“五維”框架下中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度政府財(cái)政責(zé)任機(jī)制改革的環(huán)境分析*

楊斌1丁建定2

(1 長(zhǎng)安大學(xué)政治與行政學(xué)院，陜西西安，710064；2 華中科技大學(xué)社會(huì)學(xué)系，湖北武漢，430074)

養(yǎng)老保險(xiǎn)制度政府財(cái)政責(zé)任的改革需要在特定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境和制度環(huán)境中進(jìn)行。本文基于“五維”環(huán)境框架對(duì)中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度政府財(cái)政責(zé)任改革環(huán)境進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度政府財(cái)政責(zé)任改革的經(jīng)濟(jì)環(huán)境包括經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、財(cái)政收支變化，政治環(huán)境包括執(zhí)政理念、黨的認(rèn)識(shí)、政府職能變化，社會(huì)環(huán)境包括人口老齡化、人口流動(dòng)變化，文化環(huán)境包括孝文化和節(jié)儉儲(chǔ)蓄文化，制度環(huán)境包括責(zé)任主體負(fù)擔(dān)畸輕畸重、多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系還未建立、財(cái)政責(zé)任轉(zhuǎn)嫁。

養(yǎng)老保險(xiǎn)制度；財(cái)政責(zé)任；經(jīng)濟(jì)環(huán)境；政治環(huán)境；社會(huì)環(huán)境；文化環(huán)境；制度環(huán)境

伴隨著城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立、機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的探索，中國(guó)形成了三種養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政責(zé)任模式，第一種為以城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度為代表的“政府兜底責(zé)任”模式，第二種為以城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度為代表的“政府兩頭補(bǔ)責(zé)任”模式，第三種為以機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度為代表的“全額資助(差額資助)責(zé)任”模式。*“政府兜底責(zé)任”模式是指政府不直接承擔(dān)養(yǎng)老保險(xiǎn)的供款和給付，只承擔(dān)制度運(yùn)行入不敷出時(shí)的財(cái)政兜底；“政府兩頭補(bǔ)責(zé)任”模式是指政府履行養(yǎng)老保險(xiǎn)的供款和給付責(zé)任；“全額資助(差額自助)責(zé)任”模式是指政府對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)提供全額資助或差額資助。養(yǎng)老保險(xiǎn)制度三種財(cái)政責(zé)任模式的形成使得中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度政府財(cái)政責(zé)任存在差異，這種差異的擴(kuò)大影響到養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的長(zhǎng)期運(yùn)行。因此，中國(guó)需要對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度政府財(cái)政責(zé)任進(jìn)行改革，其目的是促使養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政資源的均等化，縮小不同群體養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政責(zé)任的差距。那么，中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度政府財(cái)政責(zé)任改革環(huán)境是什么？中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度政府財(cái)政責(zé)任改革環(huán)境影響到養(yǎng)老保險(xiǎn)制度財(cái)政責(zé)任改革的目標(biāo)、原則、路徑。然而，已有研究文獻(xiàn)較少關(guān)注到養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政責(zé)任改革環(huán)境，全面分析養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政責(zé)任改革環(huán)境的文獻(xiàn)更是少見(jiàn)。基于此，本文以“五維”體系具體分析中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度政府財(cái)政責(zé)任的改革環(huán)境，具有分析框架的創(chuàng)新，因而本研究具有重要的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。

