□ 劉 沖

(安徽省宿州市開發(fā)區(qū)國家稅務局，安徽 宿州 234000)

自20 世紀中期開始，信息技術從無到有，并很快發(fā)展為全球性產(chǎn)業(yè)變革的重要推動力，成為人類繼農業(yè)化、工業(yè)化之后的第三次社會變革。進入21世紀，信息技術取得跨越式進步，智慧地球、互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、即時網(wǎng)絡、云計算等新興事物層出不窮，信息技術對經(jīng)濟社會發(fā)展乃至人們日常生活產(chǎn)生深刻影響，信息化制造、信息化服務、信息化生活的理念逐漸深入人心，每一個社會生產(chǎn)生活的引領者和參與者都必須順應信息技術的發(fā)展趨勢，掌握和利用信息技術提升效率。

作為社會生產(chǎn)活動的主要參與者和社會產(chǎn)品的提供者，企業(yè)成為信息技術發(fā)展的先行者和推廣者，信息化、智能化水平領先于其他社會組織。尤其是跨區(qū)域經(jīng)營的集團企業(yè)，通常實行集團化運作，具有經(jīng)營范圍廣、業(yè)務覆蓋面大、信息傳遞頻繁和財務核算復雜的諸多特點，跨國、跨地區(qū)、跨行業(yè)經(jīng)營成為常態(tài)。

稅務部門作為國家稅收收入的主要執(zhí)行者，能否有效進行涉稅數(shù)據(jù)的采集、分析、利用以及存儲，進而獲得所需的信息和情報，直接關系稅收征管質量的高低。隨著信息技術在企業(yè)生產(chǎn)管理中應用和推廣的不斷深入，稅收征管工作面臨新的局面、新的挑戰(zhàn)，促使稅務部門積極利用信息技術裝備稅收征管系統(tǒng)，稅收管理信息化的思想應運而生，其核心內容就是利用信息技術改造稅收管理模式。

稅收管理信息化從字面上看由兩部分組成:稅收管理、信息技術，實際上要解決3個方面的問題:一是消除征納雙方信息不對稱，尤其是納稅人對于稅務部門的信息不對稱，目的是提升征管效能;二是注重信息技術的適用性，運用信息技術要依據(jù)稅收征管工作實際需要，目的是促進技術與業(yè)務有機融合;三是豐富信息化服務手段，為納稅人提供高質量的涉稅服務，目的是提高納稅服務水平。

根據(jù)總局的要求，稅收管理信息化通過分期建設，最終將實現(xiàn)“一個平臺，兩級處理，三個覆蓋，四個系統(tǒng)”的格局。其中“一個平臺”是指建立一個包含網(wǎng)絡硬件和基礎軟件的統(tǒng)一的技術基礎平臺，建立一個覆蓋總局、國地稅各級部門和政府相關部門之間信息共享的網(wǎng)絡體系;“兩級處理”是指依托統(tǒng)一的技術基礎平臺，實現(xiàn)全國稅務部門的數(shù)據(jù)信息在總局和省局兩級集中處理?！叭齻€覆蓋”是指信息系統(tǒng)的應用數(shù)據(jù)覆蓋所有稅種、稅收工作重要環(huán)節(jié)，各級國地稅部門并與政府相關部門聯(lián)網(wǎng)，實現(xiàn)信息互通?！八膫€系統(tǒng)”是指對稅收征管業(yè)務進行重組、優(yōu)化和規(guī)范，形成一個包括征收管理、納稅服務、管理決策和行政管理系等四個信息管理應用系統(tǒng)在內的統(tǒng)一的稅收管理信息系統(tǒng)。

一 稅收管理信息系統(tǒng)架構

稅收管理信息系統(tǒng)是稅收管理信息化的主要載體，宿州市國稅局的稅收管理信息系統(tǒng)有兩部分組成，一部分是總局、省局統(tǒng)一組織研發(fā)并推廣使用的，另一部分是基于本地區(qū)實際工作需要自行組織研發(fā)，并且依托于上級的系統(tǒng)架構，利用上級的系統(tǒng)資源。稅收管理信息系統(tǒng)在實際開發(fā)中必須非常明確地自頂向下，一層層地分析與設計。市局稅收管理信息系統(tǒng)可以視作省局乃至總局系統(tǒng)的一個“子系統(tǒng)”，必然是遵循一體化建設的方針，與上級系統(tǒng)架構趨同，即按照標準化、專業(yè)化的要求，以SOA 架構為支撐，建立和暢通稅務工作流系統(tǒng)，構建數(shù)據(jù)倉庫并完成現(xiàn)有征管數(shù)據(jù)的省級集中整合，實現(xiàn)內部應用系統(tǒng)間數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通。

