宋振策

（中國政法大學刑事司法學院，北京 100088）

跨行政區(qū)劃法院和檢察院及其刑事管轄權研究

宋振策

（中國政法大學刑事司法學院，北京 100088）

跨行政區(qū)劃法院和檢察院的管轄地域不再與《憲法》第30條規(guī)定的四級行政區(qū)相對應，實現(xiàn)了司法管轄區(qū)與行政區(qū)劃的分離，這是其本質(zhì)特征?？缧姓^(qū)劃法院和檢察院設立的初衷和直接動力是為了革除現(xiàn)行司法體制的弊端之一——司法地方化，其刑事管轄功能定位是保障司法公正、實現(xiàn)指定管轄的集中化與法定化、分流特殊案件與合理配置司法資源以及促進國家法律統(tǒng)一正確實施。研究跨行政區(qū)劃法院和檢察院的受案范圍及其制度設計可知其仍存在一定的局限性，有待于進一步完善。

跨行政區(qū)劃法院；跨行政區(qū)劃檢察院；刑事管轄權

一、跨行政區(qū)劃法院和檢察院的設立、特點及其原因

《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱“《決定》”）提出：“探索設立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院，辦理跨地區(qū)案件。”2014年12月28日，上海市第三中級人民法院和上海市人民檢察院第三分院作為全國第一個跨行政區(qū)劃的法院和檢察院正式成立①行政區(qū)劃是指國家根據(jù)行政管理和經(jīng)濟發(fā)展的需要，把國家領土劃分為大小不同、層次不等的行政單位，在此基礎上設立相應的地方國家機關，在中央領導下，實行分級管理的制度。。2014年12月30日，北京市第四中級人民法院和北京市人民檢察院第四分院作為全國第二個跨行政區(qū)劃的法院和檢察院正式成立。最新公布的《最高人民法院關于全面深化人民法院改革的意見——人民法院第四個五年改革綱要（2014—2018）》（以下簡稱《四五綱要》）進一步明確了改革的時間表與具體方案，提出要建立與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度，“到2017年底，初步形成科學合理、銜接有序、確保公正的司法管轄制度”。作為上述改革的措施之一，設立跨行政區(qū)劃法院和檢察院在司法制度層面上是一項重大創(chuàng)新，打破了一直以來司法管轄依附于行政區(qū)劃的局面，具有里程碑式的意義。從刑事訴訟的視角考察，刑事訴訟管轄制度的設計與法院和檢察院的組織架構具有千絲萬縷的聯(lián)系，設立跨行政區(qū)劃法院和檢察院不僅對于優(yōu)化刑事司法職權配置具有深遠影響，而且必將進一步推動刑事訴訟管轄制度的改革與完善。

總的來看，新設立的跨行政區(qū)劃法院和檢察院的組織架構有以下共同特點：一是沒有一級行政區(qū)劃與之相對應，不存在同級地方黨政機關等與之配套的行政權組織，相對獨立、超脫；二是依托于鐵路運輸中級法院與鐵路運輸檢察分院設立；三是在直轄市內(nèi)設立，級別上與中級法院和直轄市檢察院分院并列；四是編制精簡、合署辦公，配備高素質(zhì)的法官和檢察官。上海市第三中級人民法院、上海知識產(chǎn)權法院、上海鐵路運輸中級法院實際上是“三塊牌子一個機構”，北京市第四中級人民法院與北京鐵路運輸中級法院實行“兩院合一”。究其背后的原因可知：第一，鐵路運輸法院和檢察院作為專門法院和檢察院，其地域管轄范圍本身就是跨行政區(qū)劃的，雖然已經(jīng)劃歸地方管理，但其管轄的案件沒有改變，可以為設立跨行政區(qū)劃法院和檢察院提供組織機構基礎，能夠滿足司法改革先行先試的效率要求。例如，上海鐵路運輸中級法院下轄上海、杭州、南京、合肥、徐州五個基層鐵路運輸法院①北京鐵路運輸中級法院下轄北京、天津和石家莊三個基層鐵路運輸法院，與之對應的是北京鐵路運輸檢察分院下轄北京、天津和石家莊鐵路運輸檢察院。，與之對應的是上海鐵路運輸檢察分院下轄的五個鐵路運輸檢察院，它們跨上海、浙江、江蘇和安徽四個省級行政區(qū)。也就是說，上海鐵路局行政管理區(qū)域內(nèi)發(fā)生的與鐵路運輸有關的符合《刑事訴訟法》關于級別管轄規(guī)定的刑事案件，可以由上海鐵路運輸檢察分院提起公訴，由上海鐵路運輸中級法院一審。第二，在未修改《人民法院組織法》和《人民檢察院組織法》的前提下，無法在直轄市外設立跨行政區(qū)劃法院和檢察院。自四級兩審終審制確立以來，地方各級人民法院基本是以行政區(qū)劃為基礎設置的，《人民法院組織法》規(guī)定基層人民法院②《人民法院組織法》第18條規(guī)定：“基層人民法院包括：（一）縣人民法院和市人民法院；（二）自治縣人民法院；（三）市轄區(qū)人民法院。”、中級人民法院③《人民法院組織法》第23條規(guī)定：“中級人民法院包括：（一）在省、自治區(qū)內(nèi)按地區(qū)設立的中級人民法院；（二）在直轄市內(nèi)設立的中級人民法院；（三）省、自治區(qū)轄市的中級人民法院；（四）自治州中級人民法院?！焙透呒壢嗣穹ㄔ孩堋度嗣穹ㄔ航M織法》第26條規(guī)定：“高級人民法院包括：（一）省高級人民法院；（二）自治區(qū)高級人民法院；（三）直轄市高級人民法院?！钡牡赜蚬茌牱秶桥c其所在地的相應級別的行政區(qū)域相吻合，與之對應設置的是地方各級人民檢察院⑤《人民檢察院組織法》第2條第2款規(guī)定：“地方各級人民檢察院分為：（一）省、自治區(qū)、直轄市人民檢察院；（二）省、自治區(qū)、直轄市人民檢察院分院，自治州和省轄市人民檢察院；（三）縣、市、自治縣和市轄區(qū)人民檢察院?！?。唯一特殊的是直轄市的中級法院和檢察院分院，并沒有一級行政區(qū)與之相對應，其地域管轄范圍跨著直轄市內(nèi)幾個區(qū)或縣的行政管理區(qū)域，因為直轄市雖然是省級行政區(qū)，但不再下設較大的市（地級市）級行政區(qū)，只劃分為區(qū)、縣，高級法院和直轄市檢察院管轄整個直轄市，各區(qū)、縣又設有區(qū)、縣法院和檢察院，中級法院和檢察院分院就只能是跨區(qū)、縣的。因此，直轄市原有的中級法院和檢察院分院本身也是跨行政區(qū)劃的，這就為制度創(chuàng)新提供了樣板和空間，在現(xiàn)行法律框架下是無法在直轄市外直接設立跨?。ㄗ灾螀^(qū)）、市、縣（區(qū)）的法院和檢察院的。

