陶振

（上海行政學(xué)院，上海 200233）

強鎮(zhèn)擴權(quán):城市基層治理創(chuàng)新路徑的生成與詮釋*

陶振

（上海行政學(xué)院，上海 200233）

“強鎮(zhèn)擴權(quán)”旨在通過權(quán)力下放、委托執(zhí)法等方式賦予經(jīng)濟發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)部分縣（市）級經(jīng)濟社會管理權(quán)限來解決基層治理中的“責(zé)權(quán)倒掛”問題。自下而上的現(xiàn)實管理需求與自上而下的行政推動構(gòu)成此項改革的內(nèi)源和外源動力，客觀上有利于增強基層政府自主性和推進基層治理差異化。但此項改革尚未涉及對現(xiàn)有行政區(qū)劃層級劃分和政府間職權(quán)關(guān)系的根本性調(diào)整，職權(quán)關(guān)系的變更更多取決于上級政府對基層治理實際的主觀認(rèn)定而非規(guī)范化的法治分權(quán)，難以避免權(quán)力下放后的周期性收放集分循環(huán)、權(quán)力規(guī)制體系缺失、行政分權(quán)與社會分權(quán)的非同步以及基層治理重“管制”輕“服務(wù)”等一系列內(nèi)生困境，現(xiàn)有制度設(shè)計存在進一步優(yōu)化的空間。

強鎮(zhèn)擴權(quán)；基層治理；治理創(chuàng)新

近年來，隨著城鎮(zhèn)化進程的不斷加快，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)域化差異日益明顯，東部沿海地區(qū)憑借地理區(qū)位優(yōu)勢和改革發(fā)展先機，許多地方出現(xiàn)了一批經(jīng)濟規(guī)模大、人口數(shù)量多、城市化水平高的經(jīng)濟發(fā)達街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，以廣東、浙江、上海、江蘇等地為典型代表。這些街鎮(zhèn)無論是在經(jīng)濟總量、人口規(guī)模，還是在城市化水平上，均已達到甚至超過內(nèi)陸省份中等城市的發(fā)展水平，早已不再是傳統(tǒng)意義上的街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)。在地方上，有“新市鎮(zhèn)”、“中心鎮(zhèn)”、“特大鎮(zhèn)”、“經(jīng)濟強鎮(zhèn)”等不同稱謂來表述這類街鎮(zhèn)現(xiàn)象。由于仍沿用傳統(tǒng)街道、鎮(zhèn)級行政管理體制，他們普遍面臨職權(quán)、管理體制、人員配置等諸多制約其發(fā)展的障礙，基層治理出現(xiàn)“小牛拉大車”，負重前行的現(xiàn)實困境。如何創(chuàng)新經(jīng)濟強鎮(zhèn)管理體制變革，破解基層“腳大鞋小”的治理困境成為近年來發(fā)達地區(qū)推進基層治理創(chuàng)新的熱點話題，圍繞這一目標(biāo)，強鎮(zhèn)擴權(quán)，成為大多數(shù)發(fā)達地區(qū)城市基層治理創(chuàng)新的共同選擇。

調(diào)研課題“城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)村公共服務(wù)外包機制研究——以上海為例”（DY140205）階段性成果。

一、擴權(quán)形態(tài)與動因

“強鎮(zhèn)擴權(quán)”是指在不涉及行政區(qū)劃層級調(diào)整的情況下，將一部分屬于區(qū)、縣（市）的審批、執(zhí)法、人事等經(jīng)濟社會管理權(quán)通過直接下放、委托授權(quán)、完善財政分配機制等方式賦予經(jīng)濟發(fā)達的街鎮(zhèn)，以達到“強鎮(zhèn)優(yōu)街”的目標(biāo)。“強鎮(zhèn)擴權(quán)”的萌芽最早源于廣東，浙江等地隨后跟進。①

各地在探索強鎮(zhèn)擴權(quán)試點過程中堅持“重心下移、權(quán)力下放”的原則和強化屬地化管理思路，核心是“放權(quán)和擴權(quán)”以強化街鎮(zhèn)的管理權(quán)限和財力保障。

在改革路徑上采取了部分區(qū)（縣）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)先行先試總結(jié)經(jīng)驗再全面推開的點—面、自下而上與自上而下相結(jié)合的推進方式，保證了改革試點外部效應(yīng)總體在可控范圍，不至于引起太大震蕩。但同時快速獲取省級政府乃至黨中央和國務(wù)院的認(rèn)可，確保改革試點的延續(xù)性、權(quán)威性和示范性，擺脫了以往鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革長時間停留在個別地方層面試點而無法在更大范圍內(nèi)推廣實施的困境。

各地在擴權(quán)方式上主要有直接下放、委托授權(quán)、聯(lián)合執(zhí)法、派駐機構(gòu)服務(wù)、優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)等，擴權(quán)內(nèi)容上包括下放行政管理權(quán)限、夯實財權(quán)、改革人事權(quán)、優(yōu)化編制配備以及其他政策配套措施。（見表一）

來源：根據(jù)廣東、浙江等省試點方案歸納。

應(yīng)當(dāng)說，強鎮(zhèn)擴權(quán)的嘗試是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)對區(qū)、縣（市）—街鎮(zhèn)責(zé)權(quán)不平衡、財權(quán)事權(quán)不對稱關(guān)系的一次自下而上式的回應(yīng)行動，一定程度上改變了原有的地方權(quán)力結(jié)構(gòu)，代表了我國經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)基層治理的發(fā)展趨向和治理動態(tài)。實行“強鎮(zhèn)擴權(quán)”在一定程度上增強了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自主性，有利于推進基層治理差異化，激發(fā)城市中心鎮(zhèn)發(fā)展的動力和活力，發(fā)揮經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)在區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展

中的輻射帶動作用。

各地強鎮(zhèn)擴權(quán)改革的動因從根本上來說，是源于基層治理結(jié)構(gòu)與區(qū)域發(fā)展現(xiàn)狀二者關(guān)系的緊張。地方政府治理結(jié)構(gòu)是在既定政治格局下，地方政府運用其所掌握的公共權(quán)力，制定、實施和執(zhí)行政策法規(guī)，為市場主體和公民提供有效的公共服務(wù)，與市場、社會間形成的持續(xù)互動相互依存的治理結(jié)構(gòu)狀態(tài)。其中，行政權(quán)力合理配置和政府職能的恰當(dāng)定位尤為關(guān)鍵。②改革試點區(qū)域的基層治理結(jié)構(gòu)與區(qū)域發(fā)展現(xiàn)狀的緊張突出體現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的組織架構(gòu)運行、公共資源配套等方面，構(gòu)成改革試點的內(nèi)源動力，主要包括：

1.條塊運行沖突。目前，條線在塊上的部門主要有司法所、規(guī)土所、房管辦、派出所、工商、稅務(wù)、食藥監(jiān)、衛(wèi)監(jiān)所等區(qū)、縣（市）級單位派出機構(gòu)，在實際工作中的條塊關(guān)系、政事關(guān)系、事權(quán)與財權(quán)關(guān)系，最終都會落實到塊上，但鎮(zhèn)政府對這部分工作大多沒有相應(yīng)的執(zhí)法權(quán)、財權(quán)和人事權(quán)。實際上，基層“塊塊”承擔(dān)了經(jīng)濟發(fā)展、社會保障、社會穩(wěn)定、城市建設(shè)、人口管理、安全監(jiān)管等幾乎所有社會管理和公共服務(wù)職能，但由于缺乏作為基層政府應(yīng)具備的行政許可權(quán)、處罰權(quán)、強制權(quán)，出現(xiàn)問題時，往往無法處置，無權(quán)查處。

