□ 潘宏坤

(安徽省國家稅務(wù)局第一直屬稅務(wù)分局，安徽 合肥 230001)

納稅評估目前全國較為統(tǒng)一且權(quán)威性的文件是國家稅務(wù)總局2005年印發(fā)的《納稅評估管理辦法(試行)》(國稅發(fā)〔2005〕43 號)，但相應(yīng)的納稅評估程序及文書實(shí)踐并沒有統(tǒng)一規(guī)定和明確。2011年安徽省國家稅務(wù)局進(jìn)行稅源專業(yè)化試點(diǎn)以來，特別是2013年印發(fā)《進(jìn)一步深化稅收征管改革的指導(dǎo)意見》后，在納稅評估文書使用上進(jìn)行了有益探索，進(jìn)一步規(guī)范了納稅評估行為。

一 納稅評估文書實(shí)踐使用探索

納稅評估是指稅務(wù)機(jī)關(guān)運(yùn)用數(shù)據(jù)信息對比分析的方法，對納稅人和扣繳義務(wù)人(以下簡稱納稅人)納稅申報(包括減免緩抵退稅申請)情況的真實(shí)性和準(zhǔn)確性作出定性和定量的判斷，并采取進(jìn)一步征管措施的管理行為?！都{稅評估管理辦法(試行)》中規(guī)定了信息采集、約談、實(shí)地調(diào)查核實(shí)、提請納稅人自行改正等工作內(nèi)容或程序，安徽省國家稅務(wù)局基于此就納稅評估文書使用進(jìn)行了有益探索。

(一)文書使用契合工作需要

依據(jù)納稅評估工作中的相應(yīng)“動作”規(guī)定使用的相應(yīng)文書，如信息采集時用到《稅務(wù)事項通知書》和《調(diào)取賬簿資料通知書》，在約談時使用《詢問通知書》，實(shí)地核查填寫《稅務(wù)檢查通知書(一)》，在稅務(wù)處理時分別運(yùn)用《稅務(wù)事項通知書》《稅務(wù)處理決定書》或《移交稽查建議書》。文書正確使用契合納稅評估的全過程，實(shí)現(xiàn)納稅評估過程的痕跡化。安徽省國家稅務(wù)局《關(guān)于印發(fā)〈安徽省國家稅務(wù)局稅源專業(yè)化管理工作規(guī)程(試行)〉等制度的通知》(皖國稅發(fā)〔2011〕168 號)作了詳盡要求和有益探索。

(二)文書使用保證執(zhí)法規(guī)范

納稅評估不僅僅是案頭審核，與納稅人接觸是不可或缺的，在依法治稅的要求下，納稅評估文書的使用是對評估人員和納稅人合法權(quán)益的保護(hù)，更是保證稅務(wù)機(jī)關(guān)執(zhí)法尊嚴(yán)的重要載體。納稅評估實(shí)踐中文書的使用，一是確保評估人員規(guī)范化作業(yè)，二是確保納稅人認(rèn)真對待納稅評估工作，并予以積極配合，三是確保納稅評估在評納雙方互動中更具操作性和規(guī)范。

(三)文書使用利于績效考核

納稅評估文書過程化的使用，能夠清晰地體現(xiàn)納稅評估的全過程，實(shí)現(xiàn)對疑點(diǎn)分析、數(shù)據(jù)采集、評估確責(zé)、疑點(diǎn)查證排除和納稅評估結(jié)果處理的忠實(shí)記錄。如對外除上述對納稅人使用的文書外，還有對內(nèi)的《納稅評估預(yù)案》、《納稅評估工作底稿》、《風(fēng)險建議書》等。通過記錄復(fù)原，有利于對納稅評估質(zhì)量的審核，強(qiáng)化了納稅評估人員風(fēng)險意識和執(zhí)法規(guī)范意識，實(shí)現(xiàn)了績效考核的量化和證據(jù)支撐，最大限度地實(shí)現(xiàn)納稅評估考核的準(zhǔn)確性和質(zhì)量評價。

二 納稅評估工作文書使用效果

評估實(shí)踐中，文書使用效果是明顯的，對外讓納稅人放心，對內(nèi)讓評估者和監(jiān)督者用心。

(一)依法行政更加規(guī)范

納稅評估是應(yīng)對納稅遵從風(fēng)險重要一環(huán)，是管理，也是服務(wù)，更重要的是依法行政行為。文書正確的使用，使得納稅評估更具有正當(dāng)性和說服力，得到納稅人的認(rèn)同，促使評估人員更加規(guī)范執(zhí)法，以擺脫評估那種“評一評”、“談一談”、“核一核”就讓納稅人補(bǔ)稅了事的現(xiàn)象。

