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適宜人民調(diào)解的民事糾紛范圍探究

2015-04-02 08:53徐勝萍
關(guān)鍵詞:糾紛當(dāng)事人利益

徐勝萍

(北京師范大學(xué) 法學(xué)院,北京 100875)

“如果一個(gè)糾紛未得到根本解決,那么社會(huì)機(jī)體上就可能產(chǎn)生潰爛的傷口;如果糾紛是以不適當(dāng)?shù)暮筒还姆绞浇鉀Q的,那么社會(huì)機(jī)體上就會(huì)留下一個(gè)創(chuàng)傷,而且這種創(chuàng)傷的增多,又有可能嚴(yán)重危及對(duì)令人滿意的社會(huì)秩序的維護(hù)?!保?]訴訟、仲裁、調(diào)解、和解等雖然同為人們常用的民事糾紛解決方式,但因其在程序構(gòu)造、法律適用上各有不同的特點(diǎn),造成各種糾紛解決方式在解決民事糾紛的功能上各有側(cè)重,其所適用的基礎(chǔ)和所付出的代價(jià)有所不同,各自所追求的目標(biāo)或價(jià)值取向上也是相異甚至相互沖突的。[2]因此,從糾紛的解決效果來(lái)說(shuō),并非每一類民事糾紛任意選擇適用任何一種糾紛解決方式都可無(wú)差別地達(dá)到同樣的效果,特定類型的民事糾紛應(yīng)該選擇符合糾紛特點(diǎn)的恰當(dāng)?shù)?、?shí)用的解決方式。如果當(dāng)事人選擇的糾紛解決方式不符合糾紛的特點(diǎn),不僅浪費(fèi)國(guó)家糾紛解決資源和當(dāng)事人的時(shí)間金錢,而且處理結(jié)果也不一定能最大限度地滿足當(dāng)事人的權(quán)利要求,難以使當(dāng)事人滿意。人民調(diào)解作為一種制度化、經(jīng)?;蛯iT化的糾紛解決機(jī)制,在處理民事糾紛方面有其非常重要的作用。但由于民事糾紛主體之間的社會(huì)關(guān)系結(jié)構(gòu)、糾紛所涉及的事實(shí)的復(fù)雜程度以及糾紛所蘊(yùn)含的利益等要素的差異,客觀上造成人民調(diào)解解決民事糾紛的效果也有所不同。對(duì)不同特點(diǎn)的民事糾紛采取不同的方式處理是現(xiàn)代社會(huì)糾紛處理的一種趨勢(shì),各種不同的糾紛解決方式各有不同的適用范圍。明確適宜人民調(diào)解的民事糾紛范圍,可以更好地發(fā)揮人民調(diào)解化解糾紛的功能,更有效地化解民事糾紛,維持和諧、穩(wěn)定的社會(huì)關(guān)系和社會(huì)秩序。