條條部門機構(gòu)設(shè)置雖在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但業(yè)務(wù)主管卻在上級條線，基層政府對其并無實質(zhì)性的監(jiān)督管理權(quán)限，如工商、稅務(wù)、食藥監(jiān)等。在實際工作中，條線部門習(xí)慣對街鎮(zhèn)交辦工作，并輔以考核、通報等形式，使街鎮(zhèn)工作圍著條線任務(wù)轉(zhuǎn)，而街鎮(zhèn)對條線的互評考核，因沒有明確指向性的考核指標(biāo)，并不具有實際意義，“塊”對“條”基本沒有約束力?！皸l條”部門在具體行動過程中往往遵循的是對上不對下的責(zé)任邏輯，中心意識和為地方服務(wù)觀念淡泊，在管理權(quán)限上，往往是條塊互相抓權(quán)，管理職能交叉重復(fù)，助長了基層亂執(zhí)法、亂收費的不良風(fēng)氣。

現(xiàn)有的基層治理體系是一種以“管”為中心的強政府模式，強調(diào)層層節(jié)制與權(quán)力集中。基層條塊的分割與沖突分別在人事管理、項目審批、執(zhí)法權(quán)限、機構(gòu)設(shè)置等方面破壞了基層政府職能和權(quán)限的完整性，弱化了基層政府對“條條”部門的統(tǒng)籌管理能力。條塊沖突時，條條部門往往憑借自身的組織、資源、人事等方面的優(yōu)勢而凌駕于塊塊之上，形成“條”強“塊”弱的非均衡局面。

基層條塊權(quán)責(zé)不對稱造成目前基層執(zhí)法難的問題日益突出，主體執(zhí)法部門難作為現(xiàn)象比較明顯，對綜合執(zhí)法依賴性較強，執(zhí)法部門獨立執(zhí)法的力量薄弱。基層治理尤其是大型居住區(qū)的管理綜合性很強，需要條與塊的充分協(xié)調(diào)和配合，但由于利益導(dǎo)向和責(zé)任關(guān)系的支配，基層政府在整合各條線力量做好本地區(qū)的綜合管理方面往往缺乏抓手，導(dǎo)致基層條塊運行中“看得見，管不著”、“管得著，看不見”現(xiàn)象較普遍。

2.管理力量與服務(wù)需求沖突。受制于傳統(tǒng)街道、鎮(zhèn)級行政管理體制，強鎮(zhèn)擴權(quán)試點的街鎮(zhèn)普遍存在管理力量與服務(wù)需求不對稱的管理困境。尤其是大型居住區(qū)建設(shè)后，城市化管理區(qū)域迅速擴大，人口大量導(dǎo)入，社會治安、生產(chǎn)安全監(jiān)管等社會管理方面的工作成倍增加，公共服務(wù)需求迅速增長，但管理力量的配備始終以戶籍人口數(shù)為基準(zhǔn)進行配備，導(dǎo)致基層管理力量與服務(wù)需求關(guān)系緊張。③在“管理重心下移”、“屬地化管理”的運作體制推動下，大量事務(wù)性工作被下放到街鎮(zhèn)，責(zé)任明確分解在基層，導(dǎo)致基層管理與執(zhí)法力量雙重短缺。以上海A鎮(zhèn)社區(qū)事務(wù)中心為例，鎮(zhèn)社區(qū)事務(wù)受理中心作為社區(qū)居民辦理勞動保障、社會救助、醫(yī)保服務(wù)、計劃生育等民生事務(wù)的服務(wù)平臺，核準(zhǔn)事業(yè)編制數(shù)普遍為10個左右。而A鎮(zhèn)目前有10個村、69個居委會，公共服務(wù)方面主要在社區(qū)事務(wù)受理服務(wù)中心，一門式服務(wù)內(nèi)容擴展到了16個大類，190個受理項目，對應(yīng)上級主管單位20多個，此外，還承擔(dān)著全鎮(zhèn)勞動力資源信息管理、城鎮(zhèn)失業(yè)人數(shù)控制、就業(yè)困難人員的認(rèn)定和就業(yè)安置、公益性勞動組織的管理等職能。由于編制短缺，窗口絕大多數(shù)的工作人員是由各條線派遣人員和大量編制外的合同用工人員組成，業(yè)務(wù)由涉及的各條線分頭落實，給中心業(yè)務(wù)管理和人員管理都帶來難度。這一現(xiàn)象在基層很多部門特別是司法、公安、民政、勞動保障等社會管理部門較為普遍，既有管理力量

配備與經(jīng)濟強鎮(zhèn)日益繁重的公共服務(wù)和社會管理需要的沖突日益凸顯。

3.事權(quán)與財權(quán)的沖突。事權(quán)與財權(quán)的匹配是政府有效履行職能的基本保證，以事權(quán)劃分財權(quán)，以財權(quán)決定事權(quán)，明晰財權(quán)和事權(quán)的關(guān)系是政府間財政管理科學(xué)化的基本要求。目前，各級政府財權(quán)、財力關(guān)系雖逐漸清晰，但基層財權(quán)并沒有實現(xiàn)“屬地化”，一級政府一級財權(quán)尚未完全落實。與財政收入大幅增長形成鮮明對比的是，除了部分稅種成為中央和省、縣共享收入外，縣、鄉(xiāng)級財權(quán)最重要的來源之一——稅收“屬地化”征管卻沒有完全落實到位。留作地方固定收入的是那些稅源零散、征收難度較大的稅種（如資源稅、印花稅、車船使用稅），縣鄉(xiāng)兩級缺少相對穩(wěn)定的稅收來源。

此外，區(qū)、縣（市）對街鎮(zhèn)的財政轉(zhuǎn)移支付，主要是以戶籍人口數(shù)而沒有充分考慮常住人口在轉(zhuǎn)移支付分配中的權(quán)重，人口導(dǎo)出與導(dǎo)入?yún)^(qū)的橫向轉(zhuǎn)移支付制度相對缺失，轉(zhuǎn)移支付資金沒有按照“財隨人走”原則而重點向人口導(dǎo)入?yún)^(qū)域傾斜。在現(xiàn)有體制下，對街道主要實行部門預(yù)算，把一切都框定死，但街道面臨的工作千頭萬緒，且突發(fā)事件較多，實行部門預(yù)算不太符合街道發(fā)展實際情況，像“捆住了手腳做事情”。同時，區(qū)、縣（市）對各街鎮(zhèn)財力支出項目合規(guī)性審查越來越嚴(yán)格，街鎮(zhèn)的財力統(tǒng)籌能力越來越小，但事情卻越來越多，一定程度上影響了區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟與社會各項事務(wù)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

隨著大量外來人口導(dǎo)入和大型居住區(qū)建設(shè)，基層社會管理、社區(qū)公共服務(wù)需求大量增加，嚴(yán)重擠占鎮(zhèn)級地方財政資源，大型居住社區(qū)建設(shè)和公共服務(wù)支出的專項補助均缺乏全面、持續(xù)的扶持，基層財政壓力開始凸顯，亟需完善政府間財政分配機制和賦予基層更多的稅收自主權(quán)。