(一)一體化建設

稅收管理信息系統(tǒng)自建立伊始，就遵循信息化發(fā)展的內在規(guī)律，自上至下貫徹執(zhí)行一體化建設的策略。稅收管理信息系統(tǒng)的一體化建設實質上是要構建一個信息資源整合平臺，這個平臺集資源獲取、儲存、分析、反饋于一體。它借鑒了EAI 的相關理念和技術，EAI 技術旨在整合已封裝的企業(yè)應用，通過一定的業(yè)務流程，來實現(xiàn)靠單個應用所不能完成的業(yè)務功能。

一體化建設的著力點是數(shù)據(jù)和功能，數(shù)據(jù)是業(yè)務的表現(xiàn)，功能是系統(tǒng)的目標，兩者在同一個架構內融合，形成合力，共同服務于稅收管理工作。從管理信息系統(tǒng)看，計算機技術只是系統(tǒng)運行的一種手段和工具，不應構成系統(tǒng)的內容。隨著稅收管理信息系統(tǒng)的應用、升級、完善，數(shù)據(jù)與功能的整合不斷深入，“平臺+應用”的開發(fā)模式逐漸成熟，計算機技術與系統(tǒng)之間就有可能進行切割，為系統(tǒng)建設提供一個新的思路。稅收管理信息系統(tǒng)一體化建設的主要目標設定為:提高用戶體驗，增強人機互動;健全管理功能，服務業(yè)務需求;突出資源整合，減少重復建設;改變開發(fā)模式，借力專業(yè)技術;升級功能范疇，提升征管效能。

(二)SOA 技術架構

SOA 是一種立足于服務的計算和面向服務的體系架構，在其中，所有功能都定義為獨立的服務，這些服務帶有定義明確的可調用接口，可以按照定義好的順序調用這些服務來構成業(yè)務流程。

在SOA 的架構中，服務被視作網(wǎng)絡上可使用的系統(tǒng)資源，而服務的提供者按照事先設定的標準提供服務，同時服務的使用者通過網(wǎng)絡取得滿足需求的服務。SOA 架構有助于突破信息化建設進程中諸如信息孤島、技術與業(yè)務脫節(jié)、重復建設等問題，為系統(tǒng)整體規(guī)劃提供有效的解決手段。它是位于業(yè)務和技術之間的一種理念架構，轉變管理要素之間的連接方式，使得各種管理需求都可以面向同一個技術支撐平臺。

(三)工作流系統(tǒng)

工作流技術能夠為實現(xiàn)某個業(yè)務目標，在多個參與者之間，利用計算機，按某種預定規(guī)則自動傳遞文檔、信息或者任務，使業(yè)務管理任務在不同的崗位、部門和層次之間傳遞，實現(xiàn)有序的、規(guī)范和可控的業(yè)務辦公自動化。

工作流系統(tǒng)有自己獨立的身份認證和權限管理功能，采用基于資源整合平臺的CA 身份認證系統(tǒng)。用戶使用Key 的方式登陸到門戶系統(tǒng)，把身份和權限信息傳輸?shù)椒掌?。統(tǒng)一權限系統(tǒng)將工作流管理系統(tǒng)的資源進行統(tǒng)一管理，并以該權限信息為標準，同步到工作流管理系統(tǒng)當中。

(四)數(shù)據(jù)倉庫

數(shù)據(jù)倉庫專家W.H.Inmon 在其著作《Building the Data Warehouse》一書中把數(shù)據(jù)倉庫描述為一個“面向主題的、集成的、相對穩(wěn)定的、反映歷史變化的數(shù)據(jù)集合，用于支持管理決策。”通常按其關鍵技術分為數(shù)據(jù)的抽取、存儲與管理以及數(shù)據(jù)的表現(xiàn)三個基本方面。

首先，數(shù)據(jù)倉庫不是簡單的數(shù)據(jù)累積，而是為決策支撐服務，面向分析型數(shù)據(jù)處理，它不同于企業(yè)現(xiàn)有的操作型數(shù)據(jù)庫;其次，數(shù)據(jù)倉庫是對多個異構的數(shù)據(jù)源有效集成，集成后按照主題進行了重組，具備較強的穩(wěn)定性，由于其包含歷史數(shù)據(jù)，既是記錄當前各項操作，也可以通過對比以往研究變動率，更要為未來的升級完善提供重要依據(jù)，因此存放在其中的數(shù)據(jù)一般不允許修改。

