劉寒春，倪莉莉，花中東

（銅陵職業(yè)技術(shù)學(xué)院，安徽 銅陵244000）

農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革存在的問(wèn)題及對(duì)策研究
——以安徽省銅陵市為例

劉寒春，倪莉莉，花中東

（銅陵職業(yè)技術(shù)學(xué)院，安徽 銅陵244000）

農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革是新形勢(shì)下農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展對(duì)生產(chǎn)關(guān)系調(diào)整的客觀要求，是推動(dòng)城鄉(xiāng)一體發(fā)展、妥善解決“三農(nóng)”問(wèn)題的重要突破口。銅陵市作為安徽省城鄉(xiāng)一體化發(fā)展綜合配套改革實(shí)驗(yàn)區(qū)，在全省率先推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革。針對(duì)改革過(guò)程中存在的確權(quán)頒證困難、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易流轉(zhuǎn)不暢、耕地保護(hù)機(jī)制不健全、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)保護(hù)機(jī)制不完善、相關(guān)配套政策缺失、現(xiàn)行制度間存在沖突、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資成本較高等實(shí)際問(wèn)題，提出抓好確權(quán)發(fā)證工作；建設(shè)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易流轉(zhuǎn)平臺(tái)和中介組織；健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)融資評(píng)估機(jī)制；完善相關(guān)配套政策；避免與現(xiàn)行政策的沖突；降低農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資成本等對(duì)策。

農(nóng)村；產(chǎn)權(quán)制度；對(duì)策

一、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的必要性

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)，即用一些主流學(xué)派的經(jīng)濟(jì)學(xué)方法去分析制度的一門(mén)經(jīng)濟(jì)學(xué)，側(cè)重于交易成本的經(jīng)濟(jì)學(xué)研究領(lǐng)域，主要包括四個(gè)基本理論：交易費(fèi)用、產(chǎn)權(quán)、企業(yè)和制度變遷理論。作為一項(xiàng)制度安排，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度是我國(guó)農(nóng)村土地制度的核心，我國(guó)“三農(nóng)”中的許多問(wèn)題莫不與之緊密相關(guān)。因此，研究農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革問(wèn)題至關(guān)重要。

農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革是新形勢(shì)下農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展對(duì)生產(chǎn)關(guān)系調(diào)整的客觀要求。無(wú)論是新農(nóng)村建設(shè)、城鄉(xiāng)一體化，還是美好鄉(xiāng)村建設(shè)，都要求以發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)為中心，進(jìn)一步解放和發(fā)展生產(chǎn)力，維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收和農(nóng)村發(fā)展。1楊馥嘉,高承遠(yuǎn)：《農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革問(wèn)題研究及對(duì)策分析——以成都市金堂縣為例》，《經(jīng)濟(jì)視角》(中旬)，2011年第2期，第14-15頁(yè)。而要順應(yīng)形勢(shì)發(fā)展、妥善解決“三農(nóng)”問(wèn)題，“農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革”無(wú)疑成為一個(gè)重要的突破口。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，原有產(chǎn)權(quán)制度的局限性日益顯現(xiàn)，自2003年以來(lái)農(nóng)民和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)受激勵(lì)的水平有限，從這個(gè)層面來(lái)說(shuō)，再次對(duì)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)加以改革，很有必要。

