯破敗，“中心塌陷”及城市空心化問(wèn)題廣泛存在。隨著基本農(nóng)田保護(hù)壓力提高、環(huán)境綜合承載能力下降，城市發(fā)展邊界逐漸被框定，“遍地開花”、“攤大餅”的發(fā)展方式已不適宜城市的深度發(fā)展，存量建設(shè)用地凸顯出新的價(jià)值，城市核心區(qū)重新成為新的價(jià)值洼地。舊城改造通過(guò)有效拉動(dòng)投資、消費(fèi)需求持續(xù)形成新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，進(jìn)而通過(guò)民生改善反哺產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，即舊城改造這個(gè)“發(fā)展工程”轉(zhuǎn)變?yōu)橹厮茉鲩L(zhǎng)極的“發(fā)力工程”，城市核心區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢(shì)得以釋放，在城市經(jīng)濟(jì)不平衡發(fā)展的過(guò)程中做到“后來(lái)居上”，重新成為最發(fā)達(dá)地區(qū)。

最后，城市核心區(qū)舊城改造是提升城市形象的重要支撐。城市的形象決定其營(yíng)商環(huán)境、人氣商機(jī)。相較于其他區(qū)段，城市核心區(qū)對(duì)本地人口及流動(dòng)人口更具吸引力，對(duì)其進(jìn)行改造不僅可以改善原居民的居住條件和生活環(huán)境，而且能夠提升整個(gè)城市的功能和形象。將舊形態(tài)改造成為整齊劃一的樓房、整潔寬敞的街道、完善的市政設(shè)施、鱗次櫛比的店鋪，在方便市民生活的同時(shí)將給城市帶來(lái)繁榮的景象。城市核心區(qū)原有的夾心層、三明治式的城市形象與其區(qū)位條件、發(fā)展?jié)摿Σ幌喾?，舊城改造為改善城市形象提供了契機(jī)。通過(guò)城市核心區(qū)的舊城改造可以提高城市的商貿(mào)水平，改善城市的社會(huì)安全情況，完善城市的建筑物的景觀、商業(yè)、交通、教育等公共設(shè)施，延續(xù)城市的歷史文化傳統(tǒng)，更新市民的價(jià)值觀念，全面提升城市形象。

三、城市核心區(qū)“舊改”的典型困境

城市核心區(qū)往往建筑密度小、現(xiàn)狀條件差、土地利用效率低，但其區(qū)位條件好、商業(yè)價(jià)值高、未來(lái)發(fā)展前景好。而城市核心區(qū)的舊城改造項(xiàng)目較次中心區(qū)域改造具有特別重要的意義并面臨特定的困境。

（一）利益格局比較復(fù)雜，協(xié)調(diào)難度較大

城市核心區(qū)一般由城市的重要地帶擴(kuò)展而來(lái)，由于歷史原因?qū)е峦恋貧w屬和管理上的錯(cuò)置。比如由于行政調(diào)整導(dǎo)致的規(guī)劃?rùn)?quán)和管轄權(quán)的分置，或者由于土地業(yè)主方（老舊國(guó)企）的搬遷轉(zhuǎn)移甚至破產(chǎn)導(dǎo)致的物業(yè)產(chǎn)權(quán)散亂，或是歷史遺留地塊的不整齊引起的土地商業(yè)價(jià)值嚴(yán)重降低，或是由于相應(yīng)城市管理缺失導(dǎo)致的違章但卻合情的建筑及其使用等等問(wèn)題。從根本上講，需要對(duì)過(guò)去的歷史遺留問(wèn)題在綜合平衡的基礎(chǔ)上加以解決。要解決管轄權(quán)和規(guī)劃?rùn)?quán)的分割，需要上級(jí)政府在上位規(guī)劃層面上進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)；老舊企業(yè)的產(chǎn)權(quán)散亂，也需要政府承擔(dān)歷史責(zé)任；地塊不規(guī)整可以在更大范圍內(nèi)進(jìn)行土地資源的整合；對(duì)于違章但卻事實(shí)存在的建筑則需要適當(dāng)?shù)姆艑捁芾沓叨?；無(wú)論是哪個(gè)方面的利益沖突，僅僅靠單一層面的開發(fā)商是不能解決的，需要多方平衡，這就要求政府管理部門本著高位思考、整體提升、共建共享的理念，推進(jìn)項(xiàng)目順暢進(jìn)行。

