胡溢武

(安慶中船柴油機有限公司紀監(jiān)部,安徽安慶246005)

行政許可設定公眾參與制度建構

胡溢武

(安慶中船柴油機有限公司紀監(jiān)部,安徽安慶246005)

我國《行政許可法》在制定時,對行政許可設定權的配置比較嚴格,然而現(xiàn)有的制度卻難以有效規(guī)范行政許可設定權,行政許可設定制度亟需完善。公眾參與制度的建立和健全是完善行政許可設定制度的有效路徑。首先,明確并區(qū)分行政許可設定公眾參與的途徑。其次,完善行政許可設定公眾參與的程序制度。包括確定公眾參與的范圍,遴選公眾參與者,建立公眾參與意見反饋制度,建立專家輔助制度。再次,完善行政許可設定公眾參與保障制度。包括建立信息公開制度、權力救濟制度。

行政許可;公眾參與;合法性

行政許可設定是指依法享有行政許可設定權的主體在法定權限內(nèi),依照法定程序創(chuàng)設行政許可的行為,它實質(zhì)上是立法行為。“行政許可的設定是建構行政許可制度的關鍵一環(huán)”[1],因此我國《行政許可法》在制定時,對行政許可設定權的配置比較嚴格,從而在源頭上限制行政許可的設定,規(guī)范行政權力。然而現(xiàn)有的制度卻難以有效規(guī)范行政許可設定權,從2004年南京知識律師事務所訴商標局案到2011年甘肅省質(zhì)監(jiān)局通過發(fā)布《甘肅省生產(chǎn)加工食品小作坊加工許可管理暫行辦法》設定“加工食品許可”,都在表明:行政許可設定制度亟需完善。對此,筆者認為,公眾參與制度的建立和健全是完善行政許可設定制度的有效路徑。

一、公眾參與的基本認知

公眾參與,又可稱為公民參與、公共參與、行政參與。關于公眾參與的研究日益為學界所重視,在我國行政法學中占據(jù)重要地位,公眾參與已成為我國新行政法理論范式的重要組成部分。對公眾參與的理解,行政法學者一般從三個角度上展開:一則從權利的角度出發(fā),認為行政參與權是公民參與國家、經(jīng)濟、社會事務這一憲法權利在行政過程的自然衍生,是行政過程中當事人所具有的一項不可剝奪的權利。“行政程序參與權是指行政相對人為了維護其自身合法權益而參與到行政程序過程中,就涉及的事實和法律問題闡述自己的主張,從而影響行政主體做出有利于自己的行政決定的一項權利。”[2]172二則基于行政法基本原則意義,主張公眾參與是現(xiàn)代行政法的基本原則,“參與原則應該是現(xiàn)代行政程序價值最本質(zhì)的反映”,“參與應該被內(nèi)化為高于一般原則的理念”[3]。三則從行政法制模式的角度分析,認為參與式行政是現(xiàn)代行政發(fā)展必然趨勢。參與式行政旨在通過引導公眾參與行政過程,促進公眾與政府間的信息共享,從而實現(xiàn)公眾與政府的互動協(xié)商,進而實現(xiàn)行政過程的民意滲透,行政過程也因此而合法正當,行政管理也因此變得有效。

無論是從哪個層次上去理解公眾參與,都在強調(diào)一點,公民參與是現(xiàn)代行政法發(fā)展的必然選擇,對于促進行政目標的實現(xiàn),平衡公共利益與個人利益、私人之間利益具有重要意義?！肮妳⑴c已經(jīng)成為現(xiàn)代公共行政發(fā)展的世界性趨勢”[4]。

二、我國行政許可設定的公眾參與制度的現(xiàn)狀

1.我國行政許可設定的公眾參與制度規(guī)定。目前,我國公眾參與制度在一定程度上建立起來?！读⒎ǚā返谖迨藯l規(guī)定:“行政法規(guī)在起草過程中,應當廣泛聽取有關機關、組織和公民的意見,聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式?！薄缎姓ㄒ?guī)制定程序條例》第二十二條規(guī)定:“行政法規(guī)送審稿直接涉及公民法人或者其他組織的切身利益的,國務院法制機構可以舉行聽證會,聽取有關機關、組織和公民的意見?！边€有同時頒布的《規(guī)章制定程序條例》也對公眾立法參與進行規(guī)定,并且對聽證的程序進行簡單的設定。上述行政立法公眾參與的程序規(guī)范仍存在著諸多不足,尚不能切實有效地保障公眾合理有序地參與及利益訴求的表達。

