桑玉成 馬天航

（1.上海市社會科學(xué)界聯(lián)合會，上海 200020；2.復(fù)旦大學(xué)，上海 200433）

論現(xiàn)代政府的公信力源泉及其價值定位

桑玉成1馬天航2

（1.上海市社會科學(xué)界聯(lián)合會，上海 200020；2.復(fù)旦大學(xué)，上海 200433）

政府公信力問題是當(dāng)前政府所面臨的基礎(chǔ)性問題，也是學(xué)者所研究的熱點問題。本文所要討論的問題是：“取信于民”盡管是當(dāng)代政府所必須致力于努力的方向和目標(biāo)，但是在現(xiàn)代社會條件下，政府的被質(zhì)疑和被批評也應(yīng)視為一種“新常態(tài)”?！笆苜|(zhì)疑的政府”、“批判性公民”等等這樣的現(xiàn)象，是一國政治發(fā)展進程中的正常現(xiàn)象，并且也是政府不斷改進工作、提升能力的某種“助推器”。當(dāng)然，政府公信力的源泉本質(zhì)上在于政府自身。所以，政府公信力的建構(gòu)和提升一定在于政府自身的積極作為。但是，政府公信力又是一個復(fù)雜的問題，往往還不僅僅取決于政府自身的努力，它涉及到由政治民主化程度、政治結(jié)構(gòu)及其功能改善、人民群眾現(xiàn)代政治意識的確立等等所構(gòu)成的社會政治文明程度的提高。

政府；公信力；受質(zhì)疑的政府；批評性公民

一、政府公信力研究的文獻回顧

現(xiàn)代意義上，公信力是指“政府的影響力與號召力，是政府行政能力的客觀結(jié)果，體現(xiàn)了政府工作的權(quán)威性、民主程度、服務(wù)程度和法治建設(shè)程度；同時，它也是人民群眾對政府的評價，反映了人民群眾對政府的滿意度和信任度?！雹俑拍罱缍@示出關(guān)于政府公信力研究的兩個基本視角：第一種視角突出政府的主體地位，強調(diào)公信力源于政府的行政能力和政策安排，表現(xiàn)在良好的經(jīng)濟績效，公務(wù)人員的道德操守和危機事件下的策略應(yīng)對（龔培興、陳洪生，2003；舒小慶，2008；陳麗君，2008；趙清文，2013；）。第二種視角將政府視作被評價的對象，主要考察民眾和輿論對于政府的滿意度、認(rèn)同感和信靠程度，探究影響民眾信任政府程度高低的因素（呂維霞、王永貴，2010；胡榮、胡康、溫瑩瑩，2011；盧春龍，2013），并運用諸如平衡計分卡等方法建構(gòu)政府公信力的評估指標(biāo)體系（楊暢，2013）。研究結(jié)果表明，中國政府的信任結(jié)構(gòu)具有顯著的差序特征（李連江，2004,；管玥，2012；黃信豪，2014），民眾對政府的信任程度從中央、省級、市級到縣鄉(xiāng)政府逐級遞減，越是基層政府，獲得的信任評價相對越低。當(dāng)然，這種差序信任結(jié)構(gòu)并非中國政府獨有，唐敏和呼和那日松（2014）考察了分權(quán)對于亞洲國家和地區(qū)（柬埔寨、中國、印尼、日本、馬來西亞、蒙古、菲律賓、韓國、臺灣、泰國和越南）的地方政府和中央政府的信任程度的影響，結(jié)果表明在民主程度較高國家，分權(quán)會促進民眾對于地方政府的信任；在民主程度較低的國家，分權(quán)會增強民眾對中央政府的信任，降低對地方政府的信任。

在此基礎(chǔ)上，越來越多的研究把政府行政能力和公民主觀感知兩個視角結(jié)合起來，考察導(dǎo)致政府公信力降低的原因，包括轉(zhuǎn)型期制度僵化、政府工作不公開透明、監(jiān)督體系廢弛，公務(wù)人員怠政、工作失范（胡映雪，2012），政府過于干涉經(jīng)濟社會生活，家長制作風(fēng)嚴(yán)重（郝玲玲，2012），以及公眾對政府部門認(rèn)知錯位，因期望值過高而失望等（王茜、張子禮，2007）；同時還提出了檢驗并提升政府公信力的方法。研究表明，無論是改善公共服務(wù)，還是加強政府管理抑或雙管齊下，對于提升城市政府公信力都具有顯著性的影響。值得注意的是，不同領(lǐng)域的政策實施帶來的信任程度的提升效果明顯不同，其中住房和社會保障服務(wù)以及行政效率的提升對于政府公信力改善最為顯著，此外，民眾對于中央政府信任程度對地方政府公信力的評價具有顯著的正向影響（陳永國、鐘楊，2012）。針對權(quán)力運作封閉以及官員腐敗等問題，提高政府的透明性和回應(yīng)性對于地方政府公信力的改善具有顯著影響（于文軒，2013；馬得勇、孫夢欣2014）。這也正是“讓權(quán)力在陽光下運行”的應(yīng)有之義。基于我國政府的合法性主要建立在良好績效這一現(xiàn)實，民眾對于經(jīng)濟增長、民生福利和公共物品提供的主觀滿意度決定了政治信任的程度，后兩者的影響力正在趕超經(jīng)濟增長的作用，相比之下，公民政治參與對于政府公信力的改善效果仍舊非常有限（孟天廣、楊明，2012；楊鳴宇，2013）。

