丁志剛

(蘭州大學(xué)，蘭州 730000)

論國家治理能力及其現(xiàn)代化

丁志剛

(蘭州大學(xué)，蘭州 730000)

國家治理是國家按照某種既定的秩序和目標(biāo)，遵循一定的治理價(jià)值取向，對全社會的運(yùn)行與發(fā)展包括政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化、生態(tài)等領(lǐng)域進(jìn)行的計(jì)劃、組織、協(xié)調(diào)、規(guī)范、支配和控制的活動過程；國家治理能力是國家宏觀上統(tǒng)籌各個領(lǐng)域治理，運(yùn)用國家制度管理社會各方面事務(wù)，使之相互協(xié)調(diào)、共同發(fā)展的能力。國家治理具有主體多元、方式多樣、過程多向互動、結(jié)構(gòu)穩(wěn)定平衡、價(jià)值多元等特點(diǎn)。國家治理能力既直接影響著國家治理的績效，也間接影響著國家的綜合國力。推進(jìn)國家治理能力的現(xiàn)代化主要是推進(jìn)國家治理體制機(jī)制現(xiàn)代化、國家治理法律法規(guī)現(xiàn)代化以及國家治理方式科學(xué)化、民主化、程序化。

國家治理；國家治理能力；國家治理能力現(xiàn)代化

十八屆三中全會將 “完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為我國全面深化改革的總目標(biāo)，具有深遠(yuǎn)的戰(zhàn)略意義，這既是對各領(lǐng)域改革目標(biāo)的科學(xué)凝練，也是對國家改革總目標(biāo)的頂層設(shè)計(jì)。如何科學(xué)理解國家治理體系和國家治理能力現(xiàn)代化，是擺在理論工作者面前的一項(xiàng)重要任務(wù)。本文以十八屆三中會決定和習(xí)近平同志的講話精神為指導(dǎo)，結(jié)合我國實(shí)際，試圖對國家治理能力及其現(xiàn)代化的一般性理論進(jìn)行探討。①

一、國家治理

國家治理是自國家產(chǎn)生以來最重要的政治活動之一，同時(shí)也是人類治理的重要方式，只是基于歷史條件和國家國體、政體等的不同選擇，存在國家治理模式上的差別。國家治理既不同于國家統(tǒng)治，也不等于國家管理，三者相互區(qū)別又密切聯(lián)系。在真正意義上的全球治理還存在諸多障礙的今天，國家治理仍是最大范圍的最有效的人類治理活動，其倡導(dǎo)的多中心、多主體、多領(lǐng)域、分層次治理構(gòu)成了現(xiàn)代國家治理體系的基本模式。

（一）治理

治理一詞，在中國古已有之，主要用于與君主和國家的統(tǒng)治相關(guān)的政治活動中，多指統(tǒng)治、治國

理政之道?，F(xiàn)代漢語對治理一詞的界定簡明扼要：一是統(tǒng)治、管理，使之安定有序，如治理國家；二是處理、整修，使之不發(fā)生危害并起作用。如環(huán)境治理、綜合治理。顯然，治理既包含統(tǒng)治的含義，又囊括管理的意思，但治理既不等于統(tǒng)治，也不同于管理。在西方，治理（Governance）一詞引起關(guān)注是在世界銀行1989年關(guān)于非洲的一份報(bào)告中：《撒哈拉以南非洲：從危機(jī)到可持續(xù)增長》(Sub-Saharan Africa：from Crisis to Sustainable Growth)，該報(bào)告指出，非洲發(fā)展問題反復(fù)出現(xiàn)的根源是 “治理危機(jī)”。自此，治理一詞在人文社會科學(xué)領(lǐng)域被廣為引用，特別是政治學(xué)家和公共管理學(xué)家將治理拓展為一個內(nèi)容更為豐富、包容性更強(qiáng)的概念，并引入與國家、社會的公共事務(wù)相關(guān)的管理活動中，主張?jiān)诠彩聞?wù)管理領(lǐng)域用治理取代統(tǒng)治，強(qiáng)調(diào)多元主體的民主參與、互動管理，以更好地實(shí)現(xiàn)國家與社會的善治。目前，對治理的經(jīng)典界定有如下幾種：

