靳來月

（東北石油大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，黑龍江 大慶 163318）

基于平衡計(jì)分卡的地方政府財(cái)政支出績效評價

靳來月

（東北石油大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，黑龍江 大慶 163318）

為了提高公共財(cái)政透明度和政府工作效率，財(cái)政支出績效評價越來越受到重視。本文采用平衡計(jì)分卡方法來構(gòu)建我國政府財(cái)政支出績效評價體系，通過分析我國目前政府財(cái)政支出績效評價的現(xiàn)狀及意義，設(shè)定財(cái)政支出績效評價的戰(zhàn)略目標(biāo)及基本評價維度，即財(cái)務(wù)、社會公眾、內(nèi)部流程、學(xué)習(xí)成長以及環(huán)境保護(hù)五個維度，并從五個維度分別設(shè)立具體評價指標(biāo)，提出了一種適合我國國情的財(cái)政支出績效評價的有效方法。

財(cái)政支出；平衡計(jì)分卡；績效評價

目前，我國的財(cái)政支出績效評價還處于探索嘗試階段。從黨的十八大召開以來，政府一直強(qiáng)調(diào)加大對政府預(yù)算決算的審查力度，切實(shí)提高財(cái)政資金利用率，加快實(shí)現(xiàn)“績效財(cái)政”[1]。2014年3月財(cái)政部印發(fā)《地方財(cái)政管理績效綜合評價方案》，正式要求地方政府對財(cái)政管理的績效做出綜合評價。財(cái)政支出績效評價的有效實(shí)施，既可以提高政府財(cái)政管理水平、資源配置效率，又可以達(dá)到完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的客觀要求[1]。相對而言，西方各國已建立了較為完善的財(cái)政支出績效評價體系，我國的財(cái)政支出績效評價工作起步較晚，通過一系列的研究和探索，也取得了一些成果。

一、我國財(cái)政支出績效評價的現(xiàn)狀

就我國財(cái)政支出績效評價研究現(xiàn)狀來說，很多學(xué)者針對其研究內(nèi)容、研究方法和指標(biāo)體系進(jìn)行了較為系統(tǒng)的研究。徐一心、曾俊林（2005）等認(rèn)為可以將財(cái)政支出績效評價的對象分為三個層次，即總體績效、分類績效和項(xiàng)目績效[2]。本文將評價對象定位于財(cái)政支出總體績效評價，即從總體入手，考察、研究和評價政府財(cái)政支出的效益和效果[3]。李永友（2005）提出，公共支出的績效評價內(nèi)容是支出活動的經(jīng)濟(jì)性、效率性和有效性[4]。但是這些衡量的指標(biāo)是相對的，還需尋找間接的指標(biāo)。主要存在以下幾個問題：（1）財(cái)政支出績效評價方面法律法規(guī)不完善；（2）尚未形成專門的評價體系；（3）財(cái)政支出績效評價的指標(biāo)設(shè)計(jì)缺乏科學(xué)性和規(guī)范性。針對以上問題，構(gòu)建一套綜合科學(xué)的評價體系是十分必要的。財(cái)政支出的社會效益往往大于其經(jīng)濟(jì)效益，因此其績效評價不僅僅考察財(cái)務(wù)指標(biāo)，還需要相關(guān)的非財(cái)務(wù)指標(biāo)進(jìn)行評價。因此本文采用平衡計(jì)分卡方法對政府財(cái)政支出績效進(jìn)行評價，以確定綜合全面的評價指標(biāo)的體系。

二、平衡計(jì)分卡的可行性分析

平衡計(jì)分卡方法起初是應(yīng)用于企業(yè)的業(yè)績評價，主張從財(cái)務(wù)、內(nèi)部經(jīng)營流程、客戶、學(xué)習(xí)和成長四個維度來評價企業(yè)的業(yè)績。設(shè)定了各個維度下的指標(biāo)，并闡述了財(cái)務(wù)指標(biāo)和非財(cái)務(wù)指標(biāo)的關(guān)系。但是平衡計(jì)分卡同樣在政府部門也有可行性，結(jié)合學(xué)者的研究和探討，可從以下幾個方面來分析在政府引入平衡計(jì)分卡的可行性：

