高等教育評價制度中的權(quán)力制衡

余詠梅

(瓊州學(xué)院 教育科學(xué)學(xué)院，海南 三亞572022)

摘要：我國高等教育評價制度起步較晚，在其發(fā)展歷程中經(jīng)歷了三個時期。高等教育評價制度的重點在于權(quán)力，其權(quán)力的運行遇到了阻礙，在此針對其阻礙提出高等教育評價制度中的權(quán)力制衡。權(quán)力的平衡與協(xié)調(diào)既是權(quán)力制衡的出發(fā)點，又是權(quán)力制衡的最終歸宿。在防止不斷重復(fù)評價的基礎(chǔ)上，要建立起以高校自我評價為基本、以行政評價為指導(dǎo)、以第三方評價為主的高等教育評價體系，這是我國高等教育評價制度發(fā)展的必然趨勢。

關(guān)鍵詞：高等教育；評價制度；權(quán)力制衡

收稿日期：2014-03-07

作者簡介：余詠梅(1977-)，女，安徽蕭縣人，瓊州學(xué)院教育科學(xué)學(xué)院講師，研究方向為教育學(xué)與比較教育學(xué)。

中圖分類號：G649.22

一、我國高等教育評價制度概述

(一)高等教育評價制度

教育評價制度是一種價值判斷的規(guī)則體系，它的建立要基于某種具體的評估模式，針對一定的對象及自身，并包含相應(yīng)的組織機構(gòu)和具體的實施準則，其主要包括以下四個層次內(nèi)容：

第一，它屬于一種制度形態(tài)，其建立的目的是：在合理的理論基礎(chǔ)之上，確定整個評估過程的目的、評估對象，以及所要進行評估的整體范圍和主旨等，以此來為評估活動確立具體、有效的評估準則和行為規(guī)范，它的每個獨立系統(tǒng)既具有嚴密性又具有開放性。

第二，評價制度的實施依賴于嚴格而有效的工具、評估方法，以及合理的實際操作步驟，由此來提高評價制度的實效性。

第三，教育評價需要有力的管理機構(gòu)和人事管理制度作為外部保證，來協(xié)調(diào)各部門的配合，促進教育評價的順利開展。

第四，教育評價過程作為一種制度形態(tài)，其本身的有效性也是被評價的對象。因此，需要建立科學(xué)的再評估系統(tǒng)，在教育評價過程后，對其評估效果進行進一步分析，以進一步提高教育評估系統(tǒng)的效度。完整的教育評估制度體系需要上述四個層次系統(tǒng)的相互依存和相互作用。

(二)高等教育評價制度的發(fā)展歷程

1.高等教育評價制度的形成

高等教育評價的最初對象主要是針對本科教學(xué)質(zhì)量、高校教育質(zhì)量、學(xué)位與研究生教育授予單位和學(xué)科專業(yè)點評審和學(xué)位授予質(zhì)量等。1990年以來，《普通高等學(xué)校教育評估暫行規(guī)定》、《中國教育改革和發(fā)展綱要》和《普通高等學(xué)校基本辦學(xué)條件指標(試行)》及《普通高等學(xué)校本科教學(xué)工作水平評估方案(試行)》相繼頒布。[1]15-19多年來，高等教育評估事業(yè)快速發(fā)展，評估數(shù)量和種類也逐漸增多，并在本科教學(xué)工作能力、研究生教育質(zhì)量評估和行業(yè)評估中取得突出成就?？傮w來看，我國的高等教育評估制度逐漸擺脫落后狀態(tài)，并在保證評估高效性與長效性的基礎(chǔ)上，繼續(xù)發(fā)展并完善著。

2.高等教育評價制度的建設(shè)

1986年，國務(wù)院頒布了《高等教育管理職責暫行規(guī)定》，其中對高校評估過程中各相關(guān)部門的職能發(fā)揮作出了具體的規(guī)定。隨后，理論界針對高等教育評估過程的評估對象、具體標準、評估方法、相關(guān)指標體系和國外相關(guān)的先進研究等方面進行了詳細、深入的探討與研究。隨后，《暫行規(guī)定》經(jīng)過具體教育實踐的檢驗，被證明是符合我國教育發(fā)展國情的有效指導(dǎo)，成為我國教育評估領(lǐng)域中的首個法規(guī)性的專門文件，同時它結(jié)合“逐步展開，擴大試點，深入研究”的教育指導(dǎo)方針，進一步引導(dǎo)我國的教育評估事業(yè)在正規(guī)化的道路上逐步發(fā)展與完善。

