○ 藺俊萍

推動基層社會協(xié)同治理已成為理論界普遍關(guān)注的重要問題，各地基層政府也在通過各種形式探索符合各地情況的社會協(xié)同治理模式。培育社會資本作為提高社會治理績效的長效手段已經(jīng)引起社會各界的廣泛關(guān)注。但目前的理論研究還處在起步階段，系統(tǒng)地研究成果還較少。本文以社會資本理論為視角，構(gòu)建社會資本與基層社會協(xié)同治理的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，系統(tǒng)闡述社會資本對提高基層社會協(xié)同治理的重要作用，并結(jié)合我國當(dāng)前基層社會發(fā)展實(shí)際就如何培育優(yōu)質(zhì)社會資本進(jìn)行深入分析。

一、基層社會協(xié)同治理及社會基礎(chǔ)

黨的十八大提出要“加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制”。所謂治理，是相對于傳統(tǒng)的管理或統(tǒng)治而言的。1989年，世界銀行使用了“治理危機(jī)”這個詞語，這是“治理”概念首次被提及。此后，治理與善治的概念逐步流行起來，并發(fā)展成為內(nèi)涵豐富的治理理論，被政治學(xué)家和政治社會學(xué)家廣泛關(guān)注。全球治理委員會在《我們的全球之家》的研究報告中對治理作出了如下界定：“治理是各種公共的或私人的個人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的特殊的過程。它既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。它有四個特征，即治理不是一整套規(guī)則，也不是一種活動，而是一個過程；治理的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動?！盵1]（P2-3）由此可見，治理實(shí)質(zhì)是經(jīng)公民參與使原來的單一治理主體（統(tǒng)治者）轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代的多元化治理主體，由此形成向公民整體負(fù)責(zé)的公共管理民主化導(dǎo)向。社會協(xié)同治理概念，是借鑒了西方協(xié)同學(xué)等相關(guān)理論研究成果、結(jié)合中國的現(xiàn)狀、由社會轉(zhuǎn)型催生、為應(yīng)對復(fù)雜的社會問題而樹立的多元主體、共治共建共享管理理念。馬凱認(rèn)為：社會協(xié)同就是要發(fā)揮各類社會組織的作用，整合社會管理資源，積極推動建立政府調(diào)控機(jī)制同社會協(xié)同機(jī)制互聯(lián)、政府行政功能同社會自治功能互補(bǔ)、政府管理力量與社會調(diào)解力量互動的社會協(xié)同管理網(wǎng)絡(luò)。從這個定義來看，社會協(xié)同的主體應(yīng)該是基層政府及各類社會組織，包括基層自治組織、社會組織和企事業(yè)單位等。社會協(xié)同治理主要是通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系、確立認(rèn)同和共同的目標(biāo)等方式實(shí)施對公共事務(wù)的管理。越來越多的人認(rèn)為，在經(jīng)濟(jì)全球化、政治民主化和文化多元化的今天，善治已經(jīng)成為人類政治發(fā)展的理想目標(biāo)。而社會協(xié)同治理正是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的必經(jīng)途徑。當(dāng)前，要推動整個社會的協(xié)同治理首先需要解決好基層社會的協(xié)同治理問題。伴隨著基層社會矛盾的增加，基層社會的協(xié)同治理過程在很大程度上就是一個協(xié)調(diào)社會各階層利益、整合社會資源、調(diào)節(jié)處理基層民眾社會矛盾和維護(hù)社會穩(wěn)定的過程。該實(shí)施過程強(qiáng)調(diào)地方政府與基層社會組織、企業(yè)以及公民等協(xié)同治理公共生活，推動基層社會的和諧發(fā)展。