與研究視角融合的觀念相左，一些學(xué)者認(rèn)為沒有必要仿照歐美等國從政治文化和社會資本的角度解讀政府公信力，而應(yīng)該從中國的政治現(xiàn)實著眼（朱光磊、周望 2011，李天恩、李寶華 2014）。2003“非典”事件使得政府和民眾逐步意識到政務(wù)公開和塑造政府公信力的必要性。2005年的政府工作報告中明確提出“大力推進政務(wù)公開，加強電子政務(wù)建設(shè)，增強政府工作透明度，提高政府公信力?！雹谶@是中央首次將政府公信力建設(shè)提上議事日程。朱光磊等人的研究指出：政府公信力與政府信任、政府誠信、政府信用是不同的概念，公信力強調(diào)政府通過主動行為，解決公共危機、提供公共服務(wù)等來獲取公眾的信任，是一種能力的體現(xiàn)；而公眾對于政府信任的感知和評價應(yīng)當(dāng)屬于“政府公信度”。換言之，有必要收窄政府公信力的概念內(nèi)涵，單從政府施政取信的角度來看待問題。

我們認(rèn)為，政府公信力固然是政府治理能力和合法性的直觀體現(xiàn)，但最終的評判權(quán)還是落在公眾的手里。倘若硬生生地將“政府公信力”和“政府公信度”割裂開來，難免陷入政府與社會對立的怪

圈。正如黑格爾所主張的“一切主體即實體”，政府的各項公共政策和公務(wù)人員的行為，同輿論的報道、渲染以及民眾感知之間是相互塑造的。公民的信任評價自然是衡量政府執(zhí)政能力的首選標(biāo)準(zhǔn)，如果沒有政府主動性作為，公民也難以憑空臆造對于政府的主觀感受。本文中，我們不對政府公信力、政府公信度、政府誠信、政治信任等概念作詳細(xì)的區(qū)分，而是傾向從互為主體性的視角，廣義地應(yīng)用政府公信力這一概念。

同時，本文既不打算對特定地區(qū)或?qū)蛹壍恼帕M行測量、評價或者作案例描述，也不針對政府公信力的改進提出具體的政策建議，而是從政府主體的視角，探討政府獲得公信力的一般源泉和途徑，審視政府在公信力建設(shè)中應(yīng)該明確和堅守的價值原則。簡言之，我們致力于提出政府公信力建設(shè)的一些觀念和價值取向問題，為研究者和實踐者提供一種新的思考問題的視角。

二、現(xiàn)代政府必須面對受質(zhì)疑的“新常態(tài)”

政府公信力問題之所以被提出，之所以近年來越來越受到社會各界的高度關(guān)注，并成為學(xué)術(shù)界研究的一個重要議題，主要的原因是，政府的靜態(tài)和動態(tài)如其制度、政策、行為等等，越來越受到社會公眾的質(zhì)疑和批評。顯然，正視這種質(zhì)疑和批評，是我們加強政府公信力建設(shè)的必要基礎(chǔ)。

1.政府脫敏：從“父愛主義”到“被質(zhì)疑的政府”

需要指出的是，政府之受到社會的質(zhì)疑，是基以政府之性質(zhì)的必要現(xiàn)象。將“受質(zhì)疑的政府是現(xiàn)代社會的常態(tài)政府”作為首要原則提出，對于具有兩千年專制傳統(tǒng)的中國來說，意義不言自明?！熬几缸印钡挠^念曾經(jīng)彌散在整個社會之中，傳統(tǒng)社會的政府帶有明顯的“父愛主義”傾向，民眾對政府是感恩戴德的，是心生敬畏的。與此相對，人民主權(quán)原理下的現(xiàn)代政府，公民對于政府行為有建議和批評的權(quán)利，這是憲法保護的言論自由，政府的權(quán)力來自于人民的讓渡，所以政府部門應(yīng)該對人民心懷敬畏。其次，民眾的不滿和質(zhì)疑源于政策安排本身，因為任何政策都具有利益傾向性，特定群體的增益就意味其他群體的收益或多或少會受到影響，那么公民的不滿、牢騷和非議就在所難免。所以，政府部門和公務(wù)人員有必要調(diào)整自身定位，不要將評價標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置在很高的水平上，而應(yīng)該以常人的眼光來看待自身的行為。甚至?xí)霈F(xiàn)一些極端的情況，比如少數(shù)民眾可能會對政府部門和公務(wù)人員無理嘲弄、諷刺和謾罵，倘若沒有造成“明顯的危害”，政府部門無須作過度的解讀，權(quán)且當(dāng)作民眾情緒發(fā)泄的一種方式，如此等等。

將接受公眾質(zhì)疑視作常態(tài)并不意味政府部門放棄塑造自身形象，提升公信力。政府公信力作為合法性的外在表征，具有一種底線效應(yīng)，即政府至少要贏得一定數(shù)額民眾的認(rèn)可和支持，這樣才能保證社會穩(wěn)定和政策的有效推廣（Mishler and Rose,1997），但是這個最低標(biāo)準(zhǔn)并非直觀可見，對于不同地區(qū)或者不同層級的政府公信力的底線要求也不盡相同，所以政府有必要竭力提升公信力，以避免統(tǒng)治合法性的消解。

