石東洋　張麗芬（山東省陽(yáng)谷縣人民法院　山東陽(yáng)谷252300）

寬帶協(xié)議存在的問(wèn)題及法律規(guī)制

石東洋張麗芬
（山東省陽(yáng)谷縣人民法院山東陽(yáng)谷252300）

在寬帶協(xié)議中，消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)不周是多方面共同作用的結(jié)果。電信運(yùn)營(yíng)商的強(qiáng)勢(shì)地位和壟斷地位是造成保護(hù)不足的根本原因，監(jiān)管缺位和寬帶協(xié)議作為格式合同自身的特點(diǎn)是消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)不足的重要因素。為更好地保護(hù)消費(fèi)者利益應(yīng)完善監(jiān)管，引入競(jìng)爭(zhēng)，落實(shí)普遍服務(wù)義務(wù)。

寬帶協(xié)議 權(quán)益保護(hù) 完善規(guī)則

電信服務(wù)合同作為無(wú)名合同，受到《合同法》和《電信條例》等相關(guān)法律的規(guī)范。電信服務(wù)合同特別是寬帶協(xié)議作為一種新型的產(chǎn)業(yè)合同也暴露出許多問(wèn)題，導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)生活中存在大量的糾紛?，F(xiàn)有的法律規(guī)范不能有效保護(hù)電信消費(fèi)者的合法利益，原因是多方面的。為更好地保護(hù)消費(fèi)者利益應(yīng)完善監(jiān)管，引入競(jìng)爭(zhēng)，落實(shí)普遍服務(wù)義務(wù)。

一、寬帶協(xié)議與電信服務(wù)合同

1.寬帶協(xié)議與電信服務(wù)合同的概念。根據(jù)2004年《關(guān)于規(guī)范電信服務(wù)協(xié)議有關(guān)問(wèn)題的通知》，電信服務(wù)協(xié)議是指電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者為了重復(fù)使用而預(yù)先擬定的規(guī)范與電信用戶之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系的合同。但在現(xiàn)實(shí)生活中也存在電信運(yùn)營(yíng)商與大客戶之間協(xié)商簽訂的合同。本文主要研究的是電信運(yùn)營(yíng)商為了重復(fù)使用而預(yù)先擬定的格式合同。因此，電信服務(wù)合同可以界定為移動(dòng)電信運(yùn)營(yíng)公司向電信用戶提供語(yǔ)音和文字通訊、網(wǎng)絡(luò)以及與上述業(yè)務(wù)相關(guān)的服務(wù)，用戶向電信運(yùn)營(yíng)公司支付費(fèi)用的雙務(wù)有償合同。其具體表現(xiàn)形式為載明電信經(jīng)營(yíng)者與用戶之間權(quán)利與義務(wù)關(guān)系的合同、業(yè)務(wù)受理單、業(yè)務(wù)變更登記單等書面文件。［1］電信運(yùn)營(yíng)商通常向電信用戶提供包括語(yǔ)音和文字通訊、網(wǎng)絡(luò)以及與上述業(yè)務(wù)相關(guān)的服務(wù)，因此電信服務(wù)合同通常又包括移動(dòng)電信服務(wù)合同和寬帶協(xié)議兩種類型。寬帶協(xié)議主要是電信運(yùn)營(yíng)商基于自己所建設(shè)的網(wǎng)絡(luò)為用戶提供包括語(yǔ)音、信息等大量信息傳輸?shù)男枨?、基礎(chǔ)的web瀏覽和e-mail特性的服務(wù)協(xié)議。根據(jù)《合同法》第二條：合同是平等主體之間設(shè)立、變更、終止民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系的協(xié)議。合同與協(xié)議已經(jīng)沒(méi)有區(qū)別，兩者可以相互適用，在現(xiàn)實(shí)生活中，電信服務(wù)合同提供的寬帶服務(wù)通常稱為寬帶協(xié)議，因此本文根據(jù)習(xí)慣稱為寬帶協(xié)議而不是合同。寬帶協(xié)議中的一方合同當(dāng)事人是用戶，也就是接受寬帶服務(wù)的消費(fèi)者。