3.高等教育評價制度的完善與發(fā)展

20多年來，高等教育的評估工作不斷發(fā)展與完善，逐漸規(guī)范并走向科學(xué)化的道路。國家原教委曾多次強調(diào)高校建立和完善教學(xué)管理制度的重要性，要求相關(guān)部門認真把各科類、專業(yè)的教學(xué)要求具體化，并開展適當?shù)慕虒W(xué)評估與研究，以進一步促進高校教育水平的提高，《高等教育法》也進一步促進了高等教育評估制度的法制化。教育部 “高等學(xué)校教學(xué)質(zhì)量和教改工程”提出了以五年為一輪的評估制度，相信這一制度的具體實施，會進一步完善評估管理制度，促進高校辦學(xué)水平與教育質(zhì)量的提高。

(三)高等教育評價的意義

首先，完善的教育評價制度可以縮短評價各方結(jié)果的差異，形成正確的教育價值觀和客觀公正的評價結(jié)論，促進教育評價民主性和統(tǒng)一性的結(jié)合。其次，教育評價制度的建立促進了評價主體對高等教育評價規(guī)定的執(zhí)行，使人們對教育價值的認識更加客觀化、標準化、具體化。在評價的過程中，使評價主客體目標、方向一致，價值觀一致，充分發(fā)揮教育評價的監(jiān)督、改進作用，通過規(guī)范評價過程來形成一致的評價結(jié)論。最后，科學(xué)的教育評價在完善教育結(jié)構(gòu)的同時，也必然會帶動整體教學(xué)質(zhì)量的提高，從而為我國高等教育的發(fā)展提供強大的動力。教育評價的本質(zhì)是在主體對客體本質(zhì)屬性認識的基礎(chǔ)上進行價值判斷。這種判斷是根據(jù)人的需要和愿望而做出的?？茖W(xué)合理的評價制度，能夠盡可能地切合實際，減少主觀色彩的教育評價結(jié)論，使教育評價更加完善以充分發(fā)揮積極作用，來規(guī)范引導(dǎo)評價活動，使其不斷趨向制度化和科學(xué)化。

二、高等教育評價制度權(quán)力運行的窘境

(一)政府行政權(quán)力在高校管理中占主導(dǎo)

由于歷史和傳統(tǒng)的影響與限制，我國高校自主自治的傳統(tǒng)和自為的能力都很有限，而受控于政府影響的歷史慣性與制度特征卻相對明顯得多。政府權(quán)利在高等教育中占主導(dǎo)就必然會導(dǎo)致高校辦學(xué)自主權(quán)被剝奪以及高校內(nèi)部學(xué)術(shù)權(quán)利的被擠壓等不良現(xiàn)象。在這種情況下，政府不適當?shù)母呓绦姓?quán)力的定位以及履行方式，就決定了大學(xué)的運行機制與它的實際行為，進而影響到大學(xué)教育職能與社會職能的良好發(fā)揮。目前，我國政府高教行政權(quán)力過度的現(xiàn)狀主要表現(xiàn)為：政府部門的行政權(quán)力定位比較混亂，存在越位或缺位現(xiàn)象。其主要表現(xiàn)在兩方面：一方面，政府過多地干預(yù)大學(xué)的內(nèi)部辦學(xué)行為，其中包括學(xué)校的行政事務(wù)以及學(xué)科建設(shè)等；另一方面，政府缺乏對大學(xué)建設(shè)的有效系統(tǒng)管理，未充分履行好對大學(xué)建設(shè)事務(wù)的有效監(jiān)督、合理調(diào)控及客觀評價等方面的責任。這就直接導(dǎo)致很多高校由于政府的過多干預(yù)，而沒有實現(xiàn)理想的自治狀態(tài)。另一方面，部分高校又因政府在某些方面監(jiān)管力度不夠，而嚴重地缺乏他律約束，在經(jīng)濟、學(xué)術(shù)、自治等各個方面都出現(xiàn)失范現(xiàn)象，嚴重損害了自身的發(fā)展。因此，高校管理中必須堅決摒棄“以官為本”的錯誤思想，要逐步改變高校行政過度化的局面，克服行政化傾向。

(二)社會第三方權(quán)力缺失

“教育評價權(quán)利的第三方來自于西方文化，體現(xiàn)了人類在發(fā)展中對公平正義以及教育科學(xué)的全面追求?！盵2]58-59通常第三方社會中介與高校之間沒有固定的利益與從屬關(guān)系，因此相對于其它組織來看，能夠做到更加公平與客觀的評價，其第三方權(quán)利的有效發(fā)揮有利于教育評估中信度和效度的提高。而中國的高等教育評價制度中，往往缺少以社會中介組織評價等為核心的社會第三方權(quán)力的參與，其未來的科學(xué)構(gòu)建需要合理建立以專家學(xué)者和用人單位為主體、學(xué)生代表及家長共同參與的社會評價機構(gòu)，充分發(fā)揮其公平、公正的職能，積極促進高校教育評價制度的快速發(fā)展。第三方權(quán)力是一股市場力量，高等教育的價值取向深深地受到這一力量的影響。高校教育評價實踐活動中，第三方的評價通常具有客觀性、科學(xué)性、專業(yè)性和權(quán)威性，能夠贏得整個社會的充分認可，其中也包括政府和高校的接納。加強第三方權(quán)利的參與，充分發(fā)揮其有利優(yōu)勢，是未來提高高校教育評價作用發(fā)揮的必然趨勢。目前，我國的該種機構(gòu)僅有公眾教育研究院及公眾考試研究院，他們在教育評價系統(tǒng)研究方面取得了一定的成果，但總體來看，在國際上還處于較落后的狀態(tài)。因此，我國的高等教育評價制度是否能夠穩(wěn)定、快速地邁向科學(xué)化、公平化，其關(guān)鍵就取決于第三方權(quán)利能否取得認可并充分發(fā)揮自身的促進作用。