2.“批判性公民”有助于政府公信力的提高

在現(xiàn)代的意義上，沒有任何政府可以贏得所有民眾的信任，同樣，對于政府不信任的公民也不意味著反對政府，恰恰相反，通常情況下，那些“批判性公民”或許正是負(fù)責(zé)任的公民。當(dāng)然，一個公信力普遍較低的社會是危險的，因為低度信任意味著政府合法性的削弱，然而，那種異常的過高的政府信任同過低的政府信任一樣，也是不正常的。民眾過分信任政府有可能是一種對權(quán)力的盲從，會引發(fā)權(quán)力的濫用，甚至成為滋生專制的溫床?？此剖钦块T和公民之間的意見達成了一致，背后隱藏的卻是權(quán)力對于民意的操縱。比如20世紀(jì)30年代德國的納粹政權(quán)，希特勒同樣獲得了絕大多數(shù)德國民眾的信任和支持，并通過選舉的方式獲得最高權(quán)力，帶來的結(jié)果卻是二次世界大戰(zhàn)的爆發(fā)。由此看來，現(xiàn)代政府必須理性看待“批判性公民”，那些不信任政府的民眾本身也可以成為維持

社會穩(wěn)定的力量。

一般而言，對于政府的不信任大致可以分為四種情況：第一種不信任是對政府制度和宣傳的價值觀念持否定態(tài)度，明確反對政府政策主張，甚至反對政府的存在。第二種不信任源于個體在與政府部門多次交往中，公務(wù)人員或者政府組織侵犯了公民個體的利益，抑或是公民看到、聽到與政府失信行為有關(guān)的事情，使得個人對政府喪失信任感。第三種不信任是被特定的場域或話語體系所影響的，在特定的環(huán)境下，如果大多數(shù)人表現(xiàn)出對于政府部門的不信任、否定和不滿，自然形成一種“群體規(guī)范”，迫使那些對政府沒有什么偏見甚或有些許好感的人為了迎合他人轉(zhuǎn)而質(zhì)疑政府，這種受迫的不信任間接強化了個體對于政府的不信任感。第四種不信任是不盲目信任，對政府的政策主張持有懷疑和批判的態(tài)度，這類群體被稱作“批判性公民（critical citizens）”?！芭行怨瘛痹醋?0世紀(jì)80年代以來，在經(jīng)濟高度發(fā)達、民主制度成熟的國家，越來越多的人價值觀念轉(zhuǎn)向后物質(zhì)主義，他們更看重個人自由和自我表現(xiàn)，更具批判的精神，易于表達對政府部門和公共政策的不滿（Inglehart,1997;Norris,1999），甚至直言不諱地指出政府工作的缺失和錯誤。

將民眾的質(zhì)疑作為促進政府改革的動力，可以使得政府更好地約束權(quán)力、懲治腐敗、提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，繼而提升政府的公信力。較“批判性公民”概念提出更早，我們不妨考察美國進步主義時期（20世紀(jì)第一個十年）的“黑幕揭發(fā)運動”（也稱作“扒糞運動”）對于美國政府政治發(fā)展的影響，進而觀照中國的現(xiàn)實。

1903年，《麥克盧爾》雜志發(fā)表艾達·塔貝爾、林肯·斯蒂芬等人的3篇文章，由此發(fā)起了一個所謂“黑幕揭發(fā)運動”，這些新聞人也因此被西奧多·羅斯福稱為“扒糞者”。他們的鋒芒所及，從石油精煉廠到貧民窟，從紅燈區(qū)到進行政治交易的旅館，從保險公司的欺詐行為到鐵路公司的管理不善，從科羅拉多勞工的殘酷折磨到南部盛行的種族歧視，所揭示的均是以前從未觸動或很少觸動過的社會場景。③“扒糞”運動歷時十余年之久，各領(lǐng)域的立法如潮水般涌來，涉及到社會生活的方方面面。如純凈食品和藥物管理法、肉食檢查法、反托拉斯法等等，在婦女選舉權(quán)、創(chuàng)制權(quán)、復(fù)決權(quán)、罷免權(quán)、選民直接投票的預(yù)選、減少任官人數(shù)、比例代表制、住房、教育、勞工、社會保險和社會福利等領(lǐng)域都作出了重大改革?！鞍羌S”運動揭出社會的種種黑暗的確令人觸目驚心，但它的目的和后果卻不是也沒有從根本上動搖、推翻美國制度、美國社會，而是相反，促其自我調(diào)節(jié)、改革，使之躲過一“劫”，從而更加穩(wěn)定。④

