嚴蘇鳳

（渭南師范學院 教育與公共管理學院，陜西 渭南 714000）

治理視域下區(qū)域義務教育均衡發(fā)展的轉向思考

嚴蘇鳳

（渭南師范學院 教育與公共管理學院，陜西 渭南 714000）

教育均衡發(fā)展是我國教育領域綜合改革的攻堅方向和重點舉措。2000年以來我國教育均衡發(fā)展的治理路徑逐漸從硬件資源的投入轉向教育管理的績效追求，從實現(xiàn)普及轉向了教育內部的提高與優(yōu)化，教育均衡發(fā)展的終極目標是還原教育本質回歸人的世界，教育的價值就是促使每個人都獲得增長的價值和存在的意義。

教育均衡發(fā)展；管理績效；教育價值

城鄉(xiāng)教育發(fā)展不均是各國普遍存在的現(xiàn)實問題，經(jīng)濟社會總體發(fā)展水平滯后的發(fā)展中國家更是如此。解決城鄉(xiāng)差別促進教育公平是政府的主要責任和政府行為，這是各個國家在進行教育改革中的共識。我國教育均衡發(fā)展從上個世紀末到現(xiàn)在已經(jīng)取得了顯著的成效。基本上解決了有學可上，有書可讀的困境，尤其是加大了經(jīng)濟欠發(fā)達的地區(qū)的財政投入，從一定程度上緩解了自1985年以來市場經(jīng)濟帶來的資源流動而導致的兩極分化局面。各地也涌現(xiàn)了圍繞義務教育均衡發(fā)展形成了不同模式的治理模式。如淞滬模式、北京模式、沈陽模式、銅陵模式、湖北模式、浙江模式、山東模式，體現(xiàn)了地方政府結合區(qū)域經(jīng)濟、文化形成的各自發(fā)展的實踐智慧。但在實踐中我們也發(fā)現(xiàn)一些模式在推廣過程中出現(xiàn)了對于政策理解的偏差和盲目跟從，比如針對大中城市的學區(qū)制模式在山區(qū)推廣，這可能和行政驅動的科層與整齊規(guī)劃有關。為了進一步促進區(qū)域義務教育的均衡發(fā)展，落實黨的十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》精神，本文擬從我國義務教育發(fā)展的區(qū)域治理路徑的轉化與價值追求，剖析我國區(qū)域義務教育均衡發(fā)展改革的格局及未來展望。