綜上所述，如何平衡好經(jīng)濟強鎮(zhèn)本地管理力量與轄區(qū)內(nèi)常住人口服務(wù)需求的矛盾，如何有效化解基層體制架構(gòu)、人員配備、管理權(quán)限等方面與其所承擔(dān)的城市建設(shè)和管理職能的緊張關(guān)系，就成為地方推進改革的主要動力。

二、強鎮(zhèn)擴權(quán)的功能限度

強鎮(zhèn)擴權(quán)改革是一個涉及政府間職權(quán)、財力、人事等重大利益分配和制度重構(gòu)的過程，牽一發(fā)而動全身，不僅僅是政府間縱向權(quán)力關(guān)系的調(diào)整，其深入推進仍面臨著諸多的體制性難題。

1.如何破解政府間職權(quán)關(guān)系的 “鐘擺效應(yīng)”

目前，各地權(quán)力下放主要是通過授權(quán)和委托方式來實現(xiàn)，如簽訂委托授權(quán)書，下放建設(shè)、規(guī)劃、內(nèi)外投資等立項與審批權(quán)，以及環(huán)保、安監(jiān)、檢疫等檢查權(quán)和部分行政處罰權(quán)，更多是在現(xiàn)有行政體制框架內(nèi)依賴行政性規(guī)范文件對區(qū)、縣（市）與街鎮(zhèn)經(jīng)濟社會管理權(quán)限關(guān)系的調(diào)整，本質(zhì)上是一種行政性授權(quán)而非規(guī)范性的立法授權(quán)，在程序和內(nèi)容上均缺乏相應(yīng)的法律、法規(guī)為支撐。各地對授權(quán)的事項范圍、種類、程度等方面也各不相同，對系統(tǒng)的權(quán)力劃分尚缺乏明確的法制規(guī)定和前瞻預(yù)判，大部分情況下是以上級政府對基層管理實踐需要的主觀認(rèn)定為準(zhǔn)，多體現(xiàn)上級意志、是針對突出性問題的區(qū)域性解決方案。正如有學(xué)者指出，在中國當(dāng)前的中央與地方關(guān)系模式下，地方政府間形成縱向的權(quán)力關(guān)系模式和格局，正如最高一級地方政府權(quán)力來自中央政府一樣，地方各級政府的權(quán)力也都源自上一級政府。④在這種權(quán)力關(guān)系下，下級政府的權(quán)力并非固有職權(quán)，而是上級政府在行政體系內(nèi)依據(jù)現(xiàn)實管理實踐需要而靈活授予的。行政性授權(quán)的優(yōu)勢在于，上級政府可以根據(jù)全局需要，統(tǒng)籌規(guī)劃，在適度分權(quán)的同時，保有隨時上收的權(quán)力，既能集中使用資源解決局部突出問題，又可以保持政府層級間的權(quán)力節(jié)制與集中，提高國家對地方的宏觀管治能力。

由于制度設(shè)計上缺乏前瞻性、權(quán)力劃分上缺乏法治權(quán)威性等原因，這種府際間的行政性授權(quán)具有明顯的臨時性和過渡性，區(qū)域差異性較大，容易隨上級政府和部門的個人意志變化而出現(xiàn)周期性的收-放、集-分循環(huán)，責(zé)權(quán)關(guān)系調(diào)整搖擺于上級（中央）和下級（地方）兩端，政府層級間的決策權(quán)、

事權(quán)、財權(quán)關(guān)系很不穩(wěn)定，常常受多種不可預(yù)期的因素影響而上下左右擺動，產(chǎn)生上下級政府之間權(quán)責(zé)關(guān)系的“鐘擺效應(yīng)”。⑤

如何走出地方政府間“一收就死，一分就亂，一亂就收”的權(quán)力收放、無序博弈的怪圈，從整體上、自上而下地構(gòu)建制度化分權(quán)體制，合理劃分政府間的職責(zé)權(quán)限，用法律和制度來保障各級地方政府的自主性，使地方政府逐漸從上級政府的“代理機構(gòu)”轉(zhuǎn)化為地方公共利益的“合法代表者”，是推進強鎮(zhèn)擴權(quán)改革繞不開的難題。

2.如何實現(xiàn)權(quán)力下放與權(quán)力規(guī)制的同步性

實行強鎮(zhèn)擴權(quán)后，過去由區(qū)、縣（市）有關(guān)部門審批的事項不再需要請示報告，而由鄉(xiāng)鎮(zhèn)自行決斷；需要上報省、市有關(guān)部門的審批事項，區(qū)、縣（市）主管部門收到擴權(quán)鎮(zhèn)的文件后“見章蓋章”，履行上報手續(xù)。在人事權(quán)上，提高了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府對本地條線部門的駕馭能力，條線部門領(lǐng)導(dǎo)班子成員和中層干部的調(diào)整，需充分尊重當(dāng)?shù)攸h委、政府的意見，上級負責(zé)審查和備案批復(fù)。面對大量下放的行政管理權(quán)限特別是財稅權(quán)、土地收益權(quán)等，街鎮(zhèn)擁有大量的自由裁量空間，街鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)對強鎮(zhèn)擴權(quán)的關(guān)注更多在事權(quán)和財權(quán)分配上的討價還價，而忽略了對下放后權(quán)力濫用和異化的監(jiān)管。擴權(quán)后的基層政府在地方和部門利益的驅(qū)動下，很容易從地方公共利益的“保護型經(jīng)紀(jì)人”蛻化成以自我盈利為目的“國家型經(jīng)紀(jì)人”。一些強鎮(zhèn)以“強鎮(zhèn)擴權(quán)”為借口隨意增設(shè)機構(gòu)、擴編人員，提升官員級別（如副廳、局級鎮(zhèn)）等以獲得更多經(jīng)濟和政治資源，進一步強化鎮(zhèn)級政府的自主性和獨立性，容易滋生非擴權(quán)的普通鎮(zhèn)的不滿和攀比心理，進而影響整個區(qū)、縣（市）域范圍的整體利益平衡。

權(quán)力下放后的異化風(fēng)險指數(shù)增強，表現(xiàn)為：一是權(quán)力執(zhí)行的終端性凸現(xiàn)，擴權(quán)街鎮(zhèn)對規(guī)劃、審批、執(zhí)法等事項擁有終端決定權(quán)，同時也增加了相關(guān)部門利益輸送的可能性。二是權(quán)力利益的直接性增強。擴權(quán)后，隨著街鎮(zhèn)建設(shè)力度的加大，直接面對利益主體的范圍更廣，數(shù)量更多，使權(quán)力運行的直接性明顯增強。三是權(quán)力規(guī)制的缺失性暴露。過去鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理由于責(zé)大權(quán)小，權(quán)力管理的盲區(qū)相對較少，擴權(quán)后，如何規(guī)范中心鎮(zhèn)權(quán)力運行，沒有現(xiàn)成的制度可借鑒。在實際工作中，鎮(zhèn)一級的行政行為因監(jiān)督機制滯后，更多依賴鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部和執(zhí)法人員個人的道德修養(yǎng)和法律意識程度來決定，使得權(quán)力運行主體的行權(quán)行為難以得到有效監(jiān)督。⑥四是權(quán)力運行的風(fēng)險性增大。擴權(quán)后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)人手少、事務(wù)多，權(quán)力大、素質(zhì)低的情況。同時，擴權(quán)使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部擁有更大的自由裁量權(quán)和處置權(quán)，控制不當(dāng)會導(dǎo)致權(quán)力的濫用風(fēng)險。⑦