對照中國當(dāng)下，那些表示不信任的民眾“往往不是在意識形態(tài)基礎(chǔ)之上，而是在實用主義基礎(chǔ)上表示了他們對政府的不信任的態(tài)度?！雹菟麄兌嗍瞧谕切┰?jīng)被政府所許諾的，但卻沒有兌現(xiàn)或者未能完全兌現(xiàn)的生活，這種不信任反映出民眾對民主法治的生活的向往。正如公民的不盲從是一個成熟社會應(yīng)有的特質(zhì)，公民對政府政策持有一種審慎懷疑的態(tài)度也是社會成熟的標(biāo)志。追溯中共的政治傳統(tǒng)，批評與自我批評一直是黨的建設(shè)的重要武器。早在革命戰(zhàn)爭年代，毛澤東同志就明確提出：“因為我們是為人民服務(wù)的，所以，我們?nèi)绻腥秉c，就不怕別人批評指出。不管是什么人，誰向我們指出都行。只要你說的對，我們就改正。你說的辦法對人民有好處，我們就照你的辦。”⑥中共十八大之后，習(xí)近平同志也對黨和政府的工作提出了建議，要求各級黨政部門和領(lǐng)導(dǎo)干部“虛心向群眾學(xué)習(xí)，誠心接受群眾監(jiān)督，始終植根人民、造福人民，始終保持黨同人民群眾的血肉聯(lián)系，始終與人民心連心、同呼吸、共命運?！雹哌@些都是最高領(lǐng)導(dǎo)者對于不同意見的最為真實、樸素的態(tài)度，檢查批評和建議的標(biāo)準(zhǔn)是實踐，看這些批評和建議是否有利于人民生活的改善。然而，如此明白的道理被反復(fù)提及也暗示了政府管理實際運作中的復(fù)雜性，至少并不是像指導(dǎo)原則一般涇渭分明。

三、政府公信力的源泉來自政府自身

毫無疑問，政府公信力雖然體現(xiàn)為人民對于政府的信任度，但是，其公信力的源泉卻并不在于人民，也不在于媒體和輿論，而在于政府自身的作為。這正如毛澤東同志的那個名言，說內(nèi)因是變化的根據(jù)，外因是變化的條件，外因通過內(nèi)因而起作用。

1.政府角色的轉(zhuǎn)變：從全能政府走向有限政府

人們注意到，社會或多或少存在著一種錯誤的認(rèn)知，即政府的公信力下降源于媒體的不當(dāng)報道。這是一種直觀的感知，暗含的是一種“有罪推定”的假設(shè)，即不少媒體刻意捕捉政府部門的錯漏，包括行政效率低下、官員貪污腐敗等，借以詆毀政府形象、挑撥政府和群眾之間的關(guān)系，而部分地方政府甚至陷入了“謠言陷阱”而難以自圓其說。的確，我們不能否認(rèn)某些媒體報道有夸大事實、推波助瀾的情況，但公共媒體作為傳播新聞、監(jiān)督權(quán)力的工具，始終處于第二位，問題的主要矛盾還在于政府自身的行為是否妥當(dāng)。自媒體時代，信息的傳播方式呈現(xiàn)出扁平化和彌散化的特征，組織化權(quán)威的信息壟斷優(yōu)勢被消解，民眾愈來愈容易接觸到公共議題并表達個性化的見解（褚松燕，2011）。在這種背景下，政府的行為，即便是很小的錯漏也可能被放置在開放的輿論空間內(nèi)發(fā)酵。這種輿論發(fā)酵不僅僅局限于特定的事件，橫向上會將與其相關(guān)聯(lián)的事件同時呈現(xiàn)出來，縱向上與該政府相關(guān)的違背民意的往期事件都會被梳理出來，由此可見，即便是很小的一個事件，也不得不擔(dān)負(fù)起過往種種危機事件的代價，從而形成了一種惡性循環(huán)。各種事件的累積疊加一方面加深了民眾對于政府的怨懟情緒，而一些久議不絕的事件也成為了滋生謠言的溫床，造成事實進一步被歪曲。

脫胎于計劃經(jīng)濟體制的治理結(jié)構(gòu)，中國政府的職責(zé)幾乎涵蓋了社會事務(wù)的方方面面。造成的結(jié)果往往是政府做的事情越多，承擔(dān)的責(zé)任就越大，那么犯錯誤的可能性就會越多，民眾對政府的負(fù)面評價自然就更多。這也正說明了為什么歐美等國家民選領(lǐng)導(dǎo)人在當(dāng)選時能夠維持較高的支持率，施政一段時間后，支持率就會自然走低，民眾的不滿情緒也會增多。因此，政府部門有必要充分厘清公共領(lǐng)域和私人領(lǐng)域的責(zé)權(quán)范圍，擺脫全能政府的運作模式，向有限政府轉(zhuǎn)變，切實做到中共十八屆三中全會《決定》所指明的“使市場在資源配置中起決定性作用”，讓政府從具體的經(jīng)濟社會事務(wù)中抽離出來，集中力量解決關(guān)系國計民生的大問題。政府一方面要簡政放權(quán)，另一方面要培養(yǎng)全社會的參與意識，讓企業(yè)、社會組織和公民個人及時填補政府退出后的權(quán)責(zé)空間，并逐步成長為多元治理體系下有效主體。政府轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)則的制定者和爭議的仲裁人，而不參與到現(xiàn)實經(jīng)濟社會的具體事務(wù)中，這樣才有助于政府公信力的提升。