二 市局稅收管理信息系統(tǒng)的現(xiàn)實需求

宿州市國稅局現(xiàn)行的稅收管理方式構建于20世紀90年代中期，經(jīng)過多次調整完善，形成了沿用至今的34 字方針:以申報納稅和優(yōu)化服務為基礎，以計算機網(wǎng)絡為依托，集中征收，重點稽查，強化征管。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展環(huán)境和納稅人生產(chǎn)經(jīng)營狀況的變化，當前有幾大弊端逐漸凸顯，并已經(jīng)成為制約征管效能提升和管理風險控制的主要因素:一是稅收管理員制度;二是被動接受納稅申報;三是以票控稅。

根據(jù)總局2005年制定的《稅收管理員制度(試行)》，稅收管理員是基層稅務機關及其稅源管理部門中負責分片、分類管理稅源，負有管戶責任的工作人員。相比較于一人下戶、各稅統(tǒng)管的專管員制度，稅收管理員制度在多方面進行了優(yōu)化調整，體現(xiàn)了征、管、查三分離的稅收工作要求。但在現(xiàn)有行政管理體制不健全的情況下，稅收管理員制度在繼承了稅收專管員制度在管理主體明確上的優(yōu)點的同時，原有的缺點也不可避免地保留下來，最突出的就是稅收管理員個體素質對稅源管理效能的直接影響。稅收管理員業(yè)務水平的高低直接影響對納稅人申報信息質量的管理，包括分析納稅人報送的生產(chǎn)經(jīng)營信息、財務數(shù)據(jù)的真實性、完整性，評測納稅人財務管理是否健全，及時對納稅人涉稅事項跟蹤輔導、稅法宣傳等等，而稅收管理員思想道德水平的高低又直接導致工作中是否出現(xiàn)吃拿卡要、人情稅等違法違紀問題。

被動接受納稅申報是指稅務機關在納稅人涉稅信息的獲取方式上以被動接受為主，主動獲取為輔，對信息使用多為接受申報后的分析，缺乏對源頭信息質量的管控。造成此類問題的重要原因是我國目前還沒有建立起成熟完善的社會信息管理系統(tǒng)。以市局為例，近年來，在總局、省局兩級部門稅收管理信息化建設的帶動下，市局信息化管理水平較以前有了大幅度的提高，網(wǎng)絡發(fā)票、網(wǎng)上申報、財稅庫銀聯(lián)網(wǎng)繳稅等新業(yè)務不斷應用，稅源監(jiān)控分析工作不斷進步，信息技術手段已經(jīng)成為征管改革的重要抓手。另一方面，信息來源的渠道和使用的層級等問題始終沒有質的改變。主要表現(xiàn)為市局存入數(shù)據(jù)倉庫的涉稅信息幾乎全部來自于納稅人報送的數(shù)據(jù)資料，除工商、地稅和質檢等部門提交的納稅人基本信息比對外，關于納稅人具體的生產(chǎn)經(jīng)營數(shù)據(jù)缺乏交叉比對的渠道，分析監(jiān)控的內容也限于受理申報的信息，關于信息的真實性、完整性無法有效識別。被動接受納稅申報已成為提升征管效能中亟待解決的瓶頸，必須通過信息化建設拓展信息來源的渠道、提高信息質量。

以票控稅是我國稅務部門基于當前社會經(jīng)濟環(huán)境和管理手段薄弱的權宜之計，也已經(jīng)成為稅務部門當前實施稅收管理的重要手段。國稅部門目前主體稅種是增值稅，增值稅以增值額為征稅對象，是有抵扣的稅種，環(huán)環(huán)抵扣組成了完整的抵扣鏈條，而將增值稅的扣稅鏈條銜接起來的就是發(fā)票。雖然其他稅種沒有增值稅如此嚴謹?shù)目鄱悪C制，但發(fā)票作為納稅人財務核算、納稅申報的主要法定依據(jù)的事實，決定了其必然成為稅務部門管理稅收的重要手段和納稅人偷逃稅款的重要途徑，這就是以票控稅。然而，科學的稅制體系被人為扭曲了，虛假發(fā)票、真票假開、違規(guī)列支等行為愈來愈成為稅務部門管理的難點和風險點，不斷侵蝕稅基、嚴重影響稅收正常秩序。以全省國稅部門為例，近年來，增值稅專用發(fā)票虛開、農產(chǎn)品發(fā)票虛開一直呈現(xiàn)多發(fā)、高發(fā)態(tài)勢。雖然總局、省局在不定期地組織專項整治打擊行動，并建立了一系列的規(guī)范發(fā)票使用的制度機制，但始終不能從根本上杜絕違法案件的發(fā)生，每年都會發(fā)生若干起發(fā)票違法違紀案件。納稅人利用虛開發(fā)票牟取非法利益，稅務人員監(jiān)管失位，甚至受到利益誘惑主動為納稅人的違法行為提供幫助而走上犯罪道路，這是發(fā)票本身不能承受之重。