一 我國(guó)人民調(diào)解制度適用范圍的歷史考察

在人民調(diào)解制度的曲折發(fā)展過(guò)程中,人民調(diào)解的適用范圍也歷史地發(fā)生著變化。

1954年3月政務(wù)院第206 次政務(wù)會(huì)議通過(guò)的《人民調(diào)解委員會(huì)暫行組織通則》將人民調(diào)解制度的適用范圍確定為一般民事糾紛和輕微刑事案件。1989年,國(guó)務(wù)院頒布《人民調(diào)解委員會(huì)組織條例》,1954年的《人民調(diào)解委員會(huì)暫行組織通則》同時(shí)被宣布廢止。根據(jù)《人民調(diào)解委員會(huì)組織條例》的規(guī)定,人民調(diào)解制度的適用僅限于民間糾紛,輕微刑事案件不再納入人民調(diào)解的范圍。[3]2002年《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》明確人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解的民間糾紛,包括發(fā)生在公民與公民之間、公民與法人和其他社會(huì)組織之間涉及民事權(quán)利義務(wù)爭(zhēng)議的各種糾紛。即將人民調(diào)解的適用范圍限定于一方或雙方當(dāng)事人為公民的民事糾紛,同時(shí)將法律、法規(guī)規(guī)定只能由專門機(jī)關(guān)管轄處理的,或者法律、法規(guī)禁止采用民間調(diào)解方式解決的,以及人民法院、公安機(jī)關(guān)或者其他行政機(jī)關(guān)已經(jīng)受理或者解決的糾紛排除適用人民調(diào)解。隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,因利益之爭(zhēng)而產(chǎn)生的糾紛不僅數(shù)量大幅增加,而且糾紛的性質(zhì)和類型出現(xiàn)了新的特點(diǎn)。為了化解改革進(jìn)程中的利益沖突,將大量的民間糾紛化解在基層,保證改革和發(fā)展的順利進(jìn)行,創(chuàng)造穩(wěn)定和諧的社會(huì)關(guān)系,“做到哪里有民間糾紛,人民調(diào)解就延伸到哪里”[4],人民調(diào)解的適用范圍得到進(jìn)一步延伸。2010年頒布的《中華人民共和國(guó)人民調(diào)解法》(以下簡(jiǎn)稱《人民調(diào)解法》)雖未明確規(guī)定人民調(diào)解的適用范圍,但其總則第一條表明“解決民間糾紛”乃是人民調(diào)解立法的宗旨。由于《人民調(diào)解法》并未對(duì)何為民間糾紛加以任何界定和限制,可以理解為凡是民間糾紛都可以適用人民調(diào)解的方法來(lái)尋求解決。由此,根據(jù)《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》第二十條,人民調(diào)解的范圍從“發(fā)生在公民與公民之間、公民與法人和其他社會(huì)組織之間涉及民事權(quán)利義務(wù)爭(zhēng)議的各種糾紛”發(fā)展為發(fā)生于不同社會(huì)主體之間妨害正常社會(huì)秩序的各種權(quán)益或權(quán)力沖突。不僅包括非官方的平等主體之間的民事糾紛,而且包括因民事糾紛而引起的輕微的刑事糾紛①《人民調(diào)解法》第7 條規(guī)定:“基層人民法院、公安機(jī)關(guān)對(duì)適宜通過(guò)人民調(diào)解方式解決的糾紛,可以在受理前告知當(dāng)事人向人民調(diào)解委員會(huì)申請(qǐng)調(diào)解?!?011年1月29日,最髙人民檢察院頒布的《關(guān)于辦理當(dāng)事人達(dá)成和解的輕微刑事案件的若干意見》中已經(jīng)將依法可能判處三年以下有期徒刑、拘役、管制或者單處罰金的刑事公訴案件納入人民調(diào)解的范圍。新《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》第5 編第2 章第277 至279 條對(duì)刑事和解的公訴案件訴訟程序進(jìn)行了專門規(guī)定,按照法律規(guī)定,因民間糾紛引起,涉嫌侵犯公民人身權(quán)利、民主權(quán)利罪、侵犯財(cái)產(chǎn)罪,可能判處三年有期徒刑以下刑罰的故意犯罪案件,以及除瀆職犯罪以外的可能判處七年有期徒刑以下刑罰的過(guò)失犯罪案件納入公訴案件適用和解程序的范圍。以及其它群體性糾紛、政策訴求型糾紛、涉訪涉訴糾紛等。

就人民調(diào)解適用的民事糾紛范圍而言,根據(jù)《人民調(diào)解法》的規(guī)定,人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解的“民間糾紛”,包括發(fā)生在一切平等主體之間的涉及民事權(quán)利義務(wù)爭(zhēng)議的各種糾紛。即從理論上講,凡是涉及民事、商事法律關(guān)系的糾紛,都存在著調(diào)解解決的合理性和可能性。但在糾紛解決的實(shí)踐中,我國(guó)人民調(diào)解的適用范圍主要是因婚姻家庭、鄰里關(guān)系、房屋宅基地、小額債務(wù)、輕微侵權(quán)等產(chǎn)生的常見、多發(fā)、簡(jiǎn)單的民事糾紛。從《中國(guó)法律年鑒》1984年至2013年的統(tǒng)計(jì)來(lái)看,適用人民調(diào)解解決的民事糾紛比例較高的主要是婚姻家庭糾紛、房屋宅基地糾紛、鄰里糾紛和損害賠償糾紛。其中婚姻家庭糾紛占人民調(diào)解解決糾紛數(shù)的百分之十九至百分之四十,排在第一位;鄰里糾紛在人民調(diào)解的適用范圍中排在第二位,其所占比例在百分之十二至百分之二十三,呈逐年增加的趨勢(shì);排在第三位的是房屋宅基地糾紛,其所占比例從百分之十六至百分之七,且逐年有所下降。②數(shù)據(jù)來(lái)源于《中國(guó)法律年鑒》1984年至2013年版,百分比為筆者計(jì)算。近年來(lái),隨著人民調(diào)解的繁榮復(fù)興,適用人民調(diào)解解決的民事糾紛已經(jīng)擴(kuò)展到一個(gè)很廣泛的范圍,已“逐漸從傳統(tǒng)的婚姻家庭、鄰里關(guān)系、小額債務(wù)、輕微侵權(quán)等常見多發(fā)的矛盾糾紛,向土地承包、拆遷安置、環(huán)境保護(hù)、醫(yī)患糾紛等等社會(huì)熱點(diǎn)、難點(diǎn)糾紛擴(kuò)展?!保?]