具體就行政許可設定中的公眾參與制度而言,主要表現(xiàn)在《行政許可法》第十九條、第二十條第三款?！缎姓S可法》第十九條規(guī)定:“起草法律草案、法規(guī)草案和省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章草案,擬設定行政許可的,起草單位應當采取聽證會、論證會等形式聽取意見,并向制定機關說明設定該行政許可的必要性、對經(jīng)濟和社會可能產(chǎn)生的影響以及聽取和采納意見的情況?！痹摋l規(guī)定第二十條第三款規(guī)定:“公民、法人或者其他組織可以向行政許可的設定機關和實施機關就行政許可的設定和實施提出意見和建議?！睆摹缎姓S可法》的規(guī)定可以看出,雖然確立了法案起草機構應當通過一定方式促進公眾參與行政許可設定,但是對于行政許可設定中的公眾參與制度是極為粗糙的,或者說這只是關于公眾參與的規(guī)定而不是公眾參與制度的規(guī)定,沒有形成制度化的體系。

2.我國行政許可設定的公眾參與制度缺陷。其一,程序性制度缺失。《行政許可法》對公眾參與行政許可設定的規(guī)定,雖然建立起了行政許可設定聽取意見制度和行政許可評價制度,但這些規(guī)定都是原則性規(guī)定和宣言式的規(guī)定,可操作性差。《行政許可法》對以下問題未明確規(guī)定:第一,公眾立法參與具體形式的選擇。行政許可法對公眾參與形式規(guī)定的是“聽證會、論證會等形式”,那么在某項行政許可設定中,由于法律給予的行政裁量權,行政機關有權決定具體采取那一形式。而在我國行政許可設定中,行政機關往往選擇成本更低、更為簡單的形式來聽取意見,而更為公開和民主的聽證會往往不被適用。第二,參與主體的遴選。由于法律對此沒有規(guī)定,導致在行政許可設定過程中,行政機關雖然舉行了聽證會等公眾參與形式,但參與主體卻缺乏代表性或者廣泛性,有的參與者甚至是行政許可設定機關的工作人員,出現(xiàn)“自己請代表聽證、自己主持聽證會”的有悖于公眾參與本質(zhì)的情形。第三,公眾參與意見的法律效力,法律對此沒有規(guī)定,公眾參與意見的效力處于行政機關的自由裁量范圍內(nèi),在實際的許可設定中,行政機關往往對公眾參與意見的選擇依據(jù)是該意見是否符合本機關利益,難以保證公眾參與者所提出的利益主張得到認可,導致公眾參與僅僅是一種參與程序活動。

其二,公眾立法參與范圍過窄?！缎姓S可法》規(guī)定公眾參與行政許可設定的階段主要是在草案起草階段,和評價階段。根據(jù)法律的形成過程,我們可以將立法過程劃分為立法動議階段、立法形成階段、立法評估階段。《行政許可法》第十九條和第二十條,將公眾參與行政許可設定的階段限制在草案起草階段和實施評估階段,而對于立法動議階段和立法形成階段的其他過程,法律并未要求舉行公眾參與,這就直接限制了公眾參與范圍?！傲⒎▎与A段相對人參與的缺位,使得一些與相對人利益密切相關,而又為行政機關所忽視的事項不能進入法規(guī)規(guī)范的領域”[5]286,抑制了公眾參與的積極性,無法全面發(fā)揮公眾參與作用。

其三,公眾立法參與保障制度缺失。筆者看來,公眾立法參與保障制度應當包含四個方面:一是立法信息公開制度。行政許可設定實質(zhì)上是立法活動,為了保證公眾有效參與立法,就必須要讓公眾對立法的信息進行全面了解,否則會出現(xiàn)嚴重的“信息不對稱”,制約公眾參與者的參與能力。二是公眾參與權利無法保障?！盁o救濟,無權利”,公眾的立法參與權被侵害后,如果沒有配套的救濟途徑,則公眾參與權實質(zhì)上可以被隨意“褻瀆”的。三是由于立法活動是專業(yè)性和技術性極強的活動,在立法過程中,必然會涉及到大量的專業(yè)術語和專業(yè)知識,而“術業(yè)有專攻”,即使行政主體公開有關的立法信息,公眾卻無法理解,這顯然是有悖于公眾參與的要求。就像王錫鋅教授說的那樣,懂得那些專業(yè)術語的含義或者弄清楚某個數(shù)據(jù)是否正確,對于一般公民來說是很困難的[6]93。

