張 因

(韶山毛澤東同志紀(jì)念館編研部,湖南韶山411300)

毛澤東、劉少奇行政思想的比較研究

張 因

(韶山毛澤東同志紀(jì)念館編研部,湖南韶山411300)

毛澤東和劉少奇作為黨的第一代中央領(lǐng)導(dǎo)集體的核心成員,對(duì)黨和國家的行政管理工作都作了深入探討和廣泛實(shí)踐。由于所處時(shí)代背景、政治信仰等一致,兩人在行政權(quán)力、行政決策、干部選任、組織設(shè)置、政府監(jiān)督、機(jī)構(gòu)改革等方面的認(rèn)識(shí)具有很多相同點(diǎn);又由于個(gè)人具體經(jīng)歷及個(gè)性不同等因素,兩人在行政職能、行政手段、法治行政、黨政關(guān)系和政企關(guān)系的側(cè)重點(diǎn)和重視程度上存在差異。他們的行政思想略有區(qū)別,但大背景、大原則、大方向基本一致,都是毛澤東思想形成和發(fā)展的重要內(nèi)容。

毛澤東;劉少奇;行政思想

毛澤東、劉少奇都是偉大的馬克思主義者、無產(chǎn)階級(jí)革命家和理論家,都是中國共產(chǎn)黨的第一代中央領(lǐng)導(dǎo)集體的核心成員。他們?cè)陂L期的中國革命和社會(huì)主義建設(shè)過程中,不斷將馬克思主義基本原理與中國具體實(shí)際相結(jié)合,深入探討和分析黨在執(zhí)政實(shí)踐和國家治理中出現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)問題,逐步形成了具有中國特色的行政思想,對(duì)新中國初期的行政建設(shè)產(chǎn)生了指導(dǎo)作用。

一、毛澤東、劉少奇行政思想相輔相成,同屬一脈

毛澤東、劉少奇是領(lǐng)導(dǎo)中國人民徹底改變自己命運(yùn)和國家面貌的一代偉人,在四十多年的政治合作中,他們對(duì)行政實(shí)踐進(jìn)行了積極探索和總結(jié),不僅為毛澤東思想的形成、發(fā)展作出了貢獻(xiàn),還指引黨員干部在各個(gè)歷史階段順利開展工作。其行政思想的共性主要體現(xiàn)在:

1.形成上具有相同的歷史條件和理論來源。第一,歷史條件。每一種思想的誕生都是時(shí)代的產(chǎn)物,毛澤東、劉少奇行政思想也是在特定的歷史環(huán)境中形成。19世紀(jì)90年代,毛澤東、劉少奇相繼誕生在半殖民地半封建近代中國的農(nóng)村,自幼親歷封建主義、帝國主義的種種欺壓和暴行,并都先后接受傳統(tǒng)私塾、新式學(xué)堂的教育熏陶和辛亥革命、新文化運(yùn)動(dòng)及五四運(yùn)動(dòng)等民主運(yùn)動(dòng)的洗禮,逐步樹立了“驅(qū)除韃虜、振興中華”革命意識(shí)。十月革命后,兩人又都自覺接受社會(huì)主義思想的影響,成功實(shí)現(xiàn)了由激進(jìn)民主主義者向馬克思主義者的轉(zhuǎn)換。由于所處歷史背景相同、人生軌跡相似且理想信仰一致,在黨成立的第二年兩人便開啟了政治合作——領(lǐng)導(dǎo)安源路礦工人大罷工,打響了中國共產(chǎn)黨獨(dú)立領(lǐng)導(dǎo)工人斗爭取得勝利的第一槍。在后期探索改變中國現(xiàn)實(shí)困境的道路上,毛澤東和劉少奇也相互支持、緊密配合,帶頭開展中國共產(chǎn)黨人早期治理實(shí)踐,為新中國各項(xiàng)工作的開展奠定了政治前提和制度基礎(chǔ)。

第二,理論來源。一是馬克思主義行政管理思想。馬克思主義是開放并發(fā)展的科學(xué)體系,在吸收人類文明優(yōu)秀成果的基礎(chǔ)上揭示了人類社會(huì)發(fā)展的規(guī)律。作為黨內(nèi)第一批馬克思主義中國化的實(shí)踐者和倡導(dǎo)者,毛澤東、劉少奇都堅(jiān)定地認(rèn)為“我們的黨從它一開始,就是一個(gè)以馬克思列寧主義的理論為基礎(chǔ)的黨”[1]1093。馬克思主義行政管理思想中的有關(guān)原則和觀點(diǎn),如議行合一、民主集中制、人民公仆、廉價(jià)政府等都被二者吸收并運(yùn)用到中國的革命和建設(shè)實(shí)踐中,成為了黨管理國家和政府、探索中國特色行政實(shí)踐的主要向?qū)?。二是中國傳統(tǒng)文化的精髓。毛澤東、劉少奇都是成長在舊文化的啟蒙下又能從中脫離出來接受、開拓新文化的一代人?！疤蕹浞饨ㄐ缘脑闫?吸收其民主性的精華”是二者對(duì)待中國傳統(tǒng)文化的共同態(tài)度。在從政實(shí)踐中,二者將人本觀、協(xié)和觀和經(jīng)權(quán)觀等傳統(tǒng)文化精髓內(nèi)化于心、外化于行,付諸于行政工作的各個(gè)方面,是二者行政思想形成的重要淵源。三是湖湘文化。一方水土養(yǎng)一方人,毛澤東、劉少奇都成長于湖湘文化的發(fā)祥、承載地湖南,從小深受湖湘文化的熏陶和影響。湖湘文化中經(jīng)世致用、實(shí)事求是、敢為人先、自強(qiáng)不息等基本精神客觀上塑造了二者果敢堅(jiān)毅、求真務(wù)實(shí)的行政品性。四是孫中山有關(guān)政權(quán)思想。毛澤東、劉少奇能夠成長為具有堅(jiān)定馬克思主義信仰的無產(chǎn)階級(jí)革命家,孫中山及其領(lǐng)導(dǎo)的辛亥革命起了關(guān)鍵作用。對(duì)于孫中山領(lǐng)導(dǎo)人民推翻帝制、建立共和國的豐功偉績,毛澤東、劉少奇都深表欽佩,都強(qiáng)調(diào)“孫中山先生是偉大的革命家,是我們的老師”[2]706,“他在政治思想方面留給我們?cè)S多有益的東西”[3]156。兩人并不完全否定集中代表資產(chǎn)階級(jí)革命派利益的三民主義中有關(guān)合理成分;相反,在革命時(shí)期,“孫中山先生的革命的三民主義,由中國人民、中國共產(chǎn)黨和其他民主分子繼承下來了?！盵1]1036成為了毛澤東、劉少奇開展政治工作的重要參照。

2.內(nèi)容上具有相同的構(gòu)成要素和基本原則。毛澤東、劉少奇行政管理思想體系完備,內(nèi)容豐富,都涵蓋了行政管理的各個(gè)環(huán)節(jié),涉及到了人、權(quán)、制度等方方面面。第一,行政權(quán)力:人民授權(quán),權(quán)為民用。行政權(quán)力是政府管理的核心問題。毛澤東、劉少奇對(duì)行政權(quán)力都極為重視,與西方鼓吹“君權(quán)神授論”“天賦人權(quán)論”不同,都自始至終認(rèn)為行政權(quán)力“源自人民,屬于人民”,提出了“執(zhí)政為民”的行政權(quán)力觀,要求領(lǐng)導(dǎo)干部正確認(rèn)識(shí)和使用人民賦予的權(quán)力。1945年,毛澤東就鮮明地指出黨和政府權(quán)力是“人民給的”,“我們的責(zé)任,是向人民負(fù)責(zé)。每句話,每個(gè)行動(dòng),每項(xiàng)政策,都要適合人民的利益”[4]1128。接著,劉少奇在第一屆全國人大上對(duì)行政權(quán)力的來源和設(shè)置作了深刻解讀,他指出:“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民行使權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)?！盵5]155“我們的國家行政機(jī)關(guān),從國務(wù)院到地方各級(jí)人民委員會(huì),都由全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)這樣的國家權(quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生,受它們的監(jiān)督,并可以由它們罷免。”[5]157毛澤東、劉少奇都從“人民當(dāng)家作主”的角度考量了行政權(quán)力的歸屬。對(duì)于行政權(quán)力的行使,他們都認(rèn)為要權(quán)為民用:人民群眾的根本利益是政府一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn);全心全意為人民服務(wù),嚴(yán)禁以權(quán)謀私、貪污腐化。對(duì)此,毛澤東反復(fù)強(qiáng)調(diào):“應(yīng)該使一切政府工作人員明白,貪污和浪費(fèi)是極大的犯罪?！盵6]134“自私自利,消極怠工,貪污腐化,風(fēng)頭主義等等,是最可鄙的;而大公無私,積極努力,克己奉公,埋頭苦干的精神,才是可尊敬的?！盵7]522劉少奇也經(jīng)常強(qiáng)調(diào)“不能亂用黨和人民給的權(quán)力,不能搞特殊”[8]。無論是革命時(shí)期還是建設(shè)時(shí)期,毛澤東和劉少奇都以身作則、態(tài)度一致,對(duì)待親友也秉公執(zhí)政,不徇私情,始終強(qiáng)調(diào)“對(duì)人民最大利益有利的事,我們就辦;對(duì)人民最大利益不利的事,我們就不辦”[9]616。

