◆李　璐　◆王明世

關(guān)于完善“三證合一”后續(xù)管理措施的若干思考

◆李璐◆王明世

內(nèi)容提要：“三證合一”改革有助于深化商事制度改革，進(jìn)一步激發(fā)市場(chǎng)主體活力，持續(xù)推動(dòng)大眾創(chuàng)業(yè)和萬(wàn)眾創(chuàng)新。文章深入分析“三證合一”改革對(duì)稅收征管的影響及其產(chǎn)生的問(wèn)題，對(duì)可能引發(fā)的涉稅風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行前瞻性分析，在此基礎(chǔ)上有針對(duì)性地提出可行性征管對(duì)策和建議。

“三證合一”；稅收；后續(xù)管理

2015年6月29日，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加快推進(jìn)“三證合一”登記制度改革的意見》（國(guó)辦發(fā)〔2015〕50號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“三證合一”意見）發(fā)布，隨后工商總局等六部門印發(fā)了加快推進(jìn)“三證合一”意見的通知（以下簡(jiǎn)稱六部門發(fā)文），對(duì)法人和其他組織全面實(shí)施“三證合一”登記制度，實(shí)行“一照一碼”登記模式。

“三證合一”對(duì)稅務(wù)部門而言，稅源監(jiān)控的關(guān)口前移，同時(shí)，辦理工商注銷需要提供稅務(wù)部門的清稅證明，使稅源監(jiān)控的關(guān)口后移，形成了覆蓋面更全、監(jiān)控視距更長(zhǎng)的閉環(huán)。但“三證合一”后，如何填補(bǔ)稅務(wù)登記證取消引起的稅收征管漏洞，是各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)迫切需要解決的問(wèn)題。

一、“三證合一”對(duì)稅收征管的影響及原因分析

稅務(wù)登記是納稅人依法履行納稅義務(wù)的首要環(huán)節(jié)，也是稅務(wù)部門依法實(shí)施稅收征管的基礎(chǔ)。稅務(wù)機(jī)關(guān)肩負(fù)不同于其他部門的稅源監(jiān)控職責(zé)，如何吸收“三證合一”改革（以下簡(jiǎn)稱“三證合一”）的紅利，減少對(duì)稅源監(jiān)控的負(fù)面沖擊，必須前瞻性地考慮“三證合一”改革給稅收征管帶來(lái)的影響。

（一）納稅人稅務(wù)登記證提供義務(wù)的免除弱化了稅源監(jiān)控

現(xiàn)行稅收征管法第十七條規(guī)定，“從事生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)的納稅人應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定，持稅務(wù)登記證件，在銀行或者其他金融機(jī)構(gòu)開立基本存款賬戶和其他存款賬戶，并將其全部賬號(hào)向稅務(wù)機(jī)關(guān)報(bào)告”。稅收征管法實(shí)施細(xì)則第十八條也規(guī)定，除按照規(guī)定不需要發(fā)給稅務(wù)登記證件的以外，納稅人辦理下列事項(xiàng)時(shí)，必須持稅務(wù)登記證件：（一）開立銀行賬戶；（二）申請(qǐng)減稅、免稅、退稅；（三）申請(qǐng)辦理延期申報(bào)、延期繳納稅款；（四）領(lǐng)購(gòu)發(fā)票；（五）申請(qǐng)開具外出經(jīng)營(yíng)活動(dòng)稅收管理證明；（六）辦理停業(yè)、歇業(yè)；（七）其他有關(guān)稅務(wù)事項(xiàng)。2015年3月1日起施行的新稅務(wù)登記辦法第九條也規(guī)定，納稅人領(lǐng)購(gòu)發(fā)票時(shí)必須提供稅務(wù)登記證件。

“三證合一”后，全面取消稅務(wù)登記證是必然的，屆時(shí)納稅人開設(shè)銀行賬戶受影響，稅務(wù)部門對(duì)市場(chǎng)主體銀行賬號(hào)的監(jiān)控能力也可能下降。納稅人是否還要持相關(guān)證件開立賬戶或者領(lǐng)購(gòu)發(fā)票，稅務(wù)機(jī)關(guān)采取何種服務(wù)措施才不影響納稅人？稅務(wù)登記證在“三證合一”后不能簡(jiǎn)單地等同于營(yíng)業(yè)執(zhí)照，不應(yīng)簡(jiǎn)單表現(xiàn)為營(yíng)業(yè)執(zhí)照功能的擴(kuò)大化，如果將條款中關(guān)于“稅務(wù)登記證件”的表述直接改為營(yíng)業(yè)執(zhí)照，會(huì)導(dǎo)致納稅人在涉稅事項(xiàng)辦理過(guò)程中頻繁使用營(yíng)業(yè)執(zhí)照，加重納稅人的負(fù)擔(dān)，亟須稅務(wù)部門審慎決策。

