孟瑩瑩

（四川大學(xué) 法學(xué)院，四川 成都610207）

依法行政是依法治國的重要環(huán)節(jié)，是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，對推動法治中國建設(shè)具有重要作用。行政執(zhí)法是依法行政的核心，國家歷來十分重視規(guī)范行政執(zhí)法行為。1999年國務(wù)院頒布的《關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》，指出各級政府及其工作部門要加強(qiáng)制度建設(shè)，嚴(yán)格行政執(zhí)法，強(qiáng)化行政執(zhí)法監(jiān)督，不斷提高依法辦事的能力和水平。2004年，國務(wù)院通過的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，強(qiáng)調(diào)理順行政執(zhí)法體制，加快行政程序建設(shè)，規(guī)范行政執(zhí)法行為。2008年，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》，強(qiáng)調(diào)市縣政府要嚴(yán)格行政執(zhí)法。2010年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》，著重提出要嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。2013年，通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“建設(shè)法治中國，必須堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)?！?014年十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）指出：“深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府。”當(dāng)前行政機(jī)關(guān)行政執(zhí)法能力在逐步提高，但行政執(zhí)法行為依舊不夠規(guī)范，與民沖突的事件時有發(fā)生，甚至是某些地方群體性事件爆發(fā)的重要原因。關(guān)注行政執(zhí)法行為，防范行政執(zhí)法不當(dāng)誘發(fā)公共事件，對提高整體社會治理能力，推進(jìn)國家治理體系治理能力現(xiàn)代化至關(guān)重要。

一、行政執(zhí)法誘發(fā)公共事件的特點(diǎn)

行政執(zhí)法是政府常態(tài)性的行政活動，又是法治政府建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)的重要途徑之一，與公民、企業(yè)等社會主體的利益息息相關(guān)。合法合理的行政執(zhí)法行為能夠增加行政機(jī)關(guān)公信力，提升政府形象，而違法的行政執(zhí)法行為經(jīng)過人為催化極易轉(zhuǎn)化為群體性公共事件，危及社會穩(wěn)定，沖擊社會秩序。在我國，執(zhí)法不當(dāng)引發(fā)群體性公共事件的現(xiàn)象已非罕見，行政執(zhí)法轉(zhuǎn)化為公共事件具有如下特點(diǎn)：

1.事件起因的多樣性。由于我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新階段，就業(yè)結(jié)構(gòu)性矛盾突出，養(yǎng)老、醫(yī)療、住房、教育、收入分配、食品藥品安全等不盡人意的問題依然多如牛毛，生產(chǎn)安全重特大事故也時有發(fā)生。從網(wǎng)絡(luò)、新聞媒體報道和一些學(xué)者對群體性事件的分析來看，近幾年我國行政執(zhí)法行為引起的群體性公共事件，大部分與群眾切身利益密切相關(guān)，主要集中于城市和農(nóng)村的征地強(qiáng)拆問題，征地補(bǔ)償和拆遷后的政府安置問題，環(huán)境污染項目引發(fā)環(huán)境保護(hù)問題，農(nóng)民政治參與渠道堵塞問題，公民利益表達(dá)渠道堵塞問題，社會治安問題以及民族、宗教間的信仰問題及利益矛盾激化問題等等。

2.事件主體的多元性。近年來的群體性沖突事件還呈現(xiàn)出一些新特點(diǎn)，即在傳統(tǒng)的官民沖突、商民沖突發(fā)生的同時還伴隨著民民沖突，即“本地人”與“外地人”之間的暴力沖突，或本地人之間的沖突。由于地方政府官員，特別是行政管理過程中雇傭的編制外人員主要是本地人，因此群體公共事件的發(fā)生通常被理解為是本地人欺凌外地人，人的族群依賴、保護(hù)本性被激發(fā)，極易引起本地人與外地人之間的暴力沖突。同時，社會戾氣的傳播使人際間的輕微口角和情緒波動就能造成人與人的沖突，這使得群體性公共事件的發(fā)生范圍進(jìn)一步擴(kuò)大。

3.事件意圖的目的性。引爆群體性公共事件并非事件參與者的本意，解決困難問題、滿足利益需求，是引發(fā)事件的基本動因。中國社會科學(xué)院社會研究所單光鼐曾對群體性事件進(jìn)行調(diào)研發(fā)現(xiàn)，下崗失業(yè)工人、低收入者、貧困人口、移民是群體性事件中維權(quán)的最主要人群，參與事件的成員，其行為僅僅是為實(shí)現(xiàn)自己的利益訴求。當(dāng)下大部分公共事件的發(fā)生都與參與者自身利益直接相關(guān)，由此可知解決民眾的合理訴求和迫切關(guān)心的問題才是事件發(fā)生的關(guān)鍵。