首先，有利于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。十八大報(bào)告明確提出，要堅(jiān)持走中國(guó)特色的新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路。要求加快完善城鄉(xiāng)一體化體制機(jī)制，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均等配置。一方面，改革可以將農(nóng)村集體建設(shè)用地、林地、承包地確權(quán)。另一方面，通過(guò)對(duì)農(nóng)村土地的集中統(tǒng)一規(guī)劃，可以實(shí)現(xiàn)在交通方便的地段，比照城市社區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)，集中規(guī)劃建立農(nóng)村居民居住點(diǎn)，引導(dǎo)農(nóng)村居民集中居住。同時(shí)，可以將確權(quán)后的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，吸引城市居民來(lái)農(nóng)村居住。不斷縮小城鄉(xiāng)差距，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民高度融合，進(jìn)一步加快城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。其次，改革有利于農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移和收入的多元化，促進(jìn)農(nóng)民增收。近年來(lái)，農(nóng)村人口流動(dòng)的廣度和深度不斷增加，外出務(wù)工農(nóng)民的數(shù)量顯著增多，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)不再是農(nóng)戶(hù)唯一的、主要的經(jīng)濟(jì)收入來(lái)源，土地自由流轉(zhuǎn)成為農(nóng)村勞動(dòng)轉(zhuǎn)移的客觀要求。要實(shí)現(xiàn)農(nóng)民毫無(wú)羈絆、義無(wú)反顧地自由流動(dòng)，關(guān)鍵仍在于土地制度是否實(shí)現(xiàn)了自由流轉(zhuǎn)，是否能進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移。1姚巧華：《論新農(nóng)村建設(shè)背景下的中國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革》，《四川職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)》2007年第11期，第12-15頁(yè)。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革一方面能夠較好地解決這一難題，另一方面，能夠使得農(nóng)民的收入多元化。另外還有利于農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。

農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，就是通過(guò)土地利用總體規(guī)劃、土地整理復(fù)墾開(kāi)發(fā)規(guī)劃開(kāi)展農(nóng)村土地整治，根據(jù)需要把退出的宅基地復(fù)墾為耕地或其它農(nóng)用地，零星分散的退出承包地、林地，通過(guò)承包地置換等辦法使其相對(duì)集中連片，然后交由集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)或流轉(zhuǎn)給種植大戶(hù)經(jīng)營(yíng)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；?。這樣，通過(guò)對(duì)田、水、路、林、村、房的綜合整治，一方面能夠增加耕地面積、提高耕地質(zhì)量、改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件和生態(tài)環(huán)境；另一方面通過(guò)土地流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，土地利用率和產(chǎn)出率大大提高。

二、銅陵市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的現(xiàn)狀

自2008年，安徽省委、省政府確定銅陵市為全省城鄉(xiāng)一體化發(fā)展綜合配套改革實(shí)驗(yàn)區(qū)以來(lái)，銅陵市委、市政府從實(shí)際出發(fā)堅(jiān)持不懈推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，特別是在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度上積極探索、勇于創(chuàng)新，率先在全省推進(jìn)改革。2011年11月，在赴成都、重慶等地考察學(xué)習(xí)的基礎(chǔ)上，經(jīng)過(guò)深入調(diào)查研究論證，出臺(tái)了《銅陵市推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革實(shí)施方案》。2林春生：《銅陵:大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)不斷提升產(chǎn)業(yè)化水平》，《安徽日?qǐng)?bào)》2011年8月21日。在遵循嚴(yán)格保護(hù)耕地、穩(wěn)定農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的前提下，堅(jiān)持農(nóng)民自愿、民主決策，依法辦事、陽(yáng)光操作，分類(lèi)指導(dǎo)、重點(diǎn)突破，政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作的原則。從2012年開(kāi)始，用2年左右的時(shí)間，在銅陵市范圍內(nèi)建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，其主要的工作內(nèi)容包括，依法全面開(kāi)展確權(quán)登記頒證工作，建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易、有償流轉(zhuǎn)機(jī)制，建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)、資源價(jià)值評(píng)估體系，創(chuàng)新農(nóng)村產(chǎn)權(quán)、資源資本化的實(shí)現(xiàn)形式，健全農(nóng)村金融市場(chǎng)體系等五個(gè)方面。到2014年7月，各項(xiàng)工作穩(wěn)步推進(jìn)，并已取得階段性成果。

一是在確權(quán)發(fā)證方面。自2011年10月正式啟動(dòng)以來(lái)，農(nóng)村集體建設(shè)用地發(fā)證工作已進(jìn)入常態(tài)化管理，農(nóng)村宅基地使用權(quán)確權(quán)發(fā)證工作已完成50%；銅陵市102330戶(hù)農(nóng)村房屋測(cè)繪登記工作已經(jīng)完成，并已開(kāi)展農(nóng)村房屋發(fā)證試點(diǎn)工作；到2014年底將全面完成25個(gè)示范點(diǎn)的29個(gè)村及老洲鄉(xiāng)和平村的農(nóng)村承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)發(fā)證工作。3銅陵市統(tǒng)計(jì)局：《銅陵市2013年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，http://www.ah.gov.cn/UserData/ DocH tm l/1/2014/4/25/3669370345586.htm l,2014-03-19.