（二）“三證合一”范圍以外的納稅人登記方式亟須明確

根據(jù)“三證合一”意見，將過(guò)去由工商行政管理、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督、稅務(wù)三個(gè)部門分別核發(fā)不同證照，改為由工商行政管理部門核發(fā)加載法人和其他組織統(tǒng)一社會(huì)信用代碼（以下稱統(tǒng)一代碼）的營(yíng)業(yè)執(zhí)照，企業(yè)和農(nóng)民專業(yè)合作社（以下統(tǒng)稱“企業(yè)”）的組織機(jī)構(gòu)代碼證和稅務(wù)登記證不再發(fā)放。對(duì)照現(xiàn)行稅收征管法和稅務(wù)登記辦法，稅務(wù)登記的范圍包括企業(yè)、企業(yè)在外地設(shè)立的分支機(jī)構(gòu)和從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的場(chǎng)所、個(gè)體工商戶和從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的事業(yè)單位。前后對(duì)比發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行營(yíng)業(yè)執(zhí)照的范圍與稅務(wù)登記的范圍有一定的區(qū)別，大部分內(nèi)容有重合，但營(yíng)業(yè)執(zhí)照并不能全面覆蓋稅務(wù)登記的范圍，民政部門核準(zhǔn)的非營(yíng)利組織和自然人納稅人都不在營(yíng)業(yè)執(zhí)照的登記范圍之內(nèi)，“三證合一”后，這兩種當(dāng)前不需要辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照但需辦理稅務(wù)登記的納稅人如何登記，需要有相應(yīng)的辦法予以明確。

（三）現(xiàn)行營(yíng)業(yè)執(zhí)照辦理流程可能誘發(fā)新的稅收風(fēng)險(xiǎn)

現(xiàn)行營(yíng)業(yè)執(zhí)照和稅務(wù)登記的辦理流程分別隸屬不同的部門，“三證合一”必然帶來(lái)業(yè)務(wù)整合，但在整合之前和過(guò)渡期間由“三證合一”誘發(fā)的稅收風(fēng)險(xiǎn)不可不引起重視。

一是“一人多照”或“一址多照”給稅源監(jiān)控帶來(lái)困難?！叭C合一”后，如何防止新辦營(yíng)業(yè)執(zhí)照的納稅人利用“一人多照”或“一址多照”串用發(fā)票，或者利用關(guān)聯(lián)企業(yè)調(diào)節(jié)收入和支出，從而達(dá)到避稅的目的，這給征納雙方增添許多新的稅收風(fēng)險(xiǎn)。

二是營(yíng)業(yè)執(zhí)照辦理模式與稅源專業(yè)化管理不相適應(yīng)?，F(xiàn)行稅務(wù)登記辦理實(shí)行屬地管理，與營(yíng)業(yè)執(zhí)照的層級(jí)辦理模式有所不同。如，對(duì)于 國(guó)務(wù)院決定設(shè)立的冠以“中國(guó)”名稱的全國(guó)性企業(yè)，其工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照在國(guó)家工商總局注冊(cè)，對(duì)于冠以“**省”名稱的全省性企業(yè)，其工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照在省工商局注冊(cè)，這與稅務(wù)登記屬地辦理產(chǎn)生層級(jí)沖突；“三證合一”后，工商部門如何對(duì)營(yíng)業(yè)執(zhí)照的信息進(jìn)行傳遞，需要與稅務(wù)部門聯(lián)合制定辦法；另外由于不少地方的國(guó)稅、地稅部門稅源專業(yè)化管理改革進(jìn)度不一致，導(dǎo)致同一地區(qū)國(guó)稅、地稅征管機(jī)構(gòu)的設(shè)置不同步，有的按行政區(qū)劃設(shè)置，有的按專業(yè)化管理要求設(shè)置，這勢(shì)必增大營(yíng)業(yè)執(zhí)照辦理信息的對(duì)接難度。此外，按照稅務(wù)登記屬地管理的規(guī)定，領(lǐng)有“一照多址”營(yíng)業(yè)執(zhí)照的市場(chǎng)主體，如果生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所跨縣（區(qū)、市）設(shè)置，應(yīng)分別辦理稅務(wù)登記，并在跨縣區(qū)移送貨物時(shí)視同銷售繳納增值稅，面臨與增值稅制的協(xié)調(diào)問(wèn)題。

三是扣繳稅款登記管理存在真空地帶。現(xiàn)行稅收征管法實(shí)施細(xì)則第十三條規(guī)定，扣繳義務(wù)人應(yīng)當(dāng)自扣繳義務(wù)發(fā)生之日起30日內(nèi)，向所在地的主管稅務(wù)機(jī)關(guān)申報(bào)辦理扣繳稅款登記，領(lǐng)取扣繳稅款登記證件；稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)已辦理稅務(wù)登記的扣繳義務(wù)人，可以只在其稅務(wù)登記證件上登記扣繳稅款事項(xiàng)，不再發(fā)給扣繳稅款登記證件?！叭C合一”后，由于取消了稅務(wù)登記證，這部分扣繳登記陷入“皮之不存、毛將焉附”的尷尬境地。稅務(wù)機(jī)關(guān)可以對(duì)已辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照的扣繳義務(wù)人，只在其營(yíng)業(yè)執(zhí)照證件上登記扣繳稅款事項(xiàng)，不再發(fā)放扣繳稅款登記證件。但是對(duì)非營(yíng)利組織和自然人納稅人如何辦理扣繳稅款登記？是發(fā)給稅款扣繳登記證件，還是在稅收征管信息系統(tǒng)維護(hù)？如果不發(fā)給法定扣繳義務(wù)人稅款扣繳登記證件，則需要轉(zhuǎn)入具有法律效力的告知程序，需要稅務(wù)部門做出系統(tǒng)且可操作的規(guī)定。