第二,行政決策:走群眾路線,重調(diào)查研究。行政決策貫穿于行政管理的各個(gè)環(huán)節(jié)和層面。群眾路線與調(diào)查研究的緊密配合是做好行政決策的關(guān)鍵。毛澤東、劉少奇歷來重視這一基本原則。毛澤東曾指出,“在我黨的一切實(shí)際工作中,凡屬正確的領(lǐng)導(dǎo),必須是從群眾中來,到群眾中去。”[1]899“沒有調(diào)查,沒有發(fā)言權(quán)?！盵6]109他一再告誡中央干部:“要經(jīng)常出去,到各地方轉(zhuǎn)轉(zhuǎn),坐在北京的人,一年總要集中或分散出去一兩個(gè)月。兩方面多接觸,對(duì)問題就比較容易看得全面一點(diǎn)。”[10]114然而新中國成立后,政府出現(xiàn)了領(lǐng)導(dǎo)干部脫離基層,脫離群眾,憑經(jīng)驗(yàn)、想當(dāng)然、拍腦袋辦事的情況。為此,劉少奇在“七千人大會(huì)”上重申實(shí)事求是的作風(fēng),嚴(yán)厲指出:“毛澤東同志說,解放以來,特別是最近幾年,我們調(diào)查做得少了,不大摸底了,大概是官做大了?！盵5]397并進(jìn)一步批評(píng)道:“有一些做領(lǐng)導(dǎo)工作的同志,從來沒有到基層單位認(rèn)真地蹲過點(diǎn),認(rèn)真地同群眾談過心,系統(tǒng)地周密地了解過情況。他們對(duì)于工作的指導(dǎo),當(dāng)然就只能是不切實(shí)際的,主觀主義的。”[5]397在社會(huì)主義建設(shè)初期,由于忽視群眾路線、缺乏充分而詳實(shí)的調(diào)查研究,黨和政府犯了不少錯(cuò)誤,包括公共食堂、“大躍進(jìn)”等問題,使國家和人民蒙受了損失。作為當(dāng)局者,劉少奇在1961年3月中共中央工作會(huì)議中南、華北地區(qū)小組會(huì)上也做了批評(píng),他說:“這些損失,有些是不可避免的,有些是可以避免的。如果作好了調(diào)查研究,工作作風(fēng)好,工作方法對(duì),損失可能減少,時(shí)間可以縮短,不至于陷于現(xiàn)在這樣的被動(dòng)。”[11]685為了糾正這些錯(cuò)誤,毛澤東、劉少奇積極部署或親自帶頭開展了廣泛的調(diào)查研究,在一定程度上起到了調(diào)整、鞏固、充實(shí)、提高國民經(jīng)濟(jì)的作用,維護(hù)了國家和社會(huì)穩(wěn)定,但事實(shí)上也花費(fèi)了巨大的代價(jià)。可以說,走群眾路線、重調(diào)查研究是毛澤東、劉少奇經(jīng)過長期實(shí)踐并吸取血的教訓(xùn)而得來的寶貴決策經(jīng)驗(yàn)。

第三,干部選任:德才兼?zhèn)?注重黨性修養(yǎng)。干部隊(duì)伍素質(zhì)的高低,關(guān)系黨和國家事業(yè)的興衰成敗。造就一批“德才兼?zhèn)?、又紅又專”的領(lǐng)導(dǎo)干部是毛澤東、劉少奇的共同期盼。毛澤東認(rèn)為干部的重要性正如斯大林所說的那樣——“干部決定一切。”[12]373他指出:“中國共產(chǎn)黨是在一個(gè)幾萬萬人的大民族中領(lǐng)導(dǎo)偉大革命斗爭的黨,沒有多數(shù)才德兼?zhèn)涞念I(lǐng)導(dǎo)干部,是不能完成其歷史任務(wù)的?！盵7]526在干部選聘上,毛澤東主張“任人唯賢”,反對(duì)“任人唯親”——“前者是正派的路線,后者是不正派的路線?！盵7]527他進(jìn)一步指出:“共產(chǎn)黨的干部政策,應(yīng)是以能否堅(jiān)決地執(zhí)行黨的路線,服從黨的紀(jì)律,和群眾有密切的聯(lián)系,有獨(dú)立的工作能力,積極肯干,不謀私利為標(biāo)準(zhǔn),這就是‘任人唯賢’的路線?！盵7]527這也就指明,德才兼?zhèn)?、又紅又專是選拔、培養(yǎng)和任用干部的重要標(biāo)準(zhǔn)。作為黨內(nèi)杰出的黨性理論家,劉少奇對(duì)干部問題也十分重視,他認(rèn)為:“我們黨的干部問題,實(shí)是中國人民事業(yè)中決定一切的問題?！盵11]471他要求干部的選拔“以德為先”,干部的培養(yǎng)應(yīng)注重黨性鍛煉,即加強(qiáng)馬克思主義理論、無產(chǎn)階級(jí)宗旨意識(shí)、黨的三大優(yōu)良作風(fēng)等方面的修養(yǎng)。而且,在劉少奇看來,做干部并不是一種終身不變的職業(yè)。那該由什么樣的人來接替?1957年,他在湖南省長沙市中學(xué)生代表座談會(huì)上提出:“那些真正從工人、農(nóng)民出身,能吃苦,有文化,有工作能力,又取得人民群眾信任和擁護(hù)的年輕人,就是說,那些德才兼?zhèn)涞哪贻p人,當(dāng)然最有可能來接替老一代的人?！盵5]288這也就是說,“任人唯賢”始終是黨和國家干部選任的唯一路線,“德才兼?zhèn)?又紅又?！笔冀K是黨和國家干部選任的第一標(biāo)準(zhǔn)。

第四,組織設(shè)置:以民主集中制為基本原則。民主集中制是黨和國家的基本組織原則,毛澤東把它概括為:“它是民主的,又是集中的,就是說,在民主基礎(chǔ)上的集中,在集中指導(dǎo)下的民主?！盵1]1057他指出,民主與集中沒有不可越過的深溝,對(duì)于中國都是必需的?！耙环矫?我們所要求的政府,必須是能夠真正代表民意的政府;這個(gè)政府一定要有全中國廣大人民群眾的支持和擁護(hù),人民也一定要能夠自由地去支持政府,和有一切機(jī)會(huì)去影響政府的政策。這就是民主制的意義。另一方面,行政權(quán)力的集中化是必要的;當(dāng)人民要求的政策一經(jīng)通過民意機(jī)關(guān)而交付與自己選舉的政府的時(shí)候,即由政府去執(zhí)行,只要執(zhí)行時(shí)不違背曾經(jīng)民意通過的方針,其執(zhí)行必能順利無阻。這就是集中制的意義?！盵7]383這也就說明,只有民主集中制這個(gè)制度才既能表現(xiàn)廣泛的民主,使各級(jí)人民代表大會(huì)有高度的權(quán)力,體現(xiàn)人民當(dāng)家作主;又能集中處理國事,使各級(jí)政府能集中地處理被各級(jí)人民代表大會(huì)所委托的一切事務(wù),并保障人民的一切必要的民主活動(dòng)。劉少奇也強(qiáng)調(diào)指出:“民主集中制是社會(huì)主義政治、經(jīng)濟(jì)、文化各方面的根本制度。沒有這種民主集中制,就不能建設(shè)社會(huì)主義?！盵5]364-365新中國成立后,各級(jí)政權(quán)按照民主集中制來組織和設(shè)置,既強(qiáng)調(diào)中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),又注重發(fā)揮中央和地方的兩個(gè)積極性。新中國第一部憲法總綱規(guī)定了“全國人民代表大會(huì),地方各級(jí)人民代表大會(huì)和其他國家機(jī)關(guān),一律實(shí)行民主集中制”[5]157,以國家最高意志的形式將民主集中制固定下來。