一、義務教育均衡發(fā)展的治理逐漸從硬件資源的投入轉向了管理績效的追求

我國在上個世紀末開始關注教育均衡發(fā)展問題，到2000年以后成為政策持續(xù)關注的重點。2002年3月《人民教育》刊登了《為了每一個孩子的幸福成長-山東省壽光市教育均衡發(fā)展透視》長篇通訊，得到了當時教育部副部長王湛的重要批示。同年，李連寧、顧明遠等教育專家在《人民教育》發(fā)表了《論基礎教育新發(fā)展觀》筆談，把教育均衡發(fā)展討論推向了高潮。“讓小草和鮮花都享有同樣的陽光”［1］這句富有詩意的愿景和藍圖讓人們感受到了一種由上而下的溫暖，從而促使各地政府逐漸從效率優(yōu)先的政績追求轉向公正公平的追求。從查閱的文獻看，有90%的相關文章均發(fā)表于2002年以后。2005年教育部印發(fā)了《教育部關于進一步推進義務教育均衡發(fā)展的若干意見》，2006年新修訂的《義務教育法》明確規(guī)定：“國務院和縣級以上地方人民政府應當合理配置教育資源，促進義務教育均衡發(fā)展，改善薄弱學校的辦學條件，并采取措施，保障農(nóng)村地區(qū)、民族地區(qū)實施義務教育，保障家庭經(jīng)濟困難的和殘疾的適齡兒童、少年接受義務教育。”［2］從嚴格意義上講2006年修訂的義務教育法真正從法律意義上對義務教育的均衡發(fā)展給與了規(guī)定，并確保了義務教育中政府的責任和可操作性。于是各地紛紛開始將均衡發(fā)展作為義務教育發(fā)展的核心，口號也從培植亮點轉向矯正失衡，并相繼出臺了本地義務教育實施辦法或相關地方法規(guī)，對義務教育均衡發(fā)展作出具體規(guī)定。2007年至2011年財政部又相繼出臺了一系列完善農(nóng)村義務教育經(jīng)費的保障措施，進一步加大了對于中西部地區(qū)義務教育的財政措施和政策傾斜。隨著義務教育物力、財力的保障到位，基本辦學條件的完善，各個地方又開始了新一輪的改革，師資配套、班額設置、校長輪崗、教師輪崗等等。從對基礎教育物質條件的投入轉向了追求均衡發(fā)展管理中的效率原則，比如浙江啟動了五種模式推動區(qū)域內的教育均衡發(fā)展，成為教育均衡發(fā)展各地相互效仿的模式，并由此形成了各個地方基于同構和差異化的發(fā)展模式。2014年2月《人民教育》刊登了教育部基礎教育一司司長王定華“以改革精神統(tǒng)領我國義務教育均衡發(fā)展”，從資源均衡、免試就近入學改革、治理方式改革、教學過程優(yōu)化和隨遷子女就學改革等五個方面進一步闡述了我國義務教育均衡發(fā)展從外延向內涵發(fā)展的目標和愿景。

二、教育均衡發(fā)展的治理開始從實現(xiàn)普及轉向了教育內部的提高與優(yōu)化

教育均衡發(fā)展之所以成為現(xiàn)代教育關注的重點，主要是由于國內經(jīng)濟發(fā)展不平衡而導致的為實現(xiàn)社會本位的發(fā)展目標對精英教育的重點扶持以及市場經(jīng)濟的流動促使人們對優(yōu)勢教育資源的追逐而形成的區(qū)域間、城鄉(xiāng)間、階層間的差異不斷擴大，而導致的教育的公共性、公益性和公平性在某種程度上成為效率優(yōu)先的犧牲品。如何解決公平與效率之間的關系，既要保證效率還要保證公平，尤其是教育資源處于稀缺狀態(tài)下，不僅僅是一個理念追求的難題，更是一個操作難題?！白岅柟夂托〔菹硎芡瑯拥年柟狻辈⒉皇且痪浜唵蔚拿利愒妇埃嗟氖侨绾螌⒂邢薜年柟獯龠M每個個體的成長。想要實現(xiàn)普遍意義的最優(yōu)化，讓每個個體得到適合他們的教育，實現(xiàn)教育“量”與“質”的結合，不是一蹴而就的。通過政府十幾年的治理，可以說基本解決了每個孩子上學的機會平等和相對的條件平等，但問題依然突出。長期以來，我國義務教育發(fā)展主要依賴于政府的行政驅動，依賴于外部對教育資源的投入，在短期內改善了辦學條件，實現(xiàn)了教育均衡的跨越式發(fā)展，但這種發(fā)展方式依然處于均衡發(fā)展的低水平階段，即辦學條件的基礎設施不能等同于辦學水平。市場經(jīng)濟的競爭性流動和人們對優(yōu)勢資源的趨之若與，很難依靠行政驅動化解。比如，隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展的來臨，一些邊遠山區(qū)的學校雖然校舍明亮，卻很難再見到有學生，大量被閑置的希望小學成了山村的幼兒園和養(yǎng)老院。而在中心城市，班額過大卻成為各地教育部門教育改革突破的瓶頸。在各地紛紛推動的學區(qū)制、輪崗制中，一些薄弱地區(qū)抱怨弱弱聯(lián)合，在發(fā)展的過程中將本來還在發(fā)展中培植的亮點也被均衡掉了，導致優(yōu)質生源的大量流失。2014年1月和3月教育部連續(xù)頒布的《關于進一步做好小學升入初中免試就近入學工作的實施意見》《教育部辦公廳關于進一步做好重點大城市義務教育免試就近入學工作的通知》在社會上引起了強烈的反響。這兩個文件從某種意義上是對教育功利化惡性競爭治理的一個階段性文件，旨在保障義務教育階段區(qū)域內入學的公平公正和教育資源的均衡發(fā)展，其最終目的是推動當?shù)卣畬τ趨^(qū)域內教育資源均衡發(fā)展的關注。擇校的實質是對優(yōu)質教育資源的追逐，這符合市場經(jīng)濟效率優(yōu)先的競爭原則，卻破壞了教育的公益性原則。相反，從長遠來看限制擇校從某種程度上是對學生受教育選擇權的剝奪，而一些擁有特定資源的人依然可以通過其掌握的資源達到擇校。比如在一些大中城市的學區(qū)房因為此政策的出臺而出現(xiàn)了搶購風。因此均衡分布優(yōu)質教育資源或者說使區(qū)域內的教育資源都得到優(yōu)質的發(fā)展，才能有效解決擇校風。目前各地普遍實施的關于教育均衡發(fā)展的教育管理的諸多措施就是為了實現(xiàn)優(yōu)質資源的均衡分布和促進優(yōu)質資源的內生性發(fā)展。但總體而言要想真正實現(xiàn)教育的均衡化發(fā)展，保證公平，在我國現(xiàn)階段優(yōu)質教育資源稀缺的狀態(tài)下還需要一個發(fā)展的階段和過程，即先滿足大部分人的利益，保證每個人都能有機會享受到優(yōu)質資源，保證區(qū)域內教育發(fā)展的普及化，在普及化的基礎上追求提高和優(yōu)化，才能從本質上消除不公平的狀態(tài)。比如一些發(fā)達國家恰恰利用擇校來達到教育均衡發(fā)展和提高教學質量，目的在于通過競爭促使教育變革，改變科層管理的弊端，我們只是發(fā)展的階段不同而已，所以追求的目標也有所差異。因此正確理解教育均衡發(fā)展的相關政策，化解均衡發(fā)展中的各種矛盾，需要各地區(qū)因地制宜，真正滿足人民群眾對教育的多樣化需求，才能促進教育公平的真正實現(xiàn)。