2.涉關(guān)政府公信力的政府之外部與內(nèi)部因素

政府部門在著力關(guān)注外部民眾對于政府信任評價的同時，還需要顧及公職人員的需要和感受。盡管名義上是作為權(quán)力組織的政府與公民個人之間的互動，實則是基層公職人員承擔(dān)了包括政治、經(jīng)濟、文化、教育、衛(wèi)生等各個領(lǐng)域行政工作，他們作為公權(quán)力的人格化代表與民眾打交道。民眾對于政府的評價直接源于特定交往過程中的感受。試想，如果公務(wù)人員本身對于政府工作心存不滿，那么這種不滿就會帶入到工作中來，產(chǎn)生一種情緒的傳導(dǎo)效應(yīng)。在基層的行政實踐中存在這樣一種矛盾關(guān)系：基層公務(wù)人員的工作往往是程式化和標(biāo)準(zhǔn)化的，這種設(shè)計本身便于提高效率、降低操作成本，然而，長年累月的反復(fù)操作不免會產(chǎn)生工作倦怠；相反，來到政府辦事的民眾對于辦事流程并不十分熟悉，作為個體的公民在與政府打交道的時候都具有特殊性，他們希望得到的是耐心講解和詳細(xì)的說明。從理論層面，政府為人民提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)是不存在爭議的，但是在實踐過程中，標(biāo)準(zhǔn)化的流程與個人問題的特殊性之間容易成為引發(fā)沖突的焦點。“臉難看、話難聽、事難辦”的負(fù)面評價正是不少基層政府的窗口部門工作的真實寫照。

所謂“打鐵還需自身硬”，政府的自我監(jiān)督和管理不僅表現(xiàn)在懲治官員腐敗、還要提升公務(wù)人員，尤其是基層公務(wù)人員對于政府工作的認(rèn)同，即在加強道德修養(yǎng)的同時，注重職業(yè)操守的培養(yǎng)。政府部門一方面要在薪酬和職位晉升層面為公務(wù)人員提供制度保障，另一方面要有意識地進行思想引導(dǎo)，幫助公職人員加強自身修養(yǎng)、擺正思想位置，增強基層公務(wù)人員的職業(yè)榮譽感，使其認(rèn)識到做好工作令民眾滿意是公職人員的本分。工作中出現(xiàn)錯誤或者紕漏應(yīng)該及時檢查反省，并作出改正。當(dāng)然，政府部門需要加強自我宣傳，將先進事跡和優(yōu)秀模范推廣到社會，逐步改善部分民眾對于公職人員的認(rèn)知偏見。而民眾有權(quán)利不認(rèn)同政府宣傳的先進事跡，甚至吹毛求疵，刻意與公職人員為難。然而，多數(shù)人畢竟是理性的，在長久的社會生活中，那些刻意與政府部門和公務(wù)人員為難的人，起初可能會獲得部分民眾的支持，但當(dāng)民眾滿足了挑戰(zhàn)政府的快感和看政府熱鬧的心理之后，自然就會將注意力轉(zhuǎn)移到其他領(lǐng)域。古語講：“桃李不言，下自成蹊?！闭ぷ鞯年P(guān)鍵還是要把精力放到切實為人民群眾辦事中來，同時要保障那些為人民群眾辦事的人的權(quán)利，兼顧內(nèi)外，才能夠切實提升政府部門的公信力。

3.避免“塔西佗陷阱”并著力降低“塔西佗陷阱”的影響

所謂“塔西佗陷阱”，說的是這樣的一種情況，即當(dāng)政府不受歡迎的時候，好的政策與壞的政策都會同樣不能取悅于人民，政府的好話壞話都不能獲得民眾的信任。具體地說，政府公信力的累積是一個漸進的過程，需要在經(jīng)濟增長、法治建設(shè)、民生福利和思想宣傳等領(lǐng)域投入大量的資源，才可能在整體上提升民眾對于政府的評價；然而，公信力的喪失卻是一個“斷崖式”的過程，一次公共危機的處理不當(dāng)，往往會對政府公信力建設(shè)造成極大的損害。然而，一旦政府公信力降到很低的水平或者說政府喪失了公信力，民眾判斷是非的標(biāo)準(zhǔn)不再是政府的具體行為，而預(yù)設(shè)了政府“惡”的屬性，從道德上對政府的行為作出否定。在這個前提之下，短時間內(nèi)所有政策層面的補救措施都無濟于事，無論做什么或者如何做都會招來負(fù)面的評價。政府公信力的恢復(fù)需要經(jīng)歷一個漫長的過程，通過主動讓利、下訪溝通，切實解決問題等多種方式重塑民眾對于政府的信任，這個過程中自然有對政府部門和公務(wù)人員的指責(zé)和非議。所以，對于政府公信力的建設(shè)，投入大量時間成本和資源，才可能實現(xiàn)微小的改進。然而，規(guī)避“塔西佗”陷阱不意味著政策安排就要畏首畏尾，相反，要加強日常決策過程中科學(xué)化和民主化，采用先進的技術(shù)，廣泛地聽取各方的意見，完善權(quán)力監(jiān)督和責(zé)任追查機制，才能減少不必要的錯誤。