代表學(xué)者/機(jī)構(gòu) 主要觀點(diǎn)詹姆斯·羅西瑙[1]（P7）治理超越了傳統(tǒng)政治關(guān)注的國家制度范圍，指一系列活動領(lǐng)域里的管理機(jī)制，這些管理機(jī)制（既包括政府機(jī)制，也包括非正式、非政府的機(jī)制）雖未得到正式授權(quán)，卻能有效發(fā)揮作用，與政府統(tǒng)治相比，治理的內(nèi)涵更加豐富。格里·斯托克[2]治理意味著一種新的統(tǒng)治過程，意味著統(tǒng)治的條件已經(jīng)不同于前，或是以新的方法來統(tǒng)治社會；意味著國家正在把原先由它獨(dú)自承擔(dān)的責(zé)任轉(zhuǎn)移給各種私人部門和公民自愿性團(tuán)體；治理所要創(chuàng)造的結(jié)構(gòu)和秩序不能從外部強(qiáng)加，治理所要依靠的是多種進(jìn)行統(tǒng)治的以及互相發(fā)生影響的行為者的互動。治理標(biāo)志著政府管理含義的變化，一種新的管理過程，或一種改變了的有序統(tǒng)治狀態(tài)，或一種新的社會管理方式；治理意味著將市場的激勵機(jī)制和私人部門的管理手段引入政府的公共服務(wù)，政府與民間、公共部門與私人部門之間在信任互利基礎(chǔ)上構(gòu)建起協(xié)調(diào)的社會網(wǎng)絡(luò)。聯(lián)合國全球治理委員會（CDD）[4]（P2-3）羅伯特·羅茨[3]（P9）治理指各種公共的或私人的個人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方法的總和，是使相互沖突的或不同利益得以調(diào)和，并采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程，這一過程既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或符合其利益的非正式制度安排。俞可平[5] 治理是一種公共管理活動和公共管理過程，它包括必要的公共權(quán)威、管理規(guī)則、治理機(jī)制和治理方式。

從上述各種界定中可以看出，對于治理的概念，雖無統(tǒng)一明確的界定，但其基本要素和內(nèi)涵仍是明確的。首先，對于治理的構(gòu)成要素，任何治理活動至少需要考慮四個問題：其一是誰治理；其二是治理什么；其三是為何治理；其四是如何治理。對這些問題的理論概括，就構(gòu)成了治理的基本要素，即治理主體、治理客體、治理目標(biāo)和治理方式。其次，對于治理的基本內(nèi)涵應(yīng)包含如下幾方面：其一，治理是介于統(tǒng)治與管理之間的一種行為或活動。治理既不同于統(tǒng)治，更不等于管理，統(tǒng)治是人們通過強(qiáng)制力而進(jìn)行的自上而下的控制活動，管理則是人們運(yùn)用一定規(guī)則而進(jìn)行的相互間平等的組織、協(xié)調(diào)活動；其二，治理是一個多向互動的協(xié)商參與的過程，主要通過治理主體間的合作、協(xié)商、協(xié)議關(guān)系，確立認(rèn)同和共同的目標(biāo)等方式實(shí)施對公共事務(wù)的管理；其三，治理的權(quán)力來源和向度是多元的，既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則（政府治理中的法律、規(guī)范），也包括各種人們同意或符合其利益的非正式制度安排（企業(yè)、社會和個人治理中的契約、協(xié)議）；其四，治理遵循一定的價(jià)值取向，有獨(dú)特的治理目標(biāo)。因此，從一般意義上，可以將治理理解為行為體按照既定的目標(biāo)，遵循一定的價(jià)值，依靠一定的手段和方式，對人、事、物進(jìn)行管理、控制的一種活動。

（二）國家治理

依據(jù)治理的基本內(nèi)涵及其構(gòu)成要素，便可明晰國家治理的基本輪廓。從學(xué)理上分析，國家治理有廣義與狹義之分。廣義的國家治理是基于國家存在的客觀事實(shí)，以國家為單元，在國家政權(quán)所轄范圍內(nèi)對人、事、物進(jìn)行的治理活動，包括國家的政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化、生態(tài)以及生活在這個國家的公民，都需要進(jìn)行治理，“國家”是指治理的范圍，并非治理者或者治理主體，它既是一個地理概

念，指國家所占有的地理空間范圍，也是一個政治概念，指國家政權(quán)所統(tǒng)轄的領(lǐng)域。而狹義的國家治理則指國家對政治領(lǐng)域的治理，即政治治理或政府治理②，這里的“國家”指治理者或者治理主體即代表國家的政府，是相對于企業(yè)治理、社會治理和個人治理而言的。因此，從廣義上講，國家治理指國家按照某種既定的秩序和目標(biāo)，遵循一定的治理價(jià)值取向，對全社會的運(yùn)行與發(fā)展包括政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化、生態(tài)等領(lǐng)域進(jìn)行的計(jì)劃、組織、協(xié)調(diào)、規(guī)范、支配和控制的活動過程。廣義的國家治理包括政府治理、社會治理、企業(yè)治理、個人自治及政府、社會、企業(yè)和個人多個主體間的共同治理，即現(xiàn)代理想國家治理模式下所倡導(dǎo)的多元治理、多中心治理、多領(lǐng)域治理、分層次治理。本文所要論及的國家治理能力及其現(xiàn)代化中的國家治理自然屬于廣義的國家治理。