第五,政府監(jiān)督:多管齊下,講求民主參與。權(quán)力本質(zhì)是支配他人的強(qiáng)制力量,具有工具性,在運(yùn)行中能給私人帶來威嚴(yán)和利益,所以,對(duì)執(zhí)權(quán)者實(shí)行監(jiān)督顯得尤為必要。1949年,在中國人民革命取得全國勝利的前夕,毛澤東就鄭重提出“因?yàn)閯倮?黨內(nèi)的驕傲情緒,以功臣自居的情緒,停頓起來不求進(jìn)步的情緒,貪圖享樂不愿再過艱苦生活的情緒,可能生長”[4]1438的問題,及時(shí)告誡大家資產(chǎn)階級(jí)的“糖衣炮彈”將可能成為無產(chǎn)階級(jí)的主要危險(xiǎn)。新中國成立不到兩年,毛澤東的預(yù)見就成了事實(shí),曾經(jīng)的革命者如張子善、劉青山等在資產(chǎn)階級(jí)思想的腐蝕下,蛻化變質(zhì),以權(quán)謀私,墮落成大貪污犯。這不僅敲響了對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行監(jiān)督的警鐘,也加快了政府監(jiān)督體系建設(shè)的步伐。毛澤東主張對(duì)黨員干部實(shí)施最廣泛人民的監(jiān)督,他強(qiáng)調(diào):“共產(chǎn)黨是為民族、為人民謀利益的政黨,它本身決無私利可圖。它應(yīng)該受人民的監(jiān)督,而決不應(yīng)該違背人民的意旨。它的黨員應(yīng)該站在民眾之中,而決不應(yīng)該站在民眾之上?！盵1]8091945年面對(duì)黃炎培之問,毛澤東再一次強(qiáng)調(diào):“只有讓人民來監(jiān)督政府,政府才不敢松懈。只有人人起來負(fù)責(zé),才不會(huì)人亡政息。”[13]156-157在其后的政府建設(shè)中,毛澤東重視并放手讓人民群眾、非黨群體等對(duì)政府進(jìn)行監(jiān)督批評(píng),并特別重視非中共人士參與政府的管理和建設(shè)。在1954年第一屆全國人大上選出的國家領(lǐng)導(dǎo)人中,非中共人士的比重就占到了全國人大常委的49%、副委員長的61%、國防委員的37%等[14]27。這足以體現(xiàn)以毛澤東為核心的第一代中央領(lǐng)導(dǎo)集體在政府建設(shè)中對(duì)民主力量的重視。劉少奇也是政府監(jiān)督的積極倡導(dǎo)者。他形象地將人民政府比喻成產(chǎn)科醫(yī)院,并指出這個(gè)產(chǎn)科醫(yī)院的一切醫(yī)生和助手并不個(gè)個(gè)都是高明的,也會(huì)發(fā)生缺點(diǎn)和錯(cuò)誤。為了督促政府的工作人員糾正這些缺點(diǎn)和錯(cuò)誤,減少那些不必要的痛苦和困難,劉少奇明確提出要實(shí)行監(jiān)督。他指出:“我們的國家這樣大,機(jī)關(guān)這樣多,絕大多數(shù)的干部是好的,但也有少數(shù)不好,這是事實(shí)。同時(shí),好的干部如果沒有經(jīng)常的監(jiān)督也可能變壞。因此,對(duì)一切國家機(jī)關(guān)工作人員都應(yīng)實(shí)行監(jiān)督?！盵5]174

第六,機(jī)構(gòu)改革:精簡、效能、統(tǒng)一、節(jié)約。新中國成立后,國家行政管理體系是依照蘇聯(lián)經(jīng)驗(yàn)“大政府、小社會(huì)”的模式建立的,組織機(jī)構(gòu)龐大,管理事務(wù)龐雜。在建國初期,這種體系能夠集中力量辦大事,鞏固國家政權(quán),恢復(fù)國民經(jīng)濟(jì),但到中后期,人民公社、革命委員會(huì)等管理形式并不利于各方面積極性的發(fā)揮,影響了社會(huì)主義的深入建設(shè)。毛澤東、劉少奇都察覺了這個(gè)問題,認(rèn)為必須按“精簡、統(tǒng)一、效能、節(jié)約和反對(duì)官僚主義”的原則來實(shí)行精兵簡政,改革政府體制,提高辦事效率。早在延安時(shí)期,毛澤東就接受黨外人士李鼎銘的建議開展過大幅度的精兵簡政實(shí)踐。在他看來,“精兵簡政是一個(gè)政策,牽涉到軍民關(guān)系、軍事建設(shè)、行政效能、工作作風(fēng)、財(cái)政政策等各方面?！盵15]401“在這次精兵簡政中,必須達(dá)到精簡、統(tǒng)一、效能、節(jié)約和反對(duì)官僚主義五項(xiàng)目的。”[15]420這五項(xiàng)目標(biāo)也即原則,對(duì)調(diào)整當(dāng)時(shí)黨的政治、經(jīng)濟(jì)和財(cái)政等工作作用很大,不僅減少了黨政消費(fèi)性支出,還滿足了戰(zhàn)時(shí)需要,更為后期行政改革提供了重要參考。在建國后的行政實(shí)踐中,毛澤東強(qiáng)調(diào)要繼續(xù)貫穿這些基本原則進(jìn)行政府機(jī)構(gòu)改革,同時(shí)要根據(jù)社會(huì)主義社會(huì)中生產(chǎn)關(guān)系和生產(chǎn)力、上層建筑與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)基本矛盾運(yùn)動(dòng)的要求,對(duì)政府的管理制度、組織形式和運(yùn)行方法等做相應(yīng)的調(diào)整。劉少奇也明確提出“行政機(jī)構(gòu)可短小精干”[9]550的要求,要按照“精兵簡政”的原則有系統(tǒng)地改善國家機(jī)關(guān),精簡它們的組織機(jī)構(gòu)。他指出,我們各級(jí)黨政機(jī)關(guān)人員增加過多,機(jī)構(gòu)重疊龐大,對(duì)國民經(jīng)濟(jì)的調(diào)整和生產(chǎn)的發(fā)展是非常不利的,在一定程度上還會(huì)助長官僚主義和分散主義。所以,必須適當(dāng)?shù)夭貌C(jī)構(gòu),精簡機(jī)關(guān)人員,減少經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān),更好地促進(jìn)國家發(fā)展。

總的來說,毛澤東、劉少奇行政思想是在相同的歷史背景下將馬克思主義等經(jīng)典理論運(yùn)用于中國具體行政實(shí)踐而形成的。毛澤東、劉少奇既是老鄉(xiāng)也是戰(zhàn)友,共同領(lǐng)導(dǎo)完成了新民主主義革命和社會(huì)主義革命,也開創(chuàng)了中國革命和建設(shè)初期的行政工作局面。其所提倡的議行合一、人民授權(quán)、民主集中制、精兵簡政等理念直接作用于新中國行政實(shí)踐,不僅指導(dǎo)了行政體系的籌建、劃分,也為后期的行政改革提供了方法和經(jīng)驗(yàn),是黨的基本理論和國家上層建筑的重要構(gòu)成,也是毛澤東思想形成、豐富和發(fā)展的重要基礎(chǔ)。

