○ 陳耀春 柏必成

（作者系河南省委黨校副廳級組織員、教授，河南省委黨校公共管理教研部講師、博士）

公共民主、公共服務(wù)與政府權(quán)威是深化行政體制改革的三個著眼點(diǎn)，三者之間存在著內(nèi)在關(guān)聯(lián)，呈現(xiàn)出一個相互支撐、相互促進(jìn)、有機(jī)統(tǒng)一的關(guān)系。深化行政體制改革應(yīng)適應(yīng)公共民主發(fā)展的要求，應(yīng)著力于公共服務(wù)的有效供給，應(yīng)避免損害政府權(quán)威。

一、公共民主、公共服務(wù)與政府權(quán)威的內(nèi)在關(guān)聯(lián)

“建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府”是黨中央對行政體制改革提出的明確要求，行政體制改革最終應(yīng)落腳于人民的滿意之上，應(yīng)落腳于社會公平正義的促進(jìn)和人民福祉的增進(jìn)之上。人民滿意是公共民主的一個內(nèi)在要求，離開了人民滿意，也就談不上公共民主，因此行政體制改革應(yīng)將公共民主作為一個重要的著眼點(diǎn)。而公共民主又不是抽象的，需要通過一定的途徑得以實(shí)現(xiàn)，其中一個重要途徑就是公共服務(wù)的有效供給，公共服務(wù)的有效供給帶來民生的改善和公眾需求的滿足，民生的改善和公眾需求的滿足又使公共民主落到實(shí)處。由以上可知，公共服務(wù)與公共民主存在著密切的關(guān)聯(lián)，公共服務(wù)也應(yīng)成為行政體制改革一個重要的著眼之點(diǎn)。事實(shí)上，馬克思主義經(jīng)典作家從來都是將公共民主與公共服務(wù)關(guān)聯(lián)在一起的。

在當(dāng)今的時代背景下，市場組織與公民社會在不斷發(fā)育并日益走向成熟，公共民主與公共服務(wù)對政府職能體系、組織結(jié)構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制、管理方式等都提出了改革的要求。我國政府實(shí)行的大部門體制改革、流程再造、行政審批事項(xiàng)的取消和下放等都是對這種要求的回應(yīng)。無疑，行政體制改革會帶來政府權(quán)力的收縮，也會使政府行使權(quán)力的方式發(fā)生變化。在這種情況下，有人誤以為與政府權(quán)力收縮相伴隨的是政府權(quán)威的削弱，并且存在著將政府權(quán)威看輕看淡的傾向，認(rèn)為政府的權(quán)威已不再重要，或者認(rèn)為政府權(quán)威的下降是一種自然而然的事情，無須大驚小怪。這樣的誤解不僅在理論上是站不住腳的，而且在實(shí)踐中也是極端有害的。行政體制改革從來都不是要削弱政府權(quán)威，一個沒有權(quán)威的政府將會變成空殼的政府，這是任何行政體制改革都不期望出現(xiàn)的狀況。如果一個政府毫無權(quán)威，既不能集中公眾的意志又不能執(zhí)行公眾的意志，那又何談?wù)墓残耘c代表性？又何談公共服務(wù)的有效提供？在這種情況下，一個社會必然陷入無政府主義，而無政府主義下的民主只能是一種無序的民主，一種不顧大局、不顧長遠(yuǎn)的民主，一種易于導(dǎo)致集體不理性的民主。由是觀之，公共民主與公共服務(wù)是不能脫離政府權(quán)威的，政府權(quán)威也應(yīng)當(dāng)是行政體制改革的一個重要著眼點(diǎn)。

總之，公共民主、公共服務(wù)與政府權(quán)威是深化行政體制改革的三個著眼點(diǎn)，具體而言，深化行政體制改革應(yīng)體現(xiàn)公共民主發(fā)展的要求，應(yīng)著力于公共服務(wù)的有效供給，應(yīng)避免損害政府權(quán)威。

二、行政體制改革應(yīng)適應(yīng)公共民主發(fā)展的要求

公共民主是在不斷向前發(fā)展的，這是一個客觀的必然趨勢。就世界范圍來看，20世紀(jì)70年代末80年代初以來，新公共管理理論、新公共服務(wù)理論等相繼興起，在這些理論的指導(dǎo)下，西方的公共管理改革可謂方興未艾，從對“顧客導(dǎo)向”的倡導(dǎo)到對公眾利益和公民權(quán)的強(qiáng)調(diào)，西方國家的公共民主發(fā)展趨向十分明顯。

