張云英，胡天天

（湖南農業(yè)大學 公共管理與法學學院，湖南 長沙 410128）

作為一個傳統(tǒng)的農業(yè)大國，農村經濟在我國經濟成分中一直占據較大比重。在財政大力支持“三農”發(fā)展的大背景下，農業(yè)保險逐漸被提上日程。農業(yè)保險服務的發(fā)展是按照社會主義制度條件下新時代的要求，是農村經濟、政治、文化、社會等建設中的一個重要組成部分。農業(yè)保險服務能夠促進農村的經濟繁榮和文明和諧，進而形成“生產發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主”的真正意義上的社會主義新農村。另一方面，農業(yè)保險服務對于中國這樣的農業(yè)大國來說，是分散、化解以及規(guī)避農業(yè)經營風險的重要工具。農業(yè)保險服務可以使投保農民在遭受保險責任范圍內的災害后及時得到補償，以保障農民生活的相對穩(wěn)定；可以將大額的不穩(wěn)定的不可控的農業(yè)損失轉化為小額的固定的以及可控的農業(yè)保險費的繳納，從而有助于保障農業(yè)生產過程中的持續(xù)穩(wěn)定；農業(yè)保險服務緊緊圍繞“三農”的主題，在防范災害風險、轉變發(fā)展方式、促進現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展、提高農民收入、提升保障水平中都發(fā)揮著越來越重要的作用。

一、我國農業(yè)保險服務的現(xiàn)狀及存在的問題

我國作為處于社會主義初級階段的發(fā)展中農業(yè)大國，正處于經濟社會發(fā)展的轉型期和改革開放的攻堅期。然而，我國農業(yè)保險及其服務的發(fā)展與農業(yè)的發(fā)展極不平衡，主要問題表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）起步時間相對較晚、發(fā)展速度相對較慢

比起許多發(fā)達國家起步較早、發(fā)展較快并且覆蓋范圍也相對較廣的農業(yè)保險成長歷程，我國農業(yè)保險起步較晚、發(fā)展較慢,覆蓋面較小。我國近代農業(yè)保險的發(fā)展經歷了70多年的跌宕歷史,包括20世紀20年代的小規(guī)模試點、50年代的高潮以及停辦、80年代前期的恢復等階段。[1]1982—2002年底,農業(yè)保險進入波動發(fā)展的階段，但其經營一直處于盈虧極不平衡的狀態(tài)，平均賠付率達到88%，虧損數(shù)額非常大。盡管國家從1996年起開始免征農業(yè)保險的營業(yè)稅,但與巨大的風險相比，這筆免征稅額依然微不足道。2003年全國農險的保費收入僅占全國財險保費收入的0.5%,占總保費收入的0.12%。而十六屆三中全會通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》明確提出“探索建立政策性農業(yè)保險制度”。2011年，中國保監(jiān)會承辦十一屆全國人大四次會議代表建議128件，關于建立政策性農業(yè)保險制度和森林保險制度的建議有44件，占34.4%。由此可以看出，國家已經開始關注農業(yè)保險的重要性，并且逐步重視政策性農業(yè)保險的建立及發(fā)展。但從總體來看，我國的農業(yè)保險服務還處于相對低下的水平，發(fā)展也極不穩(wěn)定。承保范圍相對狹窄，市場份額不大，所提供的險種與市場的實際需求仍有差距。[2]近幾年，我國推進農業(yè)保險服務的進程得到了較快的發(fā)展，但長期以來，我國保險業(yè)務的主要著力點仍然集中于城市居民，相對發(fā)達國家發(fā)展良好的保險服務、城市保險市場較快的發(fā)展速度以及不斷增加的發(fā)展規(guī)模，尤其是與農村保險的實際需求相比較，我國農業(yè)保險服務的發(fā)展速度仍然相對緩慢與滯后。