4.事件發(fā)生的必然性?！氨鶅鋈?，非一日之寒”，群體性公共事件的突發(fā)并非是偶然的，其大多屬于“能量積累型”，當(dāng)事件累積到其所能承受的臨界點(diǎn)時就會突然引爆。一般在群體性公共事件發(fā)生之前，社會周遭輕微躁動已初見端倪，當(dāng)問題累積的愈多或問題久拖不決，這種躁動跡象則會愈明顯。如果忽視周圍環(huán)境產(chǎn)生的這些預(yù)兆，或阻斷民眾搜集消息的來源，最終會導(dǎo)致事件一觸即發(fā)，大規(guī)模、突發(fā)性群體性公共事件的發(fā)生也就不可避免。

二、行政執(zhí)法誘發(fā)公共事件的成因

行政執(zhí)法誘發(fā)群體性公共事件并非“無源之水，無本之木”，雖然各種公共事件的導(dǎo)火索“大相徑庭”，但最終演變成大規(guī)模群體性事件可謂“殊途同歸”，即大多是由于當(dāng)?shù)毓倜衩荛L期積累導(dǎo)致的官民關(guān)系逐步惡化。行政執(zhí)法作為政府大量的、日常性的行政活動，與企業(yè)、民眾的切身利益密切相關(guān)。實(shí)踐中，行政執(zhí)法的范圍比較廣泛，常見的行政執(zhí)法行為主要有行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收、行政裁決、行政給付、行政獎勵、行政指導(dǎo)。在法律實(shí)施的過程中，行政執(zhí)法承擔(dān)著相當(dāng)大的任務(wù)。我國現(xiàn)行的242部法律，80%是靠行政執(zhí)法去實(shí)施的。當(dāng)下，我國面臨著復(fù)雜的行政執(zhí)法環(huán)境，執(zhí)法過程中存在著很多違法、不當(dāng)行為，這些因素交互作用，促使行政執(zhí)法轉(zhuǎn)化為群體性公共事件。

1.行政職權(quán)交叉，執(zhí)法行為利益化。首先，行政執(zhí)法部門之間職權(quán)劃分不清，界限模糊，事權(quán)交叉現(xiàn)象長期存在。行政執(zhí)法體制“碎片化”［1］95，比如行政處罰領(lǐng)域，在未實(shí)施相對集中行政處罰權(quán)的地方，“一條馬路多人管，一人違章多處罰”的現(xiàn)象普遍存在。同一行政機(jī)關(guān)內(nèi)部系統(tǒng)分工不合理，上下級部門之間職能配置不科學(xué)，導(dǎo)致多層執(zhí)法，重復(fù)管理現(xiàn)象不斷發(fā)生。這既增加行政執(zhí)法成本、又干擾正常的社會生活秩序。其次，行政執(zhí)法利益部門化?！靶姓?zhí)法是政府管理社會的一種規(guī)范化、正當(dāng)化的法律活動，就其本身來說不應(yīng)以追求經(jīng)濟(jì)利益為目標(biāo)。”［2］236由于行政執(zhí)法經(jīng)費(fèi)缺乏或執(zhí)法機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)“自給自足”“以罰養(yǎng)政”，有些執(zhí)法機(jī)關(guān)甚至將罰款作為一種創(chuàng)收手段，層層下達(dá)指標(biāo)，以罰款代替行政處罰。再次，一些執(zhí)法機(jī)關(guān)為謀取部門利益、個人利益而執(zhí)法，在辦案辦公經(jīng)費(fèi)緊張的雙重影響下，亂收費(fèi)、亂攤派、亂罰款的現(xiàn)象廣泛存在。其手段隱秘，形式名目繁多，尤以亂罰款現(xiàn)象最為突出。

