陳小紅

（中共泉州市委黨校 福建 泉州 362000）

論依憲治國的必要性與實現(xiàn)路徑

陳小紅

（中共泉州市委黨校 福建 泉州 362000）

依憲治國是黨和國家在選擇治國理政方法上的一次重大決定。堅持依憲治國，是由憲法的地位、效力、價值所決定的——憲法是國家治理現(xiàn)代化的保障，是尋求社會共識、平衡多元利益的載體，是國家法制統(tǒng)一的基礎(chǔ)，是限制公權(quán)與保障私權(quán)的有效機制。堅持依憲治國，需要全面貫徹實施憲法，并從完善憲法監(jiān)督制度、健全憲法解釋程序機制和增強全民憲法意識等方面努力。

依憲治國；憲法監(jiān)督；憲法解釋；憲法意識

2014年10月20日至23日，舉世矚目的十八屆四中全會在北京召開。此次全會首次專題討論依法治國問題，審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》強調(diào)：“堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執(zhí)政首先要堅持依憲執(zhí)政”，是中國共產(chǎn)黨第一次在重要文件中明確提出“依憲治國”和“依憲執(zhí)政”的概念，具有正式的效力，是歷史性的貢獻。這一理念并非橫空出世，而是經(jīng)過長期的探索過程，是我黨治國理論的重大發(fā)展——1996年由學(xué)界首次提出、2004年被國家領(lǐng)導(dǎo)層采用、2012年再次強調(diào)、2014年正式文件確認。

一、堅持依憲治國的必要性

如此肯定憲法的地位，如此強調(diào)憲法的價值，皆因于憲法是國家的根本法，具有最高的法律效力，是治國安邦的總章程，是所有社會成員的最高行為準則和一切法律規(guī)則的本源。一言以蔽之，憲法是建設(shè)法治國家的基礎(chǔ)，依憲治國是依法治國的核心。

（一）憲法是國家治理現(xiàn)代化的保障

回顧中華人民共和國自建國以來66年的發(fā)展歷程，事實上也是回顧憲法的發(fā)展史：憲法有尊嚴、有權(quán)威之時，人民安全得以保障，經(jīng)濟社會有序發(fā)展；憲法被虛至甚至被踐踏之日，人民安全得不到保障，阻礙經(jīng)濟社會的健康發(fā)展，還可能會造成經(jīng)濟停滯或倒退。憲法的命運跟國家的命運、人類的命運有著密切的關(guān)系。黨的十八屆三中全會提出的全面深化改革的總目標，就是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。而國家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)和根本是法治。因此，十八屆四中全會第一次在黨的文件中明確提出依憲治國，標志著執(zhí)政黨在未來的國家治理當(dāng)中，堅定地以憲法為依據(jù)，嚴格地在憲法和法律范圍內(nèi)活動，以保證國家治理的現(xiàn)代化。

（二）憲法是尋求社會共識、平衡多元利益的載體

三十多年的改革開放，中國社會已經(jīng)由單一化轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣梢哉f，利益多元化是今日中國社會的基本性。一個國家可以有多元化的利益，但社會共識應(yīng)該有最低限度，不能失去底線。中國社會要對國家的基本制度、基本文化和價值觀等形成基本共識。否則，無法保證社會和諧和各方利益的平衡。憲法是一個國家、一個社會共識的底線。因此，從這個意義上來說，第一部憲法標志著一個國家的誕生，是這個國家的身份證。

（三）憲法是國家法制統(tǒng)一的基礎(chǔ)

我國《憲法》第5條第2款和第3款明確規(guī)定：“國家維護社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴。一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸?！睉椃ㄒ呀?jīng)明確規(guī)定，整個法律法規(guī)體系中的統(tǒng)帥和核心是憲法。但是現(xiàn)實情況卻是，我們國家和社會在治理體系方面，面臨著規(guī)則的“雙軌制”：即既存在憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章這樣一套“國家法律”，又存在報告、文件、講話、批示那樣一套“政策規(guī)定”。 兩套規(guī)則并存，而且規(guī)則之間并不一致；甚至兩套規(guī)則內(nèi)部也不一致。事實上，要保證一個社會持續(xù)、健康地發(fā)展，必須建立一套統(tǒng)一的規(guī)則體系。社會主義法治體系的第一項重要任務(wù)就是要將兩套規(guī)則體系統(tǒng)一到第一套規(guī)則體系中，形成具有中國特色的統(tǒng)一的法律體系。第二步，就是在第一套規(guī)則中，必須把憲法作為中心，即任何組織、任何個人都必須在憲法法律規(guī)定的范圍內(nèi)活動，不能超越憲法和法律，都必須尊重憲法法律的權(quán)威性；所有政策規(guī)范、法律法規(guī)以及黨內(nèi)文件等規(guī)范性文件都不能和憲法矛盾，文件是否具有合法性要以是否符合憲法為標準。