二、毛澤東、劉少奇行政思想各有所重,差異分明

毛澤東、劉少奇行政思想是在大背景、大原則和大方向一致的前提下形成和發(fā)展的,雖有諸多相似之處,但在某些細(xì)節(jié)問題上兩人各有側(cè)重。

1.毛澤東、劉少奇行政思想的差異。第一,對(duì)行政職能的側(cè)重點(diǎn)認(rèn)識(shí)不同。行政職能是指行政組織在國家政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)生活中所承擔(dān)的職責(zé)和任務(wù)。它不僅囊括社會(huì)生活的各個(gè)方面,涉及全社會(huì)的各個(gè)階層,而且還會(huì)因時(shí)因人因事而變化。新中國剛剛成立時(shí),面臨的國際國內(nèi)形勢嚴(yán)峻。既要鞏固新生政權(quán),保護(hù)革命的勝利果實(shí);又要發(fā)展經(jīng)濟(jì),改善民生,滿足老百姓的物質(zhì)文化需求。毛澤東從全局的角度考慮認(rèn)為新中國成立后政府要做的第一件事情就是鞏固新生政權(quán)、維護(hù)政治統(tǒng)治,為恢復(fù)和發(fā)展生產(chǎn)事業(yè)提供穩(wěn)定的環(huán)境。所以,對(duì)于新中國的行政職能,毛澤東側(cè)重其政治性,在科學(xué)分析社會(huì)各階級(jí)在歷史中的作用的基礎(chǔ)上,從無產(chǎn)階級(jí)國家政權(quán)發(fā)展戰(zhàn)略的高度創(chuàng)造性地提出了“人民民主專政”,強(qiáng)調(diào)在國家治理中必須強(qiáng)化政府的保衛(wèi)、維護(hù)角色。早在中央蘇區(qū)時(shí)期,毛澤東就注重政府政治職能的發(fā)揮,他指出:“蘇區(qū)的工農(nóng)群眾已經(jīng)奪取了政權(quán),我們要時(shí)時(shí)刻刻保護(hù)這個(gè)政權(quán),發(fā)展這個(gè)政權(quán),使之能盡打擊內(nèi)外反革命勢力、增進(jìn)工農(nóng)生活福利的重大作用。”[16]411建國后,抗美援朝、社會(huì)主義改造、“大躍進(jìn)”、人民公社等決策也都是在貫徹政治這條主線的前提下展開和進(jìn)行?！耙噪A級(jí)斗爭為綱”“抓革命,促生產(chǎn)”等政治口號(hào)的提出也直接反映了毛澤東把思想政治工作視為經(jīng)濟(jì)工作和其他一切工作的生命線的思想?？梢哉f,毛澤東更加注重其政治功能的發(fā)揮,其目的就是為了鞏固新生政權(quán)。

在解放后的17年中,劉少奇每年都有相當(dāng)長的時(shí)間在工廠、礦山、林區(qū)、農(nóng)村、城市街道居民之間進(jìn)行調(diào)查研究,尤其是1956年以后,劉少奇差不多一年當(dāng)中有1/3左右的時(shí)間在下面實(shí)地調(diào)查[17]。在調(diào)研的過程中劉少奇體會(huì)到了廣大人民群眾生活的艱難。他認(rèn)為,經(jīng)濟(jì)是一個(gè)國家的立國之本,是一國發(fā)展壯大的動(dòng)力和源泉?！耙磺泄ぷ骱推渌ㄔO(shè)均配合經(jīng)濟(jì)建設(shè),一切以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心?！盵9]283對(duì)如何開展新中國的經(jīng)濟(jì)建設(shè),劉少奇提出了以下幾點(diǎn)原則性建議:其一,經(jīng)濟(jì)建設(shè)應(yīng)立足國情,具體問題具體分析,反對(duì)蘇聯(lián)式教條主義;其二,經(jīng)濟(jì)建設(shè)應(yīng)堅(jiān)持生產(chǎn)力第一的標(biāo)準(zhǔn),一切有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的生產(chǎn)方式都可以采用,包括資本主義先進(jìn)生產(chǎn)方式;其三,經(jīng)濟(jì)建設(shè)應(yīng)循序漸進(jìn),量力而行;其四,按照經(jīng)濟(jì)的辦法來管理經(jīng)濟(jì)。建國后,劉少奇始終把經(jīng)濟(jì)建設(shè)、發(fā)展生產(chǎn)力放在政府工作的中心地位。他強(qiáng)調(diào)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)的發(fā)展既要有計(jì)劃性,又要有多樣性和靈活性,鼓勵(lì)結(jié)合實(shí)際情況利用一切積極因素促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。例如,在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下,劉少奇提出利用資本主義的長處為新中國的經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)。他指出,在新中國,每件有益于人民的事業(yè)都有前途,每個(gè)忠于人民利益的人也都有前途,“在過去和現(xiàn)在,一切有益于國計(jì)民生的私人商業(yè)也能在客觀上為人民服務(wù)”[5]112。同時(shí),他還認(rèn)為私人資本不是沒有出路的?！皩?duì)于老老實(shí)實(shí)不怕花費(fèi)一些資本和氣力去經(jīng)營生產(chǎn)的事業(yè)家,人民政府應(yīng)當(dāng)給予他們以各項(xiàng)必要的便利條件,并給以指導(dǎo),使其避免盲目性,幫助其事業(yè)的成功”[5]21。這些都體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)建設(shè)第一的標(biāo)準(zhǔn)。

總的來說,毛澤東與劉少奇對(duì)于行政職能的考慮側(cè)重點(diǎn)不同,不管是鞏固新政權(quán),還是改善民生,都是新中國建立時(shí)必須要解決的兩大現(xiàn)實(shí)問題。

第二,對(duì)行政手段的重視程度不同。中國共產(chǎn)黨經(jīng)過28年的努力奮斗,建立了新中國。面對(duì)新生政權(quán),黨和政府如何通過行政手段來行使行政職能,毛澤東、劉少奇都進(jìn)行了積極探索。面對(duì)西方的敵對(duì)和封鎖,新中國只能學(xué)習(xí)蘇聯(lián)經(jīng)驗(yàn),實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。在社會(huì)主義的建設(shè)過程中,也需要集中一定的財(cái)力、物力、人力來上大工程、大項(xiàng)目,從而盡可能快地改變新中國的面貌。毛澤東認(rèn)為黨和政府應(yīng)該承擔(dān)起管理國家和社會(huì)各類事務(wù)的責(zé)任。行政手段上偏重講求政策的執(zhí)行性和權(quán)力的權(quán)威性。他指出:“我們主張有領(lǐng)導(dǎo)的自由,主張集中指導(dǎo)下的民主,……人民為了有效地進(jìn)行生產(chǎn)、進(jìn)行學(xué)習(xí)和有秩序地過生活,要求自己的政府、生產(chǎn)的領(lǐng)導(dǎo)者、文化教育機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)者發(fā)布各種適當(dāng)?shù)膸?qiáng)制性的行政命令。沒有這種行政命令,社會(huì)秩序就無法維持,這是人們的常識(shí)所了解的?！盵3]209這表現(xiàn)在管理和發(fā)展經(jīng)濟(jì)上,就是要強(qiáng)調(diào)政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo),實(shí)施自上而下的指令式的統(tǒng)一計(jì)劃管理,集中力量辦大事,推動(dòng)生產(chǎn)力高速度發(fā)展。在社會(huì)主義過渡和建設(shè)階段,黨和政府對(duì)此進(jìn)行了廣泛實(shí)踐,通過發(fā)布命令、指示的方式帶動(dòng)群眾開展轟轟烈烈的運(yùn)動(dòng)來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,有利于盡快改變中國貧窮落后的面貌?，F(xiàn)在看來,行政命令同用經(jīng)濟(jì)、法律等手段一樣都是解決中國現(xiàn)實(shí)問題的基本途徑,而最根本的區(qū)別在于它實(shí)施起來阻力小、見效快。于當(dāng)時(shí)的情況來講也是因勢而生,合情合時(shí)。