二 適宜人民調(diào)解的民事糾紛特點(diǎn)

“愿意使用法律的程度并不僅僅取決于一般法律體系的比較制度能力,而且取決于具體糾紛的特點(diǎn)。”[6]318人民調(diào)解作為一種訴訟外糾紛解決機(jī)制,具有廣泛的適用性。然而,并非一切糾紛都適合人民調(diào)解解決,糾紛的類型和特點(diǎn)不同,適用人民調(diào)解解決糾紛的效果也不一樣。適宜人民調(diào)解的民事糾紛,一般而言,具有如下特征:

(一)民事糾紛主體之間有固定或比較固定的社會(huì)關(guān)系

社會(huì)關(guān)系是“在由制度即社會(huì)上已確立的行為規(guī)范或模式所規(guī)定或支配的關(guān)系中,人的不斷配置組合。”[7]社會(huì)關(guān)系就其含義來(lái)理解,有廣義和狹義兩種解說(shuō)。廣義的社會(huì)關(guān)系是指人們?cè)谏鐣?huì)生活中形成的經(jīng)濟(jì)關(guān)系、政治關(guān)系、文化關(guān)系等各種關(guān)系的總和。狹義的社會(huì)關(guān)系僅指一般日常社會(huì)中的關(guān)系,是非一般性的、自發(fā)性的關(guān)系,是“在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中因人與人的特殊聯(lián)系而對(duì)資源配置產(chǎn)生影響的特殊的非正式人際關(guān)系?!保?]其本質(zhì)上是心理的、人格的,通過(guò)在人際溝通中的接觸,形成印象和判斷,由此充斥著相互之間的親疏遠(yuǎn)近。一般而言,人們會(huì)根據(jù)相互之間連接的依賴性程度、親疏性程度而做出行動(dòng)。

美國(guó)法社會(huì)學(xué)家唐·布萊克認(rèn)為,“每一個(gè)案件都是社會(huì)地位和關(guān)系的復(fù)雜結(jié)構(gòu)”[9],“案件的社會(huì)結(jié)構(gòu)可以預(yù)測(cè)和解釋案件的處理方法”。[9]“法律與關(guān)系距離之間的關(guān)系呈曲線形。在關(guān)系密切的人們中間,法律是不活躍的;法律隨著人們之間的距離的增大而增多,而當(dāng)增大到人們的生活世界完全相互隔絕的狀態(tài)時(shí),法律開始減少?!保?0]47-48“在作為一個(gè)整體的社會(huì)中,陌生人越多,控告式法律就越多,補(bǔ)救式法律就越少。由于各個(gè)法庭聽審的案件類型不同——有些主要涉及陌生人之間的糾紛,有些則主要是關(guān)系密切者之間的糾紛——同一社會(huì)內(nèi)法律的樣式也隨受理法庭的不同而變化。即使在同一法庭內(nèi),由于各案件中當(dāng)事人關(guān)系密切程度有所不同,因此法律的樣式也有所不同。無(wú)論對(duì)社會(huì)、法庭還是案件來(lái)說(shuō),這條原則都同樣是適用的?!保?0]55-56