那么，如何推動基層社會的協(xié)同治理呢？體制機(jī)制的改革非常重要，但協(xié)同治理的有效推進(jìn)同樣離不開一定的社會環(huán)境。豐厚的社會土壤是提高政府治理績效的重要依托。這主要表現(xiàn)在：第一，公民的政治認(rèn)同。政治認(rèn)同在社會政治生活中有著十分重要的作用，是把人們組織在一起的重要凝聚力量。任何一個政治組織只有得到成員廣泛的認(rèn)同，才能獲得充沛的生命力并能長期存在下去。基層社會協(xié)同治理的有效運(yùn)行同樣需要得到參與者的廣泛認(rèn)同。沒有認(rèn)同就談不上合作，沒有合作就不會形成共同的目標(biāo)追求。社會協(xié)同治理的精髓就在于通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系實(shí)施對公共事務(wù)的共同管理。第二，有效的社會組織?！吧鐣M織”這一中國的特有名詞，反映的是在社會主義初級階段的基本國情下，對傳統(tǒng)的非政府組織、非營利組織、第三部門或者民間組織等稱謂的統(tǒng)稱。黨的十七大報告首次將社會組織作為“發(fā)展基層民主，保障人民享有更多更切實(shí)的民主權(quán)利”的重要內(nèi)容，提出要“發(fā)揮社會組織在擴(kuò)大群眾參與、反映群眾訴求方面的積極作用，增強(qiáng)社會自治功能”，標(biāo)志著我們黨充分認(rèn)識到社會組織在保證人民當(dāng)家作主、擴(kuò)大公民有序政治參與方面的重要地位。社會組織是人民群眾實(shí)行自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督的重要組織形式，它可以很好地?fù)?dān)負(fù)起代表和反映社會群體利益訴求的職責(zé)，成為與政府溝通協(xié)調(diào)的橋梁，參與公共事務(wù)的管理，暢通協(xié)商渠道，有助于提高社會治理的效率。國內(nèi)外的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)表明，社會組織的發(fā)育程度是一個國家公民社會發(fā)展水平的縮影。第三，社會治理網(wǎng)絡(luò)。結(jié)構(gòu)本質(zhì)上是利益格局，網(wǎng)絡(luò)關(guān)系結(jié)構(gòu)是多元主體之間利益狀況的凝結(jié)?；鶎由鐣嘣黧w的有序參與最終會形成一個自主的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系結(jié)構(gòu)。這一網(wǎng)絡(luò)在某個特定的領(lǐng)域中擁有發(fā)號施令的權(quán)威，它與政府在特定的領(lǐng)域中進(jìn)行合作，分擔(dān)政府的行政管理責(zé)任。作為基層社會協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)，既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以符合其利益的非正式的制度安排。要實(shí)現(xiàn)治理網(wǎng)絡(luò)的有效運(yùn)行，就需要參與主體具備一定的規(guī)范意識，共同遵循，共同維護(hù)。

二、社會資本對提高我國基層社會協(xié)同治理績效的積極作用

基層社會協(xié)同治理的有效推進(jìn)需要具備一定的社會基礎(chǔ)，那么社會資本能不能滿足這些條件呢？帕特南將社會資本從個人層面上升到集體層面，認(rèn)為集體層面的社會資本能反映公民參與網(wǎng)絡(luò)、社群組織等發(fā)展程度，有利于推動和協(xié)調(diào)集體行動，促進(jìn)社會穩(wěn)定與社會整合。在一個社會共同體中，由信任搭建起的網(wǎng)絡(luò)型關(guān)系結(jié)構(gòu)越密集，共同體成員間互利合作的可能性就越大，亦即集體層面的社會資本為社會協(xié)同治理提供工具性支持，是現(xiàn)代社會不可或缺的潛在管理資源。

（一）社會資本蘊(yùn)含的普遍信任增強(qiáng)了政府-社會-公民三者之間的政治認(rèn)同，有利于協(xié)作意愿達(dá)成和合作成本控制

在帕特南看來，信任是社會資本的最關(guān)鍵和本質(zhì)性因素，信任是合作的基礎(chǔ)?；鶎由鐣f(xié)同治理的基本前提是各類治理主體之間必須具備基本的信任關(guān)系。信任影響協(xié)作意愿，信任能夠在協(xié)同者之間產(chǎn)生安全感和確定感，形成良好的心理預(yù)期，進(jìn)而減少彼此合作的風(fēng)險，降低為達(dá)成合作而產(chǎn)生的各種信息費(fèi)用、談判費(fèi)用、合約費(fèi)用等[2]（P113）。從社會發(fā)展角度來說，誠信缺失相互欺詐會導(dǎo)致交易方式倒退、交易環(huán)節(jié)增多、交易成本上升，限制交易空間的拓展，增加交易成本。如果基層政府與公民之間互不信任，那么政府的各項政策將很難在群眾中得到有效實(shí)施，即使強(qiáng)制實(shí)施也會產(chǎn)生抵觸情緒增大社會摩擦，無形中就會增加政策執(zhí)行成本[3]。因此，誠實(shí)守信，不管是在過去還是現(xiàn)在，均具有非常重要的實(shí)踐價值。