2.行政執(zhí)法缺乏規(guī)范性。首先，行政執(zhí)法主體不規(guī)范。根據(jù)法律規(guī)定，行政執(zhí)法人員是國家行政機(jī)關(guān)依法錄用、委托并賦予其行政執(zhí)法權(quán)的工作人員。實(shí)踐中由于工作人員與工作量嚴(yán)重失衡和行政機(jī)關(guān)人員不作為、懶作為，致使大部分行政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位聘用大量編制外人員來“救急”［3］25，這種現(xiàn)象在治安、城管、環(huán)衛(wèi)等方面較為突出。如在城管執(zhí)法中，他們一般被“聘用”來與商販“談判”，因執(zhí)法能力欠缺，談判不成輕則強(qiáng)制查扣商販財產(chǎn)，甚者發(fā)生暴力沖突，引發(fā)公共事件。當(dāng)發(fā)生事故追究責(zé)任時，城管執(zhí)法工作人員為推卸本部門責(zé)任，則會說非自己所為。實(shí)踐中由于諸多負(fù)面新聞與編制外人員有關(guān)，城管執(zhí)法中像強(qiáng)制查扣財產(chǎn)、打人之類的粗暴執(zhí)法行為非臨時工莫屬，這些編制外人員也就被賦予“臨時工”的稱號。

其次，行政執(zhí)法行為不規(guī)范。行政機(jī)關(guān)囿于執(zhí)法能力、執(zhí)法水平之限，行政執(zhí)法可謂“簡單、粗暴、高效率”。而行政執(zhí)法不僅要注重法律效果，更要注重社會效果，殊不知采取勸解、說理的柔性執(zhí)法方式解決執(zhí)法糾紛更能夠取得良好的社會效果。為達(dá)到“高效率”的執(zhí)法目標(biāo)，顯示執(zhí)法的“果斷、迅速”，部分執(zhí)法機(jī)關(guān)草率調(diào)集武力維穩(wěn)，須知濫權(quán)違法執(zhí)法只會加劇事態(tài)惡化。

再次，行政執(zhí)法程序不規(guī)范。“重實(shí)體、輕程序”的傳統(tǒng)觀念在當(dāng)前的行政執(zhí)法活動中依然存在。某些地方行政機(jī)關(guān)片面追求執(zhí)法效率，忽視程序的重要性，在執(zhí)法過程中不出示執(zhí)法證件、告知說明理由，更別說行政相對人行使陳述申辯權(quán)，其執(zhí)法的程序性依據(jù)是自身的警服和所謂的執(zhí)法氣場。有的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)隨意執(zhí)法，濫用行政自由裁量權(quán)，執(zhí)法人員根據(jù)個人意愿、價值評判進(jìn)行裁量，甚至以人情、物質(zhì)作為自由裁量的交易砝碼，行政執(zhí)法程序束之高閣。

3.行政執(zhí)法人員素質(zhì)不高?，F(xiàn)實(shí)生活中直接關(guān)系人民群眾切身利益的行政行為多由行政執(zhí)法人員做出，各種社會糾紛和社會矛盾大多數(shù)需要行政執(zhí)法人員化解和處理，但實(shí)踐中部分行政執(zhí)法人員的行為卻不盡如人意。一是部分執(zhí)法人員“領(lǐng)導(dǎo)”意識過強(qiáng)，“一切行動聽指揮”，依法行政意識薄弱，“官本位”意識過強(qiáng)，執(zhí)法為民，為民服務(wù)意識薄弱。二是有些執(zhí)法人員對所辦案件的駕馭能力差，執(zhí)法水平低。主要表現(xiàn)在涉及民眾利益的土地征收、房屋拆遷及城管執(zhí)法等領(lǐng)域，采取暴力手段強(qiáng)拆逼遷；在適用法律法規(guī)方面，不能區(qū)分法律法規(guī)的效力。三是行政作風(fēng)不正。一方面，某些執(zhí)法人員辦事態(tài)度“冷、狠、硬”，“門難進(jìn)、臉難看、事難辦”的現(xiàn)象屢見不鮮。如有些執(zhí)法人員在上班時間聊天、玩游戲，對當(dāng)事人的申請或請求不予理睬，致使相對人的申請不能如期得到答復(fù)。拖延散漫執(zhí)法，工作粗枝大葉，漏洞百出。另一方面，工作中形式主義嚴(yán)重。一些行政機(jī)關(guān)為應(yīng)付上級領(lǐng)導(dǎo)視察大搞親民形象，形式主義泛濫成災(zāi)，致使民眾產(chǎn)生厭惡、抵觸和排斥的心理，損害政府形象，弱化政府公信力。行政執(zhí)法人員素質(zhì)不高是激起公眾抵制情緒，引發(fā)公共事件的重要原因之一。