四是財(cái)產(chǎn)性稅源登記亟須重新規(guī)定。當(dāng)前，地稅部門房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、車船稅的稅源登記一般發(fā)生在稅務(wù)登記的辦理環(huán)節(jié)，這為房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、車船稅征管奠定了信息基礎(chǔ)。對(duì)房產(chǎn)和土地兩稅的征管，部分省份已經(jīng)改變以往的以稅務(wù)登記為基礎(chǔ)的操作方式，改為申報(bào)義務(wù)發(fā)生時(shí)實(shí)時(shí)登記或變更登記，然后根據(jù)登記信息進(jìn)行當(dāng)期申報(bào)。“三證合一”后，如果財(cái)產(chǎn)性稅源登記由工商部門在辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照環(huán)節(jié)進(jìn)行登記，則涉及部門之間行政職能的讓渡。如果工商部門登記有誤差，稅款被少征、多征、錯(cuò)征或不征，如何分配法律責(zé)任并追究？如果仍由地稅部門進(jìn)行稅源登記，只能在營(yíng)業(yè)執(zhí)照信息傳遞到地稅部門之后，再由地稅部門上門核查，勢(shì)必加大征管成本，不符合行政效率的原則。

（四）稅戶后續(xù)監(jiān)控管理的難度進(jìn)一步加大

目前稅務(wù)登記主要由縣級(jí)稅務(wù)部門依法對(duì)稅務(wù)登記的設(shè)立、變更、停業(yè)、注銷、非正常戶認(rèn)定、扣繳登記、外管證等事項(xiàng)進(jìn)行管理，在稅收征管信息系統(tǒng)進(jìn)行相應(yīng)操作。國(guó)務(wù)院“三證合一”意見和六部門發(fā)文已事實(shí)上解決了稅務(wù)登記的設(shè)立和注銷問(wèn)題?！叭C合一”后國(guó)務(wù)院稅務(wù)主管部門對(duì)扣繳稅款登記和停歇業(yè)可單獨(dú)規(guī)定，但是對(duì)變更、非正常戶認(rèn)定、外管證的管理則涉及營(yíng)業(yè)執(zhí)照，需要與工商部門協(xié)作，這無(wú)疑給稅源管理增加難度。按照稅務(wù)登記辦法第四十條規(guī)定，已辦理稅務(wù)登記的納稅人未按照規(guī)定的期限申報(bào)納稅，在稅務(wù)機(jī)關(guān)責(zé)令其限期改正后，逾期不改正的，稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)派員實(shí)地檢查，無(wú)法強(qiáng)制其履行納稅義務(wù)的，由檢查人員制作非正常戶認(rèn)定書，存入納稅人檔案，稅務(wù)機(jī)關(guān)暫停其稅務(wù)登記證件、發(fā)票領(lǐng)購(gòu)簿和發(fā)票的使用。問(wèn)題是，“三證合一”后必將取消稅務(wù)登記證件，“暫停其稅務(wù)登記證件”失去依托，其后續(xù)影響需要評(píng)估。該辦法第四十一條還規(guī)定，納稅人被列入非正常戶超過(guò)三個(gè)月的，稅務(wù)機(jī)關(guān)可以宣布其稅務(wù)登記證件失效，其應(yīng)納稅款的追征仍按《稅收征管法》及其《實(shí)施細(xì)則》的規(guī)定執(zhí)行?！叭C合一”后，失去了“宣布稅務(wù)登記證件失效”這個(gè)手段，防止納稅人發(fā)生虛開發(fā)票等不法行為的難度增加。而且三個(gè)月的期限規(guī)定與市場(chǎng)主體年度報(bào)告的期限存在沖突，影響市場(chǎng)主體的依法納稅遵從度。

漏征漏管戶清理難以繼續(xù)進(jìn)行是稅務(wù)部門面對(duì)的又一個(gè)難題。漏征漏管戶是指按照國(guó)家稅法規(guī)定應(yīng)當(dāng)納入稅務(wù)部門的稅收管理，而實(shí)際上由于種種原因游離于稅收管理之外的負(fù)有納稅義務(wù)的單位和個(gè)人?！叭C合一”后，過(guò)去與工商、質(zhì)檢等部門的登記信息比對(duì)工作將不復(fù)存在。理論上應(yīng)該沒(méi)有漏征漏管戶，清理漏征漏管戶工作沒(méi)有必要。但是實(shí)際上，漏征漏管戶仍然可能繼續(xù)存在。如，企業(yè)在外縣設(shè)立的倉(cāng)庫(kù)，由于涉及房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅征管，對(duì)倉(cāng)庫(kù)所在地的地稅機(jī)關(guān)而言，必須對(duì)其辦理稅務(wù)登記；而根據(jù)現(xiàn)行工商部門辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照的規(guī)定，對(duì)企業(yè)在外縣設(shè)立的倉(cāng)庫(kù)并不辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照。由之衍生出的問(wèn)題是，該倉(cāng)庫(kù)在“三證合一”后房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅如何申報(bào)繳納？需要盡快明確。