三、教育均衡發(fā)展的終極目標是還原教育本質——回歸人的世界

教育均衡發(fā)展從來都不是一個教育目標，而是教育目標實施的起點和物質基礎。有學者指出“教育均衡化是一個政治目標，而不是一個教育目標，教育的本質是通過多樣化的方式滿足學生差異”［3］教育均衡從某種意義上是一個動態(tài)發(fā)展的過程，由于社會發(fā)展的前進性和流動性，非均衡和差異總是存在的。均衡的本質是追求公平、公正，反映的是教育利益在人們之間的分配關系。但均衡強調的滿足大多數(shù)人的利益，強調的是社會整體的發(fā)展，但未必有利于每個人。而公正則強調有利于每個人。隨著社會整體水平的發(fā)展，人們物質水平和精神水平的提高，在滿足大多數(shù)人利益的前提下，追求個體的自在發(fā)展，必然成為教育追求的終極目標。“基于差異性的教育公正， 必然是一種適合每個個體的個性化教育。教育公正滿足個性化的要求， 遵照的是需要、應得和切適性原則?！保?］因此均衡化的目標是隨著社會的發(fā)展讓每個孩子都享受到最優(yōu)質的教育服務，讓每一個個體都得到最大潛能的發(fā)展。當教育的基礎性資源達到社會的基本需求時，教育的發(fā)展就要從教育資源的宏觀投入轉向微觀層面的個體需要，即什么樣的教育才是最好的，也是合適的。縱觀各地目前教育均衡發(fā)展改革措施的落腳點都放在了師資和管理中，力圖通過管理的績效促進內生性優(yōu)質教育的產(chǎn)生和發(fā)展。在世界教育改革中，其中教師教育改革則成為各國推進教育公平與質量的重中之重。比如，2010年世界經(jīng)合組織PISA的測評，認為芬蘭、日本、新加坡、加拿大及中國的上海被認為是世界上教育最成功的國家和地區(qū)。其中，有專家專門對這些國家和地區(qū)的教育系統(tǒng)進行了分析，發(fā)現(xiàn)教育投入、優(yōu)秀的教師素質、基于學習組織的專業(yè)控制管理模式是這些國家和地區(qū)教育成功的主要因素。目前我國基礎教育基本滿足了均衡發(fā)展的第一個階段，即教育的基本投入，而優(yōu)秀的師資恰恰是一個學校和學生發(fā)展的關鍵。有研究發(fā)現(xiàn)學生質量的差異與教師的質量有顯著相關性，而優(yōu)秀的教師更懂得如何幫助每個孩子獲得更好的發(fā)展路徑。2011年教育部開始啟動的卓越教師培養(yǎng)項目實際上就是對教育均衡發(fā)展的一種回應。一次地方電視臺的問政節(jié)目，一位資深的教育局長就什么是好的學校就做出了經(jīng)典的回答，他認為好的學校不僅僅是教育設備資源的先進與齊全，而是包括優(yōu)秀的師資和學校的文化積淀及與時俱進的教育理念，讓每個孩子得到充分自由的發(fā)展，才是好的教育。