四、網(wǎng)絡(luò)時代政府話語主導(dǎo)地位的重塑：引領(lǐng)、參與和融入

網(wǎng)絡(luò)時代給政府公信力的提升帶來了機遇但更多的是壓力和挑戰(zhàn)。信息技術(shù)重塑了民眾參與公共事務(wù)的方式。由于種種原因，人們可能對現(xiàn)實的政治參與表現(xiàn)得漠不關(guān)心，但是網(wǎng)絡(luò)匿名性和信息的扁平化傳播促使民眾習(xí)慣于在虛擬世界中發(fā)表自己的觀點。自媒體的生成一方面創(chuàng)造了凝聚共識的平臺，另一方面為民眾提供了發(fā)泄情緒的渠道，這也是網(wǎng)絡(luò)話語多元化且極端化的一個很重要的原因。政府部門在傳統(tǒng)媒體時代始終占據(jù)話語權(quán)的主導(dǎo)地位，紙質(zhì)媒體的新聞管控和電視、廣播的思想宣傳使得政府部門總是能夠?qū)⒄咧鲝垈鬟_到想要傳達的地方。所以，互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展和自媒體的興起很大程度上沖擊了政府的話語霸權(quán)，但卻難以代替政府的主導(dǎo)地位。事實上，政府可以動用其他社會主體和公民個人難以匹敵的行政資源，同樣能夠主導(dǎo)自媒體空間的話語建構(gòu)。所以問題關(guān)鍵不是主導(dǎo)地位是否變化，而是主導(dǎo)方式的變化，即由“命令-支配”的方式轉(zhuǎn)向“對話-平等”的方式，隨之而來的是政府話語角色的轉(zhuǎn)變，在不同的議題領(lǐng)域扮演不同的角色，包括引領(lǐng)、參與和融入三個方面。這種信息交流方式的轉(zhuǎn)變，是現(xiàn)代社會政府公信力建設(shè)的必由之路。

話語引領(lǐng)而不是命令或者灌輸，同樣可以發(fā)揮權(quán)威性的作用。傳統(tǒng)的主導(dǎo)方式多依靠意識形態(tài)

的說服和暴力的潛在威懾，政府部門親力親為，將社會各界的思想整合在一起，以推行相應(yīng)的政策主張。話語引領(lǐng)是一種柔性手段，政府首先承認(rèn)并尊重公共事務(wù)的多元治理中其他主體（企業(yè)、社會團體、公民）的地位，通過指明方向并提供通往目的地的各種資源和制度保障來成就其主導(dǎo)地位。這也意味著，政府無需過多參與治理的具體路徑選擇，一個核心概念的提出（比如“中國夢”）就可以彰顯其話語權(quán)威。話語參與可以視作一種獲取信息的渠道，將網(wǎng)絡(luò)社區(qū)、微博、微信等作為提供便民服務(wù)和信息共享的平臺。話語融入從功利的角度來說，就是運用日常的、平民化的語言而非“官腔”，比如“你懂的”、“大家都很任性”之類的表述，旨在拉近政府與民眾之間的距離，增進互信。值得注意的是，政府本身不是“鐵板一塊”，各級政府和各類部門之間的利益存在著矛盾和沖突，即便是各種官方媒體，盡管被稱作黨和政府的喉舌，其意見的表述也未必能夠做到一致。必要的時候，中央政府可以有意識地利用政府信任的差序格局，通過“敲打”地方政府以提升中央政府的公信力。

政府始終占據(jù)話語權(quán)的主導(dǎo)地位，既是對事實情況的表述，也是政府部門必須堅守的底線。意識形態(tài)領(lǐng)域的話語爭奪始終是非常激烈的，倘若執(zhí)政者放棄意識形態(tài)領(lǐng)域的主導(dǎo)地位，那就必然有其他的思想觀點介入，引發(fā)思想層面的激烈交鋒，甚至引起社會的動蕩。事實上，意識形態(tài)宣傳的方式和內(nèi)容都是可以調(diào)整變化的，這些都居于次要的地位；問題的關(guān)鍵在于是誰有權(quán)力發(fā)表意見，也就是誰掌握了話語的主導(dǎo)權(quán)。統(tǒng)治的需要始終要同民眾利益訴求相平衡。政府公信力的建設(shè)本質(zhì)上是一個互動的過程，或者說是一個互信的過程。這是一種對話-平等的邏輯。公信力的提升固然意味著民眾對政府的好感增加，滿意度提升，同時也要求政府增加對民眾的信任，保障民眾各項基本權(quán)利的落實，給予民眾言論自由和選擇自由的空間，只有容許民眾選擇不信任政府、懷疑政府，才意味著信任關(guān)系的可靠性。否則，即便用政府自身的公權(quán)力來維系公權(quán)力的高度信任，也只不過是政府的自我粉飾或者是挾持民意而已，其結(jié)果恰恰相反，使得政府公信力問題越來越嚴(yán)重。。