（三）國家治理的特點(diǎn)

從國家治理的一般構(gòu)成要素看，治理主體多元、治理方式多樣、治理過程多向互動、治理結(jié)構(gòu)穩(wěn)定平衡、遵循協(xié)作、有序、民主、高效的治理價(jià)值等共同構(gòu)成了國家治理的一般特點(diǎn)：

1.治理主體多元

現(xiàn)代國家治理以社會現(xiàn)代化進(jìn)程不斷推進(jìn)為背景，其遵循的是自由、平等、民主、法治的社會理念和價(jià)值，其勢必要求摒棄過去“大政府、小社會”甚至“全能政府”包辦一切的傳統(tǒng)國家治理模式，倡導(dǎo)多主體、多中心治理，明確劃分政府、社會、企業(yè)與個人之間的權(quán)責(zé)界限，不同領(lǐng)域由不同的治理主體進(jìn)行治理，且遵循不同的治理之道，與此對應(yīng)便形成了以政府、社會、企業(yè)、個人為主體的政府治理、社會治理、企業(yè)治理和個人治理，它們共同構(gòu)成了國家治理的多元主體。

2.治理方式多樣

依據(jù)治理的不同領(lǐng)域、不同層次，國家治理活動涉及政府治理、企業(yè)治理、社會治理、個人治理四方面，在堅(jiān)持和服從國家治理的基本原則和總體目標(biāo)的前提下，倡導(dǎo)分領(lǐng)域、分層次治理，不同的治理領(lǐng)域、治理層次由不同的治理主體來治理。由于各領(lǐng)域遵循不同的治理邏輯和目標(biāo)，必然帶來國家治理體系下多種多樣的治理方式。政府治理方式主要表現(xiàn)為國家運(yùn)用制度、法律和政策對資源和價(jià)值的權(quán)威性分配，且具有一定的強(qiáng)制性和權(quán)威性；企業(yè)治理方式主要表現(xiàn)為依靠市場力量對資源進(jìn)行優(yōu)化配置，遵循自愿平等，講求效益和效率；社會治理主要表現(xiàn)為社會組織、社會團(tuán)體遵循平等、協(xié)商、自愿原則，對社會事務(wù)的自治；個人治理方式主要表現(xiàn)公民的主體自覺與行動自由。

3.治理過程多向互動

國家治理不僅倡導(dǎo)不同領(lǐng)域各個主體的專業(yè)治理，更倡導(dǎo)多元主體間的共同協(xié)作治理和互動，即多元交互共治③，即格里·斯托克所講的國家治理所要依靠的是多種進(jìn)行統(tǒng)治的以及互相發(fā)生影響的行為者的互動，在治理過程中，政府、社會、企業(yè)與個人應(yīng)當(dāng)樹立共同治理的理念，共同對社會公共事務(wù)以及國家某些重大問題、綜合性問題采取協(xié)作治理，相互之間形成良性有序的多向互動?，F(xiàn)代國家治理的實(shí)踐表明，政府、企業(yè)、社會、個人之間的多向互動，是實(shí)現(xiàn)良治、善治的必由之路。

4.治理結(jié)構(gòu)穩(wěn)定平衡

政府、企業(yè)、社會與個人共同構(gòu)成了現(xiàn)代國家治理的四維結(jié)構(gòu)，其各自由一系列相互關(guān)聯(lián)的規(guī)則、組織和治理機(jī)制構(gòu)成，不同領(lǐng)域遵循著不同的治理之道，共同維系了國家治理結(jié)構(gòu)的內(nèi)在張力，既避免了市場失靈帶來的風(fēng)險(xiǎn)，也有效防止了全能政府帶來的政府規(guī)模膨脹與干預(yù)過度，更為社會組織與個人的高度自治提供了廣闊空間。政府、企業(yè)、社會與個人各領(lǐng)域相對獨(dú)立的專業(yè)治理與有效互動，在總體上共同維系著國家治理結(jié)構(gòu)的內(nèi)在平衡。

5.治理價(jià)值遵循協(xié)作、有序、民主、高效

治理作為一種全新的政治理論和分析框架，超越了傳統(tǒng)政治議題的關(guān)注范圍。從新公共管理的角度講，現(xiàn)代國家治理體現(xiàn)的是一種公共治理模式，必然遵循著協(xié)作、有序、民主、高效的治理價(jià)值?！皣抑卫砑纫_保公共利益和主流道德價(jià)值不受侵害，也要尊重差異、包容多樣，承認(rèn)合法合理的