基層治理失去有效的權(quán)力規(guī)制容易陷入誤區(qū)，體現(xiàn)在：第一，公司化的政府職能定位，即基層政府運行的核心取向表現(xiàn)為政府以追求經(jīng)濟增長，尤其是以追求財政收入增長為最高動力，熱衷招商引資和項目制運作；第二，碎片化的政府權(quán)威，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對上級政府的服從很多時候是象征性的，根據(jù)各自的現(xiàn)實需要選擇性執(zhí)行上級安排；第三，運動化的政府行為，即以特定需要的政治動員取代了常規(guī)的行政管理，政府工作演變?yōu)榇似鸨朔摹斑\動”；第四，自利化的政府行為，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政行為的出發(fā)點，是自身的部門利益，或者官員的利益，而不是百姓的利益。⑧

隨著改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制的變化，鎮(zhèn)級政府權(quán)力行使失范的風(fēng)險也大為提升。如何建構(gòu)有效的權(quán)力運行監(jiān)督機制，避免強鎮(zhèn)擴權(quán)所帶來的權(quán)力濫用、尋租設(shè)租是強鎮(zhèn)擴權(quán)改革不得不面對的深層次問題。

3.如何保持行政分權(quán)與社會適度放權(quán)的平衡

目前面對經(jīng)濟發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層治理出現(xiàn)的諸多困境，解決的主要方案是依靠政府間權(quán)力和資源的重新分配調(diào)整，核心是權(quán)力下放，通過優(yōu)化基層政府的決策審批、部門執(zhí)法以及人事和財權(quán)等方面權(quán)限以達到提升基層政府管治能力的目標(biāo)。不難發(fā)現(xiàn)，這種以權(quán)力下放為重心的改革思路仍帶有明顯的行政主導(dǎo)色彩，仍比較習(xí)慣于用行政命令的方式去推動工作，采用政府包辦的思維和工作方法進行社會控制與管理，這種改革思維難免會導(dǎo)致基層治理中會出現(xiàn)權(quán)力過于集中、政府回應(yīng)性

差、治理手段單一、重管制輕服務(wù)、重審批輕監(jiān)管等一系列消極現(xiàn)象。

事實上，完整的權(quán)力下放應(yīng)包括兩個維度：一是各級政府之間和政府部門之間進行的權(quán)力、責(zé)任轉(zhuǎn)移過程，表現(xiàn)為權(quán)力在政府間的平行或垂直移動，具體涉及政治與決策權(quán)、事權(quán)與財權(quán)等；另一方面是指不同層級的政府部門將相關(guān)權(quán)力、責(zé)任向市場與公民社會的轉(zhuǎn)移過程，表現(xiàn)為權(quán)力的橫向移動，以及政府、市場和社會三者之間的關(guān)系。⑨

當(dāng)前，經(jīng)濟發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層社會管理任務(wù)尤為繁重，社會問題大多反映在基層，社會矛盾也大多集中在基層，大量社會事務(wù)“無人管”，存在許多“空白點”“薄弱點”，客觀上需要整合各種新型經(jīng)濟和社會組織，加強橫向聯(lián)系，吸納更多社會主體參與基層社會管理。在階層結(jié)構(gòu)復(fù)雜化、社會流動加速化以及價值認(rèn)同多元化的當(dāng)下，基層治理不再是單就依賴政府單一主體的單兵突進，更多是依賴于政府部門、社會組織和企業(yè)以及公眾之間充分合作協(xié)商的互動過程，而這種互動的關(guān)鍵在于其他治理主體是否擁有參與社會管理的權(quán)力和機制。

因此，基層政府在強鎮(zhèn)擴權(quán)改革過程中，除了自身組織結(jié)構(gòu)、職權(quán)范圍、權(quán)力運行等層面的優(yōu)化外，更應(yīng)肩負起培育和引導(dǎo)社會自治的重任，切實加快政府職能轉(zhuǎn)變，行政權(quán)力要逐步從“越位”領(lǐng)域退出來，將政府“不該管”、社會“接得住”且“管得好”的事項轉(zhuǎn)移給社會組織和其他社會力量，釋放社會自主管理足夠的空間，并運用制度化手段確定行政權(quán)力、市場權(quán)力和社會權(quán)力的“平衡點”和“有效邊界”。需要指出的是，這種權(quán)力“邊界點”是暫時的，具有動態(tài)性，需要以社會組織和公眾自主能力發(fā)育為前提，“邊界點”的選擇很大程度上取決于其自我治理能力。⑩

處理好政府、社會、市場之間的關(guān)系是實現(xiàn)“強鎮(zhèn)”的重要內(nèi)容，如何在厘清政府、社會、社會組織三者關(guān)系的基礎(chǔ)上構(gòu)建以分權(quán)為核心的多元主體合作共治的基層治理結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)從政府管制走向社會治理，避免強政府、弱社會格局是基層治理變革的深層次問題。

4.基層治理如何實現(xiàn)從“管制型”到“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變

強鎮(zhèn)擴權(quán)改革后，社會治理與公共服務(wù)職能進一步下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，縮短了與服務(wù)對象的距離，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府理應(yīng)承擔(dān)起更多的基層公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給職責(zé)。但必須看到，一些地方還普遍存在重權(quán)力輕責(zé)任、重“管控”輕“服務(wù)”的現(xiàn)象，熱衷于招商引資、商業(yè)開發(fā)和基礎(chǔ)建設(shè)等，基層治理圍繞“管控”和“建設(shè)”兩個重心展開。

目前，“網(wǎng)格化”是經(jīng)濟發(fā)達街鎮(zhèn)基層治理中常用的管理手段和方式?！熬W(wǎng)格化”管理是以鎮(zhèn)為基礎(chǔ)，以村為基本單元將轄區(qū)劃分為若干網(wǎng)格，明確“網(wǎng)格化”管理的人員、工作職責(zé)和工作任務(wù)，形成橫向到邊、縱向到底、責(zé)任明確、監(jiān)管到位的管理網(wǎng)絡(luò)。“網(wǎng)格化”管理的優(yōu)勢是可以將基層管理進行單元分割以實現(xiàn)無縫隙的精細化管理，其實質(zhì)仍是政府高度集權(quán)的管控思維在基層的延伸，它高度依賴政府體制內(nèi)的管理力量，憑借管理方式的優(yōu)化來實現(xiàn)對基層社會的層層管控。