五、簡要的結(jié)論

政府公信力是一個復(fù)雜的問題。本質(zhì)上說，它是一國社會發(fā)展特別是政治發(fā)展的綜合性表征。無論是理論上還是實踐上，政府公信力的流失甚至出現(xiàn)危機是一個轉(zhuǎn)型社會必然要面臨到的問題。綜合上述關(guān)于政府公信力建設(shè)若干原則的闡述，我們要表明的幾個基本觀點是，首先，在現(xiàn)代社會，政府的被質(zhì)疑可以被視為一種常態(tài)，因而應(yīng)該成為我們政府工作的基本理念。人民質(zhì)疑政府并不意味著與政府的對立，而是對政府工作的監(jiān)督，或者說是對政府工作提出更高的要求。這有利于政府不斷地提升政府工作的質(zhì)量和水平。時刻注意到這樣的一種“新常態(tài)”，當(dāng)有助于政府時刻地尊重民意、敬畏民意，以擺正自己的角色定位，努力做好政府的各項工作。其次，政府公信力的源泉本質(zhì)上在于政府自身。民眾及其通過各種方式所制造的輿論，有真有假，有虛有實，有對政府的善意，也有對政府的惡意，這種種方面或許在一定時間內(nèi)、一定范圍內(nèi)對政府公信力造成負(fù)面影響，但是從長遠的、穩(wěn)定的方面來看，這些方面不能從根本上決定政府公信力的基本評價。最后，正視政府被質(zhì)疑，是現(xiàn)代政府必須確立的價值理念。與此同時，為提高政府的公信力，有必要通過各種方式，加大與公眾互動的力度，積極發(fā)揮政府話語的引領(lǐng)作用，鼓勵公眾的積極參與，實現(xiàn)政府與公眾的融入和協(xié)同，推進政府合法性和民意訴求之間的平衡。

當(dāng)然，從一種理想主義的角度來說，人民對于政府的信任度應(yīng)該是越高越好，政府公信力的確立，也就意味著政府正當(dāng)性或者說合法性的確立；而政府合法性的取得，應(yīng)當(dāng)是政府效率的提升以及政府成本降低的必要條件。當(dāng)在政府公信力普遍提升的政治態(tài)勢下，國家的法律就能切實得到普遍的遵守，政府的政策就能取得較高的成效。因此，從這個角度來說，建構(gòu)并且提升政府公信力是政府所應(yīng)致力于努力的目標(biāo)。但是，政府公信力的提升一方面在于政府的積極作為，但是往往還不僅

僅取決于政府自身的努力，它涉及到由政治民主化程度、政治結(jié)構(gòu)及其功能改善、人民群眾現(xiàn)代政治意識的確立等等所構(gòu)成的社會政治文明程度的提高。

注釋：

①唐鐵漢，“提高政府公信力，建設(shè)信用政府”，《中國行政管理》，2005年第3期。

②溫家寶.2005年國務(wù)院政府工作報告.中國政府網(wǎng)，http://www.gov.cn/test/2006-02/16/content_201218.htm，2015年3月10日訪問

③何順果，《美國歷史十五講》，北京大學(xué)出版社，2007年，第167頁。

④雷頤：《拯救美國的“扒糞運動”》，《炎黃春秋》2002年第4期。

⑤張旭霞：《試論政府公信力的提升途徑》，《南京社會科學(xué)》2006年第7期。

⑥毛澤東：《為人民服務(wù)》，《毛澤東選集（第三卷）》，人民出版社，2003年，第1004頁。

⑦習(xí)近平：《緊緊圍繞堅持和發(fā)展中國特色社會主義學(xué)習(xí)宣傳貫徹黨的十八大精神》，《習(xí)近平談治國理政》2014年，第16頁。

[1]Li Lianjiang.Political trust in rural China[J].Modern China,Vol.30 No.2,Apr.2004:228-258.

[2]Tang Min and Huhe Narisong.The Variant Effect of Decentralization on Trust in National and Local Government in Asia[J].Political Studies,30 Nov.2014:1-19.

[3]Pippa Norris(ed.).Critical Citizens:Global Support for Democratic Government[M].Oxford:Oxford University Press,1999.

[4]Ronald Inglehart.Modernization and Postmodernization:cultural,economic,and political change in 43 societies[M].New Jersey:Princeton University Press,1997.

[5]William Mishler and Richard Rose.Trust,Distrust and Skepticism:Popular Evaluations of Civil and Political Institutions in Post-Communist Societies[J].The Journal of Politics,Vol.59,No.2,May 1997:418-451.

[6][美]弗朗西斯·福山.《信任：社會美德與創(chuàng)造經(jīng)濟繁榮》[M].彭志華 譯，海南：海南出版社，2001.

[7][美]羅伯特·帕特南.《獨自打保齡球：美國社區(qū)的衰落與復(fù)興》[M].劉波 等譯，北京：北京大學(xué)出版社，2011.

[8]陳麗君.政府誠信：政府公信力的源泉和基礎(chǔ)——西方政府誠信研究及其啟示[J].中共寧波市委黨校學(xué)報，2008，（3）：26-33.

[9]陳永國、鐘楊.公共服務(wù)、政府管理對政府公信力的影響——中國城市政府公信力問題的調(diào)查研究[J].上海交通大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2012（3）：16-23.

[10]褚松燕.互聯(lián)網(wǎng)時代的政府公信力建設(shè)[J].國家行政學(xué)院學(xué)報，2011（5）：32-36.

[11]龔培興、陳洪生.政府公信力：理念、行為與效率的研究視角——以“非典型性肺炎”防治為例[J].中共中央黨校學(xué)報，2003（8）：34-38.

[12]管玥.政治信任的層級差異及其解釋：一項基于大學(xué)生群體的研究[J].公共行政評論，2012（2）：67-99.

[13]郝玲玲.政治溝通與公民參與：轉(zhuǎn)型期中國政府公信力提升的基本途徑[J].理論探討，2012（5）：153-156.

[14]何順果.《美國歷史十五講》[M]，北京：北京大學(xué)出版社，2007，167.