(二)納稅服務(wù)更加實(shí)惠

納稅服務(wù)的目的就是提高納稅遵從度，納稅評估是征納雙方共同應(yīng)對納稅遵從風(fēng)險的過程，實(shí)質(zhì)上也是稅法服務(wù)過程。在納稅評估過程中，文書的使用確認(rèn)稅法正確落實(shí)情況，“征有因，納有果”，在這一服務(wù)過程中，稅務(wù)機(jī)關(guān)將稅法得以落實(shí)并影響納稅人未來的行為，而同時納稅人厘清稅法邊界，納稅服務(wù)得到的不僅僅是面子，而重要的是稅法的實(shí)惠。

(三)輔助征管效能更加明顯

在納稅評估過程中，內(nèi)部文書如《移交稽查通知書》、《風(fēng)險建議書》等，對評估發(fā)現(xiàn)的管理問題、重大稅務(wù)違法問題都以文書形式移交、告知，起到了連接日常管理和稅務(wù)稽查的作用，對普遍性征管問題由征管環(huán)節(jié)“亡羊補(bǔ)牢”，對典型個體違法行為由稽查環(huán)節(jié)“一抓即中”，輔助征管效能非常明顯。

(四)內(nèi)部監(jiān)督得到加強(qiáng)

痕跡化的納稅評估，充分發(fā)揮文書在過程管理中的作用，強(qiáng)化了內(nèi)部監(jiān)督。如對疑點(diǎn)的分析和排除，通過內(nèi)部的《評估預(yù)案》和最終的《評估報告》相印證，防止有疑點(diǎn)無結(jié)果的現(xiàn)象。再如通過《稅務(wù)事項通知書》的使用，有效地監(jiān)控評估人員與納稅人互動情況。通過文書監(jiān)督，有效地促進(jìn)評估質(zhì)量的提高，也成為績效考核的有力抓手，使得納稅評估內(nèi)部監(jiān)督得到加強(qiáng)。

三 文書使用存在的問題

納稅評估因其法律地位不明確，在實(shí)踐中存在較大爭議，再由于規(guī)范下戶檢查、優(yōu)化納稅服務(wù)的需要，納稅評估文書使用中各方面問題凸現(xiàn)出來。

(一)認(rèn)識存在不統(tǒng)一

對納稅評估定位認(rèn)識的不統(tǒng)一，直接在評估文書使用上表現(xiàn)出來。有的認(rèn)為，納稅評估是“柔性檢查”，也是一種執(zhí)法檢查行為，因此文書必須完整規(guī)范，評估有通知，檢查有底稿，結(jié)論有審理和報告，執(zhí)行有文書等，一個都不能少。有的認(rèn)為，納稅評估是一種日常管理行為的升級版，只要規(guī)范與納稅人接觸、下戶的行為就可以，文書使用可以簡單化。再有的認(rèn)為，納稅評估就是案頭分析，不需要任何文書，對要求納稅人報送相關(guān)資料口頭告知即可，若納稅人不配合均由納稅人承擔(dān)責(zé)任等。

(二)使用方法及程序存在不統(tǒng)一

實(shí)踐工作中，因?yàn)閷{稅評估基本程序或者說定位不一，在文書使用上就存在程序和方法上的不統(tǒng)一。如對疑點(diǎn)問題需要納稅人進(jìn)一步提供資料的要求上，有的同志就認(rèn)為不需要下達(dá)文書，只需口頭或郵件溝通即可，而有的同志認(rèn)為需要進(jìn)一步下文書予以督促。再如對電子賬薄的拷貝，有的同志認(rèn)為這不是調(diào)賬，因?yàn)榧{稅人仍可繼續(xù)使用自己的“賬薄”，實(shí)質(zhì)是“記錄、錄音、錄像、照相和復(fù)制”，不需要用《調(diào)取賬簿資料通知書》。由此，在文書使用中因認(rèn)識不統(tǒng)一，在使用方法及程序上多有不同，納稅人也明顯感到不同評估人員在評估文書上的不統(tǒng)一。

(三)文字表述不統(tǒng)一

在文書具體內(nèi)容上，也存在著表述不統(tǒng)一的現(xiàn)象。比如在《稅務(wù)事項通知書》中通知納稅人接受納稅評估事宜時，引用法律依據(jù)有的僅依據(jù)《納稅評估管理辦法(試行)》(國稅發(fā)〔2005〕43 號)，有的依據(jù)《稅收征管法》第五十四條規(guī)定。又如在具體通知內(nèi)容上，有的通知內(nèi)容較為簡單籠統(tǒng)，有的就非常具體，細(xì)到具體證據(jù)資料。再如在納稅評估報告中，對納稅人涉及稅收問題調(diào)整的，有的表述是“經(jīng)納稅評估組輔導(dǎo)，納稅人自查發(fā)現(xiàn)……”，有的表述是“經(jīng)評估組核查，你單位存在……”等等不同的表述。