2.寬帶協(xié)議的特征。寬帶協(xié)議作為電信服務(wù)合同的一種類型，當(dāng)然具備了電信服務(wù)合同所具有的特性。根據(jù)學(xué)者目前已有的研究，電信服務(wù)合同具有以下特性：第一，電信服務(wù)合同的主體是特定的。電信服務(wù)合同中電信服務(wù)的提供者只能是電信運(yùn)營(yíng)商，目前在中國(guó)大陸境內(nèi)只有中國(guó)移動(dòng)、中國(guó)電信和中國(guó)聯(lián)通三家電信運(yùn)營(yíng)商，而接受服務(wù)的主體是不特定的社會(huì)公眾；第二，電信服務(wù)合同締結(jié)的強(qiáng)制性。電信產(chǎn)業(yè)屬于公共服務(wù)行業(yè)，如無(wú)不正當(dāng)理由，電信運(yùn)營(yíng)商不能拒絕用戶的締結(jié)要求；第三，電信服務(wù)合同的標(biāo)的物具有特殊性。電信服務(wù)合同的標(biāo)的物是電信資源，根據(jù)《電信條例》第27條第2款的規(guī)定，是指無(wú)線電頻率、衛(wèi)星軌道位置、電信網(wǎng)碼號(hào)等用于實(shí)現(xiàn)電信功能且有限的資源，而標(biāo)的是運(yùn)營(yíng)商提供服務(wù)的行為，因此用戶只有電信資源在一定時(shí)期內(nèi)的使用權(quán)；第四，電信服務(wù)合同的形式具有特定性。對(duì)于一般用戶而言，電信服務(wù)合同一般都是格式合同，由運(yùn)營(yíng)商預(yù)先擬定。寬帶協(xié)議具有以上電信服務(wù)合同的特性，也具有一些獨(dú)有的特征：第一，技術(shù)性極強(qiáng)。近二十年來(lái)，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)得到飛速發(fā)展，寬帶協(xié)議背后所依賴的技術(shù)也日趨復(fù)雜，導(dǎo)致電信運(yùn)營(yíng)商和用戶之間的失衡；第二，產(chǎn)業(yè)性。網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的進(jìn)步，產(chǎn)業(yè)性不斷增強(qiáng)，電信服務(wù)產(chǎn)業(yè)成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要產(chǎn)業(yè)，在這一背景下，移動(dòng)電信服務(wù)合同已經(jīng)不再是一個(gè)簡(jiǎn)單意義上的服務(wù)合同，而是一種典型的產(chǎn)業(yè)性合同。［1］