糾紛的解決方式及結(jié)果同當(dāng)事人之間關(guān)系的親疏遠(yuǎn)近有密切的聯(lián)系,是因?yàn)樗祟惖那楦行砸蛩赜兄苯拥年P(guān)系。然而,并“沒有足夠的理由做出這樣的結(jié)論:訴訟當(dāng)事人會(huì)出于維系雙方關(guān)系的考慮而愿意尋求協(xié)商或者調(diào)解,達(dá)成妥協(xié)性糾紛解決結(jié)果?!保?1]221在很多情況下,關(guān)系密切的當(dāng)事人之所以將糾紛訴諸非訴訟途徑解決往往是出于利益上的考量,即維系現(xiàn)有的關(guān)系對(duì)他有利益上的重要性。因?yàn)橥ㄟ^(guò)正式的審判并且做出對(duì)雙方當(dāng)事人都具有約束力的裁決來(lái)解決糾紛通常是一方勝訴,一方敗訴。這樣非輸即贏的結(jié)果很容易在當(dāng)事人雙方間形成敵對(duì)的關(guān)系。因此,“在糾紛結(jié)束之后,如果當(dāng)事人雙方想要或者必須進(jìn)行合作,就需要在沒有太大怨恨情緒的狀況下結(jié)束糾紛解決程序。然而,如果當(dāng)事人雙方有機(jī)會(huì)避免以后的合作的話(也就是說(shuō)當(dāng)事人不需要在一起生活或者工作),當(dāng)事人可能會(huì)繼續(xù)他們之間的對(duì)抗。”[11]221

民事糾紛主體間的社會(huì)關(guān)系與適用人民調(diào)解解決糾紛的效果有密切的聯(lián)系。關(guān)系固定或較為固定的當(dāng)事人需要考慮長(zhǎng)遠(yuǎn)關(guān)系的維系。當(dāng)他們認(rèn)識(shí)到長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和維系關(guān)系的價(jià)值比現(xiàn)實(shí)的權(quán)利更為重要的時(shí)候,他們就更可能采取協(xié)商、妥協(xié)的方式來(lái)解決糾紛。而在不固定的關(guān)系中,調(diào)解很難發(fā)揮作用。

從我國(guó)人民調(diào)解制度的實(shí)踐來(lái)看,適用人民調(diào)解制度解決的民事糾紛排在前三位的主要是婚姻家庭糾紛、房屋宅基地糾紛、鄰里糾紛。這幾類糾紛的共同特點(diǎn)是當(dāng)事人之間都存在固定或比較固定的親密關(guān)系。

人民調(diào)解是通過(guò)當(dāng)事人之間在自愿的基礎(chǔ)上相互諒解和彼此妥協(xié)達(dá)成協(xié)議,消弭沖突,維持和諧的。在調(diào)解過(guò)程中,始終重視當(dāng)事人之間的友好協(xié)商,以減少感情上的對(duì)立。因婚姻家庭、鄰里關(guān)系、房屋宅基地等產(chǎn)生的常見、多發(fā)的簡(jiǎn)單的民事糾紛,雙方當(dāng)事人大都是親屬、鄰居和親戚,往往具有親密的人際關(guān)系,且當(dāng)事人之間生產(chǎn)生活關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜,其利益往往是交叉重疊的。這類糾紛如用法院判決的方式來(lái)解決,有可能激化當(dāng)事人之間的矛盾及對(duì)抗情緒,親情和鄰里之情將更加疏遠(yuǎn),積怨更深,往往不利于糾紛雙方關(guān)系的修復(fù)和彌合,不利于社會(huì)秩序的穩(wěn)定和維護(hù)。與法院判決相比較,以調(diào)解方式處理有親密關(guān)系的雙方當(dāng)事人之間的糾紛,不僅可使雙方之間的對(duì)抗性減弱,促進(jìn)雙方當(dāng)事人之間的團(tuán)結(jié),而且有利于矛盾的徹底解決。

(二)糾紛蘊(yùn)含的利益較小或較不重要

糾紛的產(chǎn)生乃是權(quán)利和利益的分配和確定的沖突和對(duì)立。糾紛的解決實(shí)際上就是對(duì)各種利益進(jìn)行取舍、對(duì)各種類型的利益沖突加以協(xié)調(diào)和規(guī)制的過(guò)程。