（二）住房過(guò)濾機(jī)制導(dǎo)致核心區(qū)居民普遍貧困

追溯城市發(fā)展歷程可以發(fā)現(xiàn)，城市住宅市場(chǎng)存在過(guò)濾規(guī)律，城市家庭中高收入者會(huì)將居住條件較差、居住費(fèi)用較低的住宅過(guò)濾出去，讓中等收入者來(lái)使用;而中等收入者也會(huì)進(jìn)一步過(guò)濾條件更差、費(fèi)用更低的低廉住宅，讓更低收入者來(lái)居住。[6]影響住宅過(guò)濾規(guī)律的主要因素包括當(dāng)前住房特征、家庭收入情況與家庭成員結(jié)構(gòu)等。當(dāng)前住房面積越小、年限越久，則居民選擇改善性需求的動(dòng)力越強(qiáng)；家庭收入越高，現(xiàn)有住房居住成本越少，提升住房消費(fèi)水平的支付能力就會(huì)越強(qiáng)；成立新家庭或家庭人口規(guī)模越大,則改善性需求越高。上述三個(gè)因素中家庭收入情況與住房選擇最直接相關(guān)。城市核心區(qū)住房的破敗使高收入群體傾向于搬離舊社區(qū)，而低收入群體受收入規(guī)模的限制則樂(lè)于購(gòu)買舊社區(qū)住房。經(jīng)過(guò)多年積累，舊城改造區(qū)塊居民普遍生活條件較差,收入水平較低，房屋面積相對(duì)狹小，配套條件較差。在馬太效應(yīng)的作用下，城市居民的分布情況也存在著弱者更弱的傾向，居住條件越差的地區(qū)，居民收入越低，而收入低的城市居民進(jìn)一步向居住條件差的地區(qū)聚集。

這些貧困人口技能與所在區(qū)塊的崗位需求不匹配，收入能力與城市核心區(qū)未來(lái)高端商業(yè)項(xiàng)目不匹配，難以成為改造實(shí)施項(xiàng)目的目標(biāo)客群。大量貧困人口的存在，不利于高品質(zhì)商業(yè)項(xiàng)目的打造，也不利于高品質(zhì)住宅項(xiàng)目的打造。

（三）優(yōu)勢(shì)區(qū)位推高開發(fā)成本

政府實(shí)施舊城改造一般根據(jù)項(xiàng)目所處的地段決定其開發(fā)策略。城市邊緣區(qū)因區(qū)位條件差，往往選擇政府主導(dǎo)的保障房供給模式，整合的用地多用于產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)，政府在改造過(guò)程中更多地體現(xiàn)公益性。城市核心區(qū)因周邊房?jī)r(jià)高、商業(yè)項(xiàng)目盈利空間大，往往采取政府主導(dǎo)下的市場(chǎng)化運(yùn)作模式，所取得的土地多用于商品房開發(fā)，在項(xiàng)目改造過(guò)程中更多地體現(xiàn)市場(chǎng)盈利性。

城市核心區(qū)舊改項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程中，政府以地生財(cái)，企業(yè)需承擔(dān)改造過(guò)程的絕大部分成本，其中包括原居民的拆遷成本和政府的土地收益等眾多支出。（1）拆遷成本高。核心區(qū)經(jīng)過(guò)多年的建設(shè)和發(fā)展，國(guó)家在基礎(chǔ)設(shè)施配套服務(wù)等方面投入巨大，無(wú)論是否屬于改造項(xiàng)目，其周邊設(shè)施和配套的不斷提升都給土地帶來(lái)巨大的升值空間，地處城市核心區(qū)的居民期待符合其所在區(qū)位的高品質(zhì)生活，對(duì)遷建補(bǔ)償金額與面積索取高價(jià)以扭轉(zhuǎn)其生活困境。業(yè)主的天價(jià)拆遷補(bǔ)償期望帶來(lái)的“釘子戶”死守和惡意搶建，不僅成為更新改造工作的最大障礙，而且推高了成本，甚至誘發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定事件。（2）二級(jí)開發(fā)成本高。地處城市核心區(qū)，舊城改造承載著改善城市形象、重塑城市特色等多重使命，政府在選擇實(shí)施主體時(shí)，往往對(duì)項(xiàng)目建設(shè)本身提出一系列高要求，從而增大二級(jí)開發(fā)成本。

較高的開發(fā)成本提升了項(xiàng)目改造的難度，高質(zhì)量的項(xiàng)目建設(shè)才能夠滿足企業(yè)盈利的需求。面臨殘酷的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，企業(yè)必須以高盈利為導(dǎo)向進(jìn)行項(xiàng)目開發(fā)，但是高端項(xiàng)目的開發(fā)運(yùn)營(yíng)又導(dǎo)致居民更高的價(jià)值期望，使得企業(yè)在推進(jìn)項(xiàng)目時(shí)陷入兩難境地。