此外，基層在向服務(wù)導(dǎo)向的轉(zhuǎn)型中也存在較突出問題，包括：一是基本公共服務(wù)的組織提供比較單一，服務(wù)內(nèi)容基本政府包攬，主要由街鎮(zhèn)機關(guān)和事業(yè)單位作為提供服務(wù)的主體（如社區(qū)事務(wù)受理服務(wù)中心、勞動保障、社會救助等機構(gòu)），即使是一些已經(jīng)采用社會用工、購買服務(wù)等形式的服務(wù)項目，實質(zhì)仍然是政府買單，還沒有真正形成社會、市場多元主體供給的服務(wù)模式。二是偏重按照上級政府和有關(guān)部門的行政指令確定服務(wù)內(nèi)容，沒有明確街鎮(zhèn)基本公共服務(wù)范圍、內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，屬于自上而下式的派發(fā)式供給。三是街鎮(zhèn)與條線部門的職責(zé)邊界模糊，責(zé)任分工不明確，導(dǎo)致有些基本公共服務(wù)有效供給不足，有些服務(wù)項目又交叉重疊。同時，缺乏跨街鎮(zhèn)行政區(qū)劃的協(xié)作機制，公共服務(wù)資源被分割在各街鎮(zhèn)行政區(qū)域內(nèi)，高度分散化和碎片化，缺少橫向流動和跨區(qū)域協(xié)作。

強鎮(zhèn)擴權(quán)改革是“表”，政府職能轉(zhuǎn)型是“里”，基層政府職能如何從政經(jīng)合一向政經(jīng)分開轉(zhuǎn)變，從管辦合一向管辦分離轉(zhuǎn)變；如何從管制加建設(shè)的傳統(tǒng)模式到治理加服務(wù)的現(xiàn)代模式的戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變是強鎮(zhèn)擴權(quán)改革必須關(guān)注的問題。

三、制度優(yōu)化與治理轉(zhuǎn)型

“強鎮(zhèn)擴權(quán)”的改革旨在通過權(quán)力下放、委托執(zhí)法等方式來解決經(jīng)濟發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)“責(zé)權(quán)倒掛”問題，但這種行政性授權(quán)難以避免循環(huán)性權(quán)力收放的震蕩、權(quán)力下放與權(quán)力規(guī)制的非同步、強政府弱社會格局以及重管制輕服務(wù)等一系列內(nèi)生性的困境，要鞏固和發(fā)展“強鎮(zhèn)擴權(quán)”改革成果，還需要改革實踐者從更廣闊的視域來認(rèn)識鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理問題，進一步優(yōu)化現(xiàn)有的制度設(shè)計。

1.從行政性授權(quán)到規(guī)范性分權(quán)

由于行政性授權(quán)的范圍、程度較多取決于上級政府對于基層實際的主觀認(rèn)定，基層政府在權(quán)力劃分規(guī)則上往往缺乏話語權(quán)，這種分權(quán)方式容易出現(xiàn)周期性的收放集分循環(huán)，責(zé)權(quán)關(guān)系調(diào)整搖擺于上級（中央）和下級（地方）兩端，政府層級間的管理權(quán)限、事權(quán)范圍、財權(quán)關(guān)系很不穩(wěn)定，常常受多種不可預(yù)期的因素影響而上下左右擺動。?上級政府容易出現(xiàn)“明放暗不放、放小不放大、放虛不放實、放差不放好”，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府急需的審批權(quán)、決策權(quán)、財政權(quán)等未能完全到位。?

從現(xiàn)行法律規(guī)定來看，行政執(zhí)法權(quán)多是以縣一級為主體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏獨立的行政執(zhí)法主體資格，在履行職能過程中只能采用勸告、解釋等方式，而這些手段的效果往往非常有限。目前鎮(zhèn)一級執(zhí)法機構(gòu)、機制尚不健全，執(zhí)法力量、執(zhí)法依據(jù)不足，用權(quán)依據(jù)不明確成為影響和制約經(jīng)濟強鎮(zhèn)權(quán)力規(guī)范化運行的主要因素。

由于經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)已具備較為健全的城市功能，區(qū)、縣（市）級部門如何放權(quán)，怎么放權(quán)，亟需找到與現(xiàn)行法律法規(guī)的平衡點。因此，應(yīng)推進省級乃至國家級的立法進程，為授權(quán)方式提供法律依據(jù)，這對于規(guī)范擴權(quán)行為，化解縣鎮(zhèn)兩級之間權(quán)責(zé)不一的矛盾具有重要的意義，只有權(quán)力下放改革最終得到了立法機關(guān)的認(rèn)可，改革成果才會得到最大限度的保留和延續(xù)。

總的來看，實現(xiàn)從行政性授權(quán)到規(guī)范性分權(quán)，首先需要明確經(jīng)濟強鎮(zhèn)的發(fā)展定位。應(yīng)當(dāng)明確把試點鎮(zhèn)納入城市的范疇來考慮規(guī)劃、建設(shè)與發(fā)展。堅持社會治理與公共服務(wù)可及性、管理服務(wù)重心下移、責(zé)任與資源相匹配等原則來確定分權(quán)的總體方案。更準(zhǔn)確地說，強鎮(zhèn)擴權(quán)改革的實質(zhì)是從城市功能、經(jīng)濟發(fā)展、社會治理和公共服務(wù)方面去實現(xiàn)“鎮(zhèn)變市”。因此，要在明確經(jīng)濟強鎮(zhèn)功能定位的基礎(chǔ)上，堅持簡政放權(quán)，理順條塊關(guān)系，增強經(jīng)濟強鎮(zhèn)的管理協(xié)調(diào)能力，以強化經(jīng)濟強鎮(zhèn)統(tǒng)一管理本區(qū)域政治、經(jīng)濟、社會發(fā)展的功能，將其建成適應(yīng)現(xiàn)代城市發(fā)展的基層治理主體。

從規(guī)范性分權(quán)的重點來看，應(yīng)包括以下幾方面：一是賦予經(jīng)濟發(fā)展權(quán)，按照中等城市規(guī)模，修編發(fā)展規(guī)劃，解決產(chǎn)業(yè)發(fā)展、項目立項管理、審批等瓶頸性問題。二是下放行政管理權(quán)限，著力下放規(guī)劃管理、市政道路、環(huán)境保護、市場監(jiān)管、社會治安、民生事業(yè)等方面的行政許可、行政執(zhí)法、行政處罰等城市綜合管理權(quán)限。三是依法賦予人事管理權(quán)，提高鎮(zhèn)黨委、政府對本地條線部門的駕馭能力。根據(jù)鎮(zhèn)政府的管轄區(qū)域范圍大小、經(jīng)濟體量規(guī)模、轄區(qū)內(nèi)戶籍人口和導(dǎo)入人口的服務(wù)對象等實際情況進行差異化編制配備，給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府在機構(gòu)編制設(shè)置方面一定的自主權(quán)。四是明確財權(quán)關(guān)系，構(gòu)建區(qū)、縣（市）、鎮(zhèn)財權(quán)與事權(quán)相匹配的財政分配機制，完善人口導(dǎo)出與導(dǎo)入?yún)^(qū)的橫向轉(zhuǎn)移支付制度，適當(dāng)提高常住人口因素在轉(zhuǎn)移支付分配中的權(quán)重，加大對大型居住社區(qū)建設(shè)和公共服務(wù)支出的專項補助。