劉少奇在執(zhí)行行政命令的具體過程中,對(duì)毛澤東的思想進(jìn)行了完善、補(bǔ)充。在非政府領(lǐng)域,如科學(xué)藝術(shù)領(lǐng)域,他認(rèn)為:“科學(xué)上的真理是愈辯愈明的,藝術(shù)上的風(fēng)格是必須兼容并包的。黨對(duì)于學(xué)術(shù)性質(zhì)和藝術(shù)性質(zhì)的問題,不應(yīng)當(dāng)依靠行政命令來實(shí)現(xiàn)自己的領(lǐng)導(dǎo),而要提倡自由討論和自由競賽來推動(dòng)科學(xué)和藝術(shù)的發(fā)展。”[5]239在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域,他認(rèn)為:“光靠行政辦法不行,要采取經(jīng)濟(jì)競爭的辦法?！盵9]5091963年10月24日,劉少奇在聽取薄一波匯報(bào)工作時(shí)特別指出:“中央各部和省、市的廳、局都干預(yù)經(jīng)濟(jì),這是超經(jīng)濟(jì)的辦法,不是資本主義的辦法,是封建主義的辦法?！盵9]583他注重一定范圍內(nèi)自由因素的發(fā)揮。比如,在國家剛開始實(shí)行農(nóng)業(yè)合作化時(shí),劉少奇并不完全否認(rèn)所謂的“單干”,認(rèn)為符合經(jīng)濟(jì)規(guī)律,有利于提高群眾的積極性,推動(dòng)生產(chǎn)力的發(fā)展;面對(duì)“社”與“資”的關(guān)系問題,劉少奇提出資本主義的某些優(yōu)勢和長處也可以為社會(huì)主義建設(shè)所用,不贊成全盤否定;等等。這些觀點(diǎn)的提出都是劉少奇立足于通過行政命令來管理新中國的前提下,對(duì)行政手段的補(bǔ)充和豐富。

第三,對(duì)法治行政的實(shí)踐程度不同。毛澤東、劉少奇都重視法制建設(shè)問題,他們共同主持起草了中華人民共和國第一部憲法,并提出依法行政。在具體實(shí)踐中,毛澤東偏重于法治是一種精神、戰(zhàn)略和目標(biāo)。1957年1月,毛澤東在省市自治區(qū)黨委書記會(huì)議上的講話中指出:“法律是上層建筑。我們的法律,是勞動(dòng)人民自己制定的。它是維護(hù)革命秩序,保護(hù)勞動(dòng)人民利益,保護(hù)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ),保護(hù)生產(chǎn)力的。我們要求所有的人都遵守革命法制,并不是只要你民主人士守法?！盵3]197-198

劉少奇則偏重于對(duì)法制執(zhí)行者人民法院和人民檢察院對(duì)政府實(shí)行監(jiān)督和制約。他指出,我們的一切國家機(jī)關(guān)都必須嚴(yán)格地遵守法律,而我們的司法機(jī)關(guān)則負(fù)責(zé)貫徹執(zhí)行法制方面的分工負(fù)責(zé)和互相制約的制度,認(rèn)真實(shí)行對(duì)國家機(jī)關(guān)及其工作人員的監(jiān)督?！霸诜磳?duì)官僚主義的斗爭中,國家的監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分地發(fā)揮它的應(yīng)有作用?！盵5]249為了實(shí)現(xiàn)有效的司法監(jiān)督,劉少奇主張檢察院、法院要獨(dú)立辦事。他鼓勵(lì)“檢察機(jī)關(guān)的干部不要怕背包袱,不要怕人家說你‘左’了或右了,看到什么問題處理得不妥當(dāng)就提出來,這是你們的權(quán)力”[11]372,“應(yīng)該同一切違法亂紀(jì)現(xiàn)象作斗爭,不管任何機(jī)關(guān)任何人”[5]452。

鄧小平豐富和發(fā)展了毛澤東、劉少奇有關(guān)法治行政的思想,進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了制度對(duì)于國家治理的重要性。為此,他提出了“搞法制靠得住些”[18]379和“制度好可以使壞人無法任意橫行,制度不好可以使好人無法充分做好事,甚至?xí)呦蚍疵妗盵19]333兩個(gè)著名論斷。

第四,對(duì)黨政、政企分開的實(shí)踐程度不同。新中國的國家性質(zhì)和現(xiàn)實(shí)國情決定了黨對(duì)政府的領(lǐng)導(dǎo)以及黨和政府對(duì)企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo),并學(xué)習(xí)蘇聯(lián)經(jīng)驗(yàn),采用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式。但是,隨著政府職能范圍的擴(kuò)大和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,在具體的實(shí)踐過程中,蘇聯(lián)模式的不足也逐漸地顯露出來。所以,要實(shí)現(xiàn)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)健康發(fā)展,就要切實(shí)處理好黨政關(guān)系和政企關(guān)系。毛澤東提出要重視政府和企業(yè)的自主性。早在井岡山革命時(shí)期,毛澤東就意識(shí)到了“黨在群眾中有極大的威權(quán),政府的威權(quán)卻差得多”[6]73的問題,并指出“這是由于許多事情為圖省便,黨在那里直接做了,把政權(quán)機(jī)關(guān)擱置一邊”[6]73所造成的。他強(qiáng)調(diào):“以后黨要執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)政府的任務(wù);黨的主張辦法,除宣傳外,執(zhí)行的時(shí)候必須通過政府的組織。國民黨直接向政府下命令的錯(cuò)誤辦法,是要避免的。”[6]73到了抗日戰(zhàn)爭時(shí)期,他又進(jìn)一步提出了“切忌我黨包辦一切”[7]766的基本管理原則,在一定程度上起到了思想警示作用。對(duì)于政府與企業(yè)的關(guān)系,毛澤東在革命時(shí)期設(shè)想的是“如國民黨人已逃跑,企業(yè)處于停歇狀態(tài),則應(yīng)該由工人和技師選出代表,組織管理委員會(huì)管理,然后由民主政府委任經(jīng)理和廠長,同工人一起加以管理?！盵4]1323新中國成立后,他指出,必須逐步地建設(shè)一批規(guī)模大的現(xiàn)代化的企業(yè)以為骨干,沒有這個(gè)骨干就不能使我國在幾十年內(nèi)變?yōu)楝F(xiàn)代化的工業(yè)強(qiáng)國,所以應(yīng)該注重企業(yè)的自主性,獎(jiǎng)勵(lì)民營企業(yè),把它同政府經(jīng)營的國營企業(yè)一齊當(dāng)作整個(gè)企業(yè)的一部分。盡管如此,在當(dāng)時(shí)的背景下和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響下,再加上缺乏國家建設(shè)經(jīng)驗(yàn),黨和政府還沒有找到更好的辦法來劃分黨委和政府的關(guān)系以及政府和企業(yè)關(guān)系。所以也就沒有徹底地理順黨政關(guān)系和政企關(guān)系,也沒有制定一套切實(shí)可行的制度來貫徹實(shí)施。因此,以黨代政、以政代企、黨管企業(yè)的情況曾在一定范圍且在相當(dāng)一段時(shí)期內(nèi)存在。但是,毛澤東重視企業(yè)自主性的思想得到了黨和政府的認(rèn)可,并且為劉少奇的探索和后來進(jìn)行的政企分開改革指明了方向。

劉少奇也認(rèn)識(shí)到了經(jīng)濟(jì)建設(shè)中企業(yè)自主性的重要,提出了黨委領(lǐng)導(dǎo)一切下的自主。他強(qiáng)調(diào):“政治是統(tǒng)帥,是靈魂。政治掛帥,就是黨的路線掛帥,黨的政策掛帥?！盵5]367“黨應(yīng)當(dāng)而且可以在思想上、政治上、方針政策上對(duì)于一切工作起領(lǐng)導(dǎo)作用?！盵5]264但這不是說,黨應(yīng)當(dāng)把一切都包辦起來,對(duì)一切都進(jìn)行干涉;也不是說,對(duì)于自己所不懂的事情,可以安于做外行。在堅(jiān)持黨和政府領(lǐng)導(dǎo)的前提下,劉少奇注重個(gè)體主觀能動(dòng)性的發(fā)揮。1962年,他在擴(kuò)大的中央工作會(huì)議上的報(bào)告中就批評(píng)指出:“有些黨委,也發(fā)生了包辦代替行政系統(tǒng)的日常工作的缺點(diǎn)。為了應(yīng)付這些日常工作,黨委就過多地增設(shè)書記。黨委包攬的事務(wù)越來越多,使行政系統(tǒng)不能發(fā)揮應(yīng)有的作用,同時(shí),也使黨委自己不能集中精力好好地研究黨中央的方針、政策,進(jìn)行調(diào)查研究,總結(jié)群眾經(jīng)驗(yàn),加強(qiáng)思想政治工作,加強(qiáng)對(duì)各方面工作的督促。”[5]408對(duì)于政企關(guān)系,劉少奇明確提出:“增加地方和企業(yè)的自治權(quán),增加個(gè)人經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的自由……沒有這個(gè)自由,社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)就不可能有多樣性和靈活性?！盵9]2021961年,在呼倫貝爾盟林業(yè)干部會(huì)議上,劉少奇就當(dāng)時(shí)林業(yè)局管理模式提出疑問:一個(gè)林業(yè)局把人民公社、政府、企業(yè)都合在一起,管采伐又管更新,管生活又管政法、商業(yè)、學(xué)校,管得了嗎?對(duì)此,劉少奇得出的結(jié)論是“政府的事由政府來管,林業(yè)局光管采伐、更新和木材加工方面的事”[5]347,并說“人民公社、政府和企業(yè)分開,核算單位下放,事情就好辦了”[5]347。20世紀(jì)60年代,為了激活企業(yè)管理體制,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,劉少奇領(lǐng)導(dǎo)試辦托拉斯對(duì)擴(kuò)大企業(yè)自治權(quán)進(jìn)行了實(shí)實(shí)在在的探索,也取得了一些成就和經(jīng)驗(yàn)。

