● 中國勞動關(guān)系學(xué)院公共管理系副教授 博士 張燕

省級社會保障投資管理模式，會使養(yǎng)老保險基金的地方利益越來越固化，使統(tǒng)籌層次提高的難度進(jìn)一步加大，甚至可能會造成養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的愿景完全破滅。

2 015年3月，山東省決定成立省級社會保障基金理事會，啟動劃撥國有資本充實社保基金。山東省是十八屆三中全會做出“劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社會保障基金，完善國有資本經(jīng)營預(yù)算制度，提高國有資本收益上繳公共財政比例，2020年提高到30%，更多用于保障和改善民生”的決定后，落實該決定的第一省，率先邁出了劃撥部分國有資本充實社會保障基金的步伐，贏得了社會各界的廣泛贊譽和高度關(guān)注。

劃轉(zhuǎn)國有資本充實社會保障基金的緣起

通過國有資產(chǎn)的劃轉(zhuǎn)來充實社會保障基金是完全符合經(jīng)濟(jì)邏輯的。我國基本養(yǎng)老保險制度市場化改革起始于1985年前后，其出發(fā)點在于為國有企業(yè)改革服務(wù)。

在國有企業(yè)改革之前，職工與國有企業(yè)即政府之間的隱形契約是以在職時的低工資來換取高福利和高保障，即穩(wěn)定的工作、企業(yè)支付退休金、醫(yī)療保障和有限的福利住房等。隨著經(jīng)濟(jì)改革和國有企業(yè)改革的推進(jìn)，企業(yè)可以破產(chǎn)，職工出現(xiàn)下崗，這就相當(dāng)于國有企業(yè)和職工之間的原有契約模式被政府單方面撕毀。職工在職時的低工資所形成的一部分國有資產(chǎn)，從產(chǎn)權(quán)上應(yīng)該是屬于為這部分國有資產(chǎn)積累做出貢獻(xiàn)的老職工的。如果說國有企業(yè)改革和養(yǎng)老保險改革是歷史的必然，那么劃撥一部分國有資產(chǎn)來充實社會保障基金，則既符合經(jīng)濟(jì)邏輯也體現(xiàn)政府遵守契約的精神。正如吳敬璉老先生指出的：“國家是否償還曾為國有資產(chǎn)的存量積累做出過貢獻(xiàn)、又往往在經(jīng)濟(jì)改革利益重組過程中受到利益損失的老職工的這筆欠賬，是一個關(guān)乎數(shù)以億計的老職工的基本權(quán)益和政府政治信譽的重大問題?！?/p>

早在社會保障改革初期，就有學(xué)者提出“切一塊”的思路，即從國有資產(chǎn)中切出一塊來，補償政府對國有企業(yè)老職工養(yǎng)老保險的隱性負(fù)債，做實老職工的個人賬戶。但該種方案遭到政府職能部門的反對，最終采用了“大社會統(tǒng)籌+小個人賬戶”的模式，用社會統(tǒng)籌部分來養(yǎng)“老人”。但很快各地就出現(xiàn)了社會統(tǒng)籌不足以支付老職工養(yǎng)老金的現(xiàn)象，因而開始挪用現(xiàn)有職工的個人賬戶。1999年，個人賬戶被挪用的資金超過1000億元。與此同時，財政開始補貼基本養(yǎng)老保險的收支缺口，1998年為24億元，1999年為193億元，2000年為365億元，補貼金額逐年快速增長。