二是在產(chǎn)權(quán)交易方面。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)正在加快構(gòu)建，農(nóng)村房屋交易、農(nóng)村集體建設(shè)用地有償流轉(zhuǎn)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)（林權(quán)）流轉(zhuǎn)市場(chǎng)和管理、操作、服務(wù)平臺(tái)正在培育和形成。銅陵市土地流轉(zhuǎn)率超過(guò)50%。4同3。

三是在產(chǎn)權(quán)抵押融資方面。制定出臺(tái)了銅陵市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資總體方案及與之相配套的6個(gè)相關(guān)配套方案，具體包括：《銅陵市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資總體方案》、《銅陵市集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押融資管理辦法》、《銅陵市農(nóng)村房屋抵押融資管理試行辦法》、《銅陵市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)（林權(quán)）抵押融資管理辦法》、《銅陵市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資擔(dān)保管理辦法》、《銅陵市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)價(jià)值評(píng)估辦法》和《銅陵市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)融資風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償辦法》。5《銅陵市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》，《銅陵日?qǐng)?bào)》2011年3月17日。正在探索建立農(nóng)村金融市場(chǎng)體系，積極參與國(guó)家農(nóng)業(yè)部、國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行大力推進(jìn)的支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)建設(shè)的開(kāi)發(fā)性資金投放合作，積極推進(jìn)開(kāi)展銀農(nóng)合作、銀保合作、保農(nóng)合作。

三、銅陵市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革中存在的問(wèn)題

（一）確權(quán)頒證過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題

一是群眾積極性不高。突出表現(xiàn)為對(duì)農(nóng)房確權(quán)頒證不積極、不主動(dòng)的“被動(dòng)應(yīng)付型”；因擁有一套以上的住房，擔(dān)心登記一套后其他的住房將因政策調(diào)整而不受法律保護(hù)的“等待觀望型”；因非法搭建違章建筑的“消極抵抗型”。二是部門(mén)的聯(lián)動(dòng)性欠缺。比如規(guī)劃部門(mén)與城建部門(mén)在審批上缺乏統(tǒng)一意見(jiàn)、互相推脫，公安部門(mén)與轄區(qū)政府在農(nóng)房分戶(hù)上意見(jiàn)不一。三是特殊原因造成的遺留問(wèn)題。比如因歷史原因造成的對(duì)一些土地權(quán)屬的不明確，還有一些無(wú)據(jù)可查或資料丟失造成權(quán)屬爭(zhēng)議后無(wú)法確認(rèn)權(quán)屬的變動(dòng)及歸屬、流轉(zhuǎn)利益分配及土地權(quán)益糾紛的處理等。四是人手不足，特別是銅陵縣，僅農(nóng)村總戶(hù)數(shù)就有約9萬(wàn)戶(hù)，占銅陵市的80%以上，但工作人員只有數(shù)十人。

（二）農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易流轉(zhuǎn)方面的問(wèn)題

雖然，當(dāng)前銅陵市正在大力推行農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的平臺(tái)建設(shè)，但因?yàn)闀r(shí)間關(guān)系，尚未制定完善的農(nóng)村資產(chǎn)流轉(zhuǎn)制度，相關(guān)的產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)還沒(méi)有搭建完成，健全的土地流轉(zhuǎn)中介組織也在進(jìn)一步醞釀之中。在實(shí)際交易流轉(zhuǎn)過(guò)程中，存在的問(wèn)題主要有：一是農(nóng)村房屋雖然通過(guò)確權(quán)發(fā)證實(shí)現(xiàn)了流轉(zhuǎn)，但流轉(zhuǎn)的對(duì)象還僅限于集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間，這也是當(dāng)前我國(guó)各地推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的一個(gè)共性難點(diǎn)；二是在當(dāng)前的承包地流轉(zhuǎn)工作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立了土地流轉(zhuǎn)中心主要是對(duì)流轉(zhuǎn)的土地進(jìn)行審查、備案，對(duì)土地流轉(zhuǎn)的供需信息發(fā)布不足，農(nóng)民參與的當(dāng)?shù)赝恋亓鬓D(zhuǎn)合作社對(duì)土地流轉(zhuǎn)的需求信息掌握也受多種因素限制，造成土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的信息不暢、不對(duì)稱(chēng)；1陳永志，黃麗萍：《農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的動(dòng)力、條件及路徑選擇》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》2007年第1期，第51-58頁(yè)。三是農(nóng)村宅基地的土地使用權(quán)屬于村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，與城市國(guó)有土地使用權(quán)證在現(xiàn)階段還不能“同證同權(quán)”。