糾紛中蘊(yùn)含的利益因素包括精神利益和物質(zhì)利益。

所謂精神利益,就是人們?cè)诰裆纤玫降臐M足。它是以精神需要為實(shí)際內(nèi)容的利益類別。精神利益具有難以確定及難以量化的特征。

物質(zhì)利益即經(jīng)濟(jì)利益,是一切可以用金錢作為衡量標(biāo)準(zhǔn)的財(cái)物。

糾紛的解決是現(xiàn)代人類社會(huì)活動(dòng)的一個(gè)重要方面,在“經(jīng)濟(jì)理性”的影響下,當(dāng)事人必然會(huì)考慮為解決糾紛所投入的時(shí)間和金錢與糾紛解決的價(jià)值和重要性是否匹配。民事糾紛蘊(yùn)含的利益不同,當(dāng)事人所追求的糾紛解決的主要目標(biāo)及選擇的糾紛解決策略必然也不盡相同。一般而言,糾紛所蘊(yùn)含的利益越大、越重要,則對(duì)抗性越強(qiáng)、矛盾越尖銳、沖突越激烈,當(dāng)事人對(duì)通過(guò)糾紛解決獲取私人收益的期望也越高,他就越希望得到正確合理的解決,也愿意為糾紛解決支付更多的費(fèi)用。因此,標(biāo)的越大、精神利益越重要的糾紛,當(dāng)事人尋求法院救濟(jì)的可能性就越高。而對(duì)于糾紛所蘊(yùn)含的利益較小或較不重要的當(dāng)事人來(lái)說(shuō),如果解決糾紛所需的費(fèi)用太高,甚至超過(guò)了通過(guò)糾紛解決方式而獲得的實(shí)際利益,則會(huì)認(rèn)為不合算。因而“就更少可能認(rèn)為值得花這筆相對(duì)說(shuō)來(lái)很高的法律體系管理費(fèi)用”,[6]316正如杰諾維茲所指的那樣:“如訴訟標(biāo)的金額少于100 英鎊,幾乎不值得任何人在法院甚至在郡法院提起訴訟?!保?2]因?yàn)?,“無(wú)論審判能夠怎樣完美地實(shí)現(xiàn)正義,如果付出的代價(jià)過(guò)于昂貴,則人們往往只能放棄通過(guò)審判來(lái)實(shí)現(xiàn)正義的希望?!保?3]除非他們對(duì)權(quán)利情感滿足的追求超過(guò)對(duì)實(shí)體利益的追求。

中國(guó)人民大學(xué)社會(huì)學(xué)系的郭星華教授在對(duì)中國(guó)農(nóng)村居民的糾紛解決途徑進(jìn)行實(shí)證調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn):“人們不會(huì)為了一個(gè)小小的糾紛而傷害持續(xù)交往的人際關(guān)系,而社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的解決途徑對(duì)熟人社會(huì)的破壞力最小,所以,遇到一般糾紛人們更傾向于選擇社會(huì)網(wǎng)絡(luò)就是理所當(dāng)然的了。而嚴(yán)重糾紛則不同,它對(duì)當(dāng)事人權(quán)利造成了嚴(yán)重傷害,甚至使當(dāng)事人無(wú)法正常工作生活,所以當(dāng)事人更看重對(duì)自己權(quán)利的保護(hù),甚至不惜成本,不惜破壞熟人之間的關(guān)系?!保?4]筆者理解,這里的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)解決途徑應(yīng)該包括人民調(diào)解。

(三)糾紛所涉及的案件事實(shí)復(fù)雜,證據(jù)不足

案件事實(shí),是當(dāng)事人系爭(zhēng)的事實(shí),它是產(chǎn)生一定法律效果的事實(shí),是為實(shí)體法調(diào)整的法律事實(shí)。案件事實(shí)是具體的、具有特定內(nèi)容的事實(shí)。