設立跨行政區(qū)劃法院和檢察院的初衷和直接動力是為了革除現(xiàn)行司法體制的弊端，即司法地方化，杜絕司法地方保護主義，避免出現(xiàn)訴訟“主客場”的問題。就審判獨立而言，由于省以下各級法院的財政供給由對應的各級地方財政保障，地方人大和政府鉗制著法院的財力和物力，地方各級黨委尤其是政法委對各級法院實行政治領導，根據(jù)“黨管干部”的原則，地方各級法院的院長等主要領導實質(zhì)上由組織部門提名、由地方各級黨委決定，省以下各級法院相比于地方各級行政機關處于弱勢地位，導致司法地方化問題的產(chǎn)生。省以下各級法院不再是依法獨立行使審判權的國家司法機關，而成為“地方的法院”，成為地方政府的附庸。一旦某個案件牽涉到地方社會治安與維穩(wěn)、有行政實權（如警察權、財政權）的政府部門或者地方經(jīng)濟、稅收等關鍵利益，地方黨委和政府便通過對法院院長施加壓力，層級傳導到辦案法官身上，辦案法官一般難以頂住政治壓力作出公正的裁判，在刑事訴訟中最明顯的體現(xiàn)是地方政法委協(xié)調(diào)個案的偵、訴、審，導致冤假錯案的產(chǎn)生。司法地方化的弊端為地方黨政領導干預司法、利用職權插手個案大開方便之門，對審判獨立和檢察獨立造成了極大的負面影響，嚴重妨礙了程序公正與實體公正的實現(xiàn)。跨行政區(qū)劃法院和檢察院本身就缺少與之對應設置的地方政府等政權機關，更談不上同級干預，再輔之以人財物省級統(tǒng)管、領導干部插手個案的記錄、通報和責任追究制度等配套性改革措施，“這有利于排除對審判工作和檢察工作的干擾、保障法院和檢察院依法獨立公正行使審判權和檢察權，有利于構建普通案件在行政區(qū)劃法院審理、特殊案件在跨行政區(qū)劃法院審理的訴訟格局”[1]。

二、跨行政區(qū)劃法院和檢察院之刑事管轄權剖析

具體到刑事訴訟中，跨行政區(qū)劃法院和檢察院的管轄權既呈現(xiàn)出新的特色，也存在一定的問題，值得深入研究。首先需要明確的是，在域外國家和地區(qū)，管轄權一般特指法院在受理第一審案件上的分工與權限劃分，而我國《刑事訴訟法》將立案規(guī)定為一個獨立的訴訟階段，標志著刑事訴訟的正式開始，因而理論上一般將管轄分為立案管轄和審判管轄。但是，不可忽視的是對于移送審查起訴的案件，檢察機關系統(tǒng)內(nèi)部也存在地域和級別上的分工，由于審查起訴是偵查和審判的中間環(huán)節(jié)，導致這種分工具有被動性和從屬性，檢察機關一般被動承接同地、同級公安機關移送的案件，而且要按照審判管轄的規(guī)定向?qū)姆ㄔ浩鹪V?？疾炜缧姓^(qū)劃檢察院的受案范圍，除職務犯罪由檢察機關直接立案偵查外，其他案件都是需要審查起訴的，而能否將審查起訴分工作為獨立的管轄種類進行考察存在爭議，考慮到跨行政區(qū)劃檢察院審查起訴的案件范圍是確定跨行政區(qū)劃法院管轄權的重要依據(jù)，本文擬將跨行政區(qū)劃檢察院的受案范圍納入考察對象。