（三）耕地保護(hù)機(jī)制的不健全

銅陵市的改革涉及的農(nóng)用地面積707.4平方公里，占銅陵市土地的63%，其中很大一部分是耕地，但在整個(gè)改革過(guò)程中，對(duì)耕地的保護(hù)還有待進(jìn)一步加強(qiáng)，需要形成明確的耕地保護(hù)機(jī)制。比如，如何在土地綜合整治中讓耕地和建設(shè)用地實(shí)現(xiàn)最大的節(jié)省、如何妥善解決比較普遍的農(nóng)村耕地拋荒現(xiàn)象等。2《銅陵市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》，《銅陵日?qǐng)?bào)》2011年3月17日。

（四）農(nóng)村產(chǎn)權(quán)融資評(píng)估機(jī)制不完善

根據(jù)銅陵市頒布的《農(nóng)村產(chǎn)權(quán)價(jià)格評(píng)估管理辦法》，現(xiàn)行農(nóng)村房屋評(píng)估主要是用重置成本法進(jìn)行評(píng)估。而產(chǎn)權(quán)價(jià)值評(píng)估機(jī)制應(yīng)當(dāng)考慮被評(píng)估房屋的市場(chǎng)價(jià)格而不是其實(shí)際造價(jià)，考慮的是現(xiàn)行及未來(lái)的升值空間而不是實(shí)際成本，所看重的是房屋的效用，而不是它的實(shí)際建造成本。因此,要推動(dòng)集體產(chǎn)權(quán)抵押融資的開(kāi)展必須建立起集體產(chǎn)權(quán)的價(jià)值評(píng)估機(jī)制。

（五）相關(guān)配套政策問(wèn)題

頻繁的人口流動(dòng)導(dǎo)致農(nóng)村留守現(xiàn)象嚴(yán)重，農(nóng)村文化建設(shè)和發(fā)展相對(duì)滯后，單一、簡(jiǎn)單的文化生活和程式化、季節(jié)性的勞作規(guī)律，導(dǎo)致老一輩的農(nóng)民不愿意交易流轉(zhuǎn)產(chǎn)權(quán)，另外，農(nóng)村居民醫(yī)療衛(wèi)生、勞動(dòng)保障、文化教育等公共服務(wù)問(wèn)題，在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革中應(yīng)該統(tǒng)籌考慮。3姚從容：《論人口城鄉(xiāng)遷移與農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度變遷》，《人口與經(jīng)濟(jì)》2003年第2期，第69-74頁(yè)。

（六）現(xiàn)行制度間的沖突問(wèn)題

比如，物權(quán)法第183條第2項(xiàng)禁止以宅基地使用權(quán)設(shè)定抵押。2005年9月1日起實(shí)行的《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件使用法律問(wèn)題的解釋》第15條規(guī)定，承包方以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押或者償還債務(wù)的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定無(wú)效。所以，在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革中，以農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押方式直接從銀行取得貸款在司法實(shí)踐中仍然不被認(rèn)可。4冒國(guó)軍：《論三元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)下“三農(nóng)”問(wèn)題的出路》，《財(cái)經(jīng)界》(學(xué)術(shù)版)2013年第10期，第37-39頁(yè)。銅陵市在實(shí)際改革中做了變通，出臺(tái)了《銅陵市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)融資貸款保證保險(xiǎn)試點(diǎn)工作實(shí)施方案》，但尚處在試點(diǎn)起步階段，實(shí)際運(yùn)行的成效還有待進(jìn)一步觀察。