4.責(zé)任追究機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制不健全。行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制的缺失是導(dǎo)致群體性公共事件產(chǎn)生的原因之一。主要表現(xiàn)在，第一，行政機(jī)關(guān)人才選用機(jī)制缺乏監(jiān)督，沒有嚴(yán)把入門關(guān)。我國行政執(zhí)法人員整體素質(zhì)不高，文化水平參差不齊，行政執(zhí)法隊伍魚龍混雜，既有正式工作人員，也有臨時工、合同工［4］54，不能保證執(zhí)法人員的執(zhí)法素質(zhì)和執(zhí)法質(zhì)量。第二，受制于傳統(tǒng)的行政管理體制，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督流于形式。法律監(jiān)督特別是權(quán)力機(jī)關(guān)對執(zhí)法監(jiān)督匱乏，司法監(jiān)督也很有限。公眾監(jiān)督、新聞媒體監(jiān)督因行政執(zhí)法信息公開機(jī)制不健全而收效甚微。第三，權(quán)力問責(zé)和責(zé)任追究機(jī)制不健全。有些執(zhí)法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人認(rèn)為“有權(quán)不用，過期作廢”，為擴(kuò)大當(dāng)政時影響力或提高政績，濫權(quán)違法，開展突擊性執(zhí)法或運(yùn)動性執(zhí)法檢查，嚴(yán)重忽視公眾利益，致使民怨沸騰。

三、行政執(zhí)法誘發(fā)公共事件的法律對策

防范行政執(zhí)法誘發(fā)公共事件，既要有預(yù)防性措施，又必須注重控制和處理事件的策略。雖然存在轉(zhuǎn)化為公共事件的可能，但這種隱患是可以避免的。這就要求行政機(jī)關(guān)在合理配置事權(quán)的前提下，正確認(rèn)識，積極預(yù)防，沉著應(yīng)對，妥善處置突發(fā)公共事件。

1.合理配置行政事權(quán)和職責(zé)。首先，整合執(zhí)法主體，完善執(zhí)法結(jié)構(gòu)，相對集中行政執(zhí)法權(quán)。根據(jù)不同層級、不同部門的事權(quán)和職能，按照整合隊伍、提高效率的原則，合理配置執(zhí)法力量。著力解決多頭執(zhí)法、職責(zé)交叉、不作為、亂作為的問題，切斷執(zhí)法部門之間的牽制關(guān)系和利益鏈條，防止行政執(zhí)法利益部門化。其次，減少執(zhí)法層級和執(zhí)法隊伍種類，繼續(xù)推進(jìn)相對集中行使執(zhí)法權(quán)，鼓勵有條件的部門實(shí)行跨部門綜合執(zhí)法，加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域執(zhí)法建設(shè)，提高執(zhí)法效率和執(zhí)法服務(wù)水平。再次，行政執(zhí)法核心環(huán)節(jié)在基層。市縣兩級政府處于執(zhí)法工作第一線，在我國執(zhí)法體系中的地位無足輕重。作為各種糾紛和社會矛盾多發(fā)地帶的基層，其執(zhí)法工作內(nèi)容大多與民眾利益密切相關(guān)，因此合理劃分市縣政府及其職能部門的事權(quán)，邁出行政執(zhí)法關(guān)鍵的第一步，從源頭上消滅行政執(zhí)法行為向公共事件轉(zhuǎn)化的可能。

2.規(guī)范執(zhí)法行為、程序、執(zhí)法人員準(zhǔn)入制度。十八屆四中全會《決定》指出“法律的生命力在于實(shí)施”，嚴(yán)格執(zhí)法是關(guān)乎法律權(quán)威及其生命的大問題。首先，完善行政執(zhí)法人員準(zhǔn)入制度。欲改變我國行政執(zhí)法隊伍中合同工、臨時工、正式工魚龍混雜的局面，就必須規(guī)范行政執(zhí)法用人機(jī)制。一方面，行政機(jī)關(guān)錄用人才要秉持“公平競爭，擇優(yōu)錄取”的原則，切實(shí)把好入門關(guān)?！皣?yán)格實(shí)行行政執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度，未經(jīng)執(zhí)法資格考試合格，不得授予執(zhí)法資格，不得從事執(zhí)法活動?！绷硪环矫妫D執(zhí)法隊伍，限期清退合同工、臨時工。其次，規(guī)范行政執(zhí)法行為，倡導(dǎo)理性執(zhí)法。改變以往簡單粗暴的執(zhí)法行為模式，在執(zhí)法過程中充分發(fā)揮執(zhí)法能動性，予教育、說理、強(qiáng)制手段于一體，創(chuàng)新能動執(zhí)法模式，注重行政執(zhí)法法律效果和社會效果的統(tǒng)一，“使行政行為由傳統(tǒng)的“硬行政”向“軟行政”轉(zhuǎn)化”［5］231。再次，踐行正當(dāng)法律程序理念，堅持“程序與實(shí)體并重”的原則，嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，結(jié)果才有可能合法合理。完善行政執(zhí)法程序，實(shí)現(xiàn)亮證執(zhí)法。即行政執(zhí)法人員在執(zhí)法時必須出示執(zhí)法證件，按照行政執(zhí)法程序，告知并說明理由，聽取行政相對人的陳述和申辯，保障當(dāng)事人的合法的權(quán)利。執(zhí)行行政執(zhí)法裁量基準(zhǔn)，規(guī)范行政執(zhí)法自由裁量權(quán)，防止行政恣意，杜絕人情執(zhí)法。