（四）原遷建模式未能改進(jìn)原居民的生存狀態(tài)

當(dāng)前，各城市處理舊城改造的拆遷補(bǔ)償模式多采取現(xiàn)金補(bǔ)償與實(shí)物補(bǔ)償相結(jié)合的模式，實(shí)物補(bǔ)償又分為原地還建與異地還建，該模式對(duì)豐富居民選擇的考慮仍不夠充分。首先，現(xiàn)金補(bǔ)償使原居民生活質(zhì)量下降，不是居民的理性選擇?，F(xiàn)金補(bǔ)償不足以支付同地段的商品房購(gòu)房成本，在非核心地段購(gòu)房也許承擔(dān)市場(chǎng)價(jià)、高物業(yè)費(fèi)、大戶型，改造將使部分居民成為無(wú)房戶。其次，異地還建收益難以彌補(bǔ)居民的區(qū)位損失。異地還建的落地區(qū)位一般較差，所獲得的額外面積補(bǔ)償不足以彌補(bǔ)區(qū)位紅利損失，節(jié)余的現(xiàn)金補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不能反映市場(chǎng)價(jià)值差異。綜合工作的穩(wěn)定性、額外交通成本、社會(huì)關(guān)系延續(xù)、地塊升值空間等因素，選擇原地還建將成為城市核心區(qū)改造片區(qū)居民較為理性的選擇。最后，在原地還建模式下，居民的實(shí)際生活質(zhì)量也會(huì)下降，其原因如下：（1）改造前居民住房為低層建筑、無(wú)公攤，而還建房一般為高層建筑，公攤比例達(dá)到20%左右，因此即使按照1∶1.25的上限還建比例進(jìn)行還建，原住民的實(shí)際居住面積也不會(huì)增加，除了房屋有所更新、配套條件更好以外，居民并沒(méi)有得到其他好處；（2）原居民在原社區(qū)多處于一種自治狀態(tài)，無(wú)物業(yè)費(fèi)等生活成本，還建回遷完畢后，其生活成本將隨改造而上升，將為此支付較高的費(fèi)用；（3）在拆建期間，按照較大城市當(dāng)前月房租補(bǔ)貼上限計(jì)付的房租補(bǔ)貼仍不足以支付同等面積、質(zhì)量的房屋租金，原居民將為此支出額外的生活成本。

總之，如果將遵從居民自愿作為重要的改造原則，由于很難分享改造項(xiàng)目的價(jià)值增值，維持現(xiàn)狀是多數(shù)居民的理性選擇。即使多數(shù)居民同意改造，改造的周期也將因少數(shù)“釘子戶”而拉長(zhǎng)，改造的難度隨之加大，形成政府與居民的雙輸局面甚至政企民的“三輸”局面。

四、城市核心區(qū)舊城改造的突破思路

面臨上述典型困境，城市核心區(qū)舊城改造過(guò)程往往難以執(zhí)行或進(jìn)程遲緩。筆者認(rèn)為有必要有針對(duì)性地為其設(shè)定一些先驗(yàn)性原則，如優(yōu)化居民的生存條件、政企民多方參與、審慎選擇改造主體、保障文脈延續(xù)與空間協(xié)調(diào)等。政府不僅需要在戰(zhàn)略上注重規(guī)劃引領(lǐng)、項(xiàng)目帶動(dòng)、發(fā)揮優(yōu)勢(shì)、引領(lǐng)升級(jí)、散點(diǎn)突破、功能聯(lián)動(dòng)、網(wǎng)絡(luò)整合等方面邁出實(shí)質(zhì)性步伐，還需要將保障性住房供給加入到改造舊城過(guò)程中來(lái)以提高改造的政策紅利。

（一）居民生活條件優(yōu)化原則

如上所述，現(xiàn)有的補(bǔ)償模式難以顯著改善居民生活條件，難以體現(xiàn)項(xiàng)目開發(fā)的經(jīng)濟(jì)收益與社會(huì)效益，致使居民、企業(yè)、政府三大參與主體的改造動(dòng)力不足，形成事實(shí)上的“囚徒困境”。城市核心區(qū)舊改需要建立政企民合作的成本分擔(dān)機(jī)制促進(jìn)發(fā)展紅利的落地，可以創(chuàng)新政策的供給方式，將政府用于改造棚戶區(qū)、城中村或城市郊區(qū)化的政策性住房加入到居民的選擇中，尊重居民的意愿，豐富居民的選擇。