此外，根據(jù)稅務(wù)登記辦法第十條第（三）、（四）、（五）項(xiàng)的規(guī)定，從事生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)但未辦理工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照也未經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)設(shè)立的納稅人，有獨(dú)立的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)且在財(cái)務(wù)上獨(dú)立核算并定期向發(fā)包人或者出租人上交承包費(fèi)或租金的承包承租人，境外企業(yè)在中國(guó)境內(nèi)承包建筑、安裝、裝配、勘探工程和提供勞務(wù)的納稅人，稅務(wù)機(jī)關(guān)須自相應(yīng)行為發(fā)生之日起30日內(nèi)，發(fā)放臨時(shí)稅務(wù)登記證及副本。但工商部門的營(yíng)業(yè)執(zhí)照規(guī)定與現(xiàn)行的稅務(wù)登記規(guī)定不匹配，也沒(méi)有臨時(shí)工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照的對(duì)應(yīng)說(shuō)法，“三證合一”后，對(duì)于這三類納稅人如何辦理登記，需要稅務(wù)部門聯(lián)合工商部門做出新的規(guī)定。

相關(guān)法律責(zé)任難以確定。《稅收征管法》第六十條第二款規(guī)定，納稅人不辦理稅務(wù)登記的，由稅務(wù)機(jī)關(guān)責(zé)令限期改正；逾期不改正的，經(jīng)稅務(wù)機(jī)關(guān)提請(qǐng)，由工商行政管理機(jī)關(guān)吊銷其營(yíng)業(yè)執(zhí)照。根據(jù)該條款規(guī)定，做出吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照決定的行政主體是工商部門，稅務(wù)機(jī)關(guān)的提請(qǐng)行為只是一種事實(shí)通知。當(dāng)事人是否實(shí)際被吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照，完全取決于工商部門的行政決定?！叭C合一”后，稅務(wù)機(jī)關(guān)需要厘清的一個(gè)核心問(wèn)題是，稅務(wù)登記是否就是稅務(wù)登記證？如果界定辦理稅務(wù)登記不等同于辦理稅務(wù)登記證，那么該條款可繼續(xù)有效。稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)已辦營(yíng)業(yè)執(zhí)照的市場(chǎng)主體不履行稅務(wù)登記義務(wù)可以提請(qǐng)吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照。反之無(wú)效。

（五）稅收征管信息系統(tǒng)面臨升級(jí)改造的壓力

從操作層面來(lái)看，目前質(zhì)監(jiān)部門的組織機(jī)構(gòu)代碼證信息可以導(dǎo)入金稅三期系統(tǒng)，減少稅務(wù)機(jī)關(guān)的工作量。“三證合一”后，若營(yíng)業(yè)執(zhí)照的辦理信息不能及時(shí)導(dǎo)入金稅三期系統(tǒng)（以下簡(jiǎn)稱“金三”）或部分省地稅部門的省級(jí)大集中系統(tǒng)，將給基層稅務(wù)機(jī)關(guān)納稅人基礎(chǔ)數(shù)據(jù)錄入和維護(hù)增加極大的工作量。另外，“金三”的稅務(wù)登記注冊(cè)類型比營(yíng)業(yè)執(zhí)照注冊(cè)類型更為細(xì)致，系統(tǒng)以稅務(wù)登記代碼為關(guān)鍵字進(jìn)行錄入、存儲(chǔ)和應(yīng)用?！叭C合一”后，不但給稅務(wù)部門征管軟件升級(jí)提出了新目標(biāo)，而且也給工商登記管理系統(tǒng)優(yōu)化提出了新需求。當(dāng)然，由于各個(gè)行政職能部門各自有一套內(nèi)部管理的系統(tǒng)，各自的平臺(tái)不同，代碼開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)也不同，在各個(gè)部門之間如何整合標(biāo)準(zhǔn)也是需要解決的問(wèn)題。

另外，由于工商、質(zhì)監(jiān)或者稅務(wù)部門各自獨(dú)立發(fā)證已實(shí)施多年，納稅人的習(xí)慣性思維會(huì)造成“三證合一”對(duì)履行納稅義務(wù)的認(rèn)識(shí)斷層。按照“三證合一”意見，納稅人辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照后，不需要再辦理稅務(wù)登記證。納稅人也極少主動(dòng)上門到稅務(wù)機(jī)關(guān)辦理納稅鑒定，為及時(shí)和準(zhǔn)確納稅申報(bào)帶來(lái)隱憂。如果稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)納稅人宣傳不及時(shí)，會(huì)產(chǎn)生征納矛盾。

二、完善“三證合一”后續(xù)管理的對(duì)策和建議

目前各級(jí)稅務(wù)部門應(yīng)積極落實(shí)“三證合一”意見和六部門發(fā)文要求，加快施行步伐，密切觀察其后續(xù)效應(yīng)。國(guó)務(wù)院稅務(wù)主管部門應(yīng)加快頂層設(shè)計(jì)，要從稅收征管法修訂入手，修正相關(guān)條款，給予“一照一碼”法律地位；同時(shí)著手對(duì)稅收征管法實(shí)施細(xì)則和稅務(wù)登記辦法做出全面調(diào)整，并注重與工商等部門協(xié)作，推進(jìn)企業(yè)信息公示系統(tǒng)部門共享，確保稅務(wù)登記全過(guò)程高效運(yùn)行，促進(jìn)“一照一碼”制度的全面落實(shí)。