（二）社會資本蘊(yùn)含的互惠規(guī)范有利于約束人們的機(jī)會主義行為傾向，解決集體行動困境

在新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論中，人的機(jī)會主義行為傾向受到了高度的重視，它被視為經(jīng)濟(jì)主體的一個重要的行為特征。所謂機(jī)會主義行為傾向，是指人具有隨機(jī)應(yīng)變、投機(jī)取巧、為自己謀取更大利益的行為傾向[4]（P18）。威廉姆森假設(shè)，人們在經(jīng)濟(jì)活動中總是盡最大能力地保護(hù)和增加自己的利益，自私且不惜損人，只要有機(jī)會，就會損人利己，這就是機(jī)會主義。人的機(jī)會主義本性增加了交易行為的復(fù)雜性，影響到社會協(xié)同治理效率。例如市場主體為了追求自身利益不惜采取尋租行為，而一些政府官員為了獲取超額利益不惜想方設(shè)法尋求政策漏洞，設(shè)置租金，最終導(dǎo)致國家和公共利益受損。如何有效地遏制這些行為呢？社會資本為基層社會協(xié)同治理提供必要的社會規(guī)范和秩序。根據(jù)帕特南的社會資本理論，他更強(qiáng)調(diào)人與人之間相互交往過程中產(chǎn)生的互惠規(guī)范，并將互惠規(guī)范分為兩種：一種是“均衡的”，指的是人們同時交換價值相等的東西；另一種是“普遍化的”，是指在持續(xù)進(jìn)行的交換關(guān)系中，這種互惠在特定的時間段里是無報酬和不均衡的。它是人們在長期交往過程中自發(fā)形成的，是具有高度生產(chǎn)性的社會資本，具有很好的帶動和示范效應(yīng)，遵循這一規(guī)范的共同體，可以有效解決集體行動困境。同時，普遍的互惠規(guī)范把自我利益與團(tuán)結(jié)互助結(jié)合了起來，是一種高度安全性的社會資本，增強(qiáng)了交易的透明度、交易的規(guī)范性和對交易主體的約束性，能夠有效約束機(jī)會主義行為的發(fā)生，降低了合作共贏的風(fēng)險。

（三）社會組織普遍參與的公民參與網(wǎng)絡(luò)為基層社會協(xié)同治理創(chuàng)新提供了互動平臺

帕特南認(rèn)為，任何社會，現(xiàn)代的或傳統(tǒng)的，專制的或民主的，封建主義的或資本主義的，都是由一系列人際溝通和交換網(wǎng)絡(luò)構(gòu)成的，這些網(wǎng)絡(luò)既有正式的，也有非正式的。帕特南將其概括為兩類：一類是把具有相同地位和權(quán)力的行為者聯(lián)系在一起，稱之為橫向公民參與網(wǎng)絡(luò)；另一類是將不平等的行為者結(jié)合到不對稱的等級和依附關(guān)系之中，稱之為垂直參與網(wǎng)絡(luò)。對于這兩種公民參與網(wǎng)絡(luò)，實(shí)踐證明橫向公民參與網(wǎng)絡(luò)越密集，越有利于促進(jìn)公民為了共同利益而進(jìn)行合作。公民參與網(wǎng)絡(luò)增加了人們在任何單獨(dú)交易中進(jìn)行欺騙的潛在成本；公民參與網(wǎng)絡(luò)培育了強(qiáng)大的互惠規(guī)范；公民參與網(wǎng)絡(luò)促進(jìn)了交往，促進(jìn)了有關(guān)個人品行的信息之流通；公民參與網(wǎng)絡(luò)還體現(xiàn)了以往合作的成功，可以把它作為一種具有文化內(nèi)涵的模板，未來的合作在此之上進(jìn)行[5]（P169）。由此可見，一個組織的建構(gòu)越具有橫向性，它就越能夠在更廣泛的共同體內(nèi)促進(jìn)制度的成功。橫向組織的成員數(shù)量，應(yīng)該與好政府有著正相關(guān)聯(lián)系?；鶎由鐣f(xié)同治理模式正是一種橫向的治理模式，是以政府為主導(dǎo)的多元社會主體的有效聯(lián)合。廣泛存在的橫向公民參與網(wǎng)絡(luò)為人們之間的交流合作提供了一個非正式的互動平臺，這一平臺能夠深化互信、達(dá)成承諾，為基層社會協(xié)同治理提供良好的互動平臺。這里所說的橫向公民參與網(wǎng)絡(luò)主要體現(xiàn)的是由公民自發(fā)形成的一些民間社會組織。這些社會組織可以很好地?fù)?dān)負(fù)起代表和反映社會群體利益訴求的職責(zé)，在政府和社會之間架起溝通協(xié)調(diào)的橋梁?？傊?，社會資本是協(xié)同治理的關(guān)鍵，協(xié)同治理廣度、深度和效度皆取決于其存在狀況。