1.平衡計(jì)分卡追求的是指組織的長期和短期目標(biāo)、結(jié)果和過程目標(biāo)、先行和滯后指標(biāo)、組織和個人績效、外部關(guān)注和內(nèi)部訴求等變量之間的平衡，是政府制定合理全面財(cái)政支出績效評估指標(biāo)體系的工具。

2.平衡計(jì)分卡促進(jìn)了管理政府的財(cái)政支出績效的戰(zhàn)略導(dǎo)向。傳統(tǒng)上，政府績效評估缺乏整體戰(zhàn)略性，評估只注重近期效果。而平衡計(jì)分卡注重強(qiáng)調(diào)組織戰(zhàn)略與績效評價之間的關(guān)系，將組織的戰(zhàn)略目標(biāo)分解為階段的、具體可操作的目標(biāo)，從而有效保證組織上下級能明晰自身任務(wù)，確保戰(zhàn)略目標(biāo)的有效實(shí)現(xiàn)。

3.政府組織的特殊性使得很多工作績效難以用定量指標(biāo)來衡量，平衡計(jì)分卡可以彰顯政府部門戰(zhàn)略管理的定性與定量分析相結(jié)合的優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)客觀、可量化指標(biāo)與主觀、難以量化指標(biāo)之間的平衡，實(shí)現(xiàn)在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)性評價的同時也包含社會性評價。

三、政府財(cái)政支出的戰(zhàn)略目標(biāo)及績效評價維度設(shè)定

明確政府財(cái)政支出的戰(zhàn)略目標(biāo)，是財(cái)政支出績效評價的首要任務(wù)。政府財(cái)政支出的戰(zhàn)略目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)社會公眾利益最大化,所以應(yīng)該把社會公眾放在平衡計(jì)分卡的頂端。評價財(cái)政支出是否很好地達(dá)到了原定的戰(zhàn)略目標(biāo)主要應(yīng)從財(cái)政支出所實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和生態(tài)環(huán)境效益進(jìn)行評價[5]。根據(jù)以上三方面的評價內(nèi)容，可以將財(cái)政支出績效評價體系分為五個維度，分別是：財(cái)務(wù)維度、社會公眾維度、內(nèi)部流程維度、學(xué)習(xí)與成長維度、環(huán)境保護(hù)維度。其中財(cái)務(wù)維度直接體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)效益，社會公眾維度直接體現(xiàn)了社會效益，內(nèi)部流程維度和學(xué)習(xí)與成長維度主要評價政府內(nèi)部的工作流程以及工作人員，這兩個維度的評價會間接影響經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。而環(huán)境保護(hù)維度則直接體現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境效益。這五個維度通過邏輯推動關(guān)系形成一個整體。

1.社會公眾維度。政府部門的服務(wù)對象是社會公眾，而且政府的收入來自公眾，工作目標(biāo)是建立公共服務(wù)型政府。該維度直接體現(xiàn)社會公眾對政府服務(wù)水平的滿意度，與戰(zhàn)略目標(biāo)密切相關(guān)。同時受其他維度的影響，其他維度指標(biāo)的改進(jìn)可推動公眾滿意度的提升。

2.財(cái)務(wù)維度。政府的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)社會公眾利益最大化，財(cái)務(wù)指標(biāo)作為最直接的經(jīng)濟(jì)效益的反映，而政府的收入是相對固定的，其主要考慮是控制運(yùn)行成本、提高投入效率、減少浪費(fèi)的問題。財(cái)務(wù)指標(biāo)的評估是為了保證政府要用較少的成本來產(chǎn)生更高的績效，但同時應(yīng)提供公眾滿意的服務(wù)。

3.內(nèi)部流程維度。內(nèi)部流程體現(xiàn)的是政府的內(nèi)部管理水平，用來衡量和評估政府的工作效果。內(nèi)部流程的優(yōu)化可以提高政府的工作效率，更公正廉潔的履行政府職能。在這個維度，主要考慮如何評價和選擇能夠提高公眾滿意度，又能夠?qū)崿F(xiàn)政府使命的流程。

4.學(xué)習(xí)與成長維度。為了提高公眾滿意度，降低政府運(yùn)行成本，優(yōu)化內(nèi)部流程，持續(xù)提高政府財(cái)政支出績效，政府要不斷提高學(xué)習(xí)能力和對外應(yīng)變能力，建設(shè)學(xué)習(xí)型政府。