（一）重新修訂稅務(wù)登記相關(guān)法律條款

現(xiàn)行稅務(wù)登記條款涉及稅收征管法、稅收征管法實(shí)施細(xì)則及稅務(wù)登記辦法三個(gè)層面的法律法規(guī)或部門規(guī)章。當(dāng)務(wù)之急，國(guó)務(wù)院稅務(wù)主管部門應(yīng)盡快修訂稅收征管法相應(yīng)條款，建議將原“稅務(wù)登記”一節(jié)升格并改為“納稅人識(shí)別號(hào)管理”一章。在此基礎(chǔ)上，加強(qiáng)與國(guó)務(wù)院工商行政管理主管部門溝通協(xié)作，結(jié)合大數(shù)據(jù)管理要求，修訂稅收征管法實(shí)施條例的稅務(wù)登記條款，對(duì)“一照一碼”相關(guān)條款進(jìn)行立、改、廢。全面取消稅務(wù)登記證，修改與稅務(wù)登記證捆綁的前置性規(guī)定（如，領(lǐng)購(gòu)發(fā)票、開立銀行賬戶等條款），稅務(wù)登記功能改由營(yíng)業(yè)執(zhí)照承擔(dān)，視稅收管理需要將營(yíng)業(yè)執(zhí)照管理的規(guī)定寫進(jìn)稅收征管法。主要條款可做如下改動(dòng)：

1.刪除現(xiàn)行稅收征管法第十五條第一款：企業(yè)，企業(yè)在外地設(shè)立的分支機(jī)構(gòu)和從事生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)的場(chǎng)所，個(gè)體工商戶和從事生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)的事業(yè)單位（以下統(tǒng)稱從事生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)的納稅人）自領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照之日起三十日內(nèi)，持有關(guān)證件，向稅務(wù)機(jī)關(guān)申報(bào)辦理稅務(wù)登記。稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)于收到申報(bào)的當(dāng)日辦理登記并發(fā)給稅務(wù)登記證件。

修改為：企業(yè)，企業(yè)在外地設(shè)立的分支機(jī)構(gòu)和從事生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)的場(chǎng)所，個(gè)體工商戶，從事生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)的事業(yè)單位和根據(jù)稅收法律的規(guī)定負(fù)有納稅人義務(wù)及扣繳義務(wù)的單位和自然人納稅人，在首次辦理申報(bào)納稅時(shí)，由稅務(wù)機(jī)關(guān)賦予納稅人識(shí)別號(hào)，并采集納稅人基本信息和有關(guān)資料。至于如何賦予納稅人識(shí)別號(hào)以及賦予的時(shí)間節(jié)點(diǎn)選擇，必須在納稅人基本信息變更或者納稅人識(shí)別號(hào)注銷前規(guī)定，征管法稅務(wù)登記內(nèi)容代為納稅人識(shí)別碼。

2.刪除現(xiàn)行稅收征管法第十八條：納稅人按照國(guó)務(wù)院稅務(wù)主管部門的規(guī)定使用稅務(wù)登記證件。稅務(wù)登記證件不得轉(zhuǎn)借、涂改、損毀、買賣或者偽造。

3.刪除現(xiàn)行稅收征管法第六十條第三款：納稅人未按照規(guī)定使用稅務(wù)登記證件，或者轉(zhuǎn)借、涂改、損毀、買賣、偽造稅務(wù)登記證件的，處二千元以上一萬(wàn)元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，處一萬(wàn)元以上五萬(wàn)元以下的罰款。

4.修改現(xiàn)行稅收征管法第十六條：“從事生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)的納稅人，稅務(wù)登記內(nèi)容發(fā)生變化的，自工商行政管理機(jī)關(guān)辦理變更登記之日起三十日內(nèi)或者在向工商行政管理機(jī)關(guān)申請(qǐng)辦理注銷登記之前，持有關(guān)證件向稅務(wù)機(jī)關(guān)申報(bào)辦理變更或者注銷稅務(wù)登記”。調(diào)整為與六部門發(fā)文的要求相一致，即辦理注銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照時(shí)，企業(yè)需提供國(guó)稅、地稅部門聯(lián)合出具的清稅證明。

5.修改現(xiàn)行稅收征管法第十七條第一款、第二款：“從事生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)的納稅人應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定，持稅務(wù)登記證件，在銀行或者其他金融機(jī)構(gòu)開立基本存款賬戶和其他存款賬戶，并將其全部賬號(hào)向稅務(wù)機(jī)關(guān)報(bào)告。銀行和其他金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在從事生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)的納稅人的賬戶中登錄稅務(wù)登記證件號(hào)碼，并在稅務(wù)登記證件中登錄從事生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)的納稅人的賬號(hào)”。將條款中的“稅務(wù)登記證”改為“營(yíng)業(yè)執(zhí)照”。

6.修改現(xiàn)行稅收征管法第六十條第一項(xiàng)：將“（一）未按照規(guī)定的期限申報(bào)辦理稅務(wù)登記、變更或者注銷登記的”改為“（一）未按照規(guī)定的期限申報(bào)辦理納稅人識(shí)別號(hào)、變更納稅人基本信息或者注銷納稅人識(shí)別號(hào)的”。