二、寬帶協(xié)議存在的主要問(wèn)題

1.網(wǎng)絡(luò)質(zhì)量存在問(wèn)題。據(jù)《工業(yè)和信息化部關(guān)于電信服務(wù)質(zhì)量的通告（2012年第1號(hào)）》顯示，網(wǎng)絡(luò)質(zhì)量方面的申訴占申訴總量的25.9%。在網(wǎng)絡(luò)質(zhì)量上，一方面表現(xiàn)為網(wǎng)速縮水。電信運(yùn)營(yíng)商所承諾的網(wǎng)速無(wú)法達(dá)到，在上網(wǎng)高峰期表現(xiàn)更加嚴(yán)重，有的用戶網(wǎng)速縮水甚至達(dá)到一半，根據(jù)人民網(wǎng)的網(wǎng)上調(diào)查，有77.1%的受調(diào)查網(wǎng)民相信自己所用的是假寬帶。所謂“假寬帶”，即網(wǎng)民實(shí)際使用的寬帶下載速率低于運(yùn)營(yíng)商提供的名義寬帶速率。調(diào)查顯示，在使用4M寬帶的用戶中，平均速度在400KB/S以下的占91.2%；2M寬帶用戶中，平均速度在200KB/S以下的占83.5%；1M寬帶用戶中，平均速度在100KB/S以下的占67.6%。另一方面，與網(wǎng)速縮水相對(duì)應(yīng)的則是網(wǎng)絡(luò)費(fèi)用高昂。有學(xué)者估算，全球網(wǎng)速最快的國(guó)家是韓國(guó)，韓國(guó)的互聯(lián)網(wǎng)平均連接速度和峰值連接速度均為最高，分別為16.7Mbps和46.8Mbps，中國(guó)大陸以1.4Mbps的網(wǎng)速排在全球第90名，與此相對(duì)應(yīng)的是中國(guó)大陸固定寬帶用戶上網(wǎng)1M帶寬每月費(fèi)用實(shí)際折合13.13美元，是越南的3倍、美國(guó)的4倍、韓國(guó)的29倍、中國(guó)香港的469倍。（數(shù)據(jù)來(lái)源《2011年中國(guó)寬帶用戶調(diào)查》，DCCI互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)中心中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)測(cè)研究權(quán)威結(jié)構(gòu)&數(shù)據(jù)平臺(tái)）。中國(guó)寬帶用戶所享受到的是質(zhì)次價(jià)高的服務(wù)。這種服務(wù)可能已經(jīng)不僅僅是網(wǎng)速質(zhì)量的問(wèn)題，甚至涉及消費(fèi)欺詐。

2.收費(fèi)方面存在爭(zhēng)議。據(jù)《工業(yè)和信息化部關(guān)于電信服務(wù)質(zhì)量的通告（2012年第1號(hào)）》顯示，收費(fèi)方面的申訴占申訴總量的32.4%。前文所述，與中國(guó)寬帶用戶所接受的服務(wù)相比，中國(guó)的寬帶用戶所付出的成本是高昂的。電信產(chǎn)業(yè)是基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，電信運(yùn)營(yíng)商具有普遍服務(wù)的義務(wù)。國(guó)際經(jīng)濟(jì)發(fā)展與合作組織OECD在其《普遍服務(wù)和電信資費(fèi)的改革報(bào)告》中將電信普遍服務(wù)定義為：任何人在任何地點(diǎn)都能以承擔(dān)得起的價(jià)格享受電信服務(wù)，而且無(wú)論是服務(wù)質(zhì)量還是資費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)均應(yīng)一視同仁。普遍服務(wù)的義務(wù)包括四個(gè)方面：第一是電信普遍服務(wù)每個(gè)人均能獲得；第二是電信普遍服務(wù)的獲得不分地點(diǎn)，無(wú)論是繁華的地方還是落后的地方；第三是電信普遍服務(wù)的價(jià)格是能夠獲得，即使對(duì)低收入的貧困的階層；第四是電信服務(wù)獲得機(jī)會(huì)與結(jié)果是均等的，質(zhì)量與資費(fèi)的獲得也是均等的。電信運(yùn)營(yíng)商過(guò)高的定價(jià)很明顯不符合普遍服務(wù)的義務(wù)。