（一）跨行政區(qū)劃法院和檢察院管轄的刑事案件

上海市第三中級人民法院管轄下列第一審刑事案件：第一，上海市人民檢察院第三分院提起公訴的案件；第二，由上級法院指定管轄的其他案件[2]。上海市人民檢察院第三分院負責偵查或起訴的刑事案件包括：第一，上級人民檢察院指定管轄的跨地區(qū)重大職務犯罪案件；第二，跨地區(qū)的重大環(huán)境資源保護和重大食品藥品安全刑事案件；第三，民航、水運所屬公安機關偵查的重大刑事案件、海關所屬公安機關偵查的刑事案件；第四，上級人民檢察院指定管轄的其他重大案件[3]。北京市第四中級人民法院管轄下列第一審刑事案件：第一，跨地區(qū)的重大環(huán)境資源保護案件、重大食品藥品安全案件；第二，市人民檢察院第四分院提起公訴的案件；第三，市高級人民法院指定管轄的其它特殊案件；第四，由北京鐵路運輸中級法院管轄的案件[4]。北京市人民檢察院第四分院負責的刑事案件包括：第一，市人民檢察院指定管轄的跨地區(qū)重大職務犯罪案件及關聯(lián)案件；第二，應由中級人民法院管轄的環(huán)境資源保護和食品藥品安全刑事一審案件；第三，市人民檢察院指定管轄的其他跨地區(qū)重大環(huán)境資源保護和重大食品藥品安全刑事一審案件；第四，應由中級人民法院管轄的發(fā)生在民航、公交、水運領域并由其所屬公安機關偵查的刑事一審案件；第五，海關所屬公安機關偵查的刑事一審案件；第六，市人民檢察院指定管轄的其他重大案件[5]。

（二）跨行政區(qū)劃法院和檢察院之刑事管轄權的新特點

與直轄市原有的中級法院與檢察院分院相比，跨行政區(qū)劃法院和檢察院管轄的案件都是按類型進行列舉式規(guī)定的，且具備“跨地區(qū)”和“重大”兩個特征，這是最直接、最明顯的特點。深入分析可以發(fā)現(xiàn)：

其一，跨行政區(qū)劃法院和檢察院并不是沒有固定的管轄地域，而是其管轄地域不再與《憲法》第30條規(guī)定的四級行政區(qū)相對應①《憲法》第30條規(guī)定：“中華人民共和國的行政區(qū)域劃分如下：（一）全國分為省、自治區(qū)、直轄市；（二）省、自治區(qū)分為自治州、縣、自治縣、市；（三）縣、自治縣分為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。直轄市和較大的市分為區(qū)、縣。自治州分為縣、自治縣、市。自治區(qū)、自治州、自治縣都是民族自治地方。”，其司法管轄區(qū)是大于所在地的行政管理區(qū)域的，即實現(xiàn)了司法管轄區(qū)與行政區(qū)劃的分離，這是其本質(zhì)特征。因此，《刑事訴訟法》第24條關于地域管轄應以犯罪地法院為主、以被告人居住地法院為輔的規(guī)定必須作出修改或者擴大解釋②《刑事訴訟法》第24條規(guī)定：“刑事案件由犯罪地的人民法院管轄。如果由被告人居住地的人民法院審判更為適宜的，可以由被告人居住地的人民法院管轄?！保缧姓^(qū)劃法院管轄的刑事案件對上述規(guī)定有所突破，單純從行政區(qū)劃的角度理解犯罪地、被告人居住地已經(jīng)難以適應制度創(chuàng)新的需求。如果要修改法律，則可以在第24條下增加1款作為第2款，規(guī)定：“依照本法應由跨行政區(qū)劃法院管轄的刑事案件除外?！痹谖葱薷姆傻那闆r下，可以先作出擴大解釋，對司法管轄區(qū)與行政管理區(qū)作出區(qū)分，對于一般案件可以從行政區(qū)劃的角度界定犯罪地和被告人居住地，對于特殊類型的案件要從司法管轄區(qū)的角度界定，否則跨行政區(qū)劃法院的地域管轄就缺少法律依據(jù)。試舉一例：如果某起重大食品安全案件以北京為主要犯罪地（生產(chǎn)、銷售地），同時有毒有害食品也銷售到了天津和河北石家莊境內(nèi)，導致消費者食物中毒，該案符合中院的管轄標準，按照行政區(qū)劃本應當從北京、天津或石家莊的中級法院中擇一管轄，但現(xiàn)在由北京市第四中級法院管轄該案，其根據(jù)是該院的司法管轄區(qū)包括北京、天津和河北的行政區(qū)域，本案的犯罪地在該院的司法管轄區(qū)中，該院自然是犯罪地法院。