1998年，隨著國有企業(yè)改革的深入，每年涌現(xiàn)了幾千萬的下崗職工。由于沒有參加養(yǎng)老保險或者參保年限沒有達(dá)到領(lǐng)取養(yǎng)老金的法定年限等原因，這些職工下崗后拿不到養(yǎng)老金或退休金，而是由企業(yè)一次性支付現(xiàn)金買斷工齡，補償?shù)慕痤~因企業(yè)財務(wù)狀況不同而高低不等。由于部分企業(yè)支付的補償金額太低，2000年前后，爆發(fā)了諸多的群體事件和全家臥軌跳樓等極端個案，社會不穩(wěn)定因素增加。對此，國務(wù)院高度重視，多次下發(fā)《做好國有企業(yè)下崗職工基本生活保障和企業(yè)離退休人員養(yǎng)老金發(fā)放工作》的相關(guān)文件，逐步穩(wěn)定了社會，但關(guān)于如何構(gòu)建社會安全網(wǎng)，如何彌補養(yǎng)老保險收支缺口等社會保障制度等深層次問題，并未得到根本解決。

劃撥國有資產(chǎn)充實社會保障基金一波三折

2000年8月，中央政府接受了學(xué)者的建議，決定建立“全國社會保障基金”作為養(yǎng)老保險基金的戰(zhàn)略儲備，以應(yīng)對未來的支付缺口，并成立“全國社會保障基金理事會”來負(fù)責(zé)管理運營，財政初始撥入金額為200億元。

全國社會保障基金成立前后，社會各界就使用國有資產(chǎn)來充實全國社會保障基金的問題展開了充分的討論，當(dāng)時對用國有資本來充實社會保障基金，體現(xiàn)國民公平分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果，并承擔(dān)養(yǎng)老保險改革轉(zhuǎn)軌成本的合理性問題上，基本達(dá)成了共識。但是，對于采取何種方式進(jìn)行具體落實則沒有定論，直到2001年6月13日，國務(wù)院五部委聯(lián)合發(fā)布了《減持國有股籌集社會保障基金管理暫行辦法》。該辦法規(guī)定：股份有限公司首次發(fā)行和增發(fā)股票時，均應(yīng)按融資額的10%出售國有股，且減持的價格執(zhí)行市場定價。

“股份有限公司首次發(fā)行和增發(fā)股票時，均應(yīng)按融資額的10%出售國有股，且減持的價格執(zhí)行市場定價?！?細(xì)細(xì)品讀這句話，短短的一行字卻是要解決兩大難題：一是充實社會保障基金，償還歷史欠債問題；二是國有股流通問題。這是對前期撕毀一張社會契約進(jìn)行補救的同時在撕毀另一張社會契約，是在用一種不正義的方式來解決一項正義的歷史遺留問題。股民沒有沉默，而是采用了“用腳投票”的方式來表達(dá)自己的失望與不滿。

股民紛紛離場，股市狂瀉不止，從2001年6月到2001年10月，上證指數(shù)一口氣從2245點跌到1520點，短短四個月，跌去了700多點，跌幅超過三成，基本上將1999年5月19日開始的“5·19行情”的漲幅全部跌破，并且開始了五年的熊市之旅。

中國股市在最初設(shè)立時，股票的規(guī)則是國有股和法人股按照賬面價值折成股票，而在二級市場的股民則是按照市場溢價購入，他們付出的代價是不等的，因此股權(quán)是分置的，不同股不同權(quán)，國有股和法人股有投票權(quán)、決策權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)，但在二級市場上沒有流通權(quán)、出售權(quán)。國務(wù)院一紙文件，國有股就可以流通了？股民哪肯買賬。

最終，2001年10月22日頒布的國有股增量減持暫停的公告，使一項由國務(wù)院五部委聯(lián)合發(fā)布的政策僅試行四個月就流產(chǎn)了，這在中國資本市場歷史上是絕無僅有的。2002年6月，國務(wù)院決定，除企業(yè)海外發(fā)行上市外，對國內(nèi)上市公司停止執(zhí)行《減持國有股籌集社會保障資金管理暫行辦法》中關(guān)于利用證券市場減持國有股的規(guī)定。用國有資本來充實社會保障基金的第一次試水，極為狼狽地慘淡收場。

數(shù)據(jù)顯示，2001年國有股減持收入為121.86億元，2001年當(dāng)年財政投入（包括國有股減持收入）全國社會保障基金會的金額為595.26億元，是全國社會保障基金理事會從2000年成立以來15年間財政投入最高年份之一。