個性化追求，讓公民和社會組織充滿生機(jī)活力，使社會保持動態(tài)平衡穩(wěn)定的狀態(tài)。”[6]特別是就社會公共事務(wù)與國家重大問題，群策群力，集思廣益，各個治理主體平等有序參與，協(xié)作共同治理，以確保決策質(zhì)量，提升治理效率。

雖然國際關(guān)系格局復(fù)雜多變，國際社會發(fā)展突飛猛進(jìn)，但國家并沒有因此而失去其應(yīng)有的地位和作用，仍然主導(dǎo)著國際關(guān)系格局的變化和發(fā)展，自然也在主導(dǎo)著一國的國家和社會現(xiàn)代化進(jìn)程。中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會決定中將國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化作為中國改革的總體性目標(biāo)，以這一總體性目標(biāo)統(tǒng)領(lǐng)政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化等領(lǐng)域的具體改革，具有十分深遠(yuǎn)的戰(zhàn)略意義，這既是對各領(lǐng)域改革目標(biāo)的科學(xué)凝練，又是對國家改革總目標(biāo)的頂層設(shè)計(jì)，對中國現(xiàn)代化的歷史進(jìn)程而言更是一種巨大的飛躍。而有效提升國家治理能力則成為實(shí)現(xiàn)這一總目標(biāo)的必然選擇。

二、國家治理能力

健全的國家治理體系和突出的國家治理能力構(gòu)成了現(xiàn)代國家治理的兩大核心。在健全完備的國家治理體系框架下，提升國家治理能力至關(guān)重要。國家治理的成效在很大程度上取決于國家治理能力的強(qiáng)弱。突出的國家治理能力是現(xiàn)代國家治理的顯著特點(diǎn)。它既影響著國家治理的績效，也影響著國家綜合國力的提升，只有不斷提高國家治理能力才能充分發(fā)揮國家治理體系的效能。有效提高國家治理能力，既是實(shí)現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化的題中之意，更是推進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化的必然要求。

（一）國家治理能力及其構(gòu)成

能力，一般指行為體順利完成某一活動所應(yīng)具備的主觀條件，或者個性心理特征。能力總是和人們完成一定的活動相聯(lián)系的。離開了具體活動既不能表現(xiàn)人的能力，也不能發(fā)展人的能力。學(xué)者黃寶玖對國家能力的界定是：“國家能力指統(tǒng)治階級通過國家機(jī)關(guān)行使國家權(quán)力、履行國家職能，有效統(tǒng)治國家、管理社會，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)治階級意志、利益以及社會公共目標(biāo)的能量和力量。”[7]對應(yīng)的，我們可以把國家治理能力看作是國家完成上述各項(xiàng)治理活動所必需的各種能力或者主觀條件的總和。因此，從一般意義上講，國家治理能力是指國家宏觀上統(tǒng)籌各個領(lǐng)域治理，特別是運(yùn)用國家制度和法律管理社會各方面事務(wù)，使之相互協(xié)調(diào)、共同發(fā)展的能力。如何優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)，提高國家治理能力，提升治理績效，是國家治理中面臨的基本問題。

國家治理能力可從多個維度進(jìn)行分析，不同的維度分析和劃分標(biāo)準(zhǔn)，國家能力構(gòu)成也各自相異，一般有如下幾種劃分：

一是從國家治理主體的主觀能動性上看，主要包括國家意志力、國家執(zhí)行力、政府凝聚力、政府發(fā)展力、政府創(chuàng)新力、政府變通力、政府溝通力、政府協(xié)調(diào)力、國家糾錯力等方面的能力。

二是從履行國家治理過程諸功能對執(zhí)政黨和政權(quán)能力的要求來看，可將其分為接納參與能力、政治整合能力、精英錄用能力、戰(zhàn)略規(guī)劃能力、法律實(shí)施能力、資源提取能力、監(jiān)管能力、再分配能力、維持團(tuán)結(jié)能力、政治溝通能力、政治合法化能力、政治革新能力以及體制機(jī)制創(chuàng)新能力。[8]

三是從國家治理的層次領(lǐng)域劃分看，正如習(xí)近平總書記所指出的國家治理能力是運(yùn)用國家制度管理社會各方面事務(wù)的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國防、治黨治國治軍等各個方面。具體包括行使公共權(quán)力的能力、履行國家職能的能力、制定公共政策的能力、提供公共產(chǎn)品的能力、分配社會資源的能力、應(yīng)對突發(fā)事件的能力、維護(hù)社會穩(wěn)定的能力、促進(jìn)社會發(fā)展的能力、處理國際關(guān)系的能力等各個方面的能力。[9]