(三)高校自評權(quán)力失去主體地位

在高等教育的評價制度建設(shè)中，高校逐漸失去了基于主體地位的自評權(quán)力。“高校本身既是主體，又是客體，所謂的自評權(quán)利就是指在自主自律的標準上，建立起來的一種自我檢查、自我反思的權(quán)力。高校通常通過客觀的自我評價，來充分行使高校的自評權(quán)力。”[3]1-3高校定期向整個學(xué)校公開教育狀況、科學(xué)研究以及服務(wù)等項目中存在的弊端和取得的成績，從而達到全體師生、家長，以及社會成員的充分理解、共識及有效監(jiān)督，共同促進高校教育的健康發(fā)展。高等學(xué)校也可以為了其自身的良好發(fā)展、提高學(xué)校在社會中的聲譽，而本著自身的科學(xué)辦學(xué)思想和教育目標，對自己的教育教學(xué)活動與研究活動及其要達到的理想效果，進行自我評價與深刻反思。然而，高校在行使這些權(quán)力時卻遇到了很大阻礙。由于長期以來政府行政力量在高校組織建設(shè)和學(xué)科設(shè)置等方面的不合理干預(yù)與控制，導(dǎo)致高校本身缺乏對財政資金以及人力資源等師資力量的管理與分配決定權(quán)，無論是學(xué)術(shù)事務(wù)還是非學(xué)術(shù)事務(wù)，都要聽從行政力量的安排與控制，采取消極、被動的方式來面對自主地位被剝奪、自治權(quán)利缺失的現(xiàn)象。另一方面，高校一旦失去了其應(yīng)有的自治權(quán)力與自評權(quán)力，也就在一定程度上無法保障高等教育的教育質(zhì)量、無法發(fā)展高等教育事業(yè)并維護高校本身的切身利益。

三、高等教育評價制度中權(quán)力的制衡

(一)高等教育評價制度中的權(quán)力

1.高等教育評價制度中的行政權(quán)力

高校中的行政權(quán)利行使主體主要是政府和學(xué)校管理組織，在長期“官本位”的文化環(huán)境中，其權(quán)利的行使及其管理方式和規(guī)定通常決定著高校的發(fā)展方向。而在這種權(quán)力背景下，高校的學(xué)術(shù)自由等公正合理的追求很難得到實現(xiàn)。在高等教育評價制度中，政府組織或委托的評價組織或機構(gòu)一般采用立法、行政政策、財政等方式具體執(zhí)行行政權(quán)力，具有強制性。立法把有法可依、有章可循的評價活動納入法律范疇；行政政策與法律相比，具有靈活性和針對性特點，具體規(guī)定與措施是在法律基礎(chǔ)上制定的，財政方式又稱“利益驅(qū)動”，政府一般不會直接介入高校的教育評價過程，而是把評價與財政掛鉤來影響高校行為，從而達到行政權(quán)力對高等教育的影響。

2.高等教育評價制度中的第三方權(quán)力

第三方權(quán)力一般是由第三者評價機構(gòu)行使的，它既不是政府的代表，也不是高校的代表，而是學(xué)生、家長或納稅者的高等教育消費者的代表，以及在一些專門領(lǐng)域中德才兼?zhèn)涞膶＜液蛯W(xué)者。第三方權(quán)力的實施具有獨立性，由于它與被評價方及其他評價者沒有過多的利益關(guān)系，因此，在評價過程中，第三方權(quán)力可以本著公平、公正的原則，客觀、正確地對高校教育的各個方面進行有效的評價。第三方評價權(quán)力還具有進步性和專業(yè)性，他們能夠使用更專業(yè)的人才和技術(shù)來針對評價內(nèi)容進行相關(guān)評價，來更有效地提高評價的科學(xué)化水平，使評價結(jié)果更具有可信度和權(quán)威性。

