楊 利 鋒

(山西省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，山西 太原 030001)

“三規(guī)合一”的問題和模式與路徑初探

楊 利 鋒

(山西省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，山西 太原 030001)

通過研究“三規(guī)合一”工作在前期探索與實(shí)踐中存在的問題，找出了問題產(chǎn)生的根源與關(guān)鍵，總結(jié)出了兩種常用的模式并進(jìn)行了分析，在此基礎(chǔ)上針對(duì)問題尋求了解決的路徑，指出隨著“三規(guī)合一”及在此基礎(chǔ)擴(kuò)展的“多規(guī)合一”將為我國新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略提供高度統(tǒng)一的權(quán)威空間規(guī)劃指引，實(shí)現(xiàn)“一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖”的目標(biāo)。

城鄉(xiāng)規(guī)劃，模式，體制，發(fā)展

0 引言

國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃被認(rèn)為是我國空間規(guī)劃體系中最重要的三種規(guī)劃。長期以來，由于“三規(guī)”在編制目標(biāo)、主體、內(nèi)容、任務(wù)以及標(biāo)準(zhǔn)等方面的差異，導(dǎo)致了分歧與矛盾的產(chǎn)生，影響了規(guī)劃職能的發(fā)揮，降低了空間管理的效率，造成了土地資源浪費(fèi)、生態(tài)環(huán)境失衡等現(xiàn)象。三規(guī)的“分立”不適應(yīng)城市科學(xué)發(fā)展的要求，亟需開展“三規(guī)合一”工作。

習(xí)近平總書記2013年12月在中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議上指出：“在縣市通過探索經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、城鄉(xiāng)、土地利用規(guī)劃的‘三規(guī)合一’或‘多規(guī)合一’，形成一個(gè)縣市一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖，持之以恒加以落實(shí)”。李克強(qiáng)總理2012年9月在省部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化研討班座談會(huì)的講話中要求：“在市縣層面探索經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地規(guī)劃‘三規(guī)合一’”。2014年1月，住建部印發(fā)《關(guān)于開展縣(市)城鄉(xiāng)總體規(guī)劃暨“三規(guī)合一”試點(diǎn)工作的通知》，正式拉開了“三規(guī)合一”工作的大幕。

本文試圖研究 “三規(guī)合一”工作在前期探索與實(shí)踐中存在的問題，找出問題的根源與關(guān)鍵，總結(jié)出兩種常用的模式并加以分析，在此基礎(chǔ)上針對(duì)問題尋求解決的路徑，以期為“三規(guī)合一”以及在此基礎(chǔ)上擴(kuò)展的“多規(guī)合一”的工作的開展提供一定的借鑒。

1 “三規(guī)合一”存在的問題

1.1 編制目標(biāo)與關(guān)注重點(diǎn)不相同

國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃是一種綜合發(fā)展導(dǎo)向型規(guī)劃，統(tǒng)籌安排和指導(dǎo)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化建設(shè)工作，目標(biāo)性強(qiáng)、空間性弱且操作性差。

土地利用規(guī)劃是一種資源保護(hù)導(dǎo)向型規(guī)劃，對(duì)各類用地的結(jié)構(gòu)和布局進(jìn)行調(diào)整或配置的長期計(jì)劃，指標(biāo)性強(qiáng)、空間性弱且操作性差。

城鄉(xiāng)規(guī)劃是一種綜合發(fā)展導(dǎo)向型空間規(guī)劃，統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)發(fā)展建設(shè)空間布局，保護(hù)生態(tài)和自然環(huán)境，合理利用自然資源，維護(hù)社會(huì)公正與公平，是促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面可待續(xù)發(fā)展的重要依據(jù)，具有重要公共政策的屬性，空間性強(qiáng)、操作性強(qiáng)，且兼具一定的目標(biāo)性和指標(biāo)性。

1.2 基礎(chǔ)數(shù)據(jù)與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

土地利用規(guī)劃的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)來源主要為國土資源部門歷年的土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)，城鄉(xiāng)規(guī)劃的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)來源為建設(shè)部門的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。此外，“三規(guī)”采用的人口數(shù)據(jù)、地形圖、坐標(biāo)體系、用地分類標(biāo)準(zhǔn)等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)亦存在差異，造成了“三規(guī)”之間難以銜接與協(xié)調(diào)。

1.3 規(guī)劃期限與實(shí)施方式不一致

國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的期限為5年，通過年度建設(shè)項(xiàng)目計(jì)劃進(jìn)行實(shí)施。土地利用總體規(guī)劃期限為10年～15年，通過年度土地利用計(jì)劃進(jìn)行實(shí)施。城鄉(xiāng)總體規(guī)劃期限為20年，主要通過近期建設(shè)規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃進(jìn)行實(shí)施，其中，近期建設(shè)規(guī)劃期限為5年。