2.構(gòu)建確權(quán)—用權(quán)—督權(quán)—評權(quán)的權(quán)力規(guī)制體系

強鎮(zhèn)擴權(quán)的過程中如果沒有同步建立起與之相對應(yīng)的權(quán)力規(guī)制機制，則很可能面臨權(quán)力下放后的異化和失序。權(quán)力規(guī)制體系建設(shè)解決的正是擴權(quán)后的用權(quán)規(guī)范問題，其實質(zhì)是保證下放的公共權(quán)力合法、合理、正當(dāng)運行。完整的權(quán)力規(guī)制體系應(yīng)涵蓋從確權(quán)、用權(quán)、督權(quán)、評權(quán)的權(quán)力運行全過程。

“確權(quán)”的重點是明確擴權(quán)后的權(quán)力主體、權(quán)力邊界、管理范圍、法律依據(jù)等相關(guān)信息，做到明晰權(quán)力主體權(quán)限、厘清權(quán)力清單，使權(quán)力行使主體知曉權(quán)力運行的標(biāo)準(zhǔn)以及保障公眾對權(quán)力規(guī)范運行內(nèi)容的知情權(quán)。同時，還包括對違法者違法行為的公示、重大信息披露、監(jiān)管部門對權(quán)力主體發(fā)生權(quán)力異化的風(fēng)險警示信息等。?這就要求對下放的權(quán)力進行系統(tǒng)的分類梳理，明確每項權(quán)力的法律依據(jù)和適用范圍，建立完整清晰的權(quán)力清單，并對新下放的權(quán)力進行重點解釋。

“用權(quán)”的制度體系建設(shè)重心是建立健全權(quán)力運行規(guī)范體系，明確權(quán)力運行程序和流程，使用權(quán)行為有規(guī)則可循、有程序可依，實現(xiàn)程序規(guī)范化。重點要求對涉及全鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)的重大決策事項的立項、審批、重要的人事安排、機構(gòu)的精簡合并、財政資金的分配使用等關(guān)鍵領(lǐng)域，需建立運作程序并形成權(quán)力流程圖，通過程序規(guī)范化、制度剛性化，避免“一把手”決策和長官意志。同時，對擴權(quán)后的“權(quán)力清單”、“權(quán)力流程”等工作全程公開，編制鎮(zhèn)域黨務(wù)、政務(wù)公開目錄，接受管理服務(wù)對象的實時監(jiān)督，通過重要信息披露制度，杜絕用權(quán)過程中的暗箱操作。

“督權(quán)”是將權(quán)力制約和監(jiān)督的理念制度化的過程，主要解決擴權(quán)后權(quán)力運行監(jiān)督真空、監(jiān)督失效的問題，著重從決策、執(zhí)行和監(jiān)督三個層面鎖定權(quán)力異化風(fēng)險點，構(gòu)建崗位權(quán)力風(fēng)險防控體系。“督權(quán)”建設(shè)的重心是對權(quán)力下放后的核心部門、關(guān)鍵崗位和重點環(huán)節(jié)開展風(fēng)險識別和防控。完整的“督權(quán)”制度體系涵蓋內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督兩個層面，內(nèi)部監(jiān)督是內(nèi)源式防控，主要包括廉政機制建設(shè)和廉政文化培育，如完善黨風(fēng)廉政和反腐敗機制建設(shè)、干部個人重大事項報告制度、實施干部素質(zhì)提升工程、開展作風(fēng)建設(shè)主題教育等。

外部監(jiān)督屬于異體監(jiān)督，范圍包括上級監(jiān)督、同級監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)督和社會監(jiān)督等多元監(jiān)督體系。外部監(jiān)督方式多樣，如強化自上而下的監(jiān)督力度，實行上級巡回巡查制度、紀(jì)檢部門參與黨委議事決策過程、加強領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟責(zé)任審計和離任審計以及強化媒體監(jiān)督和公眾監(jiān)督等。

“評權(quán)”制度建設(shè)旨在構(gòu)建權(quán)力運行的績效評估體系，用相對量化的規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)來規(guī)范擴權(quán)后的政府行為，縮小隨意用權(quán)的自由裁量空間，杜絕個人用權(quán)的盲目性?！霸u權(quán)”的主體既包括政府內(nèi)部的績效考核部門，也包括公眾、社會組織和企業(yè)等多元社會主體?！霸u權(quán)”制度體系重點圍繞以程序分析為基礎(chǔ)進行合法性評估、以權(quán)力運行合理性為重點進行可行性評估以及以權(quán)力執(zhí)行績效為重點進行有效性評估三個方面展開。“合法性評估”涉及權(quán)力主體對于決策事項是否享有決策權(quán)，并在權(quán)限范圍內(nèi)進行決策；決策程序是否符合相關(guān)法律、法規(guī)和政策的規(guī)定；決策內(nèi)容是否符合相關(guān)法律、法規(guī)和政策的規(guī)定等因素。

“合理性評估”重點考察權(quán)力運行方案是否翔實、仔細、合理，是否具有可行性，包括對權(quán)力決策所影響的公民、法人和其他組織內(nèi)部、外部、現(xiàn)實、潛在各方面因素是否考慮全面、是否充分考慮決策目標(biāo)群體的社會心態(tài)和容忍度等?！坝行栽u估”重點關(guān)注權(quán)力運行是否偏離既定目標(biāo)、是否有效解決政策問題、權(quán)力運行成本是否超出預(yù)算范圍、政策目標(biāo)群體的社會滿意度、權(quán)力運行過程可能引發(fā)的政治、經(jīng)濟、社會、文化效益評價等方面。

通過對擴權(quán)后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力運行構(gòu)建起完整的“確權(quán)—用權(quán)—督權(quán)—評權(quán)”的制度體系，有利于明晰權(quán)力清單、明確權(quán)力運行流程圖、縮小權(quán)力運行自由裁量空間，使抽象的權(quán)力運行具體化、透明化和可控化，實現(xiàn)權(quán)力下放與權(quán)力規(guī)制同步化。

3.實現(xiàn)從政府主導(dǎo)到政社互動的治理轉(zhuǎn)型

隨著常住人口數(shù)量的增加，擴權(quán)試點鎮(zhèn)在綜合治安、城市管理、安全監(jiān)管等方面工作量成倍增加，社會管理任務(wù)繁重。要鞏固和發(fā)展“強鎮(zhèn)擴權(quán)”的改革成果，改革設(shè)計者還需要從更廣闊的視域來審視人口快速流動、價值認(rèn)同日趨多元、社會事務(wù)紛繁復(fù)雜背景下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理，需明晰國家、市場、社會等多元主體在鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中的功能定位，整合擴權(quán)后的多元利益沖突和權(quán)力關(guān)系，構(gòu)建政社互動的新型社會治理模式，實現(xiàn)從單中心治理到多中心合作共治的轉(zhuǎn)型。

“政社互動”是政府與基層群眾自治組織、行業(yè)協(xié)會、社會團體等多元社會主體共同參與社會管理的協(xié)同配合、良性互動的治理模式，有利于實現(xiàn)政府調(diào)控同社會協(xié)調(diào)互聯(lián)、政府行政功能同社會自治功能互補、政府管理力量同社會調(diào)節(jié)力量互動的管理目標(biāo)。?