（七）農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資成本較高

《銅陵市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)融資貸款保證保險(xiǎn)試點(diǎn)工作實(shí)施方案》規(guī)定，申請(qǐng)人與銀行簽訂貸款合同的同時(shí)，要與保險(xiǎn)公司簽訂貸款一份以借貸銀行為第一受益人的保證保險(xiǎn)，另外還有評(píng)估費(fèi)用，這樣融資成本就由貸款利息、評(píng)估費(fèi)、保險(xiǎn)費(fèi)三部分組成。目前，信用保險(xiǎn)費(fèi)率遠(yuǎn)高于普通財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)，貸款保證金最高可達(dá)到2%，這些勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致融資成本較高。

四、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的對(duì)策建議

（一）強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)，切實(shí)抓好確權(quán)發(fā)證工作

一是要加強(qiáng)宣傳輿論引導(dǎo)。要進(jìn)一步強(qiáng)化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革的輿論宣傳，特別是要宣傳其中的典型案例，發(fā)揮示范效應(yīng)，引導(dǎo)帶動(dòng)廣大農(nóng)民群眾積極參與到此項(xiàng)工作中去。二是要強(qiáng)化協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。對(duì)于確權(quán)發(fā)證工作中存在的審批和分戶(hù)等突出問(wèn)題，在橫向上，應(yīng)該建立部門(mén)協(xié)調(diào)會(huì)商機(jī)制，住建、規(guī)劃、國(guó)土、公安等職能部門(mén)定期協(xié)商推進(jìn)工作中的重大問(wèn)題，比如審批問(wèn)題，可通過(guò)協(xié)商后參照《銅陵市人民政府辦公室關(guān)于解決房屋權(quán)屬登記中歷史遺留問(wèn)題的若干意見(jiàn)》（銅政辦【2010】44號(hào)）出臺(tái)農(nóng)房規(guī)劃審批的明確界定意見(jiàn)；轄區(qū)政府與公安部門(mén)在協(xié)商的基礎(chǔ)上就分戶(hù)問(wèn)題達(dá)成一致意見(jiàn)后實(shí)施。同時(shí)，強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督，特別是針對(duì)違章搭建問(wèn)題，要切實(shí)組織相關(guān)職能部門(mén)聯(lián)合執(zhí)法，堅(jiān)決予以拆除。三是區(qū)別對(duì)待遺留問(wèn)題。對(duì)于一些土地權(quán)屬不清晰、所有權(quán)存在爭(zhēng)議的資產(chǎn)，在司法途徑之外建議可以通過(guò)召開(kāi)村民大會(huì)或村民代表大會(huì)決定異議的處理辦法確定權(quán)屬；對(duì)于一些涉及歷史遺留、矛盾復(fù)雜的區(qū)域，如近郊城區(qū)規(guī)劃內(nèi)的農(nóng)房、城中村等，可以暫緩登記，建議與下一步的新城區(qū)建設(shè)、老城區(qū)改造結(jié)合起來(lái)考慮。5王守智：《從傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化走向中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化——基于科學(xué)發(fā)展觀的分析視角》，《河北科技大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2014年第1期，第26-34頁(yè)。四是要充分利用社會(huì)資源。特別是對(duì)于人手不足的問(wèn)題，建議可以采取政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式，將房屋測(cè)繪等相關(guān)技術(shù)工作外包社會(huì)組織。

（二）搭建農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易流轉(zhuǎn)平臺(tái)，加強(qiáng)中介組織建設(shè)

當(dāng)務(wù)之急要抓好土地流轉(zhuǎn)平臺(tái)和中介組織的建設(shè)，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)秩序，最大限度地保障農(nóng)民的合法權(quán)益。一方面，建議嚴(yán)格按照市政府《關(guān)于加快農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的實(shí)施意見(jiàn)》（銅政【2009】17號(hào)），抓好各地土地流轉(zhuǎn)中心建設(shè)，加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)信息的掌握與公布，強(qiáng)化與各土地流轉(zhuǎn)合作社的溝通對(duì)接，確保土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)需求對(duì)接順暢。6郭月紅,張?jiān)希骸躲~陵率先探路農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革》，《安徽日?qǐng)?bào)》2012年12月13日。另一方面，積極爭(zhēng)取試點(diǎn)，爭(zhēng)取政策支持。讓農(nóng)房、宅基地等農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流動(dòng)起來(lái)，才是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革的價(jià)值所在，比如，建議積極申報(bào)國(guó)家關(guān)于農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)為集體用地或國(guó)有建設(shè)用地試點(diǎn)市，每年核定一定的用地指標(biāo)，讓參與流轉(zhuǎn)、抵押的農(nóng)村宅基地用地指標(biāo)轉(zhuǎn)為集體建設(shè)用地或國(guó)有建設(shè)用地指標(biāo)，從而突破政策界限，實(shí)現(xiàn)農(nóng)房與城房“同證同權(quán)”。