案件事實(shí)對(duì)當(dāng)事人選擇相應(yīng)的糾紛解決程序發(fā)揮著重要作用。民事訴訟是有極嚴(yán)格程序規(guī)范的解決方式,裁判必須建立在證據(jù)充分、事實(shí)清楚的基礎(chǔ)上。如果糾紛涉及的事實(shí)簡(jiǎn)單清楚、爭(zhēng)議不大,解決的關(guān)鍵并不在于權(quán)利、義務(wù)的確定,而是在權(quán)利義務(wù)較清楚的前提下對(duì)利益關(guān)系做微妙的調(diào)整,則當(dāng)事人通過(guò)正式的司法救濟(jì)的途徑得到解決能更充分地保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)利。但是如果糾紛所涉及的事實(shí)非常復(fù)雜,證據(jù)不足,法官嚴(yán)格依照法定程序查清事實(shí),需要耗費(fèi)較長(zhǎng)的時(shí)間,或雖耗費(fèi)很長(zhǎng)時(shí)間,事實(shí)仍不易于查清,不利于及時(shí)保護(hù)和實(shí)現(xiàn)當(dāng)事人的權(quán)利。相比較于訴訟而言,調(diào)解在解決糾紛時(shí)“調(diào)解者并不決定糾紛,他也不在當(dāng)事人提出支持各自權(quán)利要求的論據(jù)(事實(shí)的或規(guī)范的)之間做出作決定。”[15]調(diào)解者“并不權(quán)衡論據(jù)以便主要地決定誰(shuí)是誰(shuí)非或誰(shuí)的要求可以成立。相反,論據(jù)使他對(duì)沖突復(fù)雜性有所理解,使他得以權(quán)衡雙方要求與反要求的意義、權(quán)衡哪些利益至關(guān)重要、它們有什么意義、什么是‘可以商談’的、什么不行。他要知道哪些共同利益能夠提供一種解決糾紛的基礎(chǔ),這樣就能為達(dá)到這一目的而形成和提出建議?!保?5]調(diào)解“并不試圖運(yùn)用現(xiàn)有的法律規(guī)范來(lái)解決雙方的爭(zhēng)訟,而是對(duì)爭(zhēng)訟雙方提出的觀點(diǎn)和要求策劃一種妥協(xié)與和解的辦法?!保?6]“調(diào)解人力求提出明智的、訴訟雙方都能接受的解決爭(zhēng)訟的建議,避免使?fàn)幵A雙方中的任何一方被看作是完全錯(cuò)誤的,并使雙方都對(duì)結(jié)果感到滿意?!保?6]人民調(diào)解的正當(dāng)性基礎(chǔ)在于依當(dāng)事人雙方的自愿和合意來(lái)解決糾紛,其更多地注重于糾紛解決的實(shí)際效果。即只要民事糾紛雙方主體一致同意,在不違反法律禁止性規(guī)定,不損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和他人合法權(quán)利的情況下,糾紛解決方案就可以任意地決定。因此案件事實(shí)復(fù)雜,證據(jù)不足的民事糾紛,用非訴訟方式來(lái)解決可能是更為明智的選擇。

三 理性認(rèn)識(shí)人民調(diào)解在糾紛解決體系中的地位和作用

根據(jù)我國(guó)《憲法》《民事訴訟法》《人民調(diào)解法》等法律法規(guī)的明確規(guī)定,人民調(diào)解組織是基層群眾性自治組織。人民調(diào)解組織遍布全國(guó),設(shè)置于基層,貼近人民群眾,有龐大的組織網(wǎng)絡(luò)和人數(shù)眾多的人民調(diào)解員隊(duì)伍。因此,傳統(tǒng)的、單一的設(shè)置于居(村)民委員會(huì)中的人民調(diào)解組織對(duì)于解決那些大量發(fā)生在家庭、鄰里之間簡(jiǎn)單的、輕微的民間糾紛有很好的效果。而對(duì)于涉及征地拆遷、土地流轉(zhuǎn)、企業(yè)改制、工程建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、勞動(dòng)爭(zhēng)議、醫(yī)療事故、交通安全、生產(chǎn)事故等起因復(fù)雜、涉及面廣的社會(huì)難點(diǎn)熱點(diǎn)糾紛,特別是涉及政府行為或政策性問(wèn)題引發(fā)的民間糾紛,由于人民調(diào)解委員會(huì)是群眾自治性組織,缺乏權(quán)力的依托和對(duì)國(guó)家法律規(guī)則的準(zhǔn)確把握,權(quán)威性較低,傳統(tǒng)人民調(diào)解委員會(huì)表現(xiàn)得力不從心。在實(shí)踐中,這類糾紛主要由建立在街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)乃至更高級(jí)別的具有行政性或準(zhǔn)司法性的人民調(diào)解組織以及跨區(qū)域、新型的行業(yè)性、區(qū)域性人民調(diào)解組織進(jìn)行調(diào)解。但這類新型調(diào)解機(jī)構(gòu)所進(jìn)行的調(diào)解,已經(jīng)不再是純粹的民間性的自治組織的調(diào)解,而是各級(jí)政府及其職能部門在其中起核心作用,在本質(zhì)上是行政力量、司法力量對(duì)民間糾紛的干預(yù),呈現(xiàn)出與人民調(diào)解的民間性、自治性相脫離,依賴于行政權(quán)和司法權(quán)的糾紛處理特點(diǎn)。