2001年國有股減持所引起的股市的大波動，將股市的痼疾即股權(quán)分置問題如此真實地暴露在公眾面前，使各界深刻而清醒地認(rèn)識到，不論是從股市的長遠(yuǎn)發(fā)展，還是準(zhǔn)備進(jìn)行國有股減持，都必須首先解決股市的全流通問題。2004年1月，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)資本市場改革開放和穩(wěn)定發(fā)展的若干意見》（即《國九條》），承認(rèn)中國股市存在股權(quán)分置問題，明確提出“積極穩(wěn)妥解決股權(quán)分置問題”。2005年4月29日，隨著證監(jiān)會《關(guān)于上市公司股權(quán)分置改革試點有關(guān)問題的通知》的發(fā)布，股權(quán)分置改革試點正式啟動。根據(jù)證監(jiān)會的數(shù)據(jù)，到2007年，上市公司股權(quán)分置改革基本完成。

時隔八年，2009年，國有股充實社會保障基金的文件再次發(fā)布，但方式由“國有股減持”改變?yōu)椤皣泄赊D(zhuǎn)持”，并且明確規(guī)定“轉(zhuǎn)由社?；饡钟械木硟?nèi)上市公司國有股，社?；饡欣^原國有股東的禁售期義務(wù)”。在字里行間明顯能看出管理層的嚴(yán)謹(jǐn)和謹(jǐn)慎。證券市場接納了這份相對理性的決定。對于充實全國社會保障基金而言，國有股轉(zhuǎn)持方式更為科學(xué)，因為社會保障基金的支付缺口是未來的問題，全國社會保障基金是戰(zhàn)略儲備，并不迫切需要國有股的出售兌現(xiàn)。

值得一提的是，不管是2001年的國有股減持，還是2009年的國有股轉(zhuǎn)持，其適用對象僅為首次公開發(fā)行股票并上市的國有股份有限公司，并沒有根本解決所有國有企業(yè)的歷史欠債問題。2013年十八屆三中全會所做出的決定是“劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社會保障基金”，并沒有特指某一類國有企業(yè)。該決定既適用于新上市的公司，也適用于已經(jīng)上市的公司，還適用于非上市公司。它不僅是增量改革，也是存量改革，是徹底地解決社會保障改革歷史欠債問題。

劃撥國有資本充實社會保障基金的隱憂

2015年3月，山東省公布了明確的劃撥方案，決定劃撥省屬國有企業(yè)30%的國有資本，由正在籌備成立的山東省社會保障基金理事會持有管理。山東省快速地將十八屆三中全會的決定落地生根以及30%較高的劃撥比例，值得為之點贊，但是與此同時，山東省社會保障基金理事會的成立，意味著省級社會保障管理和投資模式的做實，卻帶來了另一種隱憂。

早在2013年十八屆三中全會關(guān)于“劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社會保障基金”的決定出臺后，就有學(xué)者呼吁要盡早出臺劃撥細(xì)則和相應(yīng)的投資管理條例，做好頂層設(shè)計和統(tǒng)籌規(guī)劃，以避免過往社會保障，尤其是養(yǎng)老保障改革中地方試點、自下而上的改革模式重現(xiàn)，造成統(tǒng)籌層次低下、地方利益固化的痼疾加劇。隨著山東省省級社會保障基金理事會的成立，這種擔(dān)心成為了現(xiàn)實。養(yǎng)老保險投資基金可以采用多種方式進(jìn)行投資管理：建立全國性的基金會；委托給現(xiàn)有的全國社會保障理事會；省級投資運營機構(gòu)等等。相比較而言，省級投資運營機構(gòu)是糟糕的模式，因為它會固化養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次低下的問題，使實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌變得幾乎不太可能。