收費(fèi)爭(zhēng)議的另一個(gè)方面則是寬帶協(xié)議結(jié)束的違約金問(wèn)題。寬帶協(xié)議作為格式合同，存在兩種付費(fèi)模式，一種是后付費(fèi)合同，這種合同多以信用為擔(dān)保，在使用一定期限后繳納費(fèi)用；另一種是預(yù)付費(fèi)合同，這種合同是電信用戶事先支付一定期間的費(fèi)用，期滿后合同截止?，F(xiàn)實(shí)生活中，預(yù)付費(fèi)合同比較容易出現(xiàn)問(wèn)題。通常表現(xiàn)為用戶在協(xié)議到期后就不再續(xù)費(fèi)，認(rèn)為協(xié)議已經(jīng)停止，但是由于寬帶協(xié)議作為格式合同，大部分用戶忽略了寬帶協(xié)議的違約金條款。寬帶協(xié)議通常規(guī)定在協(xié)議到期后，寬帶會(huì)自動(dòng)延長(zhǎng)1到3個(gè)月，如果用戶沒(méi)有及時(shí)去辦理拆機(jī)業(yè)務(wù)，就會(huì)產(chǎn)生延期的這1到3個(gè)月的費(fèi)用。延期的時(shí)間期滿后，就會(huì)產(chǎn)生滯納金問(wèn)題。滯納金按照每天3‰計(jì)算，長(zhǎng)時(shí)間計(jì)算滯納金不僅會(huì)超過(guò)延期寬帶費(fèi)用，甚至達(dá)到一個(gè)天文數(shù)量。這是一種惡意鼓勵(lì)消費(fèi)問(wèn)題，在收費(fèi)爭(zhēng)議上占主要地位。滯納金的產(chǎn)生是源于格式合同的規(guī)定，而電信用戶并沒(méi)有注意到協(xié)議的規(guī)定。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)合同法〉若干問(wèn)題的解釋（二）》第六條第一款規(guī)定：提供格式條款的一方對(duì)格式條款中免除或者限制其責(zé)任的內(nèi)容，在合同訂立時(shí)采用足以引起對(duì)方注意的文字、符號(hào)、字體等特別標(biāo)識(shí)，并按照對(duì)方的要求對(duì)該格式條款予以說(shuō)明的，人民法院應(yīng)當(dāng)認(rèn)定符合合同法第三十九條所稱“采取合理的方式”。而在電信運(yùn)營(yíng)商與用戶的協(xié)議中，違約金條款并沒(méi)有被電信運(yùn)營(yíng)商采取合理的方式對(duì)用戶進(jìn)行提示。電信運(yùn)營(yíng)商和用戶的寬帶協(xié)議既然有違約金條款的規(guī)定，在協(xié)議結(jié)束后，電信運(yùn)營(yíng)商也有提示的義務(wù)。

3.服務(wù)質(zhì)量存在問(wèn)題。據(jù)《工業(yè)和信息化部關(guān)于電信服務(wù)質(zhì)量的通告（2012年第4號(hào)）》顯示，關(guān)于服務(wù)質(zhì)量方面的申訴量占到申訴總量的41.7%。服務(wù)質(zhì)量存在的問(wèn)題主要是用戶寬帶故障接入增多、服務(wù)較慢和服務(wù)出錯(cuò)。還有就是，電信運(yùn)營(yíng)商為了擴(kuò)大自己的業(yè)務(wù)量進(jìn)行片面宣傳，只宣傳對(duì)用戶有利的地方，回避了用戶的義務(wù)以鼓勵(lì)用戶消費(fèi)，這種宣傳容易造成事后糾紛。

三、寬帶協(xié)議質(zhì)量問(wèn)題的原因分析

1.行業(yè)壟斷，缺乏競(jìng)爭(zhēng)。2008年中國(guó)電信行業(yè)進(jìn)行了新一輪的合并潮，原有的六家電信運(yùn)營(yíng)商中國(guó)移動(dòng)、中國(guó)電信、中國(guó)聯(lián)通、中國(guó)衛(wèi)通、中國(guó)鐵通和中國(guó)網(wǎng)通最終只留下三家電信運(yùn)營(yíng)商和一家衛(wèi)星通信運(yùn)營(yíng)商，中國(guó)網(wǎng)通與中國(guó)聯(lián)通G網(wǎng)合并為中國(guó)聯(lián)合網(wǎng)絡(luò)通信集團(tuán)有限公司，簡(jiǎn)稱中國(guó)聯(lián)通。中國(guó)電信收購(gòu)了原中國(guó)聯(lián)通的C網(wǎng)及原中國(guó)衛(wèi)通的基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)，中國(guó)鐵通并入中國(guó)移動(dòng)，中國(guó)衛(wèi)通則成為國(guó)際衛(wèi)星通信公司，獨(dú)家壟斷國(guó)內(nèi)衛(wèi)星通信，和三家電信運(yùn)營(yíng)商在基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)領(lǐng)域不存在任何競(jìng)爭(zhēng)。這次電信運(yùn)營(yíng)商的合并并不是基于市場(chǎng)而是基于國(guó)家的行政管制，力圖促進(jìn)三家電信運(yùn)營(yíng)商的競(jìng)爭(zhēng)，但是這種劃分并沒(méi)有改變整個(gè)行業(yè)的壟斷狀況，首先中國(guó)移動(dòng)的實(shí)力最為強(qiáng)大，2011年中國(guó)聯(lián)通和中國(guó)電信利潤(rùn)的綜合不及中國(guó)移動(dòng)的六分之一，并沒(méi)有改變中國(guó)移動(dòng)一家獨(dú)大的局面。其次三家電信運(yùn)營(yíng)商之間不會(huì)就電信業(yè)務(wù)展開實(shí)質(zhì)性的競(jìng)爭(zhēng)，包括在移動(dòng)通信和寬帶等各個(gè)方面。三家運(yùn)營(yíng)商合力壟斷中國(guó)電信服務(wù)市場(chǎng)，就足以獲得高額利潤(rùn)，沒(méi)有充足的動(dòng)力改進(jìn)自己的服務(wù)，提高服務(wù)水平。