其二，這種與行政區(qū)劃分離的司法管轄區(qū)不是針對所有屬于中級法院管轄的一審案件，而僅僅適用于明確列舉的特殊類型案件，其他案件仍然要由行政區(qū)劃法院管轄。雖然《刑事訴訟法》關于級別管轄的規(guī)定適用于兩個新設中院，但實際上法定的級別管轄范圍被縮小了，因為兩個中院只受理特殊類型的案件，不能管轄可能判處無期徒刑、死刑的其他案件。這種縮小實際上于法無據(jù)，暫時是通過高級法院指定的形式進行的，欠缺法定性。

其三，這些特殊類型的案件多涉及公共利益，牽涉面廣，社會關注度高，關鍵是在起訴、審判的過程中易受地方保護與黨政干預。具體而言，跨地區(qū)的重大環(huán)境資源保護和重大食品藥品安全刑事案件，近年來呈多發(fā)趨勢，可能嚴重危害公共安全，社會影響力極大，對案件依法公正辦理顯得十分重要，但這些案件可能涉及到當?shù)氐拇笮推髽I(yè)等納稅大戶，關系到當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展和財政收入，地方黨政領導基于各方面的利益考慮容易利用職權干預司法。另外，對這些案件的公訴和審判需要檢察官和法官具備較高的業(yè)務能力和知識水平，由跨行政區(qū)劃的法院和檢察院管轄，既可以規(guī)避地方干預，又可以集中調(diào)配高素質(zhì)的法官和檢察官、優(yōu)化司法資源配置?？绲貐^(qū)重大職務犯罪案件及關聯(lián)案件往往是窩案，牽涉很多高級別官員，在本地審理極易受到來自各種社會關系和利益因素的干擾，難以保證司法公正，實踐中對副部級以上高官犯罪實行異地審判也基本成為慣例，由跨行政區(qū)劃的法院和檢察院辦理這類案件的條件已經(jīng)成熟。

其四，集中管轄發(fā)生在流動性大型交通工具上的刑事案件，發(fā)生在鐵路、民航、公交、水運等領域的刑事案件以及走私、逃稅等海關緝私部門偵查的多數(shù)刑事案件涉及多個犯罪地，被害人較多，有跨地區(qū)的特點，而且按照普通的地域管轄標準可能有多個有權管轄的法院和檢察院，甚至可能產(chǎn)生管轄權沖突，由跨行政區(qū)劃的法院和檢察院集中管轄這類案件不僅可以避免管轄權沖突，更有利于強化國家審判權和公訴權的統(tǒng)一行使。

（三）對最高人民法院巡回法庭受案范圍的比較分析

與跨行政區(qū)劃法院相同的是，新設立的最高人民法院深圳和沈陽巡回法庭也是建立與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度的一項重要改革舉措，只不過巡回法庭的性質(zhì)是最高人民法院的派出機構，而不是獨立的法院，因此，可以對巡回法庭的受案范圍進行對比研究。雖然《決定》明確提出巡回法庭“審理跨行政區(qū)域重大行政和民商事案件”，似乎不涉及刑事案件，但是官方的說明提到：“近年來，隨著社會矛盾增多，全國法院受理案件數(shù)量不斷增加，尤其是大量案件涌入最高人民法院，導致審判接訪壓力增大，息訴罷訪難度增加，不利于最高人民法院發(fā)揮監(jiān)督指導全國法院工作職能，不利于維護社會穩(wěn)定，不利于方便當事人訴訟?！边@實際上含蓄地表達了設立巡回法庭的初衷，即分流申訴信訪案件。兩個巡回法庭的設置地點及人員配備在一定程度上也印證了上述觀點，深圳巡回法庭位于經(jīng)濟高度發(fā)達地區(qū)，應該主要審理重大民商事案件，而沈陽巡回法庭則更多承擔處理申訴信訪案件的職能，沈陽巡回法庭的庭長和副庭長具有長期的刑事審判或立案、審判監(jiān)督工作經(jīng)歷①沈陽巡回法庭庭長胡云騰現(xiàn)為最高人民法院審委會專職委員和研究室主任，長期從事刑事審判理論政策的研究工作；副庭長鄭學林現(xiàn)任最高人民法院環(huán)境資源審判庭庭長（原立案二庭），副庭長虞政平現(xiàn)任最高人民法院審判監(jiān)督庭副庭長。，而且2009年最高法院就在遼寧、內(nèi)蒙古、河北、山西和河南設立5個接訪工作組受理刑事申訴。申訴是刑事審判監(jiān)督程序啟動的重要材料來源，如果巡回法庭認為某個已經(jīng)生效的刑事判決有錯誤（可能是冤案），那么由哪個法院再審？刑事冤案糾正的阻力通常很大，因為涉及到原來辦案人員的追責問題，背后還存在有關機關的協(xié)調(diào)，特別是經(jīng)過高級法院二審維持死刑或死緩的案件難以由高級法院自我糾正，而且自我糾正的做法對法院裁判權威和司法公信力有極大的損害。這種案件亟需擺脫地方阻力由最高法院通過提審或者指定異地法院審理的方式解決，最高法院本部出于避免將矛盾糾紛引入北京、維護首都穩(wěn)定的考慮，可以將案件交由巡回法庭再審。沈陽巡回法庭的受案范圍具有協(xié)助最高法院本部分流黑龍江、吉林和遼寧三省刑事申訴案件的顯著特點，也就是說，沈陽巡回法庭的受案范圍涉及到刑事案件再審的分工問題，沈陽巡回法庭完全可以利用其派出機構下沉地方的優(yōu)勢，促使最高審判機關的刑事審判監(jiān)督職能得到有效發(fā)揮和落實，著重負責具有重大社會影響的刑事冤案的再審工作，跨行政區(qū)劃的特點可以讓其規(guī)避地方黨政干預，加快冤案平反的進度，統(tǒng)一正確適用國家法律，修復冤案對刑事司法公正造成的創(chuàng)傷。