統(tǒng)籌層次是指養(yǎng)老基金資金流的收入、支出、核算、管理的層級。由于我國起始于1985年的養(yǎng)老保險社會化改革是自下而上的改革模式，造成基金的積累和使用多以縣為單位。現(xiàn)在，從資金流來看，真正實現(xiàn)省級統(tǒng)籌的只有三四個。正因為統(tǒng)籌層次過低，造成社會保障制度以及相關(guān)制度問題難以解決，也給參保人帶來利益上的損失。

首先，由于沒有全國統(tǒng)籌，造成我國養(yǎng)老保險基金大量結(jié)余和每年財政大額補貼的現(xiàn)象同時并存。根據(jù)人社部的統(tǒng)計公報，截止到2014年底，基本養(yǎng)老保險基金結(jié)余超過3.5萬億，其中廣東省結(jié)余最多，近5000億，山東省排在第四，位于廣東、江蘇、浙江之后，結(jié)余數(shù)近2000億。這些結(jié)余大部分都存在銀行，僅獲得低額的銀行利息。另一方面，又有大量的省份已經(jīng)出現(xiàn)了收不抵支，需要大量的財政補貼來滿足發(fā)放的問題。2014年財政補貼金額已達(dá)到3548億元，這就相當(dāng)于大量的財政資源補貼給了銀行，降低了財政資金的使用效率。同時，養(yǎng)老保險本就應(yīng)該統(tǒng)籌共濟(jì)，但現(xiàn)在很顯然沒有達(dá)到其本意。

其次，沒有全國統(tǒng)籌，給人力資源的流動造成阻礙，也給參保人的權(quán)益帶來損失。雖然2009年國務(wù)院已經(jīng)出臺了《基本養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》，但從現(xiàn)實來看，跨統(tǒng)籌地區(qū)的基本養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移和接續(xù)難度仍然很大，這不利于全國統(tǒng)一的勞動力市場的形成，也造成勞動力流入?。B(yǎng)老金交納地）和勞動力流出省（養(yǎng)老金領(lǐng)取地）之間的不公平，給流動性較大的人群帶來直接的利益損失，這其中影響最大的就是農(nóng)民工。在沿海經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的省份進(jìn)行實地調(diào)研，有多家企業(yè)工會反映，每年有較大比例的農(nóng)民工反對企業(yè)給他們上養(yǎng)老保險，工資又扣掉了，等他們要返鄉(xiāng)時，養(yǎng)老保險又沒辦法便捷地帶走，因此他們不愿意上養(yǎng)老保險。企業(yè)按照《社會保險法》的要求又必須給他們上，因此產(chǎn)生勞資關(guān)系緊張，這正是養(yǎng)老保險沒有全國統(tǒng)籌情況下的“奇特現(xiàn)象”。正因為轉(zhuǎn)移接續(xù)不暢，斷?，F(xiàn)象增加。李克強總理2013年1月在中國工會十六大上做的形勢報告中說，全國有380萬人斷保，相當(dāng)于當(dāng)年全國城鎮(zhèn)企業(yè)參保職工的16.5%。

除此之外，統(tǒng)籌層次低下，給養(yǎng)老保障制度改革帶來了諸多掣肘，正如中國社科院世界社會保障中心主任鄭秉文教授所言，統(tǒng)籌層次低下是我國社會保障制度中最致命的缺陷，它導(dǎo)致制度運行永遠(yuǎn)處于亞健康的狀態(tài)，中國養(yǎng)老保險制度的許多弊病都來自于這個缺陷，它幾乎是一切弊病的根源。提高統(tǒng)籌層次是當(dāng)前改革最為迫切的任務(wù)之一。

省級社會保障投資管理模式，無疑會使養(yǎng)老保險基金的地方利益越來越固化，使統(tǒng)籌層次提高的難度進(jìn)一步加大，甚至可能會造成養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的愿景完全破滅。從這個角度上講，山東省社會保障理事會的成立并不能贏得滿堂彩，會給后續(xù)的國有資本劃撥模式帶來不好的示范效應(yīng)。決策層要高度重視，盡早確定最佳模式，擯棄先試點再整合的改革模式，實現(xiàn)最佳的改革效果。