2.技術(shù)要求高，用戶弱勢(shì)。寬帶協(xié)議所依賴的電信業(yè)是一個(gè)典型的技術(shù)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，而與此相對(duì)的是消費(fèi)者處于不知情的弱勢(shì)地位，無(wú)法對(duì)抗電信運(yùn)營(yíng)商雄厚的技術(shù)實(shí)力。比如寬帶和固定電話之間的關(guān)系，電信運(yùn)營(yíng)商要求安裝寬帶時(shí)必須使用固定電話，理由就是沒(méi)有固定電話技術(shù)上無(wú)法安裝寬帶，但是安裝固定電話會(huì)產(chǎn)生包括座機(jī)費(fèi)等一系列費(fèi)用，至于寬帶是不是必須依靠固定電話一般的用戶無(wú)法判斷，只能聽從電信運(yùn)營(yíng)商的意見。一旦發(fā)生技術(shù)上的問(wèn)題，由于用戶在技術(shù)上的弱勢(shì)無(wú)法有效舉證。電信運(yùn)營(yíng)商利用用戶在技術(shù)方面的弱勢(shì)可以獲得更多的收益。電信運(yùn)營(yíng)商掌握電信碼號(hào)等一系列的電信資源，消費(fèi)者掌握的資源很少，一旦寬帶服務(wù)出現(xiàn)各種問(wèn)題，電信運(yùn)營(yíng)商更多的時(shí)候是把責(zé)任歸咎于暴雨洪澇、臺(tái)風(fēng)地震等災(zāi)害，很少認(rèn)為自己需要承擔(dān)責(zé)任，而用戶只能承擔(dān)無(wú)謂的損失。

3.利益較小，維權(quán)成本過(guò)高。針對(duì)用戶個(gè)人而言，盡管包括寬帶在內(nèi)的電信產(chǎn)業(yè)占據(jù)日益重要的地位，但是寬帶所產(chǎn)生利益糾紛仍然較小。與之相對(duì)應(yīng)的維權(quán)成本過(guò)高，需要付出大量的時(shí)間和金錢成本，這造成大量用戶不愿意進(jìn)行維權(quán)，而是采取逆來(lái)順受的態(tài)度接受電信運(yùn)營(yíng)商的不良行為。