1.4 管理體制和部門權(quán)限不協(xié)調(diào)

國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃歸口單位為發(fā)展和改革委員會(huì)，土地利用規(guī)劃歸口單位為國土資源管理部門，而城鄉(xiāng)歸口單位為城鄉(xiāng)規(guī)劃管理部門。“三規(guī)”的管理權(quán)限分散，加之權(quán)責(zé)邊界不甚清晰，存在“多頭管理”的問題，部門之間缺乏有效的協(xié)調(diào)，“三規(guī)”之間缺乏必要的銜接。這種條框式的管理體制是“三規(guī)合一”問題的根源和關(guān)鍵。

2 “三規(guī)合一”的兩種模式

2.1 “規(guī)劃協(xié)調(diào)工作平臺(tái)”模式

這種模式的“三規(guī)合一”其本質(zhì)是一種規(guī)劃協(xié)調(diào)的工作，而不是編制一個(gè)新的規(guī)劃?！叭?guī)合一”不會(huì)取代任何一種法定規(guī)劃，而是在肯定三種規(guī)劃的基礎(chǔ)上，協(xié)調(diào)從規(guī)劃編制到實(shí)施管理各個(gè)過程、各個(gè)環(huán)節(jié)，通過部門合作與公眾參與的形式，建立“三規(guī)”協(xié)調(diào)工作平臺(tái)，在不突破法定規(guī)劃強(qiáng)制性內(nèi)容的基礎(chǔ)上，從規(guī)劃理念和編制原則上實(shí)現(xiàn)三個(gè)規(guī)劃的“合一”。

2.2 “一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖”模式

這種模式的“三規(guī)合一”是指在國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，整合或合并成一個(gè)規(guī)劃，或者將三個(gè)規(guī)劃中“空間規(guī)劃”的元素抽取出來，編制一個(gè)高于這些規(guī)劃的頂層規(guī)劃，各部門依據(jù)頂層規(guī)劃分頭實(shí)施。例如南京市溧水區(qū)發(fā)展總體規(guī)劃和南京“十三五”規(guī)劃前期研究重大課題“多規(guī)融合試點(diǎn)的實(shí)踐探索研究”提出的“區(qū)域發(fā)展總體規(guī)劃”創(chuàng)新方法。

2.3 模式選用及存在的問題

“規(guī)劃協(xié)調(diào)工作平臺(tái)”模式的“三規(guī)合一”旨在形成一個(gè)工作平臺(tái)，平衡上下級(jí)政府以及橫向的發(fā)改、國土、規(guī)劃三個(gè)行政部門的利益，統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，建立良好的規(guī)劃實(shí)施與反饋機(jī)制，實(shí)現(xiàn)各行政部門信息互通、管理的無縫銜接。這種模式的“三規(guī)合一”是一種折衷的方式，但如何界定各個(gè)部門的權(quán)責(zé)邊界與利益邊界是工作最大的難題，如“三規(guī)”協(xié)調(diào)，以哪一個(gè)規(guī)劃為主，決定權(quán)、裁量權(quán)交由哪個(gè)部門來執(zhí)行。

“一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖”模式的“三規(guī)合一”旨在編制一個(gè)高于“三規(guī)”的頂層規(guī)劃，涵蓋法定規(guī)劃的既有內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)“三規(guī)”的“合一”。發(fā)改、國土、規(guī)劃部門根據(jù)“頂層規(guī)劃”，對(duì)空間進(jìn)行各自的控制、引導(dǎo)與監(jiān)督。這種模式的“三規(guī)合一”是一種理想的方式，但新的規(guī)劃法理基礎(chǔ)來自于哪里、由誰來編制、怎樣組織、怎樣實(shí)施是無法逃避的問題。此外，新的規(guī)劃要求涵蓋既有的法定規(guī)劃，做到面面俱到的同時(shí)，深度與專業(yè)度是否可以滿足指導(dǎo)部門工作的要求亦值得商榷。

可以認(rèn)為，“規(guī)劃協(xié)調(diào)工作平臺(tái)”模式是“三規(guī)合一”的初期階段，隨著國家體制改革與調(diào)整，以及技術(shù)的創(chuàng)新與發(fā)展，最終會(huì)實(shí)現(xiàn)“一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖”的目標(biāo)。

3 “三規(guī)合一”的路徑初探

3.1 以城鄉(xiāng)規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)

通過研究分析可以發(fā)現(xiàn)，城鄉(xiāng)規(guī)劃是三種空間規(guī)劃中較為綜合、全面的統(tǒng)領(lǐng)性規(guī)劃，既具有技術(shù)性，又具有社會(huì)性，同時(shí)具有公共政策的屬性，是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)政策的空間表達(dá)。因此，城鄉(xiāng)規(guī)劃將作為承上啟下、實(shí)現(xiàn)“三規(guī)合一”的重要一環(huán)，可以將“三規(guī)合一”與城鄉(xiāng)規(guī)劃合并，形成“1+3”規(guī)劃體系。