三、培育社會資本，提高基層社會協(xié)同治理績效的策略

優(yōu)質(zhì)的社會資本是提高基層社會協(xié)同治理績效的重要因素，也是實(shí)現(xiàn)社會良好治理的前提條件。必須在中國語境下，借助政府和社會的力量，不斷優(yōu)化社會資本結(jié)構(gòu)和提升優(yōu)質(zhì)社會資本存量，有效推進(jìn)社會協(xié)同治理。

（一）加強(qiáng)基層社會協(xié)同治理主體間的誠信建設(shè)，構(gòu)筑誠信環(huán)境

第一，加強(qiáng)社會誠信制度建設(shè)，強(qiáng)化誠信建設(shè)的組織領(lǐng)導(dǎo)。根據(jù)帕特南社會資本理論得到的啟示，社會資本的形成與社會制度密切相關(guān)，在不同社會制度的長期影響下會逐漸形成不同的公民傳統(tǒng)，即不同的社會資本。因此，社會誠信的養(yǎng)成需要良好的社會制度來保障。首先，率先垂范，構(gòu)筑誠信政府。在現(xiàn)代社會誠信體系中，政府誠信是關(guān)鍵，政府在社會誠信建設(shè)中起著導(dǎo)向和示范作用?，F(xiàn)階段加強(qiáng)基層政府誠信建設(shè)主要應(yīng)從三個方面著手：轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)服務(wù)型政府；建立健全對基層政府公權(quán)力的約束機(jī)制，形成權(quán)利有限化，監(jiān)督公開化；加強(qiáng)政府公務(wù)人員誠信意識，發(fā)揮其引領(lǐng)和表率作用。其次，在全社會范圍內(nèi)構(gòu)建多層聯(lián)動的社會信用服務(wù)機(jī)制，真正使失信者“一處失信，寸步難行”。再次，加強(qiáng)法制建設(shè)，用法律手段來維護(hù)并規(guī)范社會誠信秩序。

第二，加強(qiáng)對公民的誠信文化教育，形成良好誠信環(huán)境。公民與政府之間的信任是建立在雙方互信基礎(chǔ)上的。良好的誠信環(huán)境需要大家共同構(gòu)建。具體做法包括：一是加強(qiáng)對青少年的誠信養(yǎng)成教育。誠信理念的形成是一個長期的教育過程，要從基礎(chǔ)抓起，把誠信道德規(guī)范納入到不同層級的學(xué)校教育中，尤其是納入未成年人的思想道德教育。二是加強(qiáng)誠信文化的社會宣傳。在全社會廣泛、深入、持久地實(shí)施誠信道德宣傳教育，創(chuàng)新誠信宣傳形式，使誠信道德規(guī)范內(nèi)化為全體社會成員普遍的道德品質(zhì)并轉(zhuǎn)化為一種道德行為，形成全社會以誠實(shí)守信為榮、以欺詐失信為恥的良好風(fēng)氣。