5.環(huán)境保護(hù)維度。該維度的設(shè)定直接體現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境效益方面。生態(tài)文明建設(shè)是中國特色社會主義事業(yè)的重要內(nèi)容，關(guān)系人民福祉，關(guān)乎民族未來。環(huán)境問題直接與公眾的健康和生活息息相關(guān)。政府不應(yīng)再以犧牲環(huán)境換來GDP的增長，在確定財(cái)政支出項(xiàng)目時，應(yīng)該考慮該項(xiàng)目的環(huán)保性，對生態(tài)的影響程度，努力建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會。

四、財(cái)政支出績效評價體系的具體指標(biāo)設(shè)定

針對以上所分析的平衡計(jì)分卡各個維度之間的影響關(guān)系，每個維度應(yīng)該制定的具體指標(biāo)如下：

1.社會公眾維度績效指標(biāo)。針對財(cái)政支出績效評價來說，其平衡計(jì)分卡設(shè)計(jì)的服務(wù)對象是社會公眾。這個維度主要反映公眾對政府提供的公共服務(wù)或產(chǎn)品、政府工作效率、廉潔程度的滿意度。下設(shè)的指標(biāo)有：對公共服務(wù)或產(chǎn)品的滿意度，包括對教育、公共衛(wèi)生、文化投入、城市建設(shè)四個方面的滿意度。這主要是通過調(diào)查獲得的。政府財(cái)政支出透明度，需要政府在官網(wǎng)上定時公開政府的財(cái)政收入和支出情況，公開“三公”經(jīng)費(fèi)等。這可以提高公眾對政府的信賴程度。需求平均回應(yīng)速度和水平，通過政府的辦事效率來直接影響社會公眾滿意度，公眾滿意度的變化率，通過本指標(biāo)來衡量本年度的社會公眾滿意度與上年相比，其上升或者下降的幅度。

2.財(cái)務(wù)維度績效指標(biāo)。該維度的指標(biāo)應(yīng)當(dāng)直接反映政府財(cái)政支出的成本—效益關(guān)系，應(yīng)當(dāng)考慮如何實(shí)現(xiàn)資金的有效運(yùn)用。其設(shè)置的指標(biāo)有：產(chǎn)品及服務(wù)成本：這是用來計(jì)算政府的公共產(chǎn)品及其服務(wù)的實(shí)際成本以便合理地確定所提供的價格。相關(guān)費(fèi)用的控制率，成本節(jié)約效率。僅僅控制成本是不夠的，還應(yīng)當(dāng)提高資金的使用效率。在這方面的具體指標(biāo)有：投入產(chǎn)出比；這個可以直接反映政府支出的效率。資金的使用效率，計(jì)劃支出完成率，可以反映資金支出的使用情況。對于以上指標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，還應(yīng)設(shè)置一個額外的指標(biāo)來規(guī)范監(jiān)督，即財(cái)務(wù)管理規(guī)范程度。

3.內(nèi)部流程維度績效指標(biāo)。該維度主要是政府財(cái)政支出為了更好的滿足公眾的需求，政府應(yīng)該提供的公共產(chǎn)品及服務(wù)的情況。能夠影響財(cái)政支出來為公眾提供服務(wù)的因素主要包括服務(wù)的辦事效率、部門協(xié)調(diào)能力、公共設(shè)施的利用率等。所以這個維度的目標(biāo)是提高服務(wù)效率、提高創(chuàng)新能力和滿足公眾對于公共產(chǎn)品或服務(wù)及其流程的需求。所以指標(biāo)的構(gòu)成主要是業(yè)務(wù)指標(biāo)，業(yè)務(wù)指標(biāo)主要考核政府規(guī)劃及立項(xiàng)的情況、政府的組織管理水平以及政府目標(biāo)完成程度。規(guī)劃和立項(xiàng)是針對項(xiàng)目申請時對項(xiàng)目進(jìn)行論證的科學(xué)性、項(xiàng)目能夠正常實(shí)現(xiàn)的可能性作出評價；組織管理水平是指運(yùn)行過程中考察整個部門服務(wù)效率和協(xié)調(diào)能力及其創(chuàng)新能力；而目標(biāo)完成程度的考核是指對于支出過程中資金的使用及項(xiàng)目完成進(jìn)度情況，及時作出相應(yīng)調(diào)整和反饋。所以具體的指標(biāo)為：項(xiàng)目立項(xiàng)的科學(xué)性；項(xiàng)目立項(xiàng)的效率性；服務(wù)辦事效率；職責(zé)的明確程度；創(chuàng)新能力；隨著外部環(huán)境的改變，政府應(yīng)該及時更新服務(wù)模式，體現(xiàn)公共部門的活力。項(xiàng)目的完成進(jìn)度；資金的使用及管理情況。