7.修改稅收征管法實(shí)施細(xì)則第十八條：除按照規(guī)定不需要發(fā)給稅務(wù)登記證件的外，納稅人辦理下列事項(xiàng)時(shí)，必須持稅務(wù)登記證件：（一）開立銀行賬戶；（二）申請(qǐng)減稅、免稅、退稅；（三）申請(qǐng)辦理延期申報(bào)、延期繳納稅款；（四）領(lǐng)購(gòu)發(fā)票；（五）申請(qǐng)開具外出經(jīng)營(yíng)活動(dòng)稅收管理證明；（六）辦理停業(yè)、歇業(yè)；（七）其他有關(guān)稅務(wù)事項(xiàng)。將該條款的“稅務(wù)登記證件”改為“營(yíng)業(yè)執(zhí)照”。

8.增加現(xiàn)行稅收征管法法律責(zé)任：“納稅人被認(rèn)定為非正常戶超過(guò)一年的，經(jīng)稅務(wù)機(jī)關(guān)提請(qǐng)，由工商行政管理機(jī)關(guān)吊銷其營(yíng)業(yè)執(zhí)照，由人民銀行注銷其全部銀行賬戶賬號(hào)”。

（二）全面實(shí)施納稅人識(shí)別號(hào)登記管理

鑒于傳統(tǒng)的稅收征管把稅務(wù)登記與稅務(wù)登記證視為一體，在“三證合一”后，若還維持稅務(wù)登記的說(shuō)法，易引起混淆。鑒于此，建議將稅務(wù)登記改為納稅人識(shí)別號(hào)登記，一方面以示與現(xiàn)行稅務(wù)登記有所區(qū)別，防止基層稅務(wù)機(jī)關(guān)和稅務(wù)人員在日常工作中混淆，另一方面在范圍上比現(xiàn)行稅務(wù)登記有所延伸，包括非營(yíng)利組織、自然人納稅人等納稅人的管理，可以解決“三證合一”覆蓋面不足的問(wèn)題。在此基礎(chǔ)上，按照“老戶老辦法、新戶新辦法”原則，從2015年10月1日后對(duì)存量戶采取過(guò)渡措施進(jìn)行信息平移。而對(duì)于增量戶，市場(chǎng)主體在辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照后，根據(jù)國(guó)、地稅機(jī)關(guān)各自的稅收征管范圍，分別到主管的國(guó)稅、地稅部門進(jìn)行納稅登記，確定納稅義務(wù)發(fā)生類型和法定期限，由納稅人自行申報(bào)納稅。對(duì)非營(yíng)利組織、自然人納稅人，由稅務(wù)機(jī)關(guān)在其首次發(fā)生納稅義務(wù)之日起30日內(nèi)賦碼。另外，由于“三證合一”后營(yíng)業(yè)執(zhí)照包含稅務(wù)登記等功能，市場(chǎng)主體在業(yè)務(wù)運(yùn)行過(guò)程中需要經(jīng)常提供營(yíng)業(yè)執(zhí)照，因此對(duì)納稅人提出增加營(yíng)業(yè)執(zhí)照副本等合理需求，工商部門應(yīng)及時(shí)滿足。

（三）調(diào)整營(yíng)業(yè)執(zhí)照操作流程以降低涉稅風(fēng)險(xiǎn)

營(yíng)業(yè)執(zhí)照的業(yè)務(wù)操作流程包括營(yíng)業(yè)執(zhí)照的辦理及其信息的傳遞，這對(duì)能否促進(jìn)營(yíng)業(yè)執(zhí)照層級(jí)辦理模式與稅源專業(yè)化管理模式相互適應(yīng)至關(guān)重要。為此，要從兩個(gè)方面著手。一方面，在維持工商部門營(yíng)業(yè)執(zhí)照辦理模式不變的情況下，大力推進(jìn)大企業(yè)稅收管理，并與工商部門的設(shè)置相對(duì)應(yīng)。即全國(guó)性大企業(yè)由國(guó)家稅務(wù)總局大企業(yè)部門直接管理，省級(jí)大企業(yè)由省局大企業(yè)部門直接管理，以此類推。當(dāng)然，特殊情形可以應(yīng)用人工干預(yù)模式。另一方面，對(duì)營(yíng)業(yè)執(zhí)照辦理信息的傳遞實(shí)行對(duì)口管理，建議由縣級(jí)以上工商部門作為營(yíng)業(yè)執(zhí)照辦理信息傳遞的發(fā)起方，分別傳遞給國(guó)稅、地稅部門。在涉稅變更登記上，基于稅收管理的特點(diǎn)，無(wú)論采取工商變更登記與稅務(wù)變更登記并行，還是采取工商變更登記吸收稅務(wù)變更登記模式，國(guó)務(wù)院稅務(wù)主管部門和工商主管部門都要修訂《企業(yè)法人登記管理?xiàng)l例》相關(guān)條款。