（二）發(fā)展和壯大社會組織，提高社會組織對基層公共事務(wù)的有效參與

公民社會組織是公共治理賴以實(shí)現(xiàn)的“關(guān)鍵加入者”，提供了政府和市場之外的第三種力量介入公共事務(wù)管理達(dá)成正和博弈治理范式[6]。目前，我國社會組織在數(shù)量上雖初具規(guī)模，但作用有限。大量的社會組織難以真正獨(dú)立于政府之外，仍保留濃厚的政府色彩；一些具有獨(dú)立性的社會自發(fā)組織被排除在法律之外，生存空間非常有限；由于管理和社會監(jiān)督機(jī)制很不健全，部分社會組織存在較為嚴(yán)重的營利行為，社會公信度低下。這些不足使其還不能完全肩負(fù)起表達(dá)民意的作用。培育社會組織健康發(fā)展需要從政府和社會組織兩方面著手：一是政府要加強(qiáng)對社會組織的培育和管理，著力建設(shè)政府與社會組織的合作伙伴關(guān)系。二是社會組織要加強(qiáng)自身的公信力建設(shè)和提升社會服務(wù)質(zhì)量，樹立自覺維護(hù)信譽(yù)的獨(dú)立意識及高度的風(fēng)險責(zé)任感，與政府和相關(guān)單位共同聯(lián)手，形成互動支撐的“多中心治理”結(jié)構(gòu)，為基層協(xié)同治理筑牢根基。

（三）健全基層社會協(xié)同治理運(yùn)行網(wǎng)絡(luò)，創(chuàng)建協(xié)同治理平臺

網(wǎng)絡(luò)是社會協(xié)同治理的關(guān)鍵變量，是社會協(xié)同治理有效運(yùn)行的重要依托。當(dāng)前，不同地區(qū)根據(jù)各地區(qū)的實(shí)際情況建立了不同的協(xié)同治理模式。但總體來說，應(yīng)從以下幾個方面加強(qiáng)：第一，組建民生工作辦公室。根據(jù)基層社會發(fā)展需要，依據(jù)黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會協(xié)同、公眾參與的組織原則組建民生工作辦公室。所謂“民生工作辦公室”就是根據(jù)基層社會實(shí)際情況及發(fā)展需要，為解決與群眾生活息息相關(guān)的各項民生工作和社會事業(yè)而成立的聯(lián)合辦事機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)是以政府為主干、非政府組織和村（居）委會為紐帶、私人部門為基礎(chǔ)的協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)平臺。第二，建立健全協(xié)同治理機(jī)制。協(xié)同治理機(jī)制是協(xié)同效應(yīng)實(shí)現(xiàn)的動態(tài)路徑。民生工作辦公室的有效運(yùn)作需要相應(yīng)的體制機(jī)制來保障。主要包括協(xié)同治理主體溝通機(jī)制、主體間信息資源共享機(jī)制、對協(xié)同主體行為的監(jiān)督機(jī)制等。另外，機(jī)制的多元容易產(chǎn)生機(jī)制效應(yīng)的不確定。因此，要控制機(jī)制變動的隨意性，保證不同機(jī)制的協(xié)調(diào)進(jìn)而促進(jìn)協(xié)同效應(yīng)的實(shí)現(xiàn)。第三，規(guī)范社會協(xié)同治理主體權(quán)責(zé)邊界。從制度層面規(guī)范社會協(xié)同治理各類主體的行為邊界，確立協(xié)同者的法律地位、權(quán)責(zé)范圍、運(yùn)作規(guī)則、合作途徑等，依法保護(hù)各類協(xié)同主體的權(quán)利，促進(jìn)互惠平等合作，是社會協(xié)同治理的重要保證。

總之，社會資本的形成是一個漫長的過程，是多種因素長期共同作用的結(jié)果。根據(jù)帕特南對意大利南北地區(qū)公民傳統(tǒng)的考察，意大利北部地區(qū)良好公民傳統(tǒng)是經(jīng)過1000多年的社會發(fā)展逐漸積淀而成的。這就使我們清醒的認(rèn)識到：“建立社會資本并非易事，然而，它卻是使民主得以運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵因素?！?/p>

[1]TheCommissiononGlobalGovernance,OurGlobalNeighborhood:TheReportoftheCommissiononGlobalGovernanceOxfordUniversityPress,1995.

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