（三）合理規(guī)劃利用土地，健全、完善耕地保護(hù)機(jī)制

按照銅陵市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體部署和要求，統(tǒng)籌處理好耕地保護(hù)與建設(shè)用地的關(guān)系，處理好城鄉(xiāng)建設(shè)與環(huán)保需求的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃用地、節(jié)約用地，提高土地的利用效率。就目前來(lái)說(shuō)，區(qū)別看待和管理農(nóng)村建設(shè)用地與耕地很有必要，唯有如此,才能更好地保護(hù)耕地,盤(pán)活和集約利用好建設(shè)用地，進(jìn)一步推動(dòng)城市化進(jìn)程。1賀雪峰等：《農(nóng)村建設(shè)用地的價(jià)值筆談》，《古今農(nóng)業(yè)》2013年第1期，第1-3頁(yè)。同時(shí)，建議借鑒成都等地在對(duì)耕地保護(hù)所采取的設(shè)立耕地保護(hù)基金、建立耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制等有效措施，對(duì)具有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)并且承擔(dān)了保護(hù)承包耕地責(zé)任的農(nóng)戶(hù)，分類(lèi)設(shè)定補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)放耕地保護(hù)基金。2杜瓊,張輝：《當(dāng)前農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革面臨的問(wèn)題探析——以成都市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革為例》，《理論導(dǎo)刊》2009年第12期，第76-78頁(yè)。

（四）細(xì)化評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)，建立健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)融資評(píng)估機(jī)制

在對(duì)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)價(jià)格評(píng)估工作中，對(duì)評(píng)估標(biāo)的物的區(qū)位、未來(lái)升值空間、重置成本、周邊環(huán)境等因素綜合考量。比如：對(duì)于土地、林木，根據(jù)作物生產(chǎn)的正常定植標(biāo)準(zhǔn)、作物長(zhǎng)勢(shì)、管理水平、市場(chǎng)行情等因素，評(píng)估作價(jià)；對(duì)于房屋，應(yīng)該進(jìn)行實(shí)地勘丈測(cè)估和周?chē)h(huán)境調(diào)查，根據(jù)建造價(jià)和折舊情況，評(píng)估作價(jià)。如有必要，可配套出臺(tái)《銅陵市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)價(jià)格評(píng)估管理實(shí)施細(xì)則》，對(duì)評(píng)估標(biāo)的物的一些指標(biāo)細(xì)化評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)。3郭月紅,張?jiān)希骸躲~陵率先探路農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革》，《安徽日?qǐng)?bào)》2012年12月13日。

（五）消除身份差異，制定完善相關(guān)配套政策

在深化改革的過(guò)程中，一定要綜合考慮城鄉(xiāng)一體化的各種要素，嚴(yán)格執(zhí)行銅陵市城鄉(xiāng)一體化方案，同時(shí)，加大金融創(chuàng)新力度，完善社保、教育、衛(wèi)生、就業(yè)等配套政策。比如，目前正在大力推進(jìn)的城鄉(xiāng)戶(hù)籍制度改革，從形式上破除城鄉(xiāng)居民身份差異，使他們“能進(jìn)城”的同時(shí)，綜合配套設(shè)計(jì)了就業(yè)、住房、土地、社保、教育、衛(wèi)生、計(jì)生、民政等12項(xiàng)配套政策，從內(nèi)容上消除城鄉(xiāng)居民待遇差異，使他們“愿進(jìn)城”。4何格,歐名豪,張文秀：《合理安置失地農(nóng)民的構(gòu)想》，《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2005年第1期，第42-44頁(yè)。下一步還要繼續(xù)完善，努力通過(guò)政策的配套，在切實(shí)保障農(nóng)民合法權(quán)益的同時(shí)，防止政府公權(quán)對(duì)農(nóng)民私權(quán)的侵犯，深入推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村現(xiàn)代化。5印堃華,鄧偉,孟珺峰,周維穎：《我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革和農(nóng)業(yè)發(fā)展模式的思考》，《財(cái)經(jīng)研究》2001年第2期，第21-27頁(yè)。