三 市局稅收管理信息系統(tǒng)的功能定位

市局將自身在稅收管理信息系統(tǒng)中定位于承上啟下、接收數(shù)據(jù)、提煉清分。嚴格按照“統(tǒng)一規(guī)劃”的原則進行一體化建設，采用統(tǒng)一的代碼體系、標準接口、基礎數(shù)據(jù)和基礎數(shù)據(jù)模型，以市級為信息傳遞樞紐，依托計算機網(wǎng)絡，充分利用省局數(shù)據(jù)倉庫、稅源監(jiān)控分析平臺的優(yōu)勢，集中處理本級稅務管理資源，實現(xiàn)上下級之間、部門之間的信息共享，達到數(shù)據(jù)—信息—管理的良性循環(huán)。

信息技術部門的工作職責緊緊圍繞稅收中心工作，全面支撐稅制改革、納稅服務、征管改革和行政管理，通過技術管理，保障系統(tǒng)運行。從運維流程設置、平臺建設、責任劃分等方面著手，合理配置利用各層級運維資源，協(xié)同技術力量共同開展運維工作，形成全方位、多層次的運維保障體系。強化局域網(wǎng)和配套系統(tǒng)的日常管理和技術優(yōu)化工作，針對數(shù)據(jù)中心各類信息系統(tǒng)、基礎設施和供配電、空調、消防等基礎環(huán)境，做好日常管理，制定故障處理應急機制，確保網(wǎng)絡暢通，系統(tǒng)平穩(wěn)運行。

隨著信息化的深入應用，管理系統(tǒng)實現(xiàn)省級集中，市局信息系統(tǒng)整理和應用了多種多樣的數(shù)據(jù)利用的需求，要借助總局統(tǒng)一推廣和省局開發(fā)部署的各個應用系統(tǒng)已有的數(shù)據(jù)功能，與本地區(qū)實際業(yè)務需求相契合。

四 市局稅收管理信息系統(tǒng)的運行狀況

市局當前的稅收管理信息系統(tǒng)由4個子系統(tǒng)組成，即以稅收業(yè)務為主要處理對象的業(yè)務管理系統(tǒng);以行政管理事務為主要處理對象的行政管理系統(tǒng);以稅收分析和決策支持為主要處理對象的決策支持管理系統(tǒng);以外部信息交換和為納稅人服務為主要處理對象的外部信息管理系統(tǒng)。

(一)整合稅源監(jiān)控

市局以省局建設的數(shù)據(jù)倉庫為基礎，充分借鑒全省范圍內企業(yè)、行業(yè)的稅務管理信息，將本市的稅收管理質量放在全省的大平臺上考量，以省局建立的評估分析模型為參考，找出征管薄弱環(huán)節(jié)，進一步豐富管理思路，提高征管工作的針對性和可操作性。一是借助稅源監(jiān)控分析平臺，直接獲取納稅人的涉稅疑點信息，掌握納稅人在可以類比的行業(yè)、地區(qū)范圍內經(jīng)營指標的真實性、合理性，核查工作更有針對性。操作人員可以根據(jù)不同需求，制定個性化的風險掃描方案，提高對納稅人風險的監(jiān)控能力。二是開展重點稅源納稅評估，把有限的征管資源用在風險大、稅款比重高的稅源處，同時，系統(tǒng)提供詳細的納稅人稅收風險指引，使評估人員能夠直觀地了解納稅人的風險狀況，提高了評估工作的針對性，盡快培養(yǎng)一批業(yè)務素質過硬的骨干力量。三是建立風險管理運行機制，由風險核查部門核實確認數(shù)據(jù)處理部門依據(jù)平臺下發(fā)的任務，對存在的涉稅問題提請主管稅務部門處理，對排除的疑點反饋給數(shù)據(jù)處理部門，部門各司其責，形成了自上而下分析督導和自下而上核實反饋的良好機制。