（四）憲法是限制公權(quán)與保障私權(quán)的有效機制

公權(quán)力自誕生之日起，就伴隨著自身的的消極特性，一是濫用，即絕對的國家權(quán)力必然導(dǎo)致腐??；二是擴張，即國家權(quán)力一直會行使到遇到界限為止，這個界限就是憲法法律。而行使權(quán)力的人們，雖然人性中具有天使和高尚的一面，但在設(shè)計制度時，仍然必須以假設(shè)人性中魔鬼和自私的一面為前提（若以天使和無私的一面為前提，則所有的制度均無存在的必要）。而國家權(quán)力與公民權(quán)利，二者是對立的，是呈反比例的。公權(quán)力越膨脹，私權(quán)利越無生存空間；反之亦然。當(dāng)前中國社會面臨的最大問題是：公權(quán)力濫用。2012年《人民論壇》雜志組織的調(diào)查結(jié)果顯示，排名前十的“國家級難題” 中有四項難題直指公權(quán)力行使失范，即是最好的佐證之一。公權(quán)力濫用所帶來的公權(quán)力缺乏權(quán)威、社會缺乏共識、私權(quán)利未被切實保障等問題，不容我們忽視。解決上述問題的根本途徑在于——把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里。“制度的籠子”是指一個國家的憲法或法律，“把權(quán)力關(guān)進制度的籠子”就是要把公權(quán)力關(guān)入憲法和法律規(guī)定的范圍，通過“制度的籠子”來約束和限制公權(quán)力，并最終保障公民的私權(quán)利。

二、實現(xiàn)依憲治國的路徑選擇

中國法治目前面臨的嚴重問題是，立法上取得了很大的成就，但是已有的法律得不到有效地實施，法律缺乏生命力。特別是憲法，世界各國憲法的平均壽命為17年，而我國現(xiàn)行憲法頒行至今33年，相較其他國家來說，已屬穩(wěn)定性較高的憲法，但從其誕生之日起，基本上被當(dāng)做政權(quán)合法性的認定書，是“鎮(zhèn)國之法寶”。 而憲法的實踐性功能一直沒能充分發(fā)揮，“只聞其聲不見其人”，憲法成了我們“最熟悉的陌生人”。那么，我們要堅持依憲治國，也就是依照憲法的規(guī)定治理國家，就要全面貫徹實施憲法，“使憲法活起來”。筆者認為，可以從以下三個方面來努力：

（一）完善憲法監(jiān)督制度

違反憲法與違反一般性法律并不相同，不論是從主體還是后果等方面來說。但不論是違憲還是違法，均應(yīng)承擔(dān)不利后果，付出相應(yīng)代價?！稇椃ā奉C行至今，破壞憲法權(quán)威、踐踏憲法尊嚴、甚至將憲法拋之腦后的違憲事件多有發(fā)生。違憲行為若得不到及時的清肅和糾正，是對憲法和依憲治國最大的破壞。最高人民法院原院長肖揚曾在某論壇上發(fā)表題為“依憲治國才是破解中國難題的有效法寶”的演講時，提到“對一次違憲行為的及時追究的重大意義勝過一千次對憲法條文的宣講的價值”。受制于機構(gòu)、制度等因素，中國的憲法監(jiān)督制度一直未真正地落實到位。要做到全面貫徹實施憲法，首先就必須解決憲法監(jiān)督、違憲追究的問題。筆者認為需明確下列問題：

1. 監(jiān)督主體

《憲法》第62條明確，全國人大的第二項職權(quán)是監(jiān)督憲法的實施；第67條規(guī)定，全國人大常委會的第一項職權(quán)是監(jiān)督憲法的實施。因此，在現(xiàn)有的法律框架下，我們已經(jīng)明確我國的憲法監(jiān)督機構(gòu)是全國人大及其常委會。但長期以來，二者從未行使過這項職權(quán)。為了強化違憲審查制度的實效性，學(xué)界目前比較一致的意見是，全國人大可以在現(xiàn)有的9個專門委員會的基礎(chǔ)上增加一個“憲法委員會” 或是“憲法監(jiān)督委員會”， 或是將現(xiàn)在的“法律委員會”改成“憲法和法律委員會”，由專門機構(gòu)對規(guī)范性文件進行違憲審查。