由上可見,毛澤東、劉少奇行政思想雖存在諸多共性,但又各有所重,差異分明。究其原因,主要與個(gè)人經(jīng)歷、認(rèn)知和性格的不同有關(guān)。

2.毛澤東、劉少奇行政思想產(chǎn)生差異的原因。

第一,求學(xué)經(jīng)歷有不同。大學(xué)是塑造人世界觀、人生觀、價(jià)值觀的關(guān)鍵時(shí)期。毛澤東、劉少奇的不同在于,前者就讀的是湖南省立第一師范學(xué)校,后者就讀的是莫斯科東方勞動(dòng)者共產(chǎn)主義大學(xué)。在兩種不同的教育環(huán)境下,毛澤東專心于中國哲學(xué)、史地、文學(xué)等國內(nèi)各種學(xué)問的研究,注重中國本土現(xiàn)實(shí)問題的解決和與封建軍閥、資本主義勢力的斗爭,認(rèn)為“吾人如果要在現(xiàn)今的世界稍為盡一點(diǎn)力,當(dāng)然脫不開‘中國’這個(gè)地盤”[16]55。劉少奇則在被毛澤東認(rèn)為是“世界第一個(gè)文明國”的蘇聯(lián)系統(tǒng)接受了馬克思主義經(jīng)典理論的教育。從這個(gè)角度上說,與通過譯本來了解馬列著作的毛澤東相比,劉少奇對(duì)馬列經(jīng)典學(xué)說的了解要更直接、深刻一些,也更易于接受馬列經(jīng)典作家思想的影響。這在一定程度上也就造成兩個(gè)人對(duì)經(jīng)典作家中社會(huì)主義建設(shè)理論理解上的差異,延伸到具體的革命和建設(shè)實(shí)踐中就表現(xiàn)為對(duì)新民主主義向社會(huì)主義過渡、合作化與工業(yè)化誰先誰后等具體問題的認(rèn)識(shí)不同。比如,關(guān)于農(nóng)業(yè)合作化與工業(yè)化的問題,毛澤東主張先合作化,再機(jī)械化。劉少奇則認(rèn)為只有在實(shí)現(xiàn)了工業(yè)化后,才有可能實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)合作化。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑,二者對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同認(rèn)識(shí)最終會(huì)影響其管理實(shí)踐。

第二,工作側(cè)重點(diǎn)不同。例如,在革命時(shí)期,毛澤東、劉少奇工作中心不一樣。毛澤東側(cè)重農(nóng)村及農(nóng)民問題的研究,以及農(nóng)民運(yùn)動(dòng)的組織領(lǐng)導(dǎo)和農(nóng)村革命根據(jù)地的開辟建立,并撰寫了《中國社會(huì)各階級(jí)的分析》《中國農(nóng)民中各階級(jí)的分析及其對(duì)于革命的態(tài)度》《湖南農(nóng)民運(yùn)動(dòng)考察報(bào)告》《中國紅色政權(quán)為什么能夠存在?》等文章分析農(nóng)村及農(nóng)民現(xiàn)實(shí)情況以及農(nóng)民運(yùn)動(dòng)的巨大作用,得出了“在中國社會(huì)的各階級(jí)中,農(nóng)民是工人階級(jí)的堅(jiān)固的同盟軍”[7]645的經(jīng)典認(rèn)識(shí),這后來是被中國實(shí)踐證明了的正確經(jīng)驗(yàn)。1922 年,劉少奇學(xué)成歸國則主要負(fù)責(zé)工運(yùn)工作、白區(qū)工作。在粵漢鐵路、安源路礦、省港等工人斗爭中,他展現(xiàn)出了高超的斗爭藝術(shù)和卓越的工運(yùn)才能,他撰寫的《工人階級(jí)在革命中的地位與職工運(yùn)動(dòng)方針》《工會(huì)代表會(huì)》《工會(huì)經(jīng)濟(jì)問題》《工會(huì)基本組織》等文章,對(duì)工運(yùn)的原則、策略和方法等進(jìn)行了積極探索和總結(jié),是黨內(nèi)公認(rèn)的正確路線在白區(qū)工作中的代表和模范。一個(gè)是農(nóng)運(yùn)大王,一個(gè)是工運(yùn)大師;一個(gè)長期在蘇區(qū),一個(gè)長期在白區(qū),實(shí)際關(guān)注的是中國革命的兩個(gè)面。農(nóng)民階級(jí)是一個(gè)既具有革命性又具有封建落后性和小資產(chǎn)階級(jí)性的復(fù)雜群體,而工人階級(jí)是具有堅(jiān)強(qiáng)的斗爭性和徹底的革命性及組織紀(jì)律性的革命群體。這就決定了毛澤東和劉少奇必須采取不同的方法開展兩個(gè)階級(jí)的工作,而其中形成的工作方式對(duì)二者后期行政管理方法和思想也必然會(huì)影響。

再如,1959年第二屆全國人大召開后,毛澤東卸任國家主席,潛心于研究和學(xué)習(xí)馬列著作,主攻國際國內(nèi)重大問題及黨和國家的大政方針、政策的制定,而新當(dāng)選為國家主席的劉少奇則主要負(fù)責(zé)黨和中央的日常工作,處理國家具體事務(wù)。由于身份地位的變換,兩人工作的重心也隨之產(chǎn)生變化,這在一定程度上也會(huì)直接影響兩人對(duì)行政管理工作方面的認(rèn)識(shí)。

第三,個(gè)性不同。毛澤東和劉少奇?zhèn)€性差別較大。毛澤東思維活躍,富有浪漫主義色彩,面對(duì)國家建設(shè)工作,經(jīng)常隨現(xiàn)實(shí)情況的變化而不斷調(diào)整戰(zhàn)略和部署。在他身上體現(xiàn)出了鮮明的“革命斗志”和“勇往直前的精神”。與毛澤東共事多年,對(duì)其個(gè)性了然于心的周恩來曾說過:“毛主席指導(dǎo)工作有一個(gè)原則,當(dāng)一個(gè)任務(wù)完成了的時(shí)候,就要趕快提出新的任務(wù),以免松懈下來?！盵20]106劉少奇性格相對(duì)篤定,對(duì)待工作強(qiáng)調(diào)穩(wěn)中求進(jìn),按事物的發(fā)展規(guī)律來做調(diào)整和改變。作為旁觀者,美國當(dāng)代中國問題研究專家洛厄爾·迪特默也分析了兩人的不同,他認(rèn)為:“劉的政治是以策略的靈活性和戰(zhàn)略的原則性為特征的,毛的政治是以戰(zhàn)略的靈活性為特征……長期以來,他的政策既直截了當(dāng)又前后矛盾?！盵21]203由于個(gè)性不同,毛澤東與劉少奇在某些具體問題上的認(rèn)識(shí)和處理方法也表現(xiàn)出了不同。例如,在全面建設(shè)社會(huì)主義時(shí)期,毛澤東充分尊重人民群眾的主體地位,相信群眾,依靠群眾,希望通過改革生產(chǎn)關(guān)系和發(fā)動(dòng)群眾運(yùn)動(dòng)等方式來盡快改變新中國內(nèi)憂外患、積貧積弱的現(xiàn)實(shí)困境。劉少奇在遵從黨和政府的大政方針下,循序漸進(jìn),注意防范政策執(zhí)行的滯后性或盲目超前性。今天看來,毛澤東表現(xiàn)出的是一個(gè)偉大戰(zhàn)略家,始終站在鞏固新生政權(quán)和捍衛(wèi)國家安全的角度來提出政策;劉少奇則是政策的具體實(shí)踐者,站在發(fā)展生產(chǎn)力的角度來思考政策的可行性和解決實(shí)際問題,而這也就塑造了二者不同的行政風(fēng)格。