三、行政許可設定的公眾參與制度的構建與完善

應該如何去構建一個完善的行政許可設定公眾參與制度呢?根據(jù)上文對行政許可設定公眾參與制度缺陷分析,完善該制度可以在這幾個方面予以探討。

1.明確并區(qū)分行政許可設定公眾參與的途徑。

根據(jù)公眾參與形式是否制度化、法律化,可以將公眾參與的形式區(qū)分為制度化公眾參與和非制度化公眾參與。其中,制度化公眾參與的形式僅指聽證會、座談會、論證會這三種。為了保證每種參與方式的明確性,需要對這三種制度化的公眾參與模式進行具體規(guī)范,為公眾參與制度提供確切的指引。

為了保障公眾參與制度得以形成,需要對制度化的公眾參與進行完善,尤其是在適用的強制性上。筆者建議法律對制度化的公眾參與形式的適用進行區(qū)分,對于某些涉及重大公共利益,涉及群眾眾多、或者公眾有重大意見分歧的行政許可,其設定必須舉行立法聽證,同時賦予公眾對于涉及公共利益應當聽證而未舉行聽證的聽證申請權。對于其他情形的,則由行政許可設定機關根據(jù)具體情形,裁量適用三種公眾參與形式中的某一種。

2.完善行政許可設定公眾參與的程序制度。當前理論界對立法聽證程序的研究和設計已經(jīng)比較完善,故本文不再贅述。本文主要就行政許可設定公眾參與的某些程序制度的建構予以探討。其一,公眾參與的范圍。在行政許可設定方面,如何確定公眾參與的范圍,或者說,哪些行政許可設定需要公眾參與是首先要解決的問題。當然存在這一問題的前提是“并非一切行政活動領域都應當乃至必須納入行政參與”[7]49。筆者認為應當區(qū)分行政活動的屬性,從而判斷哪些行政許可設定領域需要公眾參與進去。我們可以根據(jù)行政許可設定所涉事項是否具有專業(yè)性或者涉及私人利益將行政許可設定領域區(qū)分為應當參與、有限參與以及禁止參與三類。其中對于禁止參與事項通過列舉方式明確限定其范圍,對于未納入禁止參與的事項的行政許可設定,我們即可推定公眾可以有限參與或者全面參與。

其二,公眾參與者的遴選。行政許可設定公眾參與者的確定,需要解決參與主體廣泛性、代表性和立法效益之間的矛盾?！皡⑴c決策應局限于那些需要參與其中的人”[8]63。那么到底哪些人才是需要參與行政許可設定的人?筆者認為,以利益關聯(lián)性原則和利益均衡原則為標準,只要可能受到行政許可設定影響的利益相關者,即屬于“需要參與其中的人”。同時對“利益”進行界定,區(qū)分直接利益與間接利益。對于直接利益參與者,賦予其對行政許可設定全過程的參與權,而間接利益的參與者則只享有對最終草案的公告權和評議權。

其三,公眾參與意見反饋制度。無論如何,如果某個決定行政機關沒有說明理由,其很難使決定正當化。提供了理由的決定固然未必是正確的,但沒有任何理由加以支持的決定僅僅從形式上看就是令人難以接受的,由于這樣的決定總是更容易與專斷相聯(lián)系,其正當性將不可避免地受到質(zhì)疑[9]373-374。因此建立公眾參與意見反饋制度是完善公眾參與制度的必然要求。筆者認為,應當對行政許可設定法案的起草機構或者審議機構設定說明理由義務,并且在法律上明確說明理由的方式、時限、內(nèi)容等。在法律上保障公眾對其參與行政許可設定的意見的采納情況及其理由的“知”的權利。