2. 監(jiān)督方式

（1）事前的預(yù)防性審查，即在法律文件生效前進行審查——事實上，中國有自己的違憲審查制度，主要是備案審查，但并未得到真正實施。截至2013年末，全國人大常務(wù)委員會累計收到的備案的規(guī)范性文件中，行政法規(guī)502件，地方性法規(guī)22253件，司法解釋189件，但沒有一件在備案審核當(dāng)中因違憲違法而被廢除或者變更或者撤銷；公民個人根據(jù)《立法法》規(guī)定提出違憲違法審查建議共有1137件，但沒有一件得到公開的答復(fù)或者處理。因此，四中全會也明確提出“加強備案審查制度和能力建設(shè)，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件，禁止地方制發(fā)帶有立法性質(zhì)的文件?！币虼?，我國的法治完全可以從自身資源出發(fā)，從憲法出發(fā)，“如果我們控制了行政法規(guī)以下的規(guī)范性文件，中國的違憲審查制度也會形成我們的經(jīng)驗、我們的特色?！?/p>

（2）抽象的原則審查，即在法律文件生效以后發(fā)生具體案件前進行審查。

（3）具體的案件審查，即在法律文件生效以后發(fā)生了具體案件的審查。曾轟動法律界的“齊玉苓訴陳曉琪案” 開創(chuàng)了中國憲法作為民事審判依據(jù)的先河，成為“中國憲法司法化第一案”，但隨著2008年最高法的一紙公告，廢止對該案的司法解釋，法院不能援引憲法裁判爭議。中國憲法司法化，路漫漫其修遠兮。

3. 監(jiān)督后果

違憲的制裁是針對行使國家權(quán)力的特定形態(tài)作出的規(guī)定，不同于違法。因此，承擔(dān)不利后果的主體自然不包括企事業(yè)組織和普通公民。依據(jù)不同主體，違憲責(zé)任的承擔(dān)方式主要有：取締政治組織，彈劾、罷免國家領(lǐng)導(dǎo)人，不予批準、責(zé)令修改、撤銷、宣告無效、拒絕適用某規(guī)范文件等。

（二）健全憲法解釋程序機制

作為一種規(guī)范和價值體系，憲法只是提供一個規(guī)范框架，這一框架并不是固定不變的，而是有一定的彈性和空間。例如，2004年中國修改了憲法，將人權(quán)保障從黨的主張轉(zhuǎn)化成憲法意義上的人權(quán)保護條款，僅此條款就可成為此前廢除勞教制度、現(xiàn)今改革戶籍制度及未來進一步改革的正當(dāng)性依據(jù)；又如：雖然200多年前美國就有了憲法，但實際上美國經(jīng)濟社會基本秩序主要是由憲法中27條修正案來保障的。所以說成文憲法的文本空間、價值空間和解釋空間非常大。

過去我們主要通過修正案的方式來解決憲法規(guī)定與經(jīng)濟社會發(fā)展的沖突，憲法解釋作用得不到充分的發(fā)揮，沒有將抽象的憲法規(guī)范轉(zhuǎn)換為具體規(guī)則，憲法的解釋和適用還有很大空間。在現(xiàn)有的框架下，要更好地發(fā)揮憲法的作用，應(yīng)當(dāng)利用好憲法解釋功能，使民眾在內(nèi)心真正地確認和相信憲法的穩(wěn)定性。目前學(xué)界比較一致的意見，是盡快制定一部《憲法解釋程序法》，通過憲法和法律解釋機制的強化使修改法律的頻率降低，穩(wěn)步推動憲法的運行。

（三）增強全民憲法意識

1. 建立憲法宣誓制度

憲法宣誓制度有極其重要的象征意義：被任命者通過憲法宣誓這種神圣、莊嚴的儀式，宣示將如何對待職權(quán)和責(zé)任，能更好地讓宣誓者知道權(quán)力的來源是人民，強化其法律意識。這一制度實施的關(guān)鍵在于：

（1）儀式要規(guī)范。要讓它成為樹立憲法權(quán)威的“神器”，首先得從形式上統(tǒng)一以保證其神圣感。值得欣喜的是，今年7月全國人大常委會表決通過了《關(guān)于實行憲法宣誓制度的決定》，從2016年1月1日起，各級人大選舉或決定任命的國家工作人員，以及“一府兩院”任命的國家工作人員，就職時都要公開進行憲法宣誓；要求宣誓場所“應(yīng)當(dāng)莊重、嚴肅，懸掛中華人民共和國國旗或者國徽”； 明確宣誓誓詞為70字。

（2）踐行更關(guān)鍵。憲法宣誓固然重要，但不能將宣誓形式化，而忽略了實際貫徹執(zhí)行憲法的重要性。不能宣誓完就算完成了任務(wù)，宣誓后就置之不理。如果憲法、國家和人民在心中，即便沒有宣誓，這個人也是忠誠于憲法國家和人民的；如果憲法根本不在心中，只是為了應(yīng)付宣誓這種形式，宣誓完就置若罔聞了。如何讓憲法宣誓制度不流于形式，有專家建議：重點考核擬提拔人員過去的行為有無法律污點，同時對宣誓人員進行相應(yīng)的憲法知識培訓(xùn)和考核。當(dāng)然，不論采用何種手段和方式，將憲法宣誓制度真正內(nèi)化為每個公職人員職業(yè)道德的約束，形成一種憲法文化、法治文化，才是問題的根本。