3.高等教育評價制度中的自評權(quán)力

高校主要通過自我評價，來行使高校的自評權(quán)力。高校通過自評權(quán)力反思，在運用國家財政投入、納稅者稅金、學(xué)生學(xué)雜費、其他捐助等時，是否達到有效利用的目的，并對其利用過程、產(chǎn)生的結(jié)果承擔了責任。同時，這也是高校用自己的手完善自己、發(fā)揮自己的權(quán)力的集中體現(xiàn)。事實上，高等教育評價制度里的自評權(quán)力是高校維護自身利益的重要因素，在一定程度上可以看做是高等教育發(fā)展與促進高校辦學(xué)質(zhì)量的基礎(chǔ)與保障。

(二)高等教育評價制度中的權(quán)力分配

1.權(quán)力的集中與分散

在高等教育評價權(quán)力結(jié)構(gòu)中，只要其中的一種權(quán)力發(fā)生改變，其它權(quán)力自然也會受到影響，在一定程度上就會改變原有評價制度中的性質(zhì)。“制度是一種權(quán)力‘游戲’規(guī)則，需要規(guī)范參與‘游戲’的行為。權(quán)力就像一把‘雙刃劍’，有利有弊，如果運用得當，就會使這個‘游戲’順利進行下去；反之，就會阻礙‘游戲’進展。高等教育評價活動中的規(guī)則規(guī)范著各個評價組織或評價機構(gòu)的行為?！盵4]1-5當權(quán)力過于集中時，容易出現(xiàn)“專斷”“獨裁”等現(xiàn)象；當權(quán)力過于分散時，則會出現(xiàn)“各自為政”“諸侯王國”的現(xiàn)象。由此，為了促進我國高等教育的不斷完善與教育評價制度水平的順利提高，就要盡力避免評價過程中評價權(quán)力的過度集中或分散狀況。只有行政權(quán)力、第三方權(quán)力和自評權(quán)力等三種評價權(quán)力相互制衡、協(xié)調(diào)，才能更好地調(diào)節(jié)各方利益關(guān)系。所以，權(quán)力制衡是高等教育評價制度中權(quán)力有效分配的重中之重。

2.高等教育評價制度中的權(quán)力協(xié)調(diào)

高校教育評價中過多的行政權(quán)力干預(yù)，會嚴重影響高校自評權(quán)力的發(fā)揮及其它領(lǐng)域評價者的參與。[5]6-10因此，政府需要通過權(quán)力分散，把部分評價權(quán)力恰當?shù)胤峙浣o第三者評價機構(gòu)或高校，使三種權(quán)力的分散達到制衡與協(xié)調(diào)。在高等教育評價活動中，當高校自我評價的自評權(quán)力過于集中時，一方面會導(dǎo)致高等教育的自由狀態(tài)，失去發(fā)展的目標；另一方面，也會把高校送進“象牙塔”，遠離市場，得不到市場的支持。這時，需要政府適當?shù)厥站o“自評權(quán)力”，適當加大政府的行政權(quán)力，發(fā)揮第三方權(quán)力的作用，使三種權(quán)力制衡與協(xié)調(diào)。英國的大學(xué)歷史悠久，是傳統(tǒng)大學(xué)理念的典范，尤其是在管理方面，推崇大學(xué)自治，因此，在高等教育評價制度中，高校擁有極高的自評權(quán)力。在20世紀80年代時，高校所培養(yǎng)的專業(yè)人才不能很好地滿足社會需要，而受到越來越多的問責，英國政府懷疑高校自身能否保證其學(xué)術(shù)質(zhì)量的能力，因此，開始參與并主導(dǎo)高等教育的質(zhì)量，在1997年成立了高等教育質(zhì)量保障署，擴大了高等教育評價制度中的行政權(quán)力，以此來制衡過于集中的自治權(quán)力。

總而言之，權(quán)力制衡是高等教育評價制度中的關(guān)鍵，權(quán)力的平衡與協(xié)調(diào)是權(quán)力制衡的出發(fā)點，也是權(quán)力制衡的最終歸宿。因此，要全面促進高等教育評價制度的實效性發(fā)揮，就必須在高校自我評價的基礎(chǔ)之上，以第三方為主、適當結(jié)合行政評價的指導(dǎo)，從而建立起科學(xué)、完善的高等教育評價制度。

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責任編輯：張彩云

On Power Balance of Higher Education Evaluation System

YU Yong-mei

Abstract:The evaluation system of higher education started late and the development process had experienced three stages. The evaluation system of higher education focuses on the powers that have encountered obstacles on the power running. This paper presents the balance of power in the evaluation system of higher education; the balance and coordination are not only the starting point of the balance of the power, but also the ultimate destination of the balance of powers. In order to prevent the repeated evaluation , the evaluation system of higher education is established based on the university self-evaluation， the guide of administrative evaluation and the third-party evaluation, which is the inevitable trend of development of higher education evaluation system.

Key words:higher education; evaluation system; balance of the power