在上述基礎(chǔ)上，優(yōu)化“三證合一”通用平臺(tái)。國(guó)稅、地稅部門接收到工商部門傳遞的信息后，及時(shí)導(dǎo)入到稅收征管信息系統(tǒng)進(jìn)行維護(hù)。對(duì)于變更、非正常戶管理，建議將企業(yè)信息公示系統(tǒng)作為國(guó)稅、地稅部門“三證合一”通用平臺(tái)，對(duì)平臺(tái)功能進(jìn)行擴(kuò)容升級(jí)，加入稅務(wù)變更、非正常戶管理模塊，將平臺(tái)擴(kuò)展為包含工商、稅務(wù)在內(nèi)的納稅人基礎(chǔ)信息大數(shù)據(jù)庫(kù)，讓全社會(huì)共享。在保證數(shù)據(jù)信息安全的前提下，向國(guó)稅、地稅、質(zhì)監(jiān)部門開放數(shù)據(jù)維護(hù)接口，國(guó)稅、地稅部門依托該平臺(tái)的聯(lián)網(wǎng)優(yōu)勢(shì)，各自將變更、非正常戶認(rèn)定和解除等信息從后臺(tái)錄入并維護(hù)，并與稅收征管信息系統(tǒng)在線同步生成，以備全國(guó)稅務(wù)機(jī)關(guān)和社會(huì)通用查詢。工商部門應(yīng)完善措施，協(xié)助稅務(wù)部門對(duì)非正常戶的監(jiān)管。

對(duì)于外出稅收經(jīng)營(yíng)證明管理，應(yīng)與大數(shù)據(jù)運(yùn)用相結(jié)合，由機(jī)構(gòu)所在地稅務(wù)機(jī)關(guān)錄入企業(yè)信息公示系統(tǒng)，并與稅收征管信息系統(tǒng)互通，經(jīng)營(yíng)所在地稅務(wù)機(jī)關(guān)可以直接通過(guò)后臺(tái)查詢，無(wú)須納稅人再攜證件報(bào)驗(yàn)。對(duì)于扣繳登記管理，應(yīng)刪除現(xiàn)行稅收征管法實(shí)施細(xì)則第十三條關(guān)于“稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)已辦理稅務(wù)登記的扣繳義務(wù)人，可以只在其稅務(wù)登記證件上登記扣繳稅款事項(xiàng)，不再發(fā)給扣繳稅款登記證件”的規(guī)定，依托企業(yè)信息公示系統(tǒng)，由稅務(wù)機(jī)關(guān)提供扣繳登記標(biāo)識(shí)，讓稅務(wù)機(jī)關(guān)和納稅人都可以即時(shí)查詢，實(shí)現(xiàn)扣繳登記實(shí)時(shí)化，這將更好達(dá)到預(yù)期效果。

（四）完善涉稅信息交換機(jī)制

首先，對(duì)于從事生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)但未辦理工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照也未經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)設(shè)立的納稅人，有獨(dú)立的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)且在財(cái)務(wù)上獨(dú)立核算并定期向發(fā)包人或者出租人上交承包費(fèi)或租金的承包承租人，境外企業(yè)在中國(guó)境內(nèi)承包建筑、安裝、裝配、勘探工程和提供勞務(wù)的納稅人，發(fā)放臨時(shí)稅務(wù)登記證在事實(shí)上已不可能，全部辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照又與工商部門相關(guān)規(guī)定相沖突。建議修改稅務(wù)登記辦法第十條第（三）、（四）、（五）項(xiàng)的規(guī)定，改為在稅收征管信息系統(tǒng)賦予臨時(shí)納稅人識(shí)別號(hào)，實(shí)施臨時(shí)號(hào)碼管理。其次，貫徹現(xiàn)行稅收征管法第十五條第二款“工商行政管理機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將辦理登記注冊(cè)、核發(fā)營(yíng)業(yè)執(zhí)照的情況，定期向稅務(wù)機(jī)關(guān)通報(bào)”的規(guī)定，在省級(jí)層面建立登記信息交換共享平臺(tái)，為基層稅務(wù)機(jī)關(guān)清理漏征漏管戶奠定基礎(chǔ)。第三，在省級(jí)層面建立工商稅務(wù)信息交換共享平臺(tái)。當(dāng)前，在全國(guó)國(guó)稅、地稅征管系統(tǒng)不統(tǒng)一，較短時(shí)間內(nèi)不可能開發(fā)全國(guó)性工商稅務(wù)信息共享平臺(tái)的情況下，落實(shí)國(guó)稅地稅合作規(guī)范就顯得尤為重要。對(duì)國(guó)稅、地稅“金三”全部上線運(yùn)行的省份，可以由國(guó)稅、地稅任何一家發(fā)起，向工商部門采集營(yíng)業(yè)執(zhí)照登記信息，也可以建立一個(gè)類似工商部門采集信息的數(shù)據(jù)交換平臺(tái)；對(duì)“金三”還沒(méi)有上線的省份，建立營(yíng)業(yè)執(zhí)照辦理信息的共享平臺(tái)。

（五）強(qiáng)化納稅人信息預(yù)警機(jī)制

一是厘清稅務(wù)登記與稅務(wù)登記證的區(qū)別。稅務(wù)登記不是稅務(wù)登記證，前者是動(dòng)態(tài)的行為，后者是靜態(tài)的證件。應(yīng)明確應(yīng)辦而未辦稅務(wù)登記行為的法律責(zé)任，即：稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)已辦營(yíng)業(yè)執(zhí)照但不履行納稅人識(shí)別號(hào)管理義務(wù)的市場(chǎng)主體可以提請(qǐng)吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照。二是整合“一窗受理、互聯(lián)互通、信息共享”模式。由國(guó)稅、地稅與工商部門在窗口合署辦公，在窗口營(yíng)業(yè)執(zhí)照辦理環(huán)節(jié)就做好房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、車船稅的稅源登記，減少其對(duì)后續(xù)管理帶來(lái)的不必要稅收風(fēng)險(xiǎn)。三是加強(qiáng)納稅人識(shí)別號(hào)管理的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控。認(rèn)真梳理各地納稅人識(shí)別號(hào)管理過(guò)程中存在的問(wèn)題，形成風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，依托風(fēng)險(xiǎn)模型和校驗(yàn)規(guī)則定期開展風(fēng)險(xiǎn)分析、疑點(diǎn)排查、問(wèn)題應(yīng)對(duì)，不斷修正完善稅收風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)和參數(shù)，最大限度地化解“三證合一”伴生的涉稅風(fēng)險(xiǎn)，確保各項(xiàng)改革順利推進(jìn)。