（六）借鑒成功經(jīng)驗(yàn)，避免與現(xiàn)行政策的沖突

銅陵市推進(jìn)工作中，借款人在與銀行簽訂貸款協(xié)議的同時(shí)，還與保險(xiǎn)公司簽訂一份以銀行作為第一受益人的保險(xiǎn)協(xié)議，實(shí)行農(nóng)戶(hù)、企業(yè)、銀行、保險(xiǎn)公司、政府互相合作，共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的做法。由于目前還只處在初步試點(diǎn)階段，并且涉及的環(huán)節(jié)比較多，建議密切關(guān)注，及時(shí)總結(jié)、及時(shí)完善。在這方面，成都市已有較為成熟的做法，就是通過(guò)成立專(zhuān)門(mén)的擔(dān)保公司做擔(dān)保，由農(nóng)戶(hù)用房屋產(chǎn)權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等提供反擔(dān)保。這一操作模式避免了與相關(guān)法律規(guī)定相沖突，防范和化解流轉(zhuǎn)行為可能給農(nóng)民和業(yè)主帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，倘若銀行等金融機(jī)構(gòu)不愿意直接接受這類(lèi)抵押物，產(chǎn)權(quán)擔(dān)保公司便可在其中發(fā)揮搭橋作用，在實(shí)際推進(jìn)中，對(duì)成都的經(jīng)驗(yàn)做法可以借鑒吸收。

（七）出臺(tái)扶持政策，降低農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資成本

一方面市人民銀行要加強(qiáng)窗口指導(dǎo)，引導(dǎo)各涉及農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革銀行機(jī)構(gòu)積極開(kāi)展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款，簡(jiǎn)化貸款審批程序、提供優(yōu)惠貸款利率；另一方面，財(cái)政要安排專(zhuān)項(xiàng)資金，按農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款實(shí)際貸款規(guī)模和年限給予貸款部分貼息，以降低農(nóng)戶(hù)融資成本，提高農(nóng)戶(hù)融資積極性。

Research of ru ral p roper ty righ t reform:p rob lem s and coun term easures

LIU Hanchun,NILili,HUA Zhongdong

Reform of rural property right is an objective requirement of rural productivity capability for changing relations of production under the new conditions,an important breakthrough to promote ruralurban integration and cope w ith issues concerning agriculture,rural countryside and peasantry.Tongling City as a pilot zone for comprehensive and supporting reform of Anhui rural-urban integration,takes the lead in carrying forward rural property right reform.In order to solve the problems,this paper proposes that cards issued properly,circulation p latforms and agents for transacting rural property right be established,financing evaluation mechanism for rural property right be improved,the cost of mortgaging and financing rural property right be reduced.

rural;property right;countermeasures

D621楊馥嘉,高承遠(yuǎn)：《農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革問(wèn)題研究及對(duì)策分析——以成都市金堂縣為例》，《經(jīng)濟(jì)視角》(中旬)，2011年第2期，第14-15頁(yè)。

A

1009-9530（2015）04-0016-04

2015-04-16

2014年安徽省高等學(xué)校人文社科研究重點(diǎn)項(xiàng)目“皖北區(qū)域社會(huì)公共服務(wù)一體化發(fā)展研究”（SK2014A409）

劉寒春（1979-），男，銅陵職業(yè)技術(shù)學(xué)院講師，主要研究方向：城鄉(xiāng)社會(huì)學(xué)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)學(xué)。倪莉莉（1978-），女，副教授，主要研究方向：區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)和電子商務(wù)。花中東（1968-），男，副教授，主要研究方向：區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)和財(cái)政學(xué)。