4.監(jiān)管缺乏，保護(hù)用戶不足。目前中國(guó)電信服務(wù)業(yè)的主要監(jiān)管機(jī)構(gòu)是中國(guó)工業(yè)和信息化部，工信部主要負(fù)責(zé)信息化的推廣與建設(shè)，監(jiān)督電信運(yùn)營(yíng)商的服務(wù)質(zhì)量等問(wèn)題，競(jìng)爭(zhēng)方面的問(wèn)題由發(fā)改委、國(guó)家工商總局和商務(wù)部負(fù)責(zé)。電信運(yùn)營(yíng)商的主要管理機(jī)構(gòu)是工信部，同時(shí)2008年電信運(yùn)營(yíng)商的合并與改組的主導(dǎo)機(jī)構(gòu)就是工信部。從操作的角度看，電信業(yè)管制者剛剛從“裁判球員”一體化的系統(tǒng)中分離出來(lái)，與被管制者有著千絲萬(wàn)縷、孰輕孰重的關(guān)系。要求管制當(dāng)局對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的公平性負(fù)責(zé)，就必須要求管制當(dāng)局本身的獨(dú)立性。監(jiān)管者不獨(dú)立，責(zé)任不明確，監(jiān)管者就極易被監(jiān)管者俘獲。［1］同時(shí)電信行業(yè)的一些標(biāo)準(zhǔn)本身就是電信運(yùn)營(yíng)商與工信部聯(lián)合制定，這也為監(jiān)管帶來(lái)一定的難度。

5.格式合同不利于消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)。目前消費(fèi)者與電信運(yùn)營(yíng)商簽訂的寬帶協(xié)議都是由電信運(yùn)營(yíng)商事先擬定的，而電信運(yùn)營(yíng)商提供的這些寬帶協(xié)議消費(fèi)者要么全部不接受，要么就只能全部接受。根據(jù)《合同法》第39條規(guī)定：采用格式條款訂立合同的，提供格式條款的一方應(yīng)當(dāng)遵循公平原則確定當(dāng)事人之間的權(quán)利和義務(wù)，并采取合理的方式提請(qǐng)對(duì)方注意免除或者限制其責(zé)任的條款，按照對(duì)方的要求，對(duì)該條款予以說(shuō)明。但現(xiàn)實(shí)生活中，消費(fèi)者在與電信運(yùn)營(yíng)商簽訂寬帶協(xié)議時(shí)由電信運(yùn)營(yíng)商提供，并且要求消費(fèi)者直接簽字，并不會(huì)向消費(fèi)者解釋格式條款的內(nèi)容。電信運(yùn)營(yíng)商不解釋格式條款一方面是因?yàn)橄M(fèi)者過(guò)多，時(shí)間緊張不可能花太多時(shí)間對(duì)所有的消費(fèi)者解釋，另一方面則是電信運(yùn)營(yíng)商希望通過(guò)這種方式獲得不正當(dāng)利益。電信運(yùn)營(yíng)商此舉很明顯違反了《〈合同法〉司法解釋二》第6條：提供格式條款的一方對(duì)格式條款中免除或者限制其責(zé)任的內(nèi)容，在合同訂立時(shí)采用足以引起對(duì)方注意的文字、符號(hào)、字體等特別標(biāo)識(shí)，并按照對(duì)方的要求對(duì)該格式條款予以說(shuō)明。由于電信運(yùn)營(yíng)商自身的利益使電信運(yùn)營(yíng)商在寬帶協(xié)議中并沒(méi)有盡到提示義務(wù)，侵害了消費(fèi)者的權(quán)益。同時(shí)由于電信運(yùn)營(yíng)商的強(qiáng)勢(shì)地位，造成在寬帶協(xié)議中電信運(yùn)營(yíng)商和消費(fèi)者的權(quán)利義務(wù)失衡，電信運(yùn)營(yíng)商的權(quán)利過(guò)大，電信運(yùn)營(yíng)商多在寬帶協(xié)議中免除自己的責(zé)任。

在寬帶協(xié)議中，消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)不周是多方面共同作用的結(jié)果。電信運(yùn)營(yíng)商的強(qiáng)勢(shì)地位和壟斷地位是造成保護(hù)不足的根本原因，監(jiān)管缺位和寬帶協(xié)議作為格式合同自身的特點(diǎn)是消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)不足的重要因素。這些因素是導(dǎo)致用戶付出高昂的價(jià)格卻接受較差服務(wù)的原因。

四、消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)