（二）農民參與積極性低

通過查閱國家統(tǒng)計局網站中國統(tǒng)計年鑒中的近期數(shù)據，筆者制作了“我國農民平均個人收入”的三線表（如表1所示），該表反映了從2006年到2013年筆者所在的湖南省和全國的農民平均個人收入情況。雖然收入呈現(xiàn)上漲趨勢，但物價總體水平的上升、農民可支配收入的限制以及對農業(yè)保險服務的不了解都讓他們徘徊在農業(yè)保險的大門之外。

表1 我國農民平均個人收入(元)

農業(yè)生產的巨大風險，較高的保險賠償率必然導致農業(yè)保險的保費高于農民的心理預期，由于經濟收入較低，大部分農民買不起保險、不愿意購買保險，參與投保的積極性迅速降低；[3][4]其次，大多數(shù)農民的文化層次和受教育水平較低，不少農民認為農業(yè)保險就是變相收取費用從而盲目反對。農民的不作為不符合大數(shù)原則，造成了保險公司無法在更大的范圍內分散風險，保險公司的經營出現(xiàn)障礙，而農民如果真正遭遇災害或者意外事故，又無從追求責任，造成了農業(yè)保險服務的斷層和短板；再次，農民大多實現(xiàn)小規(guī)模經營，在許多的貧困地區(qū)，醫(yī)療機構數(shù)量少，醫(yī)療設施簡陋落后，農民到定點合作醫(yī)療機構的路程遙遠，他們本來就可能造成入不敷出，而在就醫(yī)成本已經很高的情況下，還需要增加交通、住宿等間接的成本，阻礙了他們參與農業(yè)保險的腳步。

（三）管理制度不完善

首先，農業(yè)保險條款與費率不精細。我國幅員遼闊，即使在各省區(qū)內自然災害的分布也很不均衡。到目前為止，農作物的保險費率仍普遍存在著省內“一刀切”的做法，諸多低風險地區(qū)的農民始終都在為高風險地區(qū)的農民做貢獻。[5]由于缺乏長期的農作物損失的可靠數(shù)據和穩(wěn)定參考數(shù)據，造成了費率確定很困難。農業(yè)保險承保對象相對復雜，規(guī)模不大，技術含量低，理賠難度大。另外，農業(yè)保險的理賠比其他保險更復雜。一般財產保險的賠款流程是根據事故發(fā)生前的財產價值統(tǒng)計，而農業(yè)保險的賠款則需要通過事故發(fā)生當時的實際價值統(tǒng)計。如果農作物尚未成熟或者出現(xiàn)其他不可抗力所導致的問題，要準確地計算損失程度，預測未來的實際產量以及農產品的市場價格都非常困難。[6]

其次，風險機制不健全。農業(yè)生產、經營的風險種類繁多，范圍較廣，發(fā)生機率很大。[7]我國現(xiàn)階段的農業(yè)風險包括自然風險、經濟風險和由于人為錯誤造成事故或損失的社會風險等。[8]這些農業(yè)生產、經營過程中的高風險也形成了農業(yè)保險經營過程中的高風險。另外，道德風險在農業(yè)保險服務中很難防范。例如2013年涉及多省市的禽流感事例，大量家禽染上禽流感，但投保養(yǎng)殖險的農民很少，并且多數(shù)人把病死家禽全部放在少數(shù)幾個投保養(yǎng)殖險的農民處，再找保險公司理賠。此時保險公司難以分辨和確認哪些家禽曾經投保過，而哪些沒有投保。[6]這樣的情況就很難做到公平公正公開并且合理地了解事實以及賠償。這也是造成農業(yè)保險服務滯后發(fā)展的重要原因。