3.提高行政執(zhí)法人員素質(zhì)。高素質(zhì)、高水平的行政執(zhí)法隊伍很大程度上決定著行政執(zhí)法的反響和效果，體現(xiàn)著政府依法行政的整體水平。其一，積極培育行政機(jī)關(guān)及工作人員依法行政、執(zhí)法為民、以民為本的服務(wù)意識，改變以往的唯“領(lǐng)導(dǎo)、上級”馬首是瞻的陳腐觀念。其二，強(qiáng)化對行政執(zhí)法人員的培訓(xùn)，提高辦案辦公水準(zhǔn)。行政機(jī)關(guān)可以定期組織法治專題講座，或邀請權(quán)威法學(xué)教授、專家對行政執(zhí)法人員進(jìn)行依法行政知識培訓(xùn)，提高行政機(jī)關(guān)工作人員的辦案能力和辦公水平，培養(yǎng)其運(yùn)用法治思維、法治邏輯和法律方法解決矛盾和處理糾紛的能力。同時，健全領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法制度，充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭學(xué)法用法的模范作用，加強(qiáng)對任職前干部的法律知識考評，并將考評結(jié)果作為其任職晉升的重要依據(jù)。其三，堅持不懈地狠抓干部隊伍建設(shè)，矯正不良工作作風(fēng)。改變行政執(zhí)法人員冷硬的辦事態(tài)度、懶政的工作作風(fēng)、及形式主義的工作風(fēng)氣，將民眾對行政執(zhí)法工作的滿意度作為考評的重要依據(jù)，營造公正文明的執(zhí)法氛圍和依法行政的良好環(huán)境。

4.建立健全行政執(zhí)法監(jiān)督、問責(zé)、獎勵機(jī)制。首先，強(qiáng)化行政權(quán)力運(yùn)行和監(jiān)督機(jī)制，讓權(quán)力暴曬于陽光之下，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。一方面，強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督，善于發(fā)現(xiàn)、敢于糾正行政執(zhí)法中存在的錯誤和紕漏，嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法。另一方面，既要加強(qiáng)對行政機(jī)關(guān)錄用人才、干部考評和職位晉升的內(nèi)部監(jiān)督，也要充分發(fā)揮人大、政協(xié)、司法機(jī)關(guān)、新聞媒體及民眾的外部監(jiān)督作用。其次，繼續(xù)推進(jìn)行政執(zhí)法信息公開制度，擴(kuò)大信息公開的范圍，健全信息發(fā)布機(jī)制，更新政府門戶網(wǎng)站信息，確保信息能夠及時、準(zhǔn)確地輸送給公眾。同時，完善權(quán)力機(jī)關(guān)對行政執(zhí)法的監(jiān)督，“強(qiáng)化執(zhí)法的司法特性”［6］204。形成以人大監(jiān)督為核心，司法監(jiān)督為輔助的社會公眾廣泛參與的多層次、全方位的監(jiān)督機(jī)制。再次，落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制度和重大行政執(zhí)法終身責(zé)任追究機(jī)制及責(zé)任倒查機(jī)制。對行政執(zhí)法嚴(yán)重失誤或違法執(zhí)法造成群體性公共事件的，嚴(yán)格追究行政首長、部門負(fù)責(zé)人和其他直接責(zé)任人員的法律責(zé)任。最后，建立健全行政執(zhí)法獎勵機(jī)制，既要對違法行政執(zhí)法行為追究責(zé)任，也要對執(zhí)法績效突出的執(zhí)法部門和執(zhí)法人員予以表彰，形成行政問責(zé)與獎勵并存的激勵機(jī)制。

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