“政社互動”的關(guān)鍵，是讓政府管理與基層自治組織、社會組織充分銜接互動，核心是政府“放手還權(quán)”，減少上級部門的過度干預(yù)，真正把涉及基層社區(qū)類、社會服務(wù)類、福利慈善類等社會事務(wù)、公共服務(wù)的職能交給基層自治組織和其他社會組織自行管理。

基層治理“政社互動”的主體是鎮(zhèn)政府（街道）和村（居）委會，各級社區(qū)黨組織是其運作核心、社區(qū)綜合服務(wù)中心是共治平臺。各類社區(qū)議事會、社區(qū)論壇、社區(qū)聽證、社區(qū)評議是多元社會主體參與基層治理的協(xié)商載體，可以就社區(qū)公共事務(wù)、公益事業(yè)等涉及多數(shù)居民共同利益的事項開展對話協(xié)商、意見征詢等具體活動。

構(gòu)建“政社互動”的新型社會治理模式需處理好幾個方面的關(guān)系：一是把握政府職能“有所為”與“有所不為”的關(guān)系?；鶎诱仨殦P長避短，明晰自身的社會治理職責(zé)，從具體微觀經(jīng)濟活動中退出來，交由市場組織和社會組織去承擔(dān)和負責(zé)。同時在社會保障、公共衛(wèi)生、社會安全、生態(tài)保護、教育醫(yī)療等社會公共事務(wù)方面應(yīng)進一步強化責(zé)任意識，積極推動社會管理職能公共服務(wù)化的轉(zhuǎn)型。

二是理順政府與群眾自治組織的關(guān)系。關(guān)鍵是要改變政府把自治組織作為行政延伸的思維定式，改變對自治組織發(fā)號施令的習(xí)慣性“行政依賴”。?同時，注重對公眾進行現(xiàn)代公民意識的培育。政府應(yīng)積極拓寬基層公眾的參與渠道，讓群眾在參與中強化公共精神、規(guī)則意識、參與意識，以提升自我管理、自我教育、自我服務(wù)的能力。

三是處理好政府與社會組織的關(guān)系。政府應(yīng)厘清與社會組織的職能邊界，充分尊重社會組織運作的內(nèi)在特點，不能將其定位為政府的“附屬部門”，不干預(yù)其具體的業(yè)務(wù)活動，保持其獨立性。政府通過政策和資金等方面的措施，積極引導(dǎo)和支持社會組織參與社會事務(wù)的管理，充分發(fā)揮社會組織在傾聽民意、反映群眾訴求方面的連接紐帶作用，建立起政府與社會組織之間的“伙伴關(guān)系”。

在具體機制上，構(gòu)建“政社互動”的新型治理模式，需充分發(fā)揮鎮(zhèn)政府（街道）在推行“政社互動”工作中的主導(dǎo)作用，明確鎮(zhèn)（街道）黨（工）委書記作為直接責(zé)任人、城鄉(xiāng)社區(qū)書記作為具體責(zé)任人的職責(zé)，切實加強對“政社互動”和城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)的組織領(lǐng)導(dǎo)、工作協(xié)調(diào)和監(jiān)督檢查。同時，完善相關(guān)政策扶持機制，基層政府應(yīng)出臺購買社會組織服務(wù)的核心目錄，積極培育有承接能力的社會組織，可以通過公開招標(biāo)、項目發(fā)包、項目申請、委托管理等多種方式將社會管理與公共服務(wù)事項委托給其他社會組織承擔(dān)，明確雙方職責(zé)、經(jīng)費保障和違約責(zé)任并嚴(yán)格按照“權(quán)隨責(zé)走、費隨事轉(zhuǎn)”的原則，確保人員、投入和責(zé)任到位?；鶎咏M織、民政、綜治部門要充分發(fā)揮牽頭協(xié)調(diào)和業(yè)務(wù)指導(dǎo)作用，加強協(xié)調(diào)配合，以黨建帶社會建設(shè)，不斷強化“政社互動”組織基礎(chǔ)。

4.實現(xiàn)基層治理從管治型到服務(wù)型轉(zhuǎn)變

擴權(quán)是提升基層政府管理創(chuàng)新和公共服務(wù)能力的重要方式而非強鎮(zhèn)擴權(quán)改革的最終目的。在賦予經(jīng)濟強鎮(zhèn)更多職權(quán)的同時，必須堅持“小政府”、“大服務(wù)”的改革取向，強化基層政府的公共服務(wù)職能，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從權(quán)力本位向服務(wù)本位轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部從管理者到服務(wù)者角色的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)基層治理重心從管治型到服務(wù)型轉(zhuǎn)變。

從街鎮(zhèn)層面看，基本公共服務(wù)職責(zé)重點是社會保障、社會救助等基本生存服務(wù)職責(zé)；社區(qū)綜治、社區(qū)聯(lián)防等基本安全服務(wù)職責(zé)；就業(yè)援助、市容環(huán)境等基本社會服務(wù)職責(zé)；社區(qū)教育、社區(qū)文體等基本服務(wù)職責(zé)。

從類型看，街鎮(zhèn)基本公共服務(wù)可分為社區(qū)基本公共教育、社區(qū)基本醫(yī)療衛(wèi)生、社區(qū)公共文化體育、社區(qū)社會保障服務(wù)（社會服務(wù)）、社區(qū)勞動就業(yè)服務(wù)、社區(qū)治安穩(wěn)定、社區(qū)市容環(huán)境、社區(qū)基本住房保障服務(wù)、社區(qū)人口計生服務(wù)等九類日常性、基礎(chǔ)性、保底性服務(wù)內(nèi)容。?

實現(xiàn)基層治理重心向服務(wù)型轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵在于打破街鎮(zhèn)包攬、街鎮(zhèn)行政和事業(yè)單位包辦公共服務(wù)的模式，充分發(fā)揮基層自治組織、社會組織和其他社會力量的積極作用，推動公共服務(wù)提供主體和提供方式多元化，加快建立政府主導(dǎo)、社會參與、公私合作并舉的公共服務(wù)供給模式。?街鎮(zhèn)在直接提供基本公共服務(wù)的基礎(chǔ)上引入市場化機制，將部分服務(wù)項目交給社會組織和市場主體承辦，暫不宜交給社會組織和市場主體承辦的，街鎮(zhèn)可以確定購買服務(wù)的規(guī)模數(shù)量和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，通過規(guī)范程序采用向社會組織購買服務(wù)方式予以提供。此外，要打破街鎮(zhèn)行政區(qū)劃的局限，以資源共享和責(zé)任分擔(dān)為合作原則，探索跨街鎮(zhèn)的區(qū)域性公共服務(wù)資源整合共享模式，通過服務(wù)交換、項目合作、服務(wù)補償?shù)确绞剑龠M區(qū)域內(nèi)公共服務(wù)資源的流動和輻射，實現(xiàn)公共服務(wù)資源利用效能最大化。

同時，基層政府在此過程中應(yīng)建立合理的社會工作服務(wù)定價機制、合同監(jiān)管、項目績效評估辦法，適時開展項目需求、定價和評價研究，建立科學(xué)高效的績效評價和項目評估辦法。

小結(jié)