最后，監(jiān)管措施不到位。農業(yè)保險服務方面的統(tǒng)計資料不詳，處理統(tǒng)計資料的能力有限，無法形成完善的知識架構和理論體系，并且陷入無理可依無法可依的尷尬局面。農業(yè)保險服務的目標本應該是最大限度地滿足農民的切身利益以及提高農村的社會保障水平，但目前推行農業(yè)保險工作的基本上都是商業(yè)性保險公司，它們的最終目標是利潤最大化，這與農業(yè)保險服務所推崇的價值導向背道而馳，從而無法進行合理地監(jiān)管。雖然國家對推行農業(yè)保險的公司進行了一定的資金補貼，但相關的操作化問題并未得到解決。另外，部分保險機構的操作十分不透明，甚至以各種理由拒絕公布具體操作流程，缺乏了自律約束進而造成監(jiān)管的阻礙。

二、我國農業(yè)保險服務相關問題的成因

通過對我國農業(yè)保險服務的相關問題進行統(tǒng)計分析和文獻分析，筆者發(fā)現(xiàn)影響農業(yè)保險服務進一步發(fā)展的因素是多方面的，國家、保險公司、農民個人都應該負有一定的責任。

（一）政府推行力度不夠

隨著政府對“三農”問題的重視，我國農業(yè)保險服務的發(fā)展取得了一定成效。但相對于與農業(yè)方面相關并且發(fā)展相對成熟的產業(yè)，政府對農業(yè)保險的推行力度明顯較弱，無法對農民投保以及保險公司的合理利益進行有效支持和保障，無法最大限度地滿足農民的切身利益以及提高農村的社會保障水平。政府參與農業(yè)保險的主要方式是資金補貼，方式單一。[9]而地方政府的相關政策又具有很大的不確定性，部分資金補貼無法按時按量撥付，甚至被其他部門、其他領域擠占或者挪用，保險公司的經營、核算以及償付等流程也受到影響。由于我國政治經濟體制的歷史原因，政府扶持農民一直以來都是通過財政部撥款，以農業(yè)和價格補貼的形式直接補助農民，缺乏對農業(yè)保險的相關補貼，這說明政府對于農業(yè)保險的支持缺乏有力保證。[10]

2009年2月28日，第十一屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議修訂通過了《中華人民共和國保險法》，修訂后的《中華人民共和國保險法》自2009年10月1日起施行。而我國目前沒有一部完整的《農業(yè)保險法》，只在現(xiàn)有的《農業(yè)法》中規(guī)定了農業(yè)保險的自愿投保和多主體經營原則。而《保險法》又是一部商業(yè)性質較濃厚的保險法，主要規(guī)定和維護了商業(yè)性保險公司的各項行為。這兩部法律對農業(yè)保險有少數(shù)的原則性規(guī)定，但又過于抽象，可操作性不強。[11]由于沒有對農業(yè)保險服務形成一個完整的認知，導致農業(yè)保險的許多領域都存在著法律真空，農業(yè)保險的經營者和投保者沒有辦法達成很好的共識，這也導致農業(yè)保險服務的發(fā)展進程一度停滯不前。

（二）宣傳力度不夠

通過查閱國家統(tǒng)計局網站中國統(tǒng)計年鑒中的近期數(shù)據，筆者制作了“我國保險公司資產情況”的三線表 （如表2所示），該表反映了我國保險公司2006年到2013年資產的分布情況，總資產和壽險公司的資產均呈現(xiàn)一個上升較快的趨勢。而農業(yè)保險屬于財產險的一種，再保險屬于農業(yè)保險分散風險的一個重要舉措。但從表中可以看出，財產險公司和再保險公司的資產處于基數(shù)相對較小，上升趨緩的狀態(tài)。這種壽險公司占據總資產大部分的情況是有根據的，人們相對更加重視人身保險的保障，而財產險，特別是農業(yè)保險因為各種原因疏于宣傳，沒有給人們特別是農民造成一個直觀能帶來利益的印象，造成了保險公司資產的縮水，也制約了農業(yè)保險服務的進一步發(fā)展。