（二）國家治理能力與治理績效

國家治理能力影響著國家治理績效?！皣抑卫砟芰Ψ从车氖菄抑卫硇袨榈乃胶唾|(zhì)量，是

對國家治理模式穩(wěn)定性、有效性和合法性的直觀量度”[10]，國家治理能力強(qiáng)，則國家治理的效率、水平和質(zhì)量就高；反之則低。再健全的治理體系，再完善的治理機(jī)制，最終都將歸結(jié)在國家的治理能力上。一般而言，突出的國家治理能力意味著國家對經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行及公共事務(wù)管理具有較強(qiáng)的調(diào)節(jié)能力，既能夠較好地規(guī)避市場失靈，也能較好地防止政府越位、缺位和錯位，有效推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)步，確保社會秩序良好穩(wěn)定，滿足公眾服務(wù)需求，提升公民生活質(zhì)量。概言之，良好的國家治理績效有賴于國家治理能力的科學(xué)提升，國家治理能力的增強(qiáng)又是國家治理績效的充分保證。

（三）國家治理能力與國家綜合國力

某種程度上，國家治理能力是國家綜合國力的體現(xiàn)，是國家綜合國力的重要構(gòu)成部分。一個治理能力優(yōu)秀的國家，對外可以有效維護(hù)其國家利益，保障國家安全，表達(dá)國家意志，塑造國家形象，對內(nèi)可以有效推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，維系社會秩序平衡穩(wěn)定，提供優(yōu)質(zhì)生活質(zhì)量。反之，治理能力低下的國家，對外既不能有效維護(hù)其國家利益，對內(nèi)更不能確保經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治穩(wěn)定、社會和諧、文化繁榮。同時(shí)，國與國之間的綜合國力競爭亦愈加復(fù)雜，傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)、軍事力量已無法取得絕對競爭優(yōu)勢，而政府的合法性與凝聚力、社會的團(tuán)結(jié)與穩(wěn)定程度、國家的科學(xué)技術(shù)水平、企業(yè)的創(chuàng)新力與競爭力、文化的軟實(shí)力等反而成為國家綜合國力快速有效提升的重要因素，而這些則都需要從國家治理的角度入手進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃和頂層設(shè)計(jì)，這些方面的發(fā)展也都離不開國家治理能力的提升與變革創(chuàng)新。

三、國家治理能力現(xiàn)代化

習(xí)近平總書記在2013年12月31日的講話 “切實(shí)把思想統(tǒng)一到黨的十八屆三中全會精神上來”中，對國家治理能力體系和治理能力現(xiàn)代化做了高度概括和說明。他指出：“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，就是要適應(yīng)時(shí)代變化，既改革不適應(yīng)實(shí)踐發(fā)展要求的體制機(jī)制、法律法規(guī)，又不斷構(gòu)建新的體制機(jī)制、法律法規(guī)，使各方面制度更加科學(xué)、更加完善，實(shí)現(xiàn)黨、國家、社會各項(xiàng)事務(wù)治理制度化、規(guī)范化、程序化。要更加注重治理能力建設(shè)，增強(qiáng)按制度辦事、依法辦事意識，善于運(yùn)用制度和法律治理國家，把各方面制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為管理國家的效能，提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平。 ”[11]

習(xí)近平同志的講話為全面提升我國國家治理能力現(xiàn)代化指明了方向，即以國家現(xiàn)代化進(jìn)程不斷推進(jìn)為時(shí)代背景，以提高黨的執(zhí)政水平、國家機(jī)構(gòu)的履職能力、人民群眾管理社會事務(wù)的能力為基本內(nèi)容，以實(shí)現(xiàn)黨、國家、社會各項(xiàng)事務(wù)治理制度化、規(guī)范化、程序化為目標(biāo)，以提高運(yùn)用中國特色社會主義制度有效治理國家的能力為目的。這既是對我國深化改革總目標(biāo)的進(jìn)一步闡釋，又是對當(dāng)下國家治理能力提升及其現(xiàn)代化的凝練概括。實(shí)現(xiàn)國家治理能力的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型與變革創(chuàng)新，既是堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會主義的必然要求，也是未來實(shí)現(xiàn)中國現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。

完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，實(shí)現(xiàn)中國特色社會主義現(xiàn)代化進(jìn)程，必然伴隨著國家治理能力的提升與國家治理能力的現(xiàn)代化。“國家治理能力現(xiàn)代化是國家治理體系在實(shí)踐中的績效彰顯，是衡量一個國家治理水平高低的外在表征，也是檢驗(yàn)一個國家治理體系是否科學(xué)、合理的重要杠桿。”[12]因此，推進(jìn)國家治理能力現(xiàn)代化，就是要按照現(xiàn)代政治體系和政府體制的要求，實(shí)現(xiàn)國家治理能力的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型與變革創(chuàng)新，既改革不適應(yīng)實(shí)踐發(fā)展要求的體制機(jī)制、法律法規(guī)，又不斷構(gòu)建新的體制機(jī)制、法律法規(guī)，形成優(yōu)良的國家治理制度，合理的國家治理結(jié)構(gòu)，突出的國家治理績效，實(shí)現(xiàn)黨、國家、社會各項(xiàng)事務(wù)治理制度化、規(guī)范化、程序化和民主化。