“強鎮(zhèn)擴權(quán)”改革是在現(xiàn)有行政體制架構(gòu)內(nèi)對基層政府權(quán)責(zé)不對稱關(guān)系的一種調(diào)整，自下而上的現(xiàn)實需要和自上而下的行政推動構(gòu)成此項改革的內(nèi)源和外源動力，改革的推進有利于實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)差異化治理。但也需看到，此項改革尚未涉及對現(xiàn)有行政區(qū)劃層級劃分和政府間職權(quán)關(guān)系的根本性調(diào)整，職權(quán)關(guān)系的劃分更多取決于上級政府對基層管理實際的主觀認(rèn)定而非規(guī)范化的法治分權(quán)，難以避免權(quán)力下放后的周期性收放集分循環(huán)。實現(xiàn)“強鎮(zhèn)擴權(quán)”改革的長效制度效應(yīng)仍需關(guān)注如何從行政性授權(quán)到規(guī)范化分權(quán)、構(gòu)建科學(xué)有效的權(quán)力規(guī)制機制、構(gòu)建政社互動的新型治理模式、基層治理重心從管制到服務(wù)等一系列深層次的理念和制度問題。

注釋：

①廣東省佛山市高明區(qū)在2005年首次嘗試賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)縣級管理權(quán)，被認(rèn)為是全國強鎮(zhèn)擴權(quán)改革的發(fā)端，隨后不斷修改完善。2010年6月19日，廣東省政府在全省范圍內(nèi)發(fā)布了《關(guān)于簡政強鎮(zhèn)事權(quán)改革的指導(dǎo)意見》，明確以堅持創(chuàng)新、分類指導(dǎo)、責(zé)任、權(quán)力、相統(tǒng)一的原則，賦予中心鎮(zhèn)與其經(jīng)濟社會發(fā)展?fàn)顩r相匹配的基本建設(shè)和技術(shù)改造項目審批權(quán)、外商投資項目審批權(quán)、規(guī)劃建設(shè)審批權(quán)、建設(shè)用地審批權(quán)、財稅管理權(quán)、機構(gòu)設(shè)置等方面權(quán)力。

2007年5月，浙江省下發(fā)《關(guān)于加快推進中心鎮(zhèn)培育工程的若干意見》（浙政發(fā)[2007]13號），首批選定141個省級中心鎮(zhèn)，按照“依法下放、能放就放”的原則，賦予中心鎮(zhèn)部分縣級經(jīng)濟社會管理權(quán)限，把 141個中心鎮(zhèn)建設(shè)成為區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、人口集中區(qū)、體制機制的創(chuàng)新區(qū)和新農(nóng)村建設(shè)的示范區(qū)。

2010年4月1日，中央編辦會同農(nóng)辦、發(fā)改委、公安部、民政部和財政部共同向河北、山西、吉林、江蘇、浙江、安徽、福建、山東、河南、湖北、廣東、四川和陜西13省發(fā)布了《關(guān)于開展經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革試點工作的通知》，選擇了25個經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)進行試點，標(biāo)志著強鎮(zhèn)擴權(quán)由粵浙試點開始向全國推廣。

②徐越倩、馬斌：《強鎮(zhèn)擴權(quán)與政府治理創(chuàng)新:動力、限度與路徑—基于浙江的分析》，《中共浙江省委黨校學(xué)報》2012年第1期。

③以上海為例，目前上海建制鎮(zhèn)平均常住人口12萬左右，常住人口最多的鎮(zhèn)高達43萬，常住人口超過20萬的鎮(zhèn)有21個，其中超過30萬的有7個。建制鎮(zhèn)平均面積53平方公里。面積超過100平方公里的鎮(zhèn)有10個。 目前核準(zhǔn)的各街鎮(zhèn)行政編制數(shù)基本控制在55名左右、事業(yè)編制數(shù)在10-80名左右，而沒有區(qū)分不同街鎮(zhèn)人口規(guī)模、經(jīng)濟總量、地域面積等差異而進行差異化配備。

④林尚立：《國內(nèi)政府間關(guān)系》，浙江人民出版社，1998年，第34頁。

⑤參見孫柏瑛：《強鎮(zhèn)擴權(quán)中的兩個問題探討》，《中國行政管理》2011年第2期；K.S.Christensen.Cites and Complexity：Making Intergovernmental Decisions.London Sage Publications，1999，P.37.

⑥胡稅根，余瀟楓等：《擴權(quán)強鎮(zhèn)與權(quán)力規(guī)制創(chuàng)新研究——以紹興市為例》，浙江大學(xué)出版社，2011年，第163頁。

⑦錢子?。骸稄婃?zhèn)擴權(quán)”背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力運行規(guī)范化——以紹興錢清鎮(zhèn)的實踐為例》，《中共寧波市委黨校學(xué)報》2010年第6期。

⑧趙樹凱:《鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理與政府制度化》，商務(wù)印書館 ，2010年，第263頁。

⑨孫柏英：《當(dāng)代地方治理：面向21世紀(jì)的挑戰(zhàn)》，中國人民大學(xué)出版社，2004年，第43頁。

⑩潘加軍：《從社會管制向社會權(quán)利：新時期社會管理創(chuàng)新的價值走向》，《當(dāng)代世界與社會主義》2013年第2期。

?K.S.Christensen,Cites and Complexity:Making Intergovernmental Decisions.London:Sage Publications,1999.pp.37.

?胡稅根：《擴權(quán)強鎮(zhèn)改革的績效研究— 基于對紹興市28個中心鎮(zhèn)的實證調(diào)查》，《公共管理學(xué)報》2013年第1期。

?邵任薇：《“簡政強鎮(zhèn)”改革中鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力績效規(guī)制：工具選擇與運用》，《中國行政管理》2013年第6期。

?沈榮華：《以法治為保障建構(gòu)社會管理創(chuàng)新機制——蘇州市社會管理創(chuàng)新的探索與思考》，《中國行政管理》2013年第5期。

?候?qū)W元：《推進“政社互動”改進社會治理方式》，《學(xué)習(xí)時報》，2014年6月3日。

?上海市機構(gòu)編制委員會辦公室：《優(yōu)化管理服務(wù)力量配置 促進街鎮(zhèn)公共服務(wù)均等化調(diào)研報告》，2012年7月。

?項繼權(quán)：《湖北鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的新思維》，《學(xué)習(xí)月刊》2004年第7期。

Authority Enlargement at Township Level:Generation and Interpretation of the Urban Grassroots Governance Innovation

Tao zhen

The reform of authority enlargement at township level aims at solving problem of"rights and responsibilities upside down" in the grassroots governance through the method of decentralization,commissioned law enforcement etc.Bottom-up administrative realities require top-down promoting composed of endogenous and exogenous force of the reform.It helps to strengthen grass-roots government autonomy and promote grass-roots governance differentiation.But this has not been involved in the reform of the fundamental relationship adjustment between governments and administrative divisions.

Authority Enlargement at Township Level;Grassroots Governance;Governance Innovation

2015-1-6

陶 振 男（1983-）上海行政學(xué)院公共管理教研部副教授 管理學(xué)博士

（責(zé)任編輯 方卿）

D035

A

1009-3176（2015）03-030-（11）

*本文系國家社會科學(xué)基金項目“提升基層政權(quán)組織公信力研究”（12CZZ043）、全國黨校系統(tǒng)2014年度重點

Division of powers depend more on the higher levels of government subjective judgments based on actual grassroots governance rather than the standardized rule of the separation.

It's hard to avoid periodic retractable centralization and decentralization,because lack of power regulation system,non-synchronous development of administrative decentralization and social decentralization and grassroots governance of"control"not"service"and a series of endogenous dilemma.It needs to further optimize the existing system design.