若將政策性住房納入到城市核心區(qū)改造項(xiàng)目，以高于政策價(jià)、低于市場(chǎng)價(jià)的優(yōu)惠價(jià)格向放棄就地還建的居民出售，則居民將享受一定的政策紅利，進(jìn)而能夠改善生存狀態(tài)，提升其參與改造的積極性?？紤]到舊城改造居民的原有住房面積相對(duì)狹小，而政策性住房以60平方米為主力戶型，則居民無(wú)需過(guò)多的增量成本就能夠?qū)崿F(xiàn)改善性居住需求。加之享受保障性住房的政策性紅利，居民在改善居住條件的同時(shí)，尚能獲得一定的現(xiàn)金補(bǔ)償。改造過(guò)程中生存成本的降低以及發(fā)展成本的積累顯然有利于改善居民的生存狀態(tài)。

在這一模式中，異地遷還的居民的損失主要體現(xiàn)為“區(qū)位損失”。但從經(jīng)濟(jì)方面來(lái)說(shuō)，低收入的群體基于以下幾個(gè)方面的原因，對(duì)本方案具有一定的認(rèn)同性。第一，居民技能與板塊需求不匹配。舊改片區(qū)居民技能普遍不高，而周邊產(chǎn)業(yè)科技含量高、人力資本富集，原居民的就業(yè)主要不能夠在板塊內(nèi)部得以解決，是否居住于此對(duì)其收益影響不大。第二，該方案帶給居民多方改善，改善了居民的住房狀況，使居民具備選擇的動(dòng)力。而選擇原地遷還的居民恰恰是改造建設(shè)項(xiàng)目的目標(biāo)客群。這些居民或真正認(rèn)可地段的商業(yè)價(jià)值，或收入較高或技能超群，相對(duì)符合板塊的發(fā)展需求，可圍繞其打造高端的住宅以及高質(zhì)量的商業(yè)項(xiàng)目。

（二）政、企、民多方共贏原則

在舊城改造實(shí)踐中，我國(guó)已經(jīng)形成了一些模式，如以行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)的武漢模式、注重司法機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)的浙江海寧模式、以基層組織為主導(dǎo)的背景酒仙橋社區(qū)協(xié)調(diào)模式、以群眾自發(fā)協(xié)調(diào)為主的成都北區(qū)模式等。這些模式的差異主要集中在舊城改造的道路究竟應(yīng)該“自上而下”還是“自下而上”。“自上而下”往往因?qū)娣嚼婵紤]不足導(dǎo)致居民認(rèn)同性不高，而“自下而上”由于過(guò)于偏重原居民利益而導(dǎo)致公共利益受損。

舊城改造涉及政府、企業(yè)、居民等多方主體，如果政府對(duì)改造項(xiàng)目支付政策性補(bǔ)貼，企業(yè)支付協(xié)調(diào)成本與建設(shè)成本，部分居民在改造項(xiàng)目中承擔(dān)部分區(qū)位損失，那么有利于促使各方共贏的改造方案將更可能保障項(xiàng)目的順利實(shí)施。首先，政府應(yīng)重社會(huì)收益輕現(xiàn)金收益，現(xiàn)金收益主要包括土地出讓金收入、物業(yè)稅收入流、商業(yè)項(xiàng)目稅收；社會(huì)收益主要包括：（1）城市更新，面貌改善；（2）地塊升值，投資熱土效應(yīng)形成；（3）區(qū)域優(yōu)勢(shì)資源及戰(zhàn)略使命部分承載；（4）土地集約利用，拓展城市發(fā)展空間；（5）區(qū)域經(jīng)濟(jì)的提質(zhì)升級(jí)，與周邊產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)互融、協(xié)調(diào)發(fā)展；（6）得到可推廣的舊城改造模式，形成新的亮點(diǎn)。其次，企業(yè)應(yīng)該選擇符合區(qū)域發(fā)展需求、對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)能夠起到提振作用、顯著改善城市面貌的建設(shè)項(xiàng)目，這將有利于實(shí)現(xiàn)多維價(jià)值。企業(yè)收益在于項(xiàng)目盈利、經(jīng)驗(yàn)積累以及企業(yè)社會(huì)責(zé)任的落實(shí)。最后，居民應(yīng)該審慎評(píng)估地段的區(qū)位價(jià)值、生活質(zhì)量以及自身與該區(qū)位的匹配性，相對(duì)理性地選擇合理的遷還模式。原居民的收益在于更高的生活質(zhì)量、更低的生存成本以及更充裕的發(fā)展資本。