其四,建立專家輔助制度。面對行政許可設定這一技術性極強的活動,公眾參與需要專業(yè)知識的支持,專家輔助制度則可達到這一目的。為了保證專家的專業(yè)性、公正性和中立性,首先要限定專家的范圍:第一,專家必須與該項行政許可設定無直接利害關系;第二,專家不得是政府工作人員;第三,專家應當限于是法律專家和該項行政許可涉及的專業(yè)知識方面的專家。其次,應當賦予公眾對專家的申請回避權。因為行政許可設定的起草機構或者設定主體選擇專家可能會違背上述三項要求,那么通過賦予公眾對專家的回避申請權,則可以保證專家提供更為中立和公正的專業(yè)知識和專業(yè)技術。

3.完善行政許可設定公眾參與保障制度。其一,信息公開制度。只有建立起規(guī)范化的立法信息公開制度,才能保障公眾在“知”的基礎上提出建設性和可行性的意見以及提供有效的信息。在當前語境下,需要逐步完善信息公開機制,增強信息公開的剛性約束。首先,應當在《行政法規(guī)制定程序條例》《規(guī)章制定程序條例》等規(guī)范中明確信息公開是行政立法、重大行政決策的必經(jīng)程序和效力保障。其次,應當通過修改《政府信息公開條例》,并逐步制定《信息公開法》,將信息公開制度延伸至所有公權力的運行中。最后,確立“公開為原則、不公開為例外”的行政信息公開機制,通過否定式列舉的方式從立法上明確列舉依法不公開信息的范圍,嚴格限定權力機關決定信息公開與否的自由裁量權。

其二,權利救濟制度。公眾在公眾參與中應當享有知情權、參與程序啟動權、辯論權、請求行政許可設定機關說明理由的權利等,公眾權利的行使需要權利救濟制度予以保障。筆者認為,可以由行政許可設定機關的上一級機構或者本級政府作為監(jiān)督主體,公眾對行政許可設定機關的侵犯其公眾參與權的行為,可以申請行政復議,對于行政復議不服的,可以提起訴訟,公眾也可以直接提起訴訟。這樣,一旦行政許可設定機關侵犯公眾參與權,公眾可以通過行政復議或者行政訴訟來阻止行政許可設定機關的不利于公眾參與的行為。同時權利救濟制度的存在,也提高公眾參與的話語權和協(xié)商能力。

行政許可設定公眾參與制度,既可以為行政許可設定提供合法性資源,又可以提高行政許可設定的合理性,是解決我國行政許可設定亂象的有效手段。同時,應該盡可能地提高公眾參與意識,轉(zhuǎn)變政府及其工作人員的觀念,在觀念層面上促進行政許可設定公眾參與制度的建設。

[1]曹繆輝,王太高.行政許可設定權的反思與重構[J].學海,2012(4).

[2]章劍生.行政程序法基本理論[M].北京:法律出版社,2003.

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[4]江必新,李春燕.公眾參與趨勢對行政法和行政法學的挑戰(zhàn)[J].中國法學,2005(6).

[5]陳里程.廣州公眾參與行政立法實踐探索[M].北京:中國法制出版社,2006.

[6]王錫鋅.行政過程中公眾參與的制度實踐[M].北京:中國法制出版社,2008.

[7]劉福元.行政參與的度量衡:開放式行政的規(guī)則治理[M].北京:法律出版社,2012.

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[9]威廉·韋德.行政法[M].楚建,譯.北京:中國大百科全書出版社,1997.

Public Participation in the Construction of System of Administrative Licensing

HU Yiwu
(Discipline Inspection Department,Anqing CSSC Diesel Engine CO.,LTD,Anqing 246005,China)

When the Chinese"Administrative Licensing Law"was formulated,the configuration of the right of administrative licensing is strict.But the current system is difficult to regulate the right of administrative licensing effectively.The system to set administrative license needs improve.Establishing and improving public participation in the system of administrative licensing is an effective measure to perfect it.Firstly,identify and distinguish the ways of public participation in administrative licensing.Secondly,improve the procedures of public participation in administrative licensing,including determining the scope of public participation,selecting public participants,establishing feedback system of public participation and the system assisted by experts.Finally,improve security system of public participation in administrative licensing,including the establishment of information disclosure system,budget systems and the right relief system.

administrative license;public participation;legitimacy

D912.1

A

1009-4326(2015)05-0074-04

(責任編輯 曹 遠)

10.13600/j.cnki.jpsslof.issn.1009-4326.2015.05.018

2015-07-04

胡溢武(1990-),男,安徽宿松人,安慶中船柴油機有限公司紀監(jiān)部公司法務主管。研究方向:行政法與公共行政。