三、跨行政區(qū)劃法院和檢察院的刑事管轄功能定位

只有在正確的管轄功能定位的指引下才能有效實現(xiàn)司法制度創(chuàng)新的預期目的。因此，還必須進一步明確跨行政區(qū)劃法院和檢察院的管轄功能定位是什么，即跨地區(qū)的重大職務犯罪、環(huán)境資源保護、食品藥品安全刑事案件由跨行政區(qū)劃法院和檢察院辦理，能夠使刑事訴訟管轄制度更好地發(fā)揮哪些應有功能。

（一）保證司法獨立與司法公正

由跨行政區(qū)劃法院和檢察院管轄特殊類型案件的首要功能是保障刑事司法公正。司法獨立是司法公正的前提，如果地方黨政領導可以利用職權、以集體名義插手個案，那么司法便毫無公正可言。管轄作為刑事訴訟的第一道關鍵程序，對于當事人法定訴訟權利的有效保障以及國家專門機關職權的依法行使具有舉足輕重的意義。從跨行政區(qū)劃法院和檢察院的角度，由其管轄特殊案件可以有效發(fā)揮其司法管轄區(qū)脫離行政區(qū)劃的優(yōu)勢，依法獨立行使審判權和檢察權，通過公正的訴訟程序?qū)崿F(xiàn)公正的訴訟結果。從當事人的角度，管轄內(nèi)嵌著十分重要的程序利益，蘊含著管轄異議權等重要的程序性權利，雖然管轄通常是國家專門機關依職權審查的事項，但不能因此而排斥當事人尤其是被追訴人行使自我救濟的權利，當依法確定的管轄機關不能獨立、公正地行使職權從而可能侵害當事人的合法權益時，應當允許當事人提出異議或者另行選擇公正的裁判者。然而，由于立法者將管轄單純定位于國家權力的單向施加而不是“兩造具備”的訴訟運作，出于追訴犯罪效率的考慮，管轄救濟權一直立法闕如，當事人無法主動行使應有的程序性權利維護其管轄利益，這是我國刑事訴訟管轄制度在保障司法公正方面的一大缺陷。目前，程序設計者雖然仍沒有賦予當事人在一定條件下選擇裁判者的權利，但是通過創(chuàng)新司法制度，設立跨行政區(qū)劃法院，為當事人提供了一個適度脫離地方控制、更加獨立和公正的裁判者，這可以在一定程度上彌補上述缺陷。

（二）實現(xiàn)指定管轄的集中化與適度法定化

跨行政區(qū)劃法院和檢察院集中管轄由其上級機關指定管轄的跨地區(qū)重大職務犯罪以及其他特殊案件，是為了解決之前重大職務犯罪案件所指定的管轄機關不具有可預測性問題，這種做法值得肯定。大陸法系國家在管轄制度設計上普遍遵循法定法官原則，即“必須依據(jù)法律規(guī)定，普遍地和事前地確定擁有管轄權的法院，有目的地任命法官去審決特定案件，是不允許的”[6]。為應對特殊情況，保證一定的靈活性，除法定管轄外，還有裁定管轄作為例外而存在。法定管轄是依法律規(guī)定進行的抽象劃分，是對案件管轄權的事先分配，而裁定管轄是依法院裁定進行的具體劃分，是對案件管轄權的事后分配。因裁定管轄是在個案發(fā)生后進行的，事先僅憑法律規(guī)定無法準確預測由哪個法院管轄，必須根據(jù)上級法院的裁定才能確定，為保證司法獨立、排除司法行政的人為操縱，必須以法定管轄為原則，改變法定管轄必須有充分的事實與理由，不能恣意而為。因此，指定管轄作為裁定管轄的一種形式必須受到嚴格限制，否則會侵蝕法定管轄的主體地位、損害被告人的重大程序利益。