（三）審慎選擇改造主體

處于城市核心區(qū)的舊城改造大多以居住地產(chǎn)或者產(chǎn)業(yè)地產(chǎn)為主要建設(shè)項(xiàng)目。由于城市舊貌空間上相對(duì)分散，城市核心區(qū)雖然具有投資的熱土效應(yīng)，但該效應(yīng)釋放是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，項(xiàng)目運(yùn)作的長(zhǎng)期收益將大于短期收益。因此，在項(xiàng)目實(shí)施主體選擇上，政府應(yīng)選擇了解本地市場(chǎng)、商業(yè)開發(fā)經(jīng)驗(yàn)豐富、與地方政府有著良好的合作關(guān)系的非候鳥型企業(yè)進(jìn)行項(xiàng)目運(yùn)作，排除只關(guān)注短期效益的企業(yè)及項(xiàng)目。而運(yùn)營(yíng)主體應(yīng)以系統(tǒng)的思維指導(dǎo)項(xiàng)目建設(shè)，以城市運(yùn)營(yíng)的理念指導(dǎo)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)，在產(chǎn)業(yè)地產(chǎn)的運(yùn)作上注重鏈群集聚，進(jìn)行排他性設(shè)置的整體招商，保證項(xiàng)目主題的完整性與連貫性；看重地塊的長(zhǎng)期商業(yè)價(jià)值，從大處著眼，從小處落筆，做好當(dāng)前，立足長(zhǎng)遠(yuǎn)。項(xiàng)目企業(yè)則應(yīng)珍視項(xiàng)目的長(zhǎng)期價(jià)值，以產(chǎn)業(yè)和城市的視角進(jìn)行項(xiàng)目開發(fā)，長(zhǎng)期持有經(jīng)營(yíng)核心物業(yè)，不能僅注重當(dāng)前效益，進(jìn)行簡(jiǎn)單的住宅開發(fā)，而應(yīng)根據(jù)地塊的地情、區(qū)情，進(jìn)行系統(tǒng)性謀劃，宜商則商、宜居則居，充分發(fā)揮地塊的核心價(jià)值。

（四）文脈延續(xù)與空間協(xié)調(diào)原則

在文脈延續(xù)方面，舊城改造需要充分考慮回遷戶的特點(diǎn)，在文化符號(hào)設(shè)計(jì)方面獨(dú)具匠心，保留原居民、原社區(qū)的部分特色，增進(jìn)回遷居民的文化認(rèn)同。與此同時(shí)，還要打造一定的支撐載體，用于生產(chǎn)活動(dòng)體驗(yàn)、技能傳承等活動(dòng)。如變老齡人口為青年人學(xué)習(xí)、體驗(yàn)傳統(tǒng)生產(chǎn)和生活方式的活教科書，使老年人在老有所養(yǎng)的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)技有所傳、能有所用，變老齡人口負(fù)債為人口紅利。在空間協(xié)調(diào)方面，舊城改造需要站在城市整體形象提升的角度上打造項(xiàng)目，使項(xiàng)目單體在區(qū)塊中既做到與周邊渾然一體，又在具體設(shè)計(jì)上卓爾不群。

五、結(jié)語(yǔ)

隨著“攤大餅式”城市發(fā)展路徑的式微，城市的增量拓展逐漸轉(zhuǎn)向存量提升，建設(shè)包容性城市的理念逐漸成為主流。舊城改造涉及主體多、難度大、福澤長(zhǎng)，可以成為政府富民福民的戰(zhàn)略性抓手之一，輔助破解城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)與城市功能升級(jí)、助力綜合承載力提升與人居環(huán)境改善。

城市核心區(qū)由于處于發(fā)展?jié)摿ψ罡叩慕?jīng)濟(jì)區(qū)段，其改造的難度更大。在其改造過(guò)程中，必須做到：以生存條件優(yōu)化為目標(biāo)來(lái)促進(jìn)原居民的自愿參與；政企民多方合作來(lái)分擔(dān)再城鎮(zhèn)化成本；審慎選擇改造主體，以實(shí)現(xiàn)改造項(xiàng)目長(zhǎng)期效益的最大化釋放；秉承文脈延續(xù)與空間協(xié)調(diào)原則，以保持區(qū)域的文化特色與景觀特色，避免千城一面。

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