一、養(yǎng)老保險(xiǎn)制度政府財(cái)政責(zé)任機(jī)制改革的經(jīng)濟(jì)環(huán)境

經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r是影響?zhàn)B老保險(xiǎn)財(cái)政責(zé)任改革的重要經(jīng)濟(jì)環(huán)境。1978年以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度較快。1979-2011年，中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率由7.6%增加到9.2%。但中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)還不穩(wěn)定。1978年以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度的變化經(jīng)歷了三個(gè)波動(dòng)，1978-1990年，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度表現(xiàn)出先增長(zhǎng)、后降低的特征。1990-1999年，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度再次呈現(xiàn)先增長(zhǎng)、后下降的特點(diǎn)。1999-2007年，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度持續(xù)增加，2007年以來(lái)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度逐漸降低。未來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)因國(guó)內(nèi)外環(huán)境的影響有下降的可能。經(jīng)濟(jì)狀況的變化促使養(yǎng)老保險(xiǎn)制度政府財(cái)政責(zé)任改革遵循適度性原則。較快的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)奠定了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，使得政府有足夠的經(jīng)濟(jì)實(shí)力促進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不穩(wěn)定的特點(diǎn)使得中國(guó)未來(lái)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶有不確定性，進(jìn)而影響?zhàn)B老保險(xiǎn)制度政府財(cái)政責(zé)任的規(guī)模。1995-1998年，中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度放慢，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度由1995年的10.9%降到1998年的7.8%，五項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)支出增長(zhǎng)幅度也由1995年的29%降到1998年的22.23%。2003-2007年，中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度較快，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度由2003年的10%增加到2007年的13%，五項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)支出增長(zhǎng)幅度也由2003年的15.7%增加到2007年的21.8%。*根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》(2011年)中國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值，養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)支出數(shù)據(jù)計(jì)算。同時(shí)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)幅度也與財(cái)政社會(huì)保障支出有密切關(guān)系。1978-2010年，中國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值由3645.2億元增加到401202億元，財(cái)政社會(huì)保障支出總額由1978年的18.91億元增加到2010年的9130.62億元。[1]由此出發(fā)，在未來(lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不確定性較大時(shí)，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度政府財(cái)政責(zé)任也有不確定性，這就要求養(yǎng)老保險(xiǎn)制度政府財(cái)政責(zé)任的改革必須遵循適度性原則，避免過(guò)高的養(yǎng)老保險(xiǎn)政府財(cái)政責(zé)任承諾帶來(lái)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展的不可持續(xù)性。

財(cái)政收支狀況是影響?zhàn)B老保險(xiǎn)財(cái)政責(zé)任改革的直接經(jīng)濟(jì)環(huán)境。中國(guó)財(cái)政收入和財(cái)政支出持續(xù)增長(zhǎng)。2000-2012年，中國(guó)財(cái)政收入由13395.23億元增加到117253.52億元，財(cái)政支出由15886.5億元增加到125952.97億元。然而，中國(guó)財(cái)政收入增長(zhǎng)速度不穩(wěn)定。如圖2所示，2000年以來(lái)，中國(guó)財(cái)政收入一直處于增長(zhǎng)狀態(tài)，但財(cái)政收入增長(zhǎng)速度不穩(wěn)定，最高增長(zhǎng)速度(2007年為32.4%)和最低增長(zhǎng)速度(2009年的11.7%)相差20.7個(gè)百分點(diǎn)。財(cái)政收入增長(zhǎng)速度不穩(wěn)定的原因在于中國(guó)各項(xiàng)稅收和非稅收入的較大變動(dòng)。財(cái)政收入狀況決定了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度政府財(cái)政責(zé)任改革遵循可持續(xù)性原則。1998-2003年，中國(guó)財(cái)政收入由9875.95億元增加到21715.25億元，社會(huì)保障財(cái)政支出由595.63億元增加到2655.91億元；2004-2010年，中國(guó)社會(huì)保障財(cái)政支出由3116.08億元增加到9130.62億元，財(cái)政收入由 26396.47億元增加到83101.51億元?？梢?jiàn)，財(cái)政收入和社會(huì)保障支出呈現(xiàn)明顯的正相關(guān)關(guān)系。財(cái)政收入持續(xù)增長(zhǎng)有利于政府養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政責(zé)任的擴(kuò)大。同時(shí)，中國(guó)財(cái)政收入的不穩(wěn)定決定了養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政支出應(yīng)遵循可持續(xù)性原則。不同年份財(cái)政收入的劇烈波動(dòng)使得養(yǎng)老保險(xiǎn)制度政府財(cái)政處于變動(dòng)的環(huán)境中，選擇較高水平的政府財(cái)政責(zé)任在財(cái)政收入較為充足的年份可以運(yùn)行，然而，一旦財(cái)政收入發(fā)生劇烈波動(dòng)時(shí)，將會(huì)影響?zhàn)B老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)發(fā)展。