值得注意的是,毛澤東、劉少奇行政思想的差異性是在主客觀雙重因素的影響下形成的。除以上主觀因素外,自黨創(chuàng)立以來,不斷變化的中國實(shí)際、國際局勢、群眾覺悟等客觀因素也是導(dǎo)致二者思路變化的重要因素,對(duì)二者行政思想的形成也會(huì)產(chǎn)生一定影響。

三、毛澤東、劉少奇行政思想的現(xiàn)實(shí)啟示

毛澤東、劉少奇行政思想雖然形成和發(fā)展于新民主主義革命和社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期,但是他們?cè)S多經(jīng)驗(yàn)和觀點(diǎn)對(duì)我們今天加強(qiáng)和改進(jìn)行政工作仍然具有十分重要的借鑒意義。

1.嚴(yán)把權(quán)力關(guān),為民用權(quán)。行政權(quán)力是執(zhí)行國家公共意志、履行行政職能、管理國家和社會(huì)公共事務(wù)的強(qiáng)制力量,具有不可抗性,其使用直接關(guān)乎人們的現(xiàn)實(shí)權(quán)益。毛澤東、劉少奇都重視行政權(quán)力的規(guī)范使用,強(qiáng)調(diào)“為人民服務(wù)”是行政人員必須堅(jiān)守的根本準(zhǔn)則,指出人民群眾是黨和政府開展一切工作的中堅(jiān)力量。關(guān)于人民群眾的重要性,毛澤東早在1934年江西瑞金召開的第二次全國工農(nóng)兵代表大會(huì)上就指出,我們黨真正的銅墻鐵壁“是群眾,是千百萬真心實(shí)意地?fù)碜o(hù)革命的群眾”[6]139,并強(qiáng)調(diào)“這是真正的銅墻鐵壁,什么力量也打不破的,完全打不破的”[6]139。由此,他告誡領(lǐng)導(dǎo)干部做好工作“就得和群眾在一起,就得去發(fā)動(dòng)群眾的積極性,就得關(guān)心群眾的痛癢,就得真心實(shí)意地為群眾謀利益,解決群眾的生產(chǎn)和生活的問題,鹽的問題,米的問題,房子的問題,衣的問題,生小孩子的問題,解決群眾的一切問題”[6]138-139。劉少奇提出:“人民群眾是歷史的創(chuàng)造者?！盵5]195他強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)者要走群眾路線,密切聯(lián)系群眾,尊重和依靠人民群眾,充分發(fā)揮他們?cè)谡芾碇械淖饔?。然?隨著我國社會(huì)轉(zhuǎn)型進(jìn)入深水期,各種越權(quán)施政、以權(quán)謀私、貪贓枉法等行政亂象浮上水面,使黨群干群的血肉關(guān)系、魚水關(guān)系變了味,走了樣,有些甚至變成了蛙水關(guān)系、油水關(guān)系、水火關(guān)系,加劇了群眾與干部的矛盾,也影響了政府的公眾形象。所以嚴(yán)把干部用權(quán)關(guān),讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行,讓權(quán)力接受人民的監(jiān)督,切切實(shí)實(shí)地把“全心全意為人民服務(wù)”的宗旨貫徹到工作中的每一個(gè)環(huán)節(jié),是對(duì)以毛澤東和劉少奇為代表的第一代中央領(lǐng)導(dǎo)集體國家治理經(jīng)驗(yàn)的繼承和弘揚(yáng),也是解決現(xiàn)實(shí)問題,密切黨群干部關(guān)系的迫切需要。政府機(jī)關(guān)及其工作人員必須自覺樹立“全心全意為人民服務(wù)”的思想,樹立“人民公仆”意識(shí),敢于接受人民的監(jiān)督和批評(píng),切實(shí)做到問政于民,問需于民,問計(jì)于民。

2.狠抓用人關(guān),從嚴(yán)治干。行政人員是行政機(jī)關(guān)得以運(yùn)行的基礎(chǔ),其素質(zhì)的好壞與黨和國家的前途命運(yùn)以及人民的利益息息相關(guān)。用什么人,不用什么人,始終是一個(gè)帶有根本性的現(xiàn)實(shí)問題。毛澤東、劉少奇注重行政干部的先進(jìn)性、純潔性和紀(jì)律性,反對(duì)任人唯親,用人主張德才兼?zhèn)?、以德為先。為加?qiáng)對(duì)干部的管理和監(jiān)督,1961年1月,黨中央特別制定了《黨政干部三大紀(jì)律、八項(xiàng)注意(草案第二次修正稿)》。三大紀(jì)律:一切從實(shí)際出發(fā),正確執(zhí)行黨的政策,實(shí)行民主集中制。八項(xiàng)注意:同勞動(dòng)同食堂,待人和氣,辦事公道,買賣公平,如實(shí)反映情況,提高政治水平,工作要同群眾商量,沒有調(diào)查沒有發(fā)言權(quán)。這十一條是對(duì)黨多年來從嚴(yán)治干經(jīng)驗(yàn)的概括和總結(jié),也是選人用人的重要標(biāo)準(zhǔn),更是對(duì)干部的終身要求。

黨的十八大以來,以習(xí)近平為總書記的黨中央出臺(tái)了“八項(xiàng)規(guī)定”“八點(diǎn)要求”等改進(jìn)黨和機(jī)關(guān)工作作風(fēng)的指示和意見,并在全黨及全國政府機(jī)關(guān)和事業(yè)單位中開展了黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng),以提高干部的思想覺悟及執(zhí)政能力,加強(qiáng)黨政機(jī)關(guān)的思想、政治及作風(fēng)建設(shè)。2013年,習(xí)近平在全國組織工作會(huì)議上更是將好干部的標(biāo)準(zhǔn)概括為“信念堅(jiān)定、為民服務(wù)、勤政務(wù)實(shí)、敢于擔(dān)當(dāng)、清正廉潔”。這些延續(xù)和豐富了毛澤東、劉少奇有關(guān)從嚴(yán)治政、從嚴(yán)治干的思想。在今后的選人、用人、養(yǎng)人上,政府應(yīng)按照老一輩留下的寶貴經(jīng)驗(yàn),做到“有德有才,提拔使用;有德無才,培養(yǎng)使用;無德有才,限制使用;無德無才,干脆不用”。

3.完善制度關(guān),依法行政。習(xí)近平指出:“制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長期性,保證權(quán)力正確行使,必須把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里,堅(jiān)持用制度管權(quán)管事管人。”[22]85這也就意味著制度對(duì)完善當(dāng)前我國的行政體制意義重大。毛澤東、劉少奇是新中國制度建設(shè)的啟動(dòng)者和領(lǐng)路人,為今天中國行政制度的完善和改進(jìn)提供了經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。新中國初期的制度建設(shè)是曲折而艱難的。毛澤東和劉少奇多次在講話和著作中強(qiáng)調(diào)要依法行政,轉(zhuǎn)變政府職能,理順黨與政府、政府與企業(yè)的關(guān)系,完善行政體制的建設(shè)。同時(shí),他們還領(lǐng)導(dǎo)建立了黨的集體領(lǐng)導(dǎo)制度、多黨合作制度、提出了黨政分開的思想等,為今天行政改革和建設(shè)打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。然而,值得警醒和反思的是,在社會(huì)主義建設(shè)初期,由于制度不健全且已有的制度并沒有得到有效貫徹,出現(xiàn)了這樣那樣的問題,給國家和人民留下了慘痛的教訓(xùn)。