在我國，黨和政府為人民服務(wù)的宗旨意識與改革開放后政府管理模式的轉(zhuǎn)變逐步實(shí)現(xiàn)有機(jī)結(jié)合，這使公共民主的發(fā)展具備了更好的氣候和土壤。另外，隨著時代的發(fā)展，公眾的公平意識、民主意識、權(quán)利意識日益增強(qiáng)，更多的人希望參與到公共事務(wù)中來，要求在涉及自身利益的公共決策中表達(dá)意愿。公眾的這種民主訴求為公共民主的發(fā)展提供了一個重要動因，也體現(xiàn)出公共民主的發(fā)展是一個歷史的潮流，而這一歷史潮流的推進(jìn)與行政體制改革的成效有著十分密切的關(guān)系。

具體來講，為了體現(xiàn)和適應(yīng)公共民主發(fā)展的要求，行政體制改革一是應(yīng)以公眾利益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。公共民主最終體現(xiàn)在公眾利益的有效增進(jìn)、公眾需求的有效滿足上。就西方國家政府管理模式的變遷來看，從科層官僚制政府到企業(yè)家政府再到服務(wù)型政府，這種政府管理模式的轉(zhuǎn)變過程其實(shí)也是公共民主不斷向前發(fā)展的過程。而之所以說政府管理模式的轉(zhuǎn)變促進(jìn)了公共民主的發(fā)展，其中一個關(guān)鍵的原因就在于隨著政府管理模式的轉(zhuǎn)變，公眾需求得到了政府更高程度的重視，公眾利益得到了更加有效的增進(jìn)。因此，為促進(jìn)公共民主的發(fā)展，政府通過行政體制改革應(yīng)能更好地回應(yīng)公眾需求、增進(jìn)公眾利益，這與我國建設(shè)服務(wù)型政府的目標(biāo)也是相一致的。而要達(dá)到這樣的預(yù)期，政府首先要真正以公眾需求作為行為的動力來源，這是服務(wù)型政府之前的政府管理模式都沒有能夠做到的[1]；其次要加強(qiáng)自身能力建設(shè)，使自身有能力回應(yīng)和滿足不斷提升的公眾需求，比如努力健全公共財政體制、改進(jìn)政府績效考核制度、推進(jìn)依法行政、加快電子政務(wù)建設(shè)，等等。二是應(yīng)為公眾參與公共事務(wù)提供更加有利的條件。公共民主的目的是維護(hù)和增進(jìn)公眾利益，而維護(hù)和增進(jìn)公眾利益的一個重要途徑就是切實(shí)保障公眾在公共事務(wù)管理中的各項(xiàng)權(quán)利。這些權(quán)利的落實(shí)需要一定的制度加以保障，而行政體制改革則可以而且也有必要提供這樣的保障。比如在公共決策體制的改革方面，政府的決策過程日益開放化和透明化，更多地發(fā)揮出公眾在公共決策中的作用，我國不少地方事實(shí)上已在這方面進(jìn)行了具有成效的探索。