而我國刑事訴訟中的指定管轄卻背離了上述要求，有明顯的任意化、泛濫化和行政化的弊端，這尤其體現(xiàn)在重大職務犯罪的偵、訴、審中，副部級以上官員的職務犯罪無論有無現(xiàn)實必要一般由跨省異地指定管轄，廳局級以下官員的職務犯罪是否指定管轄沒有統(tǒng)一標準，具體指定哪個機關管轄事先不具有可預測性。改變法定管轄機關的具體原因是什么，選擇承接指定管轄案件的機關的標準是什么？法律和司法解釋都沒有明確規(guī)定，是不透明、不公開的，指定管轄完全由上級機關以內(nèi)部函件的形式操作，當事人根本無法參與并施加有效影響，這嚴重削弱了法律的可預測性和指引作用。由跨行政區(qū)劃法院和檢察院集中受理指定管轄的案件，至少可以使某些地區(qū)負責辦理指定管轄案件的機關得以明確，縮小了指定范圍，增強了可預測性，未來修改相關法律時予以規(guī)定，就可以法律形式限制指定管轄中的自由裁量和人為因素，使指定管轄實現(xiàn)適度的法定化。

（三）分流特殊案件與合理配置司法資源

由跨行政區(qū)劃法院和檢察院管轄特殊類型的案件，可以起到一定的分流作用，有助于司法資源得到合理配置，實現(xiàn)人盡其力、物盡其用。管轄制度的主要功能就是在不同種類、不同地域、不同級別的專門機關之間進行案件的分工，立案管轄是對刑事案件在不同偵查機關之間進行分流，審判管轄是對第一審案件在不同地域的法院或者上下級法院之間進行分流，這種分流的特點是主要按照犯罪地、犯罪的社會危害程度和可能判處刑罰輕重的標準進行的，而跨行政區(qū)劃法院和檢察院是按照案件類型（罪名）進行分流的。將可能受到地方干預的、可能引起管轄權沖突的、跨地區(qū)的重大案件分流給擁有相對獨立司法管轄區(qū)的法院和檢察院，可以避免行政區(qū)劃法院和檢察院在處理這些特殊案件時卷入地方利益紛爭、耗費過多司法資源、推諉扯皮等導致司法效率低下?？缧姓^(qū)劃法院和檢察院借助于人財物省級統(tǒng)管、法官遴選等改革措施，可以集中力量辦理跨地區(qū)的大案、要案，從而實現(xiàn)審判資源和檢察資源在普通案件與特殊案件、行政區(qū)劃法院與跨行政區(qū)劃法院之間的合理分配與有效整合。

（四）促進國家法律統(tǒng)一正確實施

由跨行政區(qū)劃法院和檢察院集中辦理跨地區(qū)的重大案件也有統(tǒng)一法律適用的功能。當然，這種功能是在一定的司法管轄區(qū)內(nèi)發(fā)揮的，難以與最高法院在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一法律適用的作用相提并論，但是相較于一般法院和檢察院的地域限制，跨行政區(qū)劃法院和檢察院保證法律統(tǒng)一正確實施、實現(xiàn)同案同訴、同案同判的功能就得以凸顯。由于我國各地發(fā)展水平參差不齊，即使是同一省份內(nèi)的不同地域也可能有很大差距，加之地方保護勢力對司法的干預，特殊類型案件的追訴和審判就可能在適用法律上存在較大差異，對于相同案件有的地方不予追訴或者是輕訴、輕判，有的地方則重訴、重判，跨地區(qū)的重大案件更是聚集了眾多的利益因素，各地方司法機關難以協(xié)調(diào)一致，導致個案處理結果的實質(zhì)不公，嚴重損害了司法權威和國家法律的統(tǒng)一性?？缧姓^(qū)劃法院和檢察院以統(tǒng)一的法律標準對特殊案件進行追訴和審判，促進其司法管轄區(qū)內(nèi)法律適用的統(tǒng)一，為更高層級的法院在更大區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一法律適用創(chuàng)造了判例的基礎與便利條件。

四、跨行政區(qū)劃法院和檢察院及其刑事管轄權的完善

（一）受案范圍的問題及其完善

目前跨行政區(qū)劃法院和檢察院僅具雛形且正處于試點階段，其受案范圍仍存在一些問題，有待于進一步厘清和完善。

首先，跨行政區(qū)劃法院和檢察院的受案范圍缺少明確的法律依據(jù)，目前僅依靠高級法院和省級檢察院予以指定?？缧姓^(qū)劃法院和檢察院按照案件類型確定刑事管轄權，相比于《人民法院組織法》《人民檢察院組織法》和《刑事訴訟法》關于管轄的規(guī)定呈現(xiàn)出新特點，而且是對《刑事訴訟法》確定的中級法院一審管轄范圍的實質(zhì)縮小與變更。例如，某個可能判處無期徒刑以上刑罰的一審案件依法應由中級法院管轄，但由于其類型特殊，便由跨行政區(qū)劃法院直接管轄，這種對法定管轄的改變、對被追訴人所享有的管轄利益的實質(zhì)影響必須通過法定程序修改相關法律來實現(xiàn)。高級法院和省級檢察院關于受案范圍的函告實際是隱性修改、架空了法律，這種內(nèi)部指定于法無據(jù)，有明顯的違憲嫌疑。因此，立法機關應當盡快啟動相關法律的修改程序，明確跨行政區(qū)劃法院和檢察院這一新生司法機關的法律地位，賦予其受案范圍以法律效力，尤其是必須將跨行政區(qū)劃法院管轄的案件類型在《刑事訴訟法》中予以明確規(guī)定，現(xiàn)階段可通過設置兜底條款的方式保證試點中發(fā)現(xiàn)的新類型案件可以及時被納入。