表2 我國保險公司資產情況（億元）

通過查閱國家統(tǒng)計局網站中國統(tǒng)計年鑒中的近期數(shù)據，筆者挑選了幾個相對具有代表性的地區(qū)制作了“2013年我國部分地區(qū)財產險保費收入與賠付支出情況”的三線表（如表3所示），該表格反映了2013年我國總保費收入與賠付支出和財產險保費收入與賠付支出的對比；農業(yè)保險屬于財產險的一種，從表格中可以看出，財產險保費收入所占總保費收入的比例很小，但財產險賠付支出占總賠付支出的比例幾乎都超過了50%，保費收入高，賠付率也相對較高。

表3 2013年我國部分地區(qū)財產險保費收入與賠付支出情況(億元)

另外，保險公司涉足農村的時間較晚，涉及的領域也較少，對于農業(yè)保險的宣傳意識和力度不強，宣傳方式不合理，這使得很多農民，特別是經濟落后的偏遠地區(qū)的農民不了解保險的意義，表3中海南、西藏等地的數(shù)據就能真實地反應這一情況，比起廣東保費收入1902.91億元和賠付支出619.10億元的先進與發(fā)達，西藏的各方面硬件、軟件措施都相對落后和貧窮，其保費收入為11.43億元，而賠付支出也僅為5.60億元。他們不了解參與農業(yè)保險能夠為自己帶來的保障和利益有多大，不了解農業(yè)保險的險種和服務的發(fā)展狀況，認為農業(yè)保險理賠過程中的手續(xù)復雜并且繁瑣，從而對參保有很多疑慮而不參與農業(yè)保險。

（三）專業(yè)人才較少

長期以來，由于我國政治經濟體制的歷史沿革以及對保險行業(yè)無端歧視的現(xiàn)實因素，我國保險事業(yè)的發(fā)展跌宕起伏，困難重重；而農業(yè)保險經營的復雜性、專業(yè)性以及相關服務的不健全都導致了人才的急劇匱乏。[9]農業(yè)保險要求工作人員既深諳全面的農業(yè)技術，又熟練地掌握經營技術。通過對農業(yè)技術和經營技術的創(chuàng)新，能夠提高農業(yè)發(fā)展的水平，促進農業(yè)的產業(yè)化發(fā)展，提高農民的收入水平，最終促進農業(yè)保險服務水平的提高和農村社會保障水平的提高。然而由于人才的匱乏和斷層，各部門對農業(yè)保險服務發(fā)展的不夠重視，政府與保險公司將農業(yè)保險當作足球踢來踢去而撇開自身責任，都導致了農業(yè)保險的產品創(chuàng)新力度小，開發(fā)種類少，從而制約了農業(yè)保險服務的進一步發(fā)展。[12]

三、促進我國農業(yè)保險服務發(fā)展和完善的幾點建議

為了使農業(yè)人口的生活更有保障，更有意義，通過對我國農業(yè)保險服務的相關問題及成因分析，結合我國的基本國情，本文認為，要健全和完善我國農業(yè)保險服務的發(fā)展，需要從多方面展開工作。只有合理地協(xié)調好各方面的關系，才能解除阻礙，使農業(yè)保險服務真正地保護農民和保險公司的合法權益，真正地為“三農”服務。

（一）加強與完善關于農業(yè)保險服務的立法

目前世界上大約有五十多個國家實施了農業(yè)保險，鑒于農業(yè)保險的特殊性，各國的農業(yè)保險都特別制定了農業(yè)保險法及其實施細則。國外的大量經驗表明，發(fā)展農業(yè)保險服務需要立法先行。根據《中華人民共和國保險法》、《中華人民共和國農業(yè)法》等法律，我國《農業(yè)保險條例》已經于2012年10月24日國務院第222次常務會議通過，自2013年3月1日開始施行。這一舉措使得農業(yè)保險終于走上法制化軌道。在條件更加成熟的時候，根據國家政策，應從宏觀層面制定《中華人民共和國農業(yè)保險法》，將農業(yè)保險制度納入我國保險法律體系，使得農業(yè)保險規(guī)范化和制度化；[13]以法律形式明確農業(yè)保險服務在國家農村社會保障體系中的地位和作用；[14]明確農業(yè)保險服務的目標、保障范圍、保障水平等；盡量將個人、集體風險轉化為社會風險，減少災害損失；不斷提高農業(yè)保險的服務水平和經營管理水平，從而進一步提升農村社會保障的整體水平。[15]