三、行政體制改革應(yīng)著力于公共服務(wù)的有效供給

根據(jù)公共服務(wù)供給對象的不同，政府提供的公共服務(wù)總體上可分為兩類：其一是直接以市場主體與社會組織為對象提供的公共服務(wù)，如政府為市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會組織的發(fā)育創(chuàng)造良好的環(huán)境；其二是直接針對公眾需求提供的公共服務(wù)，如政府在醫(yī)療、教育、住房、養(yǎng)老等民生領(lǐng)域的社會性支出。著力于公共服務(wù)的有效供給，行政體制改革目標(biāo)所指：一是要轉(zhuǎn)變政府的職能重心，強(qiáng)化政府的公共服務(wù)職責(zé)。政府的職能重心不在于對微觀經(jīng)濟(jì)的干預(yù)，而在于提供有效的公共服務(wù)。30多年來，我國經(jīng)濟(jì)在實(shí)現(xiàn)高速增長的同時，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中也形成了日益嚴(yán)重的不平衡、不協(xié)調(diào)與不可持續(xù)的問題，而這種狀況的出現(xiàn)與政府職能重心的偏頗有著很大關(guān)系。長期以來，政府將注意力過度集中在了GDP的增長上面，不少地方政府甚至直接充當(dāng)了市場主體的角色，不顧客觀的經(jīng)濟(jì)規(guī)律、自然規(guī)律與社會規(guī)律，一味依靠生產(chǎn)要素的高強(qiáng)度投入和經(jīng)濟(jì)規(guī)模的擴(kuò)張來推動GDP的高速增長。這樣的政府模式被有的學(xué)者稱為“生產(chǎn)型政府”[2]（P3-22），意味著政府主要還不是服務(wù)的提供者，而是更像企業(yè)的管理者與生產(chǎn)的經(jīng)營者。實(shí)踐證明，生產(chǎn)型政府并不是一種理想的政府模式，政府對微觀經(jīng)濟(jì)進(jìn)行深度干預(yù)可謂代價太大、成本過高，不僅使政府“有形的腳”踩住了市場“無形的手”，而且使本應(yīng)由政府來承擔(dān)的公共服務(wù)職責(zé)被嚴(yán)重淡化和虛化，以致社會問題、社會矛盾與社會風(fēng)險都在不斷積累。因此，政府過度干預(yù)經(jīng)濟(jì)是不行的，二戰(zhàn)后許多欠發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的發(fā)展歷史也說明了這一點(diǎn)，由于過度強(qiáng)調(diào)政府在資源動員和配置上的作用，結(jié)果導(dǎo)致資源錯配和尋租腐敗盛行，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的績效很差[3]。另外，政府對經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展聽之任之、放任不管也不行，以自由化、私有化和市場化為內(nèi)核的新自由主義在世界范圍內(nèi)所遇到的挫折就是這一點(diǎn)的有力證明。政府在避免對經(jīng)濟(jì)進(jìn)行過度干預(yù)的同時，還應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起有效提供公共服務(wù)的職責(zé)，實(shí)現(xiàn)職能重心從主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)增長到加強(qiáng)公共服務(wù)的轉(zhuǎn)變。實(shí)際上，隨著國內(nèi)外環(huán)境的變化和經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的出現(xiàn)，增加公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給不僅能夠補(bǔ)短板、惠民生，而且是擴(kuò)大需求、實(shí)現(xiàn)中國經(jīng)濟(jì)提質(zhì)增效升級的一個重要“引擎”。

二是要努力創(chuàng)新公共服務(wù)的供給方式。在公共服務(wù)的供給上，政府僅僅意識到這一職責(zé)的重要性仍是不夠的，還應(yīng)能通過供給方式的創(chuàng)新來不斷提高公共服務(wù)供給的有效性。黨的十八屆三中全會提出，要“加大政府購買公共服務(wù)力度”。這其實(shí)就提出了創(chuàng)新公共服務(wù)供給方式的要求，也體現(xiàn)了多中心治理的理念。不過，總體而言，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給方式的創(chuàng)新并不容易，既需要制度上的頂層設(shè)計，又需要實(shí)踐中的不斷摸索，以最終形成一套行之有效的制度體系與功能健全的運(yùn)行機(jī)制。

三是要大力促進(jìn)基本公共服務(wù)的均等化。如果說政府的公共服務(wù)職責(zé)需要不斷得到強(qiáng)化，那么政府對于基本公共服務(wù)的供給更是責(zé)無旁貸，政府應(yīng)切實(shí)做到?；?、補(bǔ)短板、兜底線，即所謂的“社會政策要兜底”?；竟卜?wù)有兩層含義。第一層是在范圍上的含義，即基本公共服務(wù)包括哪些公共服務(wù)類型?；竟卜?wù)涉及到公眾的基本權(quán)利，其外溢性顯著，效益溢出的范圍廣泛，屬于典型的純公共產(chǎn)品。第二層是在質(zhì)量上的含義，即基本公共服務(wù)應(yīng)達(dá)到什么樣的一種水平?；竟卜?wù)應(yīng)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平和階段相適應(yīng)，應(yīng)能滿足公眾在公共服務(wù)上的最低消費(fèi)，公眾在消費(fèi)這種公共服務(wù)后不會再因基本需求得不到滿足而產(chǎn)生明顯的緊張感?；竟卜?wù)是人人都應(yīng)當(dāng)享有的，于是基本公共服務(wù)就涉及到一個均等化的概念，意味著一個國家的公民無論居住在城市或者農(nóng)村、經(jīng)濟(jì)地位是貧窮還是富有，都應(yīng)當(dāng)能公平、可及地獲得大致均等的基本公共服務(wù)。近年來，我國政府對基本公共服務(wù)均等化給予了越來越高的關(guān)注，并在政策上日趨走向完善，2012年7月，國務(wù)院印發(fā)了《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》，闡明了國家基本公共服務(wù)的制度安排，明確了基本公共服務(wù)的具體范圍、基本標(biāo)準(zhǔn)和保障措施。在2015年的《政府工作報告》中，李克強(qiáng)總理又明確強(qiáng)調(diào)了“逐步推進(jìn)基本公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化均等化”、“有序推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)同城化”等內(nèi)容。