近年來,為推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和政府改革,黨和國家多次強(qiáng)調(diào)“依法治國”與“以德治國”相結(jié)合。2014年10月召開的黨的十八屆四中全會(huì)則對(duì)依法治國的問題進(jìn)行了專題討論,突破了新中國以往的力度、幅度和深度。此次會(huì)議審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》反映了黨整頓司法體系和打擊腐敗的最新努力以及全力推進(jìn)依法治國和改革開放,建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治國家,提高全民法治意識(shí)的堅(jiān)定決心,也預(yù)示中國正式從制度上走上“人治”到“法治”的政治改革歷程。

4.強(qiáng)化執(zhí)行關(guān),有令則行。國家政策的有效執(zhí)行關(guān)乎國家的可持續(xù)發(fā)展,關(guān)乎黨的執(zhí)政合法性和政府管理的有效性。毛澤東和劉少奇都重視政策的貫徹執(zhí)行,認(rèn)為政策制定出來之后,關(guān)鍵問題在于行動(dòng)上的落實(shí)。在政策執(zhí)行過程中,首先,各級(jí)黨委和政府不能把制度和政策的執(zhí)行看成是一件簡單的事情,必須深刻認(rèn)識(shí)到“完全執(zhí)行或不完全執(zhí)行,機(jī)械地執(zhí)行或比較實(shí)事求是地執(zhí)行,這中間差別很大”[5]457。其次,必須緊扣上級(jí)政策精神,不能獨(dú)斷專行,自搞一套。“對(duì)于中央的政策,只能夠在切實(shí)地、不折不扣地貫徹執(zhí)行的前提下,加以具體化,決不允許借口‘情況特殊’、‘因地制宜’而任意修改,甚至拒不執(zhí)行?！盵5]389第三,及時(shí)跟蹤和反饋政策執(zhí)行情況?！叭绻l(fā)現(xiàn)哪些地方執(zhí)行中央的政策不正確,或者馬馬虎虎,或者執(zhí)行偏了,要提出意見,要進(jìn)行爭論?！盵5]458然而,在當(dāng)前我國各級(jí)政府和部門的工作中,有令不行、有禁不止、“上有政策、下有對(duì)策”等不良現(xiàn)象依然存在,甚至出現(xiàn)了政策不出“中南海”的情況。短期來看,它侵害了地方服從中央、下級(jí)服從上級(jí)的基本管理原則,助長了地方、部門和個(gè)人的保護(hù)主義、本位主義、官僚主義作風(fēng);從長遠(yuǎn)來看,它則是對(duì)中華人民共和國政體和中央權(quán)威的挑戰(zhàn),不利于國家政權(quán)的鞏固、統(tǒng)一和社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的建設(shè)。所以,當(dāng)前政府改革的重要的一條就是要改變各級(jí)政府和部門“各行其是、各自為政”的現(xiàn)狀,狠抓制度和政策的執(zhí)行和落實(shí),達(dá)到在思想上、政治上、行為上同黨和國家保持一致的理想局面。

2013年1月22日,習(xí)近平在中國共產(chǎn)黨第十八屆中央紀(jì)律檢查委員會(huì)第二次全體會(huì)議上就強(qiáng)調(diào)決不允許“上有政策、下有對(duì)策”,決不允許有令不行、有禁不止,決不允許在貫徹執(zhí)行中央決策部署上打折扣、做選擇、搞變通。各級(jí)黨組織、政府和干部必須樹立大局觀念和全局意識(shí),正確處理保證中央政令暢通和因地制宜地開展工作的關(guān)系,任何具有地方特點(diǎn)的工作部署都必須以貫徹中央精神為前提?？梢哉f,緊跟黨和國家的路線、方針、政策,按照中央的部署來開展各項(xiàng)工作,既是對(duì)地方各級(jí)行政工作的必然要求,也是確保政令通行的前提條件。

當(dāng)前,我國已經(jīng)入改革的攻堅(jiān)期,全面建成小康社會(huì),完成“兩個(gè)一百年”的奮斗目標(biāo),實(shí)現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興,這既是我們的任務(wù),更是我們的歷史使命。在實(shí)現(xiàn)“四個(gè)全面”征程中,我們應(yīng)該借鑒毛澤東、劉少奇的行政思想中有關(guān)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn),以解決當(dāng)前我國行政改革的實(shí)際問題為中心,把思想和行動(dòng)統(tǒng)一到以習(xí)近平為總書記的黨中央所做出的改革部署上來,以馬克思主義、毛澤東思想和中國特色社會(huì)主義理論體系為指導(dǎo),全面、深入地推進(jìn)行政建設(shè),深化行政體制改革,早日建成“職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意”的服務(wù)型政府,推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

[1]毛澤東選集:第3卷[M].北京:人民出版社,1991.

[2]中共中央文獻(xiàn)研究室.劉少奇?zhèn)鱗M].北京:中央文獻(xiàn)出版社,1998.

[3]毛澤東文集:第7卷[M].北京:人民出版社,1999.

[4]毛澤東選集:第4卷[M].北京:人民出版社,1991.

[5]劉少奇選集:下卷[M].北京:人民出版社,1985.

[6]毛澤東選集:第1卷[M].北京:人民出版社,1991.

[7]毛澤東選集:第2卷[M].北京:人民出版社,1991.

[8]胡錦濤.在紀(jì)念劉少奇同志誕辰110周年座談會(huì)上的講話[N].人民日?qǐng)?bào),2008-11-12(2).

[9]中共中央文獻(xiàn)研究室.劉少奇年譜:下卷[M].北京:中央文獻(xiàn)出版社,1996.

[10]楊明偉.既講“北京話”,又講“地方話”:毛澤東等領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)中央與地方關(guān)系的生動(dòng)把握[J].黨的文獻(xiàn),2012(3). [11]中共中央文獻(xiàn)研究室.中共中央黨校.劉少奇論黨的建設(shè)[M].北京:中央文獻(xiàn)出版社,1991.

[12]斯大林選集:下卷[M].北京:人民出版社,1979.

[13]黃炎培.八十年來[M].北京:文史資料出版社,1982.

[14]張東強(qiáng).建國前后毛澤東監(jiān)督思想探析[J].吉林省社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào),2010(1).

[15]中共中央文獻(xiàn)研究室.毛澤東年譜:中[M].北京:中央文獻(xiàn)出版社,2002.

[16]中共中央文獻(xiàn)研究室.毛澤東年譜:上[M].北京:中央文獻(xiàn)出版社,2002.

[17]胡移山.劉少奇對(duì)新中國行政管理思想的貢獻(xiàn)[J].遼寧行政學(xué)院學(xué)報(bào),1999(1).

[18]鄧小平文選:第3卷[M].北京:人民出版社,1994.

[19]鄧小平文選:第2卷[M].北京:人民出版社,1994.

[20]周恩來選集:下卷[M].北京:人民出版社,1984.

[21]洛厄爾·迪特默.劉少奇[M].蕭耀先,等,譯.北京:華夏出版社,1989..

[22]中共中央宣傳部.習(xí)近平總書記系列重要講話讀本[M].北京:學(xué)習(xí)出版社.人民出版社,2014.

A Comparative Study of Administrative Thought between MAO Zedong and LIU Shaoqi

ZHANG Yin
(Editing and Research Department,Shaoshan MAO Zedong Memorial Museum,Shaoshan 411300,China)

As the core members of the Party's first generation of central collective leadership,MAO Zedong and LIU Shaoqi both made deep explorations and did wide practices on the Party and the country's administrative management issues.On the one hand,due to the same historical background and political conviction,they had similar understandings about administrative power,administrative decision,cadre selection,organizational settings,government supervision and organization reform;on the other hand,owing to the different personal experience and characters,their understandings about administrative function,administrative means,administration according to law,party and government relationship and government and enterprise relationship were different to some extent.Although the administrative thoughts between MAO Zedong and Liu Shaoqi were slightly different,their background,principle and aim were consistent,and were important contents for the forming and development of MAO Zedong Thought which have some reference significance to our country's administrative reform.

MAO Zedong;LIU Shaoqi;administrative thought

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1009-4326(2015)02-0011-09

(責(zé)任編輯 郭 偉)

10.13600/j.cnki.jpsslof.issn.1009-4326.2015.02.003

2015-02-10

張 因(1988-),女,湖南寧鄉(xiāng)人,湖南省韶山毛澤東同志紀(jì)念館編研部編輯,文博助理館員。研究方向:中共黨史。