（一）治理體制機(jī)制現(xiàn)代化

體制，即體系制度，指組織機(jī)構(gòu)設(shè)置、形式安排和管理權(quán)限劃分及其相應(yīng)關(guān)系的制度。機(jī)制，指

事物的內(nèi)在工作方式，包括有關(guān)組成部分的相互關(guān)系以及各種變化的相互聯(lián)系。廣義上講，體制、機(jī)制屬于制度范疇，與制度相聯(lián)系，體制是制度形之于外的具體表現(xiàn)和實(shí)施形式，機(jī)制是制度發(fā)之于內(nèi)的基本邏輯和內(nèi)在機(jī)理。因此，從根本上講，體制機(jī)制現(xiàn)代化就是制度的現(xiàn)代化，治理體制機(jī)制現(xiàn)代化就是治理制度的現(xiàn)代化。一定程度上，現(xiàn)代國家治理就是依托制度的治理?？茖W(xué)、合理、健全、完善的制度，不僅決定著國家治理的成效、進(jìn)程、質(zhì)態(tài)與發(fā)展方向，更是國家治理能力現(xiàn)代化的基本源泉和持久推動力。只有不斷建設(shè)完善新制度，改革廢除舊制度，促進(jìn)治理體制機(jī)制現(xiàn)代化，才能提高國家治理能力，降低和節(jié)約國家治理成本。國家治理體制機(jī)制現(xiàn)代化水平越高，將越有助于國家治理能力的提高。因此，構(gòu)建符合當(dāng)下中國改革實(shí)際、契合社會發(fā)展需求、與國際先進(jìn)治理經(jīng)驗(yàn)相融合的現(xiàn)代國家治理制度，是促進(jìn)我國國家治理能力現(xiàn)代化的首要任務(wù)。

一是及時(shí)改革不適應(yīng)實(shí)踐發(fā)展要求的舊體制舊機(jī)制，確保國家治理體制機(jī)制建設(shè)更加具有國情的適應(yīng)性、實(shí)踐的可行性、調(diào)整的靈活性。我國正處于經(jīng)濟(jì)社會的急劇轉(zhuǎn)型期，一些原有的體制機(jī)制不能適應(yīng)國家治理實(shí)踐發(fā)展的需要，特別是無法滿足當(dāng)前利益主體多元化、利益格局復(fù)雜化、利益訴求多樣化的需求，為此，必須要及時(shí)改革和完善存在于國家治理過程中的不配套、不銜接、不合理、不穩(wěn)定的舊體制舊機(jī)制，化解治理頑疾問題。

二是積極探索新的治理體制機(jī)制，為轉(zhuǎn)型期出現(xiàn)的新的利益格局變化提供恰當(dāng)?shù)闹贫纫?guī)范。推進(jìn)國家治理體制機(jī)制創(chuàng)新，要針對當(dāng)前深化改革和社會發(fā)展中出現(xiàn)的以及未來可能發(fā)生的問題，依據(jù)我國的基本國情和經(jīng)濟(jì)政治制度，繼承改革開放以來形成的優(yōu)良制度，并在此基礎(chǔ)上，借鑒西方國家治理的豐富經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行長遠(yuǎn)的治理制度探索，在不斷地完善和探索中保持國家治理體制機(jī)制的效力與活力，促進(jìn)國家治理能力的現(xiàn)代化。

（二）治理法律法規(guī)現(xiàn)代化

國家治理能力現(xiàn)代化的第二表征就是國家治理法律法規(guī)的現(xiàn)代化。作為國家治理手段之一的法律法規(guī)必然隨著國家治理能力的現(xiàn)代化而現(xiàn)代化，反過來，治理法律法規(guī)的現(xiàn)代化也將促進(jìn)國家治理能力的提升與現(xiàn)代化。國家治理法律法規(guī)的現(xiàn)代化是指國家治理領(lǐng)域的一切法律法規(guī)從制定、實(shí)施、實(shí)現(xiàn)、再到調(diào)適等一系列運(yùn)行過程的現(xiàn)代化，即法律法規(guī)從觀念走向?qū)嵺`、從精神走向物質(zhì)這一實(shí)現(xiàn)過程的現(xiàn)代化。具體來看，應(yīng)包括現(xiàn)代化的法律意識和至高無上的法律權(quán)威，科學(xué)民主的法律法規(guī)制定，規(guī)范有效的法律法規(guī)實(shí)施，靈活創(chuàng)新的法律法規(guī)調(diào)適等方面。