3.2 以近期建設(shè)規(guī)劃為平臺(tái)

近期建設(shè)規(guī)劃是城鄉(xiāng)總體規(guī)劃行之有效的實(shí)施手段，且緊密結(jié)合土地利用總體規(guī)劃和年度計(jì)劃以及國民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃；近期建設(shè)規(guī)劃的期限為五年，在“三規(guī)”期限中最為折衷，因此，近期建設(shè)規(guī)劃是“三規(guī)合一”工作較為理想的平臺(tái)。

3.3 以土地供給為抓手

無論是哪一種空間規(guī)劃，都緊緊依靠土地的供給來實(shí)現(xiàn)。因此，“三規(guī)合一”要突出土地剛性要求，可運(yùn)用底線思維，劃定建設(shè)用地的邊界、基本農(nóng)田保護(hù)邊界、建設(shè)用地增長邊界、生態(tài)保護(hù)的邊界、具有排他性功能的邊界、基本公共服務(wù)設(shè)施邊界作為“三規(guī)合一”的核心內(nèi)容及政策底線。

3.4 以明確機(jī)制為保障

“三規(guī)合一”的順利推進(jìn)，需要建立在行政管理與技術(shù)手段的統(tǒng)一上，并以此作為保障。首先要理順工作相關(guān)方包括縱向的上下級(jí)政府和橫向的發(fā)改、國土和規(guī)劃三個(gè)部門之間的關(guān)系，在明確“發(fā)改定目標(biāo)，國土定指標(biāo)，規(guī)劃定坐標(biāo)”的“三規(guī)”關(guān)系基礎(chǔ)上，劃定各部門權(quán)責(zé)邊界與利益邊界并達(dá)成一致，建立各部門之間溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。在當(dāng)前深化改革的大背景下，建議通過調(diào)整一些部門權(quán)力，進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，采取職能合并、改組、調(diào)整等運(yùn)作方式，克服分塊分割式管理帶來的弊端，提高行政效率。

4 結(jié)語

“三規(guī)合一”以及在此基礎(chǔ)上擴(kuò)展的“多規(guī)合一”工作不僅是技術(shù)手段的“合一”，更是行政管理的“合一”。通過以城鄉(xiāng)規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)、以近期建設(shè)規(guī)劃為平臺(tái)、以土地供給為抓手、以明確機(jī)制為保障的工作路徑，不僅可以從技術(shù)上整合，更可以理順縱向的上下級(jí)政府和橫向各部門之間的關(guān)系，為我國新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略提供高度統(tǒng)一的權(quán)威空間規(guī)劃指引，達(dá)到對(duì)“三規(guī)”進(jìn)行統(tǒng)籌的目的，實(shí)現(xiàn)“一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖”的目標(biāo)。

[1] 王 俊，何正國.“三規(guī)合一”基礎(chǔ)地理信息平臺(tái)研究與實(shí)踐──以云浮市“三規(guī)合一”地理信息平臺(tái)建設(shè)為例[J].城市規(guī)劃,2011(1)：91-93.

[2] 黃葉君.體制改革與規(guī)劃整合——對(duì)國內(nèi)“三規(guī)合一”的觀察與思考[J].現(xiàn)代城市研究,2012(2)：85-87.

[3] 姜 瑞.我國“三規(guī)合一”實(shí)踐、問題和對(duì)策研究[D].廈門：廈門大學(xué),2014.

[4] 朱 江，鄧木林，潘 安.“三規(guī)合一”：探索空間規(guī)劃的秩序和調(diào)控合力[J].城市規(guī)劃,2015(1)：11-13.

[5] 顧朝林，彭 翀.基于多規(guī)融合的區(qū)域發(fā)展總體規(guī)劃框架構(gòu)建[J].城市規(guī)劃,2015(2)：121-123.

Discussion on problem and mode and path of “three rules in one”

Yang Lifeng

(ShanxiUrbanandPlanningDesignResearchInstitute,Taiyuan030001,China)

Through the research on existing problems of “three rules in one” work in early exploration and practice, this paper found out the source and key of caused problems, summarized two kinds commonly used modes and made analysis, based on this seek solution path according to the problems, with the extend of “three rules in one”, and based on extended “multi-rules in one” would provide authoritative spatial planning guide for China’s new urbanization strategy, achieved the target of “one plan, one blueprint”.

urban and rural planning, mode, system, development

2015-02-08

楊利鋒(1978- )，男，工程師，注冊(cè)規(guī)劃師

1009-6825(2015)12-0022-02

TU984

A