（二）發(fā)揮政府在農業(yè)保險服務中的重要作用

農業(yè)保險服務的發(fā)展不能光靠市場推動，政府的協(xié)調與領導在其中也應起到重要作用?？v觀世界，只要推行農業(yè)保險的國家，政府都對農業(yè)保險服務采取了相關支持。我國可以借鑒國外成功和先進的經驗，并結合我國基本國情對農業(yè)保險服務提供支持。一方面，政府應對農業(yè)保險制度的實施予以支持，以提高農業(yè)保險服務的公正度。另一方面，農業(yè)生產及經營的不確定性都決定了農業(yè)保險公司承擔著較大風險，賠付率相對較高，[16]政府應該對相關保險公司進行政策扶持，鼓勵從事農業(yè)保險業(yè)務的保險公司積極開展業(yè)務、拓寬業(yè)務范圍，使我國的農業(yè)保險服務更加具有針對性和可操作性；財政部門應對農業(yè)保險機構的初期運營提供資金支持，確保經營過程中資金的流動性和通暢性；還可根據實際的需求，建立分層、分級的農業(yè)保險發(fā)展基金，以緩解政府對農業(yè)保險補貼的巨大壓力；稅務部門應對農業(yè)保險機構的初期運營給予稅收優(yōu)惠，擴大農業(yè)保險的覆蓋面和受惠面。[17][4]同時，政府也應該參與到宣傳農業(yè)保險的行列當中，與保險公司一道向農民宣傳參與農業(yè)保險的必要性和保障性，在提高農民經濟收入增長的同時，能夠促進農村社會保障水平的發(fā)展。

（三）加強農業(yè)保險市場行為監(jiān)管

2012年2月1日，中央一號文件特別對農業(yè)保險作出了指示。之后，中國保監(jiān)會發(fā)布了《關于加強農業(yè)保險理賠管理工作的通知》，《通知》明確規(guī)定了各財產保險公司要按照“主動、迅速、科學、合理”的原則，做到“定損到戶”、“理賠到戶”和“理賠結果公開”，確保賠案處理規(guī)范，賠款及時、足額支付給被保險人。從中央到監(jiān)管層，農業(yè)保險正受到比往年更多的關注。

加強基層監(jiān)管力量。為了進一步完善我國農業(yè)保險服務的發(fā)展，人才隊伍的建設是當務之急，這樣才能隨時與不同的形勢和任務匹配。應該吸收懂三農、懂經濟、懂氣候、懂農業(yè)災害防治等方面的專業(yè)人才加入到農業(yè)保險服務的隊伍，[18]加大基層監(jiān)管的人數(shù)以及加強基層監(jiān)管的力度，公開透明地開展投保服務和災后理賠。

引進外部監(jiān)督力量。單靠市場的調節(jié)、政府的引導或者保險人才的操作，都難以讓農業(yè)保險服務的規(guī)模達到一個全新的高度，所以引進外部的監(jiān)督力量也是促進農業(yè)保險服務發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。應該充分利用多媒體的作用，加強農業(yè)保險方針、政策的宣傳力度，尤其加強面向種植、養(yǎng)殖大戶、大型企業(yè)、專業(yè)組織的宣傳；農業(yè)保險公司可以適當印發(fā)資料分發(fā)給當?shù)剞r民，及時宣傳農業(yè)保險存在的意義和提供的保障；相關部門組織人員深入農村開展農業(yè)保險知識講座，引導農民自愿參保投保；[17][3]成立專門的保險管理機構監(jiān)督制度的實施。這些環(huán)節(jié)都是通過間接的外部監(jiān)督促進農業(yè)保險服務進一步發(fā)展的關鍵。