其次，關于受案范圍的規(guī)定用詞過于寬泛，內(nèi)涵較為模糊，何謂“跨地區(qū)”，何謂“重大”？需要作出明確的解釋，否則會導致實踐中無法準確把握，任意確定管轄機關，產(chǎn)生管轄權爭議。對于跨地區(qū)的重大環(huán)境污染和食品藥品安全案件，跨地區(qū)通常是指犯罪地（包括犯罪行為實施地和犯罪結果發(fā)生地）涉及多個行政區(qū)域。例如，某企業(yè)污染河流導致流域內(nèi)的多個地區(qū)居民飲水中毒，或者某企業(yè)生產(chǎn)的有毒食品在多個地區(qū)銷售造成食物中毒。對于跨地區(qū)的重大職務犯罪案件，跨地區(qū)通常是指涉案的數(shù)個國家工作人員的工作單位處于多地或者其關系網(wǎng)絡存在于多地，對于一人犯數(shù)罪、共同犯罪或者犯罪之間存在牽連關系的（如受賄罪與洗錢罪），也應當由跨行政區(qū)劃法院和檢察院并案起訴和審判。目前來看，跨地區(qū)重大案件當然包括直轄市內(nèi)涉及多個區(qū)、縣的案件，但是超出直轄市的行政區(qū)域、涉及到其他省份的案件由跨行政區(qū)劃法院和檢察院受理就需要作出明確解釋。對于“重大”的界定可以參考相關司法解釋，對于環(huán)境資源保護和食品藥品安全案件可以從造成的危害結果的嚴重程度上進行規(guī)定，對于職務犯罪案件可以從被告人的行政級別高低、犯罪數(shù)額和給國家利益、公共利益造成的損失大小方面進行規(guī)定?？傊翱绲貐^(qū)”和“重大”的內(nèi)涵必須盡量清晰，以增強法律的可預測性。

最后，為更好地確保刑事司法公正的功能，受案范圍應當根據(jù)試點的推進和經(jīng)驗總結作出調(diào)整，及時納入新類型的案件，比如由跨行政區(qū)劃法院和檢察院受理原辦案機關不宜行使管轄權的案件。所謂不宜行使管轄權的案件是指有法定管轄權的專門機關與特定案件或者案件的當事人整體上存在利害關系，可能導致其作出不公正的處理，從而作為一個整體不適宜行使案件的偵查權、起訴權和審判權的情況，這實質(zhì)上是管轄權的變更。例如，如果某法院的院長或者其近親屬是該院管轄的公訴案件的被害人，那么即使院長依法回避，由于院長手握法官的任命和升遷大權，該法院的法官都不會不給院長“面子”，這就產(chǎn)生了院長掌控整個法院，一旦案件牽涉到院長，該法院就需要整體回避的問題。上述情況也明確規(guī)定在司法解釋中①《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的解釋》第16條規(guī)定：“有管轄權的人民法院因案件涉及本院院長需要回避等原因，不宜行使管轄權的，可以請求移送上一級人民法院管轄。上一級人民法院可以管轄，也可以指定與提出請求的人民法院同級的其他人民法院管轄。”。筆者認為，遇到法定機關不宜行使管轄權的情況，上級機關可以依職權或者依利害關系人的申請決定由跨行政區(qū)劃法院和檢察院管轄這類案件，這符合保障司法公正的管轄職能定位，也可以為當事人的重要程序利益提供一種救濟。未來可以將以下不宜行使管轄權的案件納入跨行政區(qū)劃法院和檢察院的受案范圍：第一，原有管轄權的法院、檢察院的院長、檢察長及其他主要領導是本案的當事人或者當事人的近親屬的；第二，有證據(jù)證明本地區(qū)的行政機關或行政部門與被告人存在利害關系的；第三，原有管轄權的法院、檢察院及其司法工作人員是本案的被告人或被害人的；第四，原有管轄權的法院、檢察院行使管轄權可能引發(fā)群體性事件或者其他威脅公共安全因素的。

（二）制度設計本身的局限性

跨行政區(qū)劃法院和檢察院的試點僅局限于在北京、上海兩個直轄市內(nèi)依托鐵路運輸中級法院和檢察分院設立新的中級法院和檢察院分院，而且直轄市內(nèi)原有的中級法院與檢察院分院本身就是跨行政區(qū)劃的，跨行政區(qū)劃的基層法院根本沒有設立，這種改革的創(chuàng)新性不夠、推進力不足，而且因受到相關法律和制度的掣肘，實際運行效果還有待觀察。只能說目前的試點只是抓住了法院和檢察院組織法的一個立法縫隙才得以進行，還沒有取得突破性進展。