四、行政體制改革應(yīng)避免損害政府權(quán)威

客觀而言，我國政府權(quán)威不僅不能損害,而且存在著加強(qiáng)的必要。首先，上級政府對于下級政府的權(quán)威需要加強(qiáng)。當(dāng)前，上級政府的一些政策到了下級政府還不能得到有效執(zhí)行，不同程度上存在著政策懸浮、政策空轉(zhuǎn)、政策規(guī)避、政策截留等問題，其中的原因固然是多方面的，但上級政府對于下級政府權(quán)威的缺乏卻不能不說是一個重要的影響因素。黨的十八大以后，新的一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體對于決策部署的落實(shí)問題反復(fù)予以強(qiáng)調(diào)，提出要以“抓鐵有痕、踏石留印”的勁頭來推動改革。決策部署的落實(shí)問題從另一個角度來看其實(shí)也是一個政府的權(quán)威問題，上級政府對于下級政府的權(quán)威一旦弱化，將會弊病叢生，很多良好的政策設(shè)計都只能成為空談。其次，基于公眾信任的政府權(quán)威需要加強(qiáng)。在一些地方，干群關(guān)系緊張，群體性事件多發(fā)、易發(fā)，呈現(xiàn)出“觸點(diǎn)多、燃點(diǎn)低”的特征，反映出了政府權(quán)威和政府公信力存在的突出問題。比如，諸如PX項(xiàng)目等鄰避設(shè)施的建設(shè)之所以容易引發(fā)群體性事件，除了政府在決策及其執(zhí)行當(dāng)中存在的不足之外，政府權(quán)威和政府公信力的缺失也是一個至關(guān)重要的原因，無論政府作出怎樣的解釋，公眾都漠然置之甚至持一種抵制和排斥的態(tài)度，最終使鄰避設(shè)施建設(shè)陷入“一鬧就停”的困境。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，越來越多公共事務(wù)的處理需要政府與公眾的有效協(xié)作，這不僅有治理理論上的依據(jù)，而且是公共民主發(fā)展的現(xiàn)實(shí)之需。而政府與公眾的有效協(xié)作絕不是要否定掉政府權(quán)威，一個沒有權(quán)威的政府將是一個不受公眾信任和認(rèn)可的政府，而一個不受公眾信任和認(rèn)可的政府是沒有資格與公眾進(jìn)行有效協(xié)作的。

為了避免損害政府權(quán)威，行政體制改革價值所向應(yīng)是：

一是要構(gòu)建合理的政府權(quán)責(zé)體系。權(quán)力是權(quán)威的一個重要來源，政府權(quán)威要以必要的政府權(quán)力作為基礎(chǔ)，缺少了這個基礎(chǔ)，政府權(quán)威必定是不穩(wěn)固的。但政府權(quán)力只是限于必要，并非越大越好，沒有邊界的政府權(quán)力對于政府權(quán)威同樣是一種破壞。因此，政府與市場、社會之間的權(quán)力邊界要界定清楚，上下級政府之間的權(quán)力邊界要界定清楚，行政運(yùn)行過程中決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)之間的邊界也要界定清楚。權(quán)力邊界清晰了，政府才知其所當(dāng)為、能知其所當(dāng)止，公眾對于政府權(quán)力的行使也才能有一個穩(wěn)定的預(yù)期。政府的權(quán)力邊界要用法律和制度的形式予以界定，這就使得政府的依法行政具有了特殊的意義，政府不能依法行政必然意味著政府權(quán)力邊界的隨意性，而這種政府是不會得到公眾認(rèn)同與滿意的，因此一個有權(quán)威的政府同時也應(yīng)當(dāng)是一個法治政府。另外，權(quán)力與責(zé)任是相輔相成的，權(quán)力的行使實(shí)質(zhì)上是出于履行責(zé)任的需要，習(xí)近平總書記一再強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)干部要“敢于擔(dān)當(dāng)”，擔(dān)當(dāng)就意味著責(zé)任，脫離了責(zé)任的權(quán)力即便界定得再清楚也無助于政府權(quán)威的樹立，只能引發(fā)公眾的不滿情緒。確保權(quán)責(zé)的一致則需要通過相關(guān)的制度建設(shè)，比如嚴(yán)格績效管理、完善權(quán)力監(jiān)督體系，等等。