1.完善監(jiān)管機(jī)制，切實(shí)保護(hù)消費(fèi)者利益。中國(guó)電信服務(wù)業(yè)的監(jiān)管缺乏獨(dú)立性，但是電信服務(wù)業(yè)的監(jiān)管已經(jīng)初步建立，工信部在電信服務(wù)業(yè)的監(jiān)管上發(fā)揮越來(lái)越大的作用。電信服務(wù)業(yè)的監(jiān)管必須保持獨(dú)立性，因此工信部在電信服務(wù)的監(jiān)管方面必須保持獨(dú)立性。電信服務(wù)業(yè)作為一個(gè)技術(shù)性極強(qiáng)的新型產(chǎn)業(yè)，對(duì)電信服務(wù)業(yè)的監(jiān)管不同于對(duì)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管，需要既保持監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，同時(shí)也要顧及新型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，能夠促進(jìn)電信服務(wù)業(yè)更加健康有序的發(fā)展，不能監(jiān)管過(guò)死，阻礙產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

在競(jìng)爭(zhēng)方面，發(fā)改委在2011年開始對(duì)中國(guó)聯(lián)通和中國(guó)電信在寬帶接入上的壟斷展開調(diào)查，以明確中國(guó)聯(lián)通和中國(guó)電信在寬帶接入方面是否構(gòu)成壟斷和對(duì)中國(guó)寬帶價(jià)格方面的影響。隨后兩家電信服務(wù)企業(yè)申請(qǐng)中止壟斷調(diào)查，承認(rèn)企業(yè)在互連互通以及價(jià)格上確實(shí)存在不合理行為，并承諾整改，將提高網(wǎng)速和降低寬帶資費(fèi)。此舉說(shuō)明發(fā)改委已經(jīng)開始使用《反壟斷法》對(duì)壟斷行為進(jìn)行規(guī)制，應(yīng)該避免出現(xiàn)虎頭蛇尾的現(xiàn)象，切實(shí)維護(hù)消費(fèi)者的權(quán)益。

2.引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，完善市場(chǎng)。中國(guó)電信服務(wù)業(yè)有中國(guó)移動(dòng)、中國(guó)聯(lián)通和中國(guó)電信三家運(yùn)營(yíng)商，這三家運(yùn)營(yíng)商已經(jīng)形成事實(shí)上的壟斷地位。在寬帶接入方面，中國(guó)電信和中國(guó)聯(lián)通占據(jù)絕對(duì)的市場(chǎng)，形成北聯(lián)通南電信的局面，彼此之間很難展開實(shí)質(zhì)性的競(jìng)爭(zhēng)。這一局面已經(jīng)嚴(yán)重影響到中國(guó)電信業(yè)的發(fā)展。一個(gè)典型的例子就是中國(guó)2008才發(fā)放3G牌照，而國(guó)際上2003年就已經(jīng)開始發(fā)放和經(jīng)營(yíng)3G業(yè)務(wù)。目前的電信壟斷局面也造成寬帶上高價(jià)格和低網(wǎng)速，嚴(yán)重影響和阻礙了中國(guó)電信業(yè)和互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展。破除電信業(yè)壟斷關(guān)鍵的是需要實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通，避免價(jià)格歧視?；ヂ?lián)互通立足于外部性，可以有效地降低成本，促進(jìn)電信業(yè)的整體發(fā)展。實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通不僅可以避免前期投資的重復(fù)建設(shè)，也可以實(shí)現(xiàn)資源共享，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)。中國(guó)在加入WTO時(shí)承諾逐步放開電信業(yè)，同時(shí)廣電也開始經(jīng)營(yíng)自己的寬帶業(yè)務(wù)，這些因素都導(dǎo)致在寬帶接入上電信運(yùn)營(yíng)商面臨更大的競(jìng)爭(zhēng)。引入競(jìng)爭(zhēng)完善市場(chǎng)中，政府應(yīng)該發(fā)揮更大的作用，不僅要積極引導(dǎo)電信運(yùn)營(yíng)商的競(jìng)爭(zhēng)，也要對(duì)電信運(yùn)營(yíng)商的壟斷等行為進(jìn)行監(jiān)管。