(二)強化稅收分析

市局通過模型工具進行風險識別和等級排序，有效把握各行業(yè)的稅收風險點，提高行業(yè)稅收管理能力，并以此作為推進市級稅源專業(yè)化管理的切入點。一是運用分析成果，有效識別和定位稅收風險，發(fā)現(xiàn)稅源管理的薄弱環(huán)節(jié)和存在問題，加強征管力量，有針對性地開展風險核查、納稅評估和稅務稽查等工作。二是完善數(shù)據(jù)結構，依托稅源監(jiān)控分析平臺等技術手段，對稅源情況進行全方位、多角度的分析，查漏補缺，對照全省行業(yè)稅負及預警指標，建立行業(yè)納稅評估模型，修正完善已有的征管數(shù)據(jù)結構。三是優(yōu)化資源配置，依據(jù)稅源管理的難以程度和質量高低以及發(fā)現(xiàn)的管理問題，調整管理措施，優(yōu)化資源配置，充分發(fā)揮稅收分析的最大效能，重點工作應放在對海量數(shù)據(jù)進行批量處理方面，篩選出對稅收管理有用的數(shù)據(jù)，是稅收管理有的放矢。

(三)優(yōu)化納稅服務

按照共性服務向上集中、個性服務向下延伸的思路，推行標準化、專業(yè)化、集約化和信息化的納稅服務，讓納稅人繳“明白稅、公平稅、放心稅、便捷稅”。一是推行信息化的稅法宣傳輔導，通過12366納稅服務熱線、稅務網(wǎng)站、短信等平臺，提供稅收法律法規(guī)咨詢、辦稅指南、政策咨詢和解讀，開展納稅人服務需求調查，為納稅人提供個性化服務。二是推廣信息化的辦稅服務手段，近年來，利用信息技術，市局先后推廣使用網(wǎng)上扣繳稅款、網(wǎng)上申報、遠程報稅認證、網(wǎng)絡發(fā)票等信息化手段，既為納稅人提供了方便快捷的辦稅服務，又可以規(guī)范納稅人申報內容的準確性、真實性，間接促進納稅人稅法遵從度的提高。三是推進信息化的納稅投訴機制，受理納稅人對稅務機關和稅務人員違法違紀行為的監(jiān)督舉報，制定納稅服務投訴處理實施辦法，及時解決納稅人反映突出的問題，對稅務機關和稅務人員的違法違紀行為嚴厲查處，充分保護納稅人合法權益，樹立清正廉潔高效的稅務形象。

(四)健全內控機制

市局認真梳理行政審批事項，利用辦稅服務場所、稅務網(wǎng)站、12366 納稅服務熱線向社會公開，接受監(jiān)督。組織業(yè)務科室排查管理風險點，規(guī)范工作流程，確定管控重點，健全防范措施。注重信息化手段的有效運用，以信息技術健全內控機制，建立公開、透明、規(guī)范、和諧的稅收執(zhí)法環(huán)境。以制定規(guī)范、標準的業(yè)務流程，明確稅務部門或人員崗責設定為基礎，出現(xiàn)問題就利用倒查方法找到責任部門或人員;以納稅人的涉稅事項按照流程環(huán)節(jié)設定分步進行，環(huán)環(huán)相扣為關鍵，上一環(huán)節(jié)出問題，不能流轉到下一環(huán)節(jié);以稅務機關及時對系統(tǒng)提示的涉稅風險逐戶逐項開展風險核查為關鍵，只要是系統(tǒng)掃描發(fā)現(xiàn)的風險點，就必須要核查確認，排除疑點或者追究責任;以稅收執(zhí)法責任過錯追究為保障，對稅收執(zhí)法人員因故意或者過失，不履行法定職責或未按規(guī)定履行法定職責，導致稅收執(zhí)法行為不當或違法應當承擔的責任，給予相應的行政處理。

近年來，市局以總局和省局信息管稅的工作理念為指導，依托省局搭建的稅收管理信息系統(tǒng)架構，從涉稅信息采集、分析、利用著手，結合本市管理實際，圍繞解決征納雙方信息不對稱這個關鍵性問題，在現(xiàn)有的信息管理技術條件下，走出了一條具有本市特色的稅收管理信息化建設道路。可以概括為三個方面:核心是解決信息不對稱，手段是稅收管理信息系統(tǒng)，目標是提升稅收征管效能。通過機制建設與實踐檢驗，進一步從行業(yè)稅收風險模型、風險環(huán)節(jié)與風險事項、糾錯、核查、流程監(jiān)控等層面，完善稅源分析監(jiān)控體系，提高稅收風險分析能力，加強對納稅人涉稅信息的綜合比對分析。

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