（四）完善農業(yè)保險市場管理

加強加快農業(yè)保險經營體制的改革。一方面，采取強制保險和自愿投保相結合的辦法，提高農業(yè)保險的覆蓋面；根據各地具體情況，對比較常見的自然災害，在政府財政補貼保費的前提下進行強制投保；編寫簡單易懂的資料，提高農民對保險種類、功能的認識，使得農業(yè)保險貼近他們的生產和生活，使他們了解到農業(yè)保險能夠真正維護自己的切身利益，從而促使他們自愿投保。另一方面，對農業(yè)保險實行專業(yè)經營，將其目標定位為提高社會化效益；因地制宜進行產品創(chuàng)新、提高保障進行服務創(chuàng)新；[12][2]逐步以保險扶持取代對貧困地區(qū)粗放的民政救濟。再者，將農業(yè)保險服務的發(fā)展與農村社會保障服務體系、金融體系和農村信用體系建設緊密結合起來；[13]鼓勵農業(yè)保險公司充分利用農村信用的優(yōu)勢，讓其參與代理農業(yè)保險，減少農業(yè)保險服務過程中的環(huán)節(jié)和成本；這些舉措使農民在農業(yè)保險服務中真正受益，間接提升了農村社會保障水平。

建立多層次的巨災風險分散機制。大范圍的自然災害往往帶來農業(yè)的巨大損失，而普通的商業(yè)保險很難承擔，所以需要合理有效地配置政策資源，可以嘗試使用個人、集體、公司等多種資金籌措方式以緩解國家財政的壓力。[15]農業(yè)的巨災風險具有很大的不可預見性，完全依靠國家財政的力量很容易產生資金短缺和流通危機，所以應該在日常年份里積累和鋪墊一定數(shù)額的資金，以免造成巨災年份里財政資金的匱乏。為了克服資金來源渠道單一、利用效率不高等問題，政府應該主導并且支持建立巨災風險分散的投資及融資平臺，與傳統(tǒng)的政府引導相比，這樣的平臺一方面擴大了巨災風險分散的資金來源，一定程度上減輕了國家的財政負擔；[14]另一方面將閑置的資金投入資本市場運作，加速了市場經濟的資金流動，積累了更多資金也間接地提高資金的利用效率，從而進一步完善了農業(yè)保險服務的發(fā)展。

建立農業(yè)保險的再保險機制。農業(yè)保險屬于高風險險種，對此，發(fā)達國家都建立起了強大的再保險機制以保障農業(yè)保險及其服務的順利運行。我國農業(yè)災害發(fā)生的概率很大，為了有效地規(guī)避因遭遇自然災害而難以賠付農業(yè)保險金的影響，根據我國基本國情，我國有必要借鑒發(fā)達國家的成功經驗，推行農業(yè)保險的再保險制度。[18]對密切關系到國民經濟發(fā)展的農業(yè)產品的生產，國家應該引導并且組織相關經驗豐富的商業(yè)性保險公司對農業(yè)保險進行分保，進一步分散農業(yè)風險；[19]利用再保險組織的基金應對不同地區(qū)、不同種類的農業(yè)風險所造成的不同后果，防止因為一次性的大額賠償而導致保險公司不可逆轉的虧損甚至破產。[15]另一方面，國家還可以通過兩種方式以分散不同地區(qū)、不同種類的農業(yè)風險。一是由國家主導，成立農業(yè)保險公司，向涉及農業(yè)保險的私人公司提供再保險業(yè)務；二是國家鼓勵，建立互助社形式的農業(yè)保險，共同承擔風險。[20][21]第一種方式通過政府出面，一定程度上解除了私人保險公司的后顧之憂；第二種方式則加大了各私人保險公司之間的合作和互助，政府在其中起到了穿針引線的作用，提高了農業(yè)保險的市場化程度，既有利于分散巨災風險，又能進一步完善農業(yè)保險服務的發(fā)展。[22]

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