3.落實(shí)普遍服務(wù)義務(wù)，促進(jìn)社會(huì)福利。電信普遍服務(wù)的原則主要是指任何人在任何地方、任何時(shí)候都能以承擔(dān)得起的價(jià)格享受電信服務(wù)，而且服務(wù)質(zhì)量和資費(fèi)一視同仁。普遍服務(wù)的原則包括三個(gè)方面：普遍性、平等性和可購(gòu)性?？捎眯砸脖环Q為普遍性，主要解決的是地區(qū)之間的差別，不能因?yàn)榈貐^(qū)成本、用戶密度等因素提供差別服務(wù)，特別是在用戶密度較低等地區(qū)拒絕提供服務(wù)?？少?gòu)性則主要解決的是電信普遍服務(wù)的價(jià)格問(wèn)題，特別是面對(duì)低收入的貧困階層，使低收入階層能有機(jī)會(huì)享受到電信普遍服務(wù)。而非歧視性也被稱為平等性，主要解決的是電信普遍服務(wù)的差別服務(wù)問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)在電信接入、電信服務(wù)價(jià)格方面的均等。2004年1月，國(guó)家信息產(chǎn)業(yè)部出臺(tái)了《農(nóng)村通信普遍服務(wù)——村村通工程實(shí)施方案》，提出由中國(guó)電信、移動(dòng)、網(wǎng)通、聯(lián)通、鐵通、衛(wèi)通六家基礎(chǔ)運(yùn)營(yíng)商根據(jù)業(yè)務(wù)收入和利潤(rùn)按比例分配村村通任務(wù)的“分片包干”方案。［2］這種方案是允許電信運(yùn)營(yíng)商進(jìn)行交叉補(bǔ)貼。盡管這種安排帶有濃厚的行政色彩，但是這也初步解決了普遍服務(wù)的普遍性即可接入性問(wèn)題。目前中國(guó)電信業(yè)普遍服務(wù)的重點(diǎn)在于價(jià)格和質(zhì)量問(wèn)題。中國(guó)電信運(yùn)營(yíng)商不僅應(yīng)該降低寬帶的價(jià)格，也應(yīng)該提高服務(wù)質(zhì)量和網(wǎng)速。實(shí)現(xiàn)普遍服務(wù)義務(wù)的方式有多種，既可以采取國(guó)家資金補(bǔ)貼，也可以建立普遍服務(wù)基金。無(wú)論采取哪一種方式都需要電信運(yùn)營(yíng)商切實(shí)履行普遍服務(wù)的義務(wù)，增進(jìn)社會(huì)福利。

4.完善寬帶協(xié)議，避免糾紛。電信運(yùn)營(yíng)商在寬帶協(xié)議中回避了自己的提示義務(wù)，造成了大量糾紛。表面上看電信運(yùn)營(yíng)商可以通過(guò)回避提示義務(wù)獲得大量的利益，但是電信運(yùn)營(yíng)商也損壞了自己的聲譽(yù)，最終對(duì)電信運(yùn)營(yíng)商的發(fā)展不利。因此，電信運(yùn)營(yíng)商應(yīng)當(dāng)對(duì)寬帶協(xié)議進(jìn)行完善，并且在完善的過(guò)程中有個(gè)向消費(fèi)者征求意見的過(guò)程，只有這樣才能減少糾紛，促進(jìn)電信服務(wù)業(yè)的發(fā)展。

［1］劉經(jīng)靖.移動(dòng)電信服務(wù)合同中的弱勢(shì)群體保護(hù)［J］.河北法學(xué)，2007（02）.

［2］丁茂中.論經(jīng)濟(jì)效率與消費(fèi)者福利的沖突——以電信行業(yè)普遍服務(wù)為視角［J］.政法論叢，2007（06）.

責(zé)任編輯：哈麗云

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10.3969/j.issn.1003-4641.2015.03.20