究其原因：其一，改革的設計者在全國范圍內(nèi)普遍新建跨行政區(qū)劃法院和檢察院體系的主觀意圖并不強烈，《四五綱要》提出的目標是“將鐵路運輸法院改造為跨行政區(qū)劃法院”，因此，所謂的制度創(chuàng)新或許只是鐵路運輸法院劃歸地方后的進一步改良，很難脫離鐵路運輸法院設立新的跨行政區(qū)劃法院。其二，單一制的國家結構以及憲法、組織法等客觀因素可能會延緩甚至阻礙制度創(chuàng)新的推進。就法院而言，如果跨越直轄市將全國范圍內(nèi)的鐵路運輸法院全面改造成跨行政區(qū)劃的基層法院、中級法院，勢必會對單一制的國家結構造成一定沖擊。在美國等聯(lián)邦制國家，國家與聯(lián)邦成員各自都有相互獨立的司法系統(tǒng)，國家通過司法巡回區(qū)的形式在地方設立司法系統(tǒng)，這更有利于統(tǒng)一法律適用，而我國不具備這樣的條件。在我國即使是讓司法管轄與行政區(qū)劃適當分離，也會帶來一些負面影響，雖然終審權掌握在最高人民法院手中，但是什么樣的案件該由行政區(qū)劃法院管轄，什么樣的案件該由跨行政區(qū)劃法院管轄，難以確立一個清晰的標準進行準確切分，這會導致審判權在地方上出現(xiàn)新的沖突和混亂。其三，北京、上海兩個直轄市的面積有限且交通便利，如果將一個面積巨大的省劃分為幾個司法管轄區(qū)，特別對于基層法院管轄的案件，法院跨行政區(qū)劃辦案、當事人跨行政區(qū)劃參加訴訟會增加很多訴訟成本負擔，耗費更多司法經(jīng)費。其四，在法院人財物省級統(tǒng)管的背景下，如果僅僅在省級行政區(qū)內(nèi)設立跨行政區(qū)劃法院，就難以真正擺脫高級法院在上下級之間的內(nèi)部干預與控制，可能產(chǎn)生新的“司法割據(jù)”?；诖?，要將確保審級獨立作為未來完善跨行政區(qū)劃法院過程中配套推進的保障性措施。當務之急是要盡快研究設立跨行政區(qū)劃的基層法院，受理那些不符合中級法院管轄標準而可能受到地方干預的跨地區(qū)案件，為制度創(chuàng)新的全面鋪開積累改革經(jīng)驗。

[1]習近平.關于《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》的說明[EB/OL].[2015-01-10]http://news.xinhuanet.com/politics/2014-10/28/c_1113015372.htm.

[2]上海市高級人民法院關于上海市第三中級人民法院履職的公告[EB/OL].[2015-01-10]http://shfy.chinacourt.org/article/det ail/2015/01/id/1526333.shtml.

[3]上海市人民檢察院關于上海市人民檢察院第三分院履職的公告[EB/OL].[2015-01-10]http://www.shjcy.gov.cn/xwdt/jcxw/ 10116.jhtml.

[4]北京市高級人民法院關于北京市第四中級人民法院履職的公告[EB/OL].[2015-01-10]http://bjgy.chinacourt.org/article/det ail/2014/12/id/1525981.shtml.

[5]北京市人民檢察院關于北京市人民檢察院第四分院履職的公告[EB/OL].[2015-01-10]http://www.bj148.org/zhengfa/zfsfgk/ zfgg/qtgg/201412/t20141230_762684.html.

[6][德]約阿希姆·赫爾曼.德國刑事訴訟法典[M].李昌珂，譯.北京:中國政法大學出版社,1998:12.

（責任編輯：任屹立）

Research on Court and Procuratorate of Crossing Administrative Region and their Criminal Jurisdiction

SONG Zhen-ce
(Criminal Judicial School,China University of Political Science and Law,Beijing 100088,China)

Thejurisdictionofcourtandprocuratorateofcrossingadministrativeregionisnolonger corresponding with any of the four level administrative regions which are established by article 30 of China's constitution.They have realized the separation of jurisdiction and administrative region,which is their essential character.The direct purpose and impetus of setting up court and procuratorate of crossing administrative region are to abolish localization of court and procuratorate which is one of the drawbacks of current judicial system.Their function orientations of criminal jurisdiction are to guarantee justice,to realize centralization and legalization of altering jurisdiction by order,to shunt special cases and allocate judicial resources rationally,and to implement law unified and correctly.The jurisdiction and system design of court andprocuratorateofcrossingadministrativeregionstillhavesomelimitations,remaintobefurther improved.

court of crossing administrative region;procuratorate of crossing administrative region;criminal jurisdiction

D926.2；D926.3

A

1671-0304(2015)05-0048-08

2015-03-20

時間］2015-10-22 11:47

宋振策（1991-），男，山東青島人，中國政法大學刑事司法學院博士研究生，主要從事刑事訴訟法研究。

URI：http://www.cnki.net/kcms/detail/65.1210.C.20151022.1147.008.html