一是現(xiàn)代化的法律意識和至高無上的法律權(quán)威。在理想的現(xiàn)代國家治理模式中，憲法與法律是現(xiàn)代國家治理的最高權(quán)威，社會契約和價(jià)值認(rèn)同成為社會公共治理的基本規(guī)范，各治理主體均應(yīng)樹立現(xiàn)代化的法律意識，在治理活動中自覺貫徹憲法的原則、精神和規(guī)定,著力維護(hù)憲法和法律的權(quán)威，遵守社會公共規(guī)范，促進(jìn)法律意識由傳統(tǒng)向現(xiàn)代的轉(zhuǎn)變。

二是科學(xué)、民主的法律法規(guī)制定?，F(xiàn)代國家治理要求必須遵循科學(xué)立法、民主立法的原則。立法機(jī)關(guān)的立法活動要從實(shí)際出發(fā)，實(shí)事求是，充分學(xué)習(xí)和運(yùn)用法學(xué)理論，積極探索和掌握立法規(guī)律，善于運(yùn)用合理的立法技術(shù)和立法策略，掌握必要的立法方法和立法操作技巧，保障公眾參與立法的全過程，提高立法的質(zhì)量和效益。

三是規(guī)范有效的法律法規(guī)實(shí)施。在國家治理過程中，各執(zhí)法主體應(yīng)規(guī)范執(zhí)法，公正執(zhí)法，牢固樹立正確執(zhí)法理念，完善執(zhí)法程序和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，從源頭上解決執(zhí)法不規(guī)范問題，同時(shí)，要嚴(yán)格執(zhí)法，依法治理，維護(hù)法律的權(quán)威性、嚴(yán)肅性，要善于運(yùn)用法律法規(guī)治理國家和社會公共事務(wù)，保障法律法規(guī)的有效貫徹實(shí)施和平穩(wěn)運(yùn)行，切實(shí)發(fā)揮法律法規(guī)在國家治理和社會管理中的重要作用。

四是靈活創(chuàng)新的法律法規(guī)調(diào)適。好的法律并不是一成不變的法律，而是能夠隨著法律實(shí)踐的變化發(fā)展需要，及時(shí)做出相應(yīng)的調(diào)整的法律。法律法規(guī)現(xiàn)代化必然包含著法律法規(guī)的靈活創(chuàng)新和及時(shí)必要的調(diào)適。在國家治理過程中，必須依據(jù)法律實(shí)踐的變化發(fā)展要求，從宏觀、中觀、微觀等層次對

法律法規(guī)做出及時(shí)的調(diào)適和補(bǔ)充完善，增強(qiáng)法律的及時(shí)性、有效性、針對性，確保法律法規(guī)的權(quán)威性。

我國從黨的十五大提出依法治國戰(zhàn)略以來，在建設(shè)社會主義法治國家的道路上，不斷推進(jìn)法治建設(shè)進(jìn)程，從建立健全社會主義法律體系到司法改革，從依法執(zhí)政到依法行政，從法治政府、法治社會到法治中國，體現(xiàn)了一個迅速邁向現(xiàn)代化國家的法治自覺。十八屆四中全會更是將依法治國作為會議主題，專門研究和部署改革開放新環(huán)境、新條件、新背景下的依法治國問題，做出了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，凸顯了以習(xí)近平同志為總書記的新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體治國理政的法治思想、法治理念、法治精神。本質(zhì)上講，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須要推進(jìn)現(xiàn)代國家治理的法治化。不論是國家制度體系的現(xiàn)代化，還是國家治理能力的現(xiàn)代化，不論是國家治理、社會治理還是政府治理，都要堅(jiān)持走法治化道路。這是傳統(tǒng)國家治理和現(xiàn)代國家治理的根本區(qū)別。推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，首先是國家治理體系和治理能力的法治化。法治化既是現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之意，也是現(xiàn)代化的前提。沒有國家治理體系和治理能力的法治化，就無法真正實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。四中全會關(guān)于依法治國的戰(zhàn)略決策，必將對推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)的影響。