(四)文書與實(shí)際作用存在背離

納稅評估程序多仿造稽查程序，故而實(shí)踐中文書也多與稽查相同。如《詢問通知書》和《詢問筆錄》，在納稅評估實(shí)踐中有的評估人員不使用，而有的評估人員就使用。但在使用中會出現(xiàn)詢問內(nèi)容與評估結(jié)果沒有邏輯關(guān)系。實(shí)地核查時，評估人員往往到倉庫或車間走一走，問一問，與疑點(diǎn)對一對，覺得沒有必要再弄什么正式的《詢問通知書》和《詢問筆錄》?；蛘咦隽诉@樣的文書后，作用并不能體現(xiàn)。再如《檢查通知書》，有的評估人員認(rèn)為僅僅是起到證明去檢查評估的作用，完全可以在《稅務(wù)事項通知書》中注明。反而下達(dá)這樣的文書后，由于沒有稽查相應(yīng)手段支撐，沒有“查深、查透”，會帶來執(zhí)法風(fēng)險。

四 對使用文書的建議

納稅人風(fēng)險意識和法律意識的提高，特別是稅務(wù)人員對執(zhí)法風(fēng)險的高度重視，對納稅評估中文書使用存在多方顧慮是完全可以理解的。在相應(yīng)法律法規(guī)不夠明確的情況下做到自我保護(hù)，納稅評估中文書使用應(yīng)當(dāng)注意以下幾點(diǎn)。

(一)提高依法行政意識

全面依法治國是“四個全面”的重要內(nèi)容，依法治稅是應(yīng)有之義。納稅評估作為治理稅收的行政手段，必須在法律范圍內(nèi)行事，要充分體現(xiàn)服務(wù)性，在納稅人自行申報自覺遵守稅法和稅務(wù)機(jī)關(guān)依法打擊稅收違法行為之間構(gòu)建起防火墻、安全閥、警報器。納稅評估人員必須提高依法行政意識和服務(wù)意識，做到“不逾法不逾規(guī)”，在納稅評估風(fēng)險應(yīng)對中與納稅人一道“排除納稅遵從風(fēng)險”，多讓納稅人自查自糾，“評稅自糾”，會降低執(zhí)法風(fēng)險。

(二)出臺簡便易行的實(shí)踐指導(dǎo)

說到底，納稅評估是針對納稅人的稅務(wù)登記信息、納稅申報信息、報送的財務(wù)報表信息、發(fā)票管理信息以及其他信息進(jìn)行深入挖掘，進(jìn)而分析出納稅遵從中的風(fēng)險點(diǎn)，與納稅人一道對照稅收政策，依法依規(guī)合作雙贏排除納稅遵從風(fēng)險，讓納稅人自行納稅行為更契合稅法要求，讓稅務(wù)機(jī)關(guān)執(zhí)行的稅法確實(shí)落地，提高稅收征收率。由此，在納稅評估工作實(shí)踐中，盡量體現(xiàn)納稅人自查自糾作用，評估人員多做“輔導(dǎo)者、服務(wù)者、監(jiān)督者和糾察者”的角色，建議出臺簡便易行的文書使用規(guī)范。

(三)規(guī)范文字及法律要求表述

納稅評估文書規(guī)范與否，是否符合法律文書要素，是展示納稅評估嚴(yán)肅性和執(zhí)法性的根本。在簡化納稅評估文書的同時，法規(guī)部門必須要對納稅評估文書具體內(nèi)容上把關(guān)，統(tǒng)一文字要求，統(tǒng)一內(nèi)容表述，統(tǒng)一文書使用要求和程序。納稅人從文書上就知道納稅評估的作用，評估人員對納稅評估文書使用上的執(zhí)法風(fēng)險再無后顧之憂。

(四)評估程序要與文書作用吻合

在納稅評估實(shí)踐中，納稅人自查多于評估檢查，輔導(dǎo)多于詢問。納稅評估最終成果就是要讓“納稅人自己解決自己納稅遵從風(fēng)險”，納稅評估的程序不宜過多過于復(fù)雜，文書就是要與評估程序相一致，是什么作用就用什么文書，文書要體現(xiàn)信息采集、疑點(diǎn)分析、實(shí)地核查、自查自糾這樣一個過程和納稅評估內(nèi)在的邏輯關(guān)系。

納稅評估是納稅遵從風(fēng)險應(yīng)對中的主要措施之一，不管我國稅收征管現(xiàn)代化如何發(fā)展和定位，其依法依規(guī)使用文書是必不可少的。安徽國稅系統(tǒng)在稅源專業(yè)化改革及納稅遵從風(fēng)險應(yīng)對過程中，還在不斷探索、實(shí)踐和改進(jìn)，納稅評估文書的使用也將更加規(guī)范、更加適用、更加體現(xiàn)法律意識和服務(wù)意識。