（六）加強(qiáng)納稅信用體系建設(shè)

為幫助各部門獲取市場(chǎng)主體的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)及信用信息等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，建議在工商部門現(xiàn)有企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，建立覆蓋工商部門、民政部門和稅務(wù)部門的市場(chǎng)主體名錄庫(kù)，并向社會(huì)公開。建立市場(chǎng)主體名錄庫(kù)應(yīng)注重以下事項(xiàng)：一是統(tǒng)一數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)口徑。根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)及管理需要，總結(jié)各地“三證合一”前“三證聯(lián)辦”、“一證三碼”所需的登記信息，規(guī)范社會(huì)信用主體名錄庫(kù)基本信息內(nèi)容。二是統(tǒng)一信息技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。按照信息共享的需求，統(tǒng)一社會(huì)信用主體名錄庫(kù)數(shù)據(jù)庫(kù)結(jié)構(gòu)、數(shù)據(jù)接口等信息技術(shù)參數(shù)，方便有關(guān)部門開展信息采集。三是科學(xué)設(shè)置維護(hù)權(quán)限。依照“一照一碼”制度賦予的部門職責(zé)，由各部門及時(shí)逐戶公開市場(chǎng)主體失信信息，提高市場(chǎng)主體依法誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)的意識(shí)。四是拓展部門征信系統(tǒng)共享功能。加強(qiáng)與各部門信用信息的交換共享，將信用信息整合到市場(chǎng)主體名錄庫(kù)，讓納稅人一處失信而處處受限。

（七）升級(jí)改造稅收征管信息系統(tǒng)

“三證合一”能否落地取決于稅收征管信息系統(tǒng)的業(yè)務(wù)需求與修改后的業(yè)務(wù)流程是否匹配。其一，將稅收征管信息系統(tǒng)中的稅務(wù)登記模塊調(diào)整為由“三證合一”平臺(tái)自動(dòng)導(dǎo)入后的數(shù)據(jù)確認(rèn)和審核修正模塊，該模塊在導(dǎo)入后生成工作任務(wù)，并在審核數(shù)據(jù)確認(rèn)后保存到系統(tǒng)。其二，允許人工干預(yù)稅務(wù)登記基礎(chǔ)信息模塊，適用于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)但無(wú)營(yíng)業(yè)執(zhí)照戶的登記管理。對(duì)于變更稅務(wù)登記及非正常戶登記狀態(tài)調(diào)整產(chǎn)生的數(shù)據(jù)包，由后臺(tái)通過(guò)第三方平臺(tái)傳遞給相關(guān)職能部門，并建立查詢功能，反饋各個(gè)職能部門數(shù)據(jù)采納應(yīng)用回執(zhí)，保證數(shù)據(jù)的統(tǒng)一性。其三，對(duì)涉及稅務(wù)登記采集的模塊進(jìn)行優(yōu)化。通過(guò)前述稅務(wù)登記模塊形成可以在系統(tǒng)中重復(fù)使用的基礎(chǔ)登記格式表，在各個(gè)數(shù)據(jù)采集模塊直接調(diào)用基礎(chǔ)表單，既方便納稅人，也提高運(yùn)行效率。其四，完善風(fēng)險(xiǎn)平臺(tái)的管理，建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)模型，與第三方平臺(tái)數(shù)據(jù)進(jìn)行比較，對(duì)于低等風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)，及時(shí)傳遞給相關(guān)崗位進(jìn)行調(diào)整。其五，新增涉及登記的提醒模塊，對(duì)新辦納稅人可直接發(fā)送提醒短信，督促其到稅務(wù)機(jī)關(guān)辦理納稅鑒定，對(duì)于變更和非正常戶的管理，主管稅務(wù)機(jī)關(guān)可根據(jù)需要發(fā)送提醒通知。

［1］張怡，唐琳艷.第三方涉稅信息共享程序規(guī)則的構(gòu)建［J］.經(jīng)濟(jì)法論壇，2014，（1）.

［2］王明世.推行納稅人識(shí)別號(hào)：為稅制改革奠定征管基礎(chǔ)［N］.中國(guó)稅務(wù)報(bào)，2014-10-08.

［3］白安義.完善中國(guó)納稅信用管理體系的基本構(gòu)想［J］.經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊，2010，（18）.

（責(zé)任編輯：小付）

F812.423

A

2095-1280（2015）06-0027-07

李璐，女，江蘇省揚(yáng)州地方稅務(wù)局副局長(zhǎng)；王明世，男，江蘇省揚(yáng)州地方稅務(wù)局干部，國(guó)家稅務(wù)總局稅務(wù)干部進(jìn)修學(xué)院兼職教師。