（三）治理方式科學(xué)化、民主化、程序化

國家治理能力現(xiàn)代化的另一表征就是國家治理方式的科學(xué)化、民主化、程序化。一是治理方式科學(xué)化?？茖W(xué)化，是一個不斷認(rèn)識規(guī)律、發(fā)現(xiàn)規(guī)律、運(yùn)用規(guī)律的過程。國家治理方式科學(xué)化即國家治理應(yīng)按客觀規(guī)律辦事，遵循治理規(guī)律，在政府治理領(lǐng)域，遵循黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主與依法治國有機(jī)統(tǒng)一的基本邏輯，繼續(xù)深化政治體制改革，簡政放權(quán)，提高政府運(yùn)行效率，優(yōu)化公共服務(wù)效能；在市場治理領(lǐng)域，遵循市場經(jīng)濟(jì)基本規(guī)律，在必要的政府調(diào)控的前提下，堅(jiān)持效率優(yōu)先，優(yōu)勝劣汰，資源在市場自由流動，并由市場機(jī)制自主引導(dǎo)的邏輯，深化經(jīng)濟(jì)體制改革，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用；在公民社會治理領(lǐng)域，遵循公民、社會組織自治的基本邏輯，充分發(fā)揮公民自主性，實(shí)現(xiàn)公民個人的自我管理、自我服務(wù)和自由全面發(fā)展，同時(shí)改革社會組織管理模式，激發(fā)社會組織活力，推動社會組織與公民協(xié)同有序參與國家和社會公共事務(wù)治理。

二是治理方式民主化。國家治理要以保證人民當(dāng)家作主為根本，更加注重健全民主制度、豐富民主形式，充分發(fā)揮中國特色社會主義政治制度優(yōu)越性。具體在國家治理過程中，一要遵循民主參與，拓寬公民參與公共事務(wù)治理的途徑，保障社會組織和公民參與公共事務(wù)治理的權(quán)利，國家治理過程中要減少以往命令、強(qiáng)制等單向管理方式，更多地選擇間接、協(xié)商、合作的方式，擴(kuò)大社會組織、公民參與國家治理的廣度和深度；二要遵循民主決策，暢通公民表達(dá)利益訴求的渠道，重大行政決策，要廣泛聽取、征求社會組織與公民等各方面意見和建議，廣納群言，審慎決策，確保決策科學(xué)化、民主化；三要遵循民主監(jiān)督，國家治理過程應(yīng)當(dāng)公開化、透明化，自覺接受人民群眾的廣泛監(jiān)督。此外，國家治理方式應(yīng)當(dāng)程序化，各治理主體應(yīng)按程序辦事，引導(dǎo)公民依法按程序表達(dá)利益訴求，讓公眾更好地了解各個領(lǐng)域治理運(yùn)行體系，明確公眾參與國家治理過程的具體權(quán)利和程序，以保障公眾有效有序參與。

注釋：

①關(guān)于如何理解國家治理體系及其現(xiàn)代化，可參見拙文：“全面深化改革與現(xiàn)代國家治理體系”（《江漢論壇》2014年第1期）、“如何理解國家治理與國家治理體系”（《學(xué)術(shù)界》2014年第2期）、“論國家治理體系及其現(xiàn)代化”（《學(xué)習(xí)與探索》2014年第11期）。

② 廣義上的政治治理、政府治理與國家治理是相同的，狹義上的政治治理、政府治理僅僅指國家行政機(jī)關(guān)的治理

③也有學(xué)者認(rèn)為，現(xiàn)代的國家治理體系實(shí)際上是政府和社會之間不斷互動的一個過程。只有政府與社會之間產(chǎn)生了良性的互動，才能長期有效地實(shí)現(xiàn)好的國家治理。具體參見徐湘林的《轉(zhuǎn)型中國的結(jié)構(gòu)性穩(wěn)定與體制變革——以國家治理為視角》，深圳特區(qū)報(bào)，2013-6-11.

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[9]許耀桐、劉祺.當(dāng)代中國國家治理體系分析[J].理論探索，2014，(1).

[10]許耀桐、劉祺.當(dāng)代中國國家治理體系分析[J].理論探索，2014，(1).

[11]習(xí)近平.切實(shí)把思想統(tǒng)一到黨的十八屆三中全會精神上來[N]，人民日報(bào)，2014-01-01（2）.

[12]陳 鵬.決定國家治理能力高低的三要素[N].學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)，2014-3-11（6）.

On the National Governance Capacity and Its Modernization

Ding Zhigang

National governance is a process of planning,organizing,standardizing,dominating and control according to certain order target and governance value of a nation.National governance capacity is an ability to unify and make an overall plan of every area,and to govern all kinds of social issues through national system,in order to mutual coordination and co-development.National governance has several characters including subject pluralism,diversified methods,multi-oriented interaction,steady and balanced structure and multiple values.The capacity of national governance not only directly influences the outcome and effect of national governance,but also indirectly influences the comprehensive power of a nation.Driving national governance capacity to modernization is mainly to realize the modernization of national governance system,mechanisms,law and rules,and make national governance methods more scientific,democratic and routinized.

National Governance;National Governance Capacity;Modernization of National Governance Capacity

2015-1-26

丁志剛 男（1966-）蘭州大學(xué)管理學(xué)院教授 博士生導(dǎo)師 副院長

（責(zé)任編輯 方卿）

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1009-3176（2015）03-060-（8）