二是要提升政府的治理能力和治理績效。政府權(quán)威不是憑空得來的，也不完全建立在權(quán)力和強(qiáng)制的基礎(chǔ)上，權(quán)威并不等同于強(qiáng)制，政府權(quán)威最重要的是要得到公眾的認(rèn)同，這樣的政府權(quán)威才會穩(wěn)固并具有合法性。否則，一旦失去了公眾心理上的支持與認(rèn)同，不論政府權(quán)威背后有多大的強(qiáng)制性力量在支撐，這種所謂的政府權(quán)威實(shí)質(zhì)上都是十分脆弱的，政府權(quán)威的大廈很可能會在瞬間轟然坍塌，古今中外許多專制政府的歸宿都印證了這一點(diǎn)。而政府如何贏得公眾認(rèn)同以不斷鞏固自身權(quán)威？一般的途徑有兩條，其一是加強(qiáng)宣傳與教育，其二則是帶領(lǐng)人民群眾不斷取得實(shí)實(shí)在在的成績。宣傳教育的重要性自不待言，鄧小平就曾在 1989年春夏之交的政治風(fēng)波發(fā)生后講到，“十年最大的失誤是教育”[4]（P306）。忽視了對公眾的宣傳教育，政府就有可能使自身陷入嚴(yán)重的認(rèn)同危機(jī)與信任危機(jī)之中。不過，單純依靠宣傳教育也是不可行的，如果政府不能帶領(lǐng)人民群眾不斷破解經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的難題，如果人民群眾的需求長期得不到滿足，那么任何宣傳、任何教育都不足以取信于民，而只能愈加顯得蒼白無力。因此，政府權(quán)威必須以政府的能力與實(shí)績作為支撐，一個能力低下和績效不良的政府必定是一個弱勢政府，而一個弱勢的政府必定是不可能有什么權(quán)威可言的。一個有權(quán)威的政府則同時也是一個有作為的政府，鞏固政府權(quán)威，必須不斷提升政府的治理能力，這也是與全面深化改革的要求相一致的。十八屆三中全會明確提出“使市場在資源配置中起決定性作用”，我們需要一個更加有效的市場；同時，我們也需要一個更加有為的政府，一個能夠更好發(fā)揮作用的具有權(quán)威的政府。當(dāng)前我國正在大力推行的一系列行政體制改革措施事實(shí)上也是在朝著這個方向努力的，比如，政府通過簡政放權(quán)，通過權(quán)力清單制度與負(fù)面清單制度等的實(shí)行，顯著激發(fā)、釋放了市場和社會的活力，全國各類企業(yè)登記數(shù)與民間投資都實(shí)現(xiàn)了較大幅度的增長[5]。在簡政放權(quán)的同時，政府又著力于將該管的事管住管好，全面正確地履行自身職能，提高了決策力、執(zhí)行力、協(xié)調(diào)力與服務(wù)能力，獲得了人民群眾的好評，這對于增強(qiáng)政府權(quán)威無疑是具有積極意義的。

[1]柏必成.公眾需求：服務(wù)型政府的動力來源——兼論服務(wù)型政府的本質(zhì)特征[J].學(xué)習(xí)論壇,2014，（9）.

[2]柳慶剛，姚洋.地方政府競爭和結(jié)構(gòu)失衡[J].世界經(jīng)濟(jì)，2012，（12）．

[3]林毅夫.處理好政府和市場的關(guān)系[N].人民日報，2013-12-28.

[4]鄧小平文選：第3卷[M].北京：人民出版社，1993.

[5]陳寶生.在新的歷史起點(diǎn)上深入推進(jìn)行政體制改革[N].人民日報，2014-02-26.