目前我國的教育綜合改革可以說進入了一個新的攻堅階段，義務教育的均衡發(fā)展作為政府一項政治任務和責任，不僅僅是推進社會公平和社會公正，更重要的是讓每一個孩子得到公正公平的優(yōu)質教育，使教育回歸對人的關注。自1999年我國基礎教育改革提出的“為了每一個孩子的發(fā)展”以來，我國的教育事業(yè)取得了巨大的成就。但任重而道遠，如何讓每一個孩子接受適合他的教育，則成為我們教育的永恒追求。教育總是一定情境下的教育，教育也總是每一個個體的具體教育，即教育的價值不再僅僅是讓小草和鮮花享受同樣的陽光，而是讓每一個思想和生命都迸發(fā)增長的價值和存在的意義。

［1］李振村，梁偉國.為了每一個孩子的幸福成長-山東省壽光市教育均衡發(fā)展透視［J］.人民教育，2002（3）：8-12.

［2］義務教育法（第六條）［Z］.2006年修訂.

［3］閻鳳橋.教育均衡化與制度選擇分析［J］.華中師范大學學報，2014（5）：139-144.

［4］馮建軍.基于個體發(fā)展差異的教育公正原則［J］.教育研究與實驗，2008（4）：7-10.

［責任編輯：何玲霞］

On Steering Thinking on Regional Balanced Development of CompulsoryEducation under the Perspective of Governance

YAN Sufeng
（Weinan Normal University Weinan 714000 Shaanxi ）

The balanced development of education is the crucial direction and key initiatives of the comprehensive reform in educational field in our country. Since 2000， the governance path of balanced development of education in our country gradually inputs from the hardware resources to the pursuit of educational management performance， from the popularity to improvement and optimization of the internal education. The ultimate goal of balanced development of education is to restore the essence of education and return to the human world， while the value of education is to promote everyone to have got the value of growth and the existence significance.

Balanced development of education； Management performance； Educational value

G40-011.8

A

1672-1047（2015）06-0089-04

10.3969/j.issn.1672-1047.2015.06.26

2015-10-25

陜西省2014-2015年度基礎教育重大招標課題“渭南市義務教育免試就近入學現(xiàn)狀、問題及對策研究”（ZDKT1401-3）；渭南師范學院2014年度教育科學研究項目“縣域教育均衡發(fā)展的治理決策與實踐推進研究”（2014JYKX013）

嚴蘇鳳，女，陜西西安人，副教授。研究方向：教育管理。