[15]胡榮、胡康、溫瑩瑩.社會資本、政府績效與城市居民對政府的信任[J].社會學(xué)研究，2011（1）：96-117.

[16]黃信豪.解釋中國社會差序政府信任：體制形塑與績效認(rèn)知的視角[J].政治科學(xué)論從，2014（3）：55-90.

[17]胡映雪.提高政府公信力的路徑研究[J].西安文理學(xué)院學(xué)報（社會科學(xué)版），2012（8）：65-68.

[18]唐鐵漢.提高政府公信力，建設(shè)信用政府[J].中國行政管理，2005（03）：8-10.

[19]雷頤.拯救美國的“扒糞運動”[J].炎黃春秋，2002（4）：70-73.

[20]李玉生.中國政府公信力的特殊性分析[J].北京郵電大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2012（10）.

[21]李天恩、李寶華.新媒體時代的政府公信力“弱化”問題研究[J].管理觀察，2014（9）：60-64.

[22]盧春龍.我國新興中產(chǎn)階層的政治信任研究——基于17個城市的調(diào)研分析[J].江蘇行政學(xué)院學(xué)報，2013（4）：78-83.

[23]呂維霞、王永貴.基于公眾感知的政府公信力影響因素分析[J].華中師范大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版），2010（07）：33-39.

[24]馬得勇、孫夢欣.新媒體時代政府公信力的決定因素——透明性、回應(yīng)性或公關(guān)技巧？[J].公共管理學(xué)報，2014（1）：104-113.

[25]毛澤東.《毛澤東選集（第三卷）》[M].北京：人民出版社，2003.

[26]孟天廣、楊明.轉(zhuǎn)型期中國縣級政府的客觀治理績效與政治信任——從“經(jīng)濟增長合法性”到“公共產(chǎn)品合法性”[J].經(jīng)濟

與社會體制比較，2012（7）：122-135.

[27]舒小慶.政府公信力：價值、指標(biāo)體系及其實現(xiàn)途徑——兼論我國誠信政府建設(shè)[J].南昌大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版），2008（11）：25-35.

[28]王茜、張子禮.理念、制度、行為——政府公信力的三要素[J].山西師大學(xué)報（社會科學(xué)版），2007（6）.

[29]習(xí)近平.《習(xí)近平談治國理政》[M].北京：外文出版社，2014.

[30]楊暢.當(dāng)代中國政府公信力評估指標(biāo)體系構(gòu)建探析[J].中國行政管理，2013（12）：49-51.

[31]楊鳴宇.誰更重要？——政治參與和主觀績效對政治信任影響的比較分析[J]，公共行政評論，2013（2）：52-71.

[32]于文軒.政府透明度與政治信任：基于2011中國城市服務(wù)型政府調(diào)查的分析[J].中國行政管理，2013（2）：110-115.

[33]張旭霞.試論政府公信力的提升途徑[J].南京社會科學(xué)，2006（7）：50-55.

[34]趙清文.公共危機管理理念下的政府公信力建設(shè)[J].理論月刊，2013（12）：122-125.

[35]朱光磊、周望.在轉(zhuǎn)變政府職能的過程中提高政府公信力[J].中國人民大學(xué)學(xué)報，2011（3）：120-128.

On the Source and Value Orientation of Modern Government Credibility

Sang Yucheng/Ma Tianhang

The construction of credibility,which is a hot issue in academic research,is a basic problem to the modern government. This article attempts to illustrate that"the challenged government"should be treated as a"new normal"of modern society,despite the government has done a lot to win the people's trust.The occurrence of"challenged government"and"critical citizens"is a normal phenomenon in the process of a country's political development,which can be regarded as a trigger to improve the government quality. The promotion of government credibility,depends on the government's behavior itself in essence,however,it is a complicated problem, often not only depending on the government's efforts,but also related to the improvement of social-political civilization,consisting of the degree of political democratization,the improvement of political structure and function,the establishment of modern political consciousness of the masses,and so on.

Government;Credibility;Challenged Government;Critical Citizens

2015-3-30

桑玉成 男（1955-） 教授 上海市社會科學(xué)界聯(lián)合會黨組副書記 專職副主席 中國政治學(xué)會副會長 上海市政治學(xué)會會長馬天航 男（1988-）復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院政治學(xué)專業(yè)博士研究生

（責(zé)任編輯 陶柏康）

D630.1

A

1009-3176（2015）03-004-（9）

關(guān)于政府公信力重要性的論述，古已有之。從孔子的“民無信不立”到商鞅的“南門立木取信”；從劉邦提出的“約法三章”，到魏徵主張的“怨不在大，可畏惟人，載舟覆舟，所宜深慎”的訓(xùn)誡，講述的都是同一個道理。所謂“民心所向”，就是指民眾支持和信任的歸屬，而“得民心者得天下”也被歷代賢君明主奉為政治圭臬。政治學(xué)中的概念如正當(dāng)性、合法性等等，研究的也是這方面的問題。在當(dāng)代信息社會，政治信息的傳播已經(jīng)極為便捷，政府也就無時不在人民的視野之下，因而其公信力問題也就更為重要。但是，政府公信力的源泉在哪里，如何看待政府公信力的流失，搞清楚這些問題，是政府提升公信力并進而促進官民互信、官民協(xié)同的必要基礎(chǔ)。