對(duì)人民調(diào)解的行政干預(yù)和司法干預(yù),一方面使得人民調(diào)解可以更好地滿足當(dāng)事人對(duì)糾紛解決的權(quán)威性、強(qiáng)制性預(yù)期,提高人民調(diào)解的權(quán)威和效能。但另一方面,也造成在調(diào)解過(guò)程中,行政職能部門或司法部門運(yùn)用直接或間接控制的資源或權(quán)力對(duì)紛爭(zhēng)當(dāng)事人之間的合意施加影響力,違背當(dāng)事人自愿的根本原則,使得人民調(diào)解喪失其正當(dāng)性基礎(chǔ)?!叭嗣裾{(diào)解的權(quán)力化和行政化傾向使得人民調(diào)解程序過(guò)度擴(kuò)張,民間社會(huì)調(diào)解與行政或準(zhǔn)司法的調(diào)處混合在一起,無(wú)形中消減了訴訟在糾紛解決體系中的權(quán)威性,而且這種在公權(quán)力的直接支配或者影響范圍內(nèi),以得到客觀上的正確解決為目標(biāo)的傾向,這種傾向同時(shí)又易于把合意與重視忍讓調(diào)和視為一體。人們對(duì)人民調(diào)解機(jī)制的認(rèn)可的本質(zhì)不再是人民調(diào)解本身所具有的快捷、靈活和低成本優(yōu)勢(shì),而是其背后所依托的行政力量?!保?7]

人民調(diào)解在消弭社會(huì)矛盾、緩解訴訟壓力方面有其特有的地位。但是,調(diào)解程序本身具有一定的局限性。人民調(diào)解適用的民事糾紛范圍的過(guò)度擴(kuò)張和人民調(diào)解高質(zhì)量服務(wù)的缺失,非但不能減少解紛的總成本,反而增加了糾紛,從而喪失了訴訟外糾紛解決機(jī)制所具有的簡(jiǎn)易性、迅捷性等優(yōu)勢(shì)。[18]

訴訟和人民調(diào)解以及其他訴訟外糾紛解決機(jī)制共同構(gòu)成社會(huì)糾紛解決體系。調(diào)解與判決之間是一種長(zhǎng)期的制度互補(bǔ)又互相競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系,“調(diào)解的好處不在于一定比判決更好、更高效、更低成本、更便捷,而在于為當(dāng)事人提供了更多的選擇自由,增加了他的比較和選擇各種解決糾紛方式的機(jī)會(huì),因此實(shí)際上增加了他的‘自由’,可以降低他和社會(huì)解決糾紛的費(fèi)用?!保?8]人民調(diào)解利用自身的自律性、專業(yè)性、靈活性以及可接近性,化解了大量的矛盾和糾紛。但是作為民間性糾紛解決機(jī)制,人民調(diào)解不可能化解所有性質(zhì)和類型的社會(huì)矛盾。充分發(fā)揮人民調(diào)解制度的功能,應(yīng)科學(xué)、理性地看待人民調(diào)解在多元化糾紛解決體系中的地位和作用,尊重人民調(diào)解民間性、群眾性的本質(zhì)屬性,合理確定適用人民調(diào)解的民事糾紛范圍,創(chuàng)造保障當(dāng)事人自愿原則實(shí)施的外部條件。

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