2. 設(shè)立國家憲法日

盡管憲法日只是一個形式，但是憲法價值的維護和權(quán)威的提高，卻離不開這種形式。有關(guān)部門正在研究討論如何隆重地紀念國家憲法日。而今年“兩會”期間，就有全國政協(xié)委員代表劉昕建議將12月4日國家憲法日設(shè)立為法定假期，理由之一是日本、西班牙等20多個國家都有憲法節(jié)。將特殊紀念日設(shè)為法定假期，本身可謂一箭雙雕：既是一種紀念和提醒，放假也讓人們更有時間去策劃、參與相關(guān)紀念活動；同時又增加了公民帶薪休假的基本福利。但是否設(shè)定，因為事關(guān)我國經(jīng)濟社會運行的連續(xù)性、穩(wěn)定性，需要考慮增加法定假期天數(shù)的總量，以及假期的科學(xué)分配等問題，需經(jīng)充分論證與調(diào)研方可作出決定。

另外，就慶祝形式而言，去年的首個國家憲法日，全國各地、各單位也組織了各種各樣的活動宣傳、普及憲法。但總體來看，多數(shù)活動是“自上而下”式地規(guī)定任務(wù)，缺乏民眾主動參與、“自下而上”的慶?；顒?；而且活動形式較單一。如教育部下發(fā)文件《關(guān)于在國家憲法日深入開展憲法學(xué)習(xí)宣傳教育活動的通知》要求中小學(xué)憲法晨讀活動、特別升國旗儀式、憲法教育課；高校和職業(yè)學(xué)校要結(jié)合實際，靈活采取多種方式自主組織開展憲法教育活動，其中政法院校須進行憲法宣講。在這方面，西方國家的部分做法可供我們學(xué)習(xí)借鑒：如美國為中小學(xué)生發(fā)放印有憲法宣傳的T恤、在學(xué)校餐廳提供由紅、白、藍三色裝點的patriotic lunch（愛國午餐）；俄羅斯組織多種多樣的慶?；顒樱瑥膒residential speeches（總統(tǒng)演講）到mass pageant（群眾游行），甚至是beauty pageant（選美活動）

3. 在全社會普遍開展憲法教育

《法律與宗教》的作者、著名法學(xué)家哈羅德·伯爾曼曾經(jīng)生動地講述了一個人的法治精神如何形成于幼年與日常：當(dāng)一個小孩對另一個小孩說“這是我的玩具”時，這表明他有一種原始的物權(quán)概念；當(dāng)小孩抱怨“你答應(yīng)過我的”時，這實際上是合同法的概念；當(dāng)小孩說“你先打我的，這不是我的錯”時，這是侵權(quán)和刑法的概念；當(dāng)小孩說“爸爸說可以這樣做”時，這便是憲法上的概念了。簡單說，伯爾曼相信法治觀念是可以通過日常生活習(xí)得的。

堅持依憲治國需要培養(yǎng)全民的憲法意識。樹立憲法權(quán)威光是公務(wù)員們學(xué)習(xí)憲法文本、政府重視與踐行憲法還遠遠不夠，從憲法的角度來說，要求人人都尊重它，因為法律的權(quán)威來自人民的內(nèi)心擁護和真誠信仰。所以四中全會提出把法治教育納入國民教育體系，在中小學(xué)設(shè)立法治知識課程；黨委（黨組）中心組要把學(xué)習(xí)憲法法律，黨校、干部學(xué)院、社會主義學(xué)院和行政學(xué)院要把法制教育設(shè)置為必修課。要求既已提出，接下來要做的便是不折不扣地執(zhí)行。

［1］朱曉明.黨政領(lǐng)導(dǎo)干部憲法法律理念研究［J］.云南行政學(xué)院學(xué)報，2013（4）：74-78.

［2］韓大元.中國共產(chǎn)黨依憲執(zhí)政論析［J］.中共中央黨校學(xué)報，2014（12）：5-9.

［3］韓大元.論公務(wù)員的憲法教育［J］.當(dāng)代法學(xué)，2015（1）14-19.

［4］胡錦光.2013年中國十大憲法事例評析［M］.北京：法律出版社，2015，1-13.

［責(zé)任編輯：何玲霞］

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A

1672-1047（2015）06-0085-04

10.3969/j.issn.1672-1047.2015.06.25

2015-10-23

陳小紅，女，福建泉州人，碩士，講師。研究方向：憲法，經(jīng)濟法。