4.學(xué)習(xí)與成長維度績效指標(biāo)。該維度主要是為了推動公眾維度和內(nèi)部流程維度的目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在整個評價指標(biāo)的設(shè)計(jì)中，所考察的對象應(yīng)當(dāng)是政府工作人員，主要包括政府工作人員的隊(duì)伍建設(shè)、組織程序、系統(tǒng)建設(shè)等。在隊(duì)伍建設(shè)方面應(yīng)該設(shè)置的具體指標(biāo)有：工作人員的滿意度；工作人員的工作效率；工作人員的培訓(xùn)次數(shù)；組織程序指政府的財(cái)政支出有無可以實(shí)現(xiàn)政府的財(cái)政職能的指標(biāo)，并和適當(dāng)?shù)莫剟钪贫冉Y(jié)合在一起。具體指標(biāo)有：工作人員所提建議及所采納的建議數(shù)量，個人和部門之間的協(xié)調(diào)程度。在系統(tǒng)建設(shè)方面的具體指標(biāo)包括：信息系統(tǒng)的靈敏度及更新程度。

5.環(huán)境保護(hù)維度。環(huán)境問題主要體現(xiàn)在政府支出項(xiàng)目涉及到的資源的開發(fā)利用，環(huán)境污染及土地的占用等，甚至有的支出項(xiàng)目與環(huán)境治理直接相關(guān)。環(huán)境影響公眾的生活，直接影響公眾對于政府工作的滿意程度。該維度的增加主要是為了衡量財(cái)政支出項(xiàng)目對環(huán)境影響程度。主要包括財(cái)政支出帶來經(jīng)濟(jì)增長，提供公共設(shè)施和服務(wù)時所間接引起的環(huán)境問題，作為財(cái)政支出項(xiàng)目本身是否直接與環(huán)境相關(guān)。具體的指標(biāo)有：單位GDP所消耗的能源；所污染、占用的土地?cái)?shù)量；專家對項(xiàng)目投入運(yùn)行后的環(huán)保效果評價意見，具體包括項(xiàng)目運(yùn)行是否符合環(huán)境政策目標(biāo)和整體環(huán)境規(guī)劃；社會公眾對項(xiàng)目投入運(yùn)行后的環(huán)保效果的評價意見，具體包括是否改善了本地區(qū)公眾生活條件與質(zhì)量，是否對本地區(qū)自然環(huán)境生態(tài)環(huán)境帶來好的影響；環(huán)境影響與項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的比率。

平衡計(jì)分卡在績效評價時側(cè)重于定量分析，所以能通過在不同角度設(shè)定了績效評價指標(biāo)之后，還應(yīng)該對指標(biāo)進(jìn)行權(quán)重賦值，在方法上可采用層次分析法進(jìn)行權(quán)重賦值[6]。之后將實(shí)施后的得分與之前所賦的權(quán)重進(jìn)行比較，從而得出最有效的績效評價結(jié)果。

總之，我國的財(cái)政支出規(guī)模大，而且支出種類繁多，因此對財(cái)政支出績效評價的意義十分重大。本文通過運(yùn)用平衡計(jì)分卡方法進(jìn)行財(cái)政支出績效評價，而且設(shè)定了具體的評價指標(biāo)。但是由于財(cái)政支出涉及的部門及項(xiàng)目眾多，績效評價工作只由一個統(tǒng)一的平衡計(jì)分卡是不可能完成全部任務(wù)的。所以考慮到具體應(yīng)用，各個部門要根據(jù)總的平衡計(jì)分卡來開發(fā)屬于政府本部門的平衡計(jì)分卡，而且具體指標(biāo)要根據(jù)部門、財(cái)政支出具體項(xiàng)目的實(shí)際情況做出相應(yīng)變動。

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〔責(zé)任編輯：宋洪德〕

F810.4

A

1002-2341（2015）04-0128-03

2015-07-08

靳來月（1991-），女，山東省章丘人，研究生，主要從事財(cái)務(wù)管理理論方面的研究。