二、養(yǎng)老保險(xiǎn)制度政府財(cái)政責(zé)任機(jī)制改革的政治環(huán)境

執(zhí)政理念是影響?zhàn)B老保險(xiǎn)財(cái)政責(zé)任改革的重要政治環(huán)境。2003年以來(lái)，中國(guó)執(zhí)政理念發(fā)生了較大的變化。2003年，科學(xué)發(fā)展觀的執(zhí)政理念成為指導(dǎo)中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要指導(dǎo)理念。2006年，和諧社會(huì)建設(shè)理念成為指導(dǎo)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)的重要理念。2012年，政府提出權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平的執(zhí)政理念。執(zhí)政理念的變化使得養(yǎng)老保險(xiǎn)制度政府財(cái)政責(zé)任改革應(yīng)遵循公平原則。政府對(duì)公平理念的強(qiáng)調(diào)、對(duì)國(guó)民權(quán)利的認(rèn)可，有助于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度政府財(cái)政資源的公平投放。養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)利是國(guó)民權(quán)利中重要的權(quán)利之一，在公平理念指導(dǎo)下，政府財(cái)政資源的投放將會(huì)關(guān)注不同群體、不同地區(qū)、城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度政府財(cái)政對(duì)不同人群、地區(qū)和城鄉(xiāng)的公平化。同時(shí)，公平理念有利于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度政府財(cái)政責(zé)任規(guī)模的擴(kuò)大。

黨的認(rèn)識(shí)是影響?zhàn)B老保險(xiǎn)財(cái)政責(zé)任改革的關(guān)鍵政治環(huán)境。黨的認(rèn)識(shí)成為養(yǎng)老保險(xiǎn)制度政府財(cái)政責(zé)任改革的重要政治環(huán)境。一方面，黨對(duì)社會(huì)保障制度的認(rèn)識(shí)不斷深入。2007年，中國(guó)共產(chǎn)黨第十七次全國(guó)代表大會(huì)提出，“加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系，社會(huì)保障是社會(huì)安定的重要保證”，*《胡錦濤在中國(guó)共產(chǎn)黨第十七次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》。這表明，中國(guó)共產(chǎn)黨已經(jīng)認(rèn)識(shí)到社會(huì)保障制度對(duì)全體國(guó)民覆蓋的重要意義。2012年，中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)提出，“社會(huì)保障是保障人民生活、調(diào)節(jié)社會(huì)分配的一項(xiàng)基本制度?！?《胡錦濤在中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》。這表明，中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)社會(huì)保障功能的認(rèn)識(shí)更為深刻，已經(jīng)認(rèn)識(shí)到社會(huì)保障收入再分配功能對(duì)實(shí)現(xiàn)公平的重要作用。2013年，中國(guó)共產(chǎn)黨十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，指出，“形成合理有序的收入分配格局，建立更加公平可持續(xù)的社會(huì)保障制度，健全社會(huì)保障財(cái)政投入制度?！?《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》。這表明，中國(guó)共產(chǎn)黨已經(jīng)認(rèn)識(shí)到建立公平社會(huì)保障制度的意義，已經(jīng)認(rèn)識(shí)到收入分配格局失衡的問(wèn)題；另一方面，黨對(duì)政府財(cái)政責(zé)任的認(rèn)識(shí)也發(fā)生變化。2007年，中國(guó)共產(chǎn)黨第十七次全國(guó)代表大會(huì)提出，“圍繞推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)，完善公共財(cái)政體系。”*《胡錦濤在中國(guó)共產(chǎn)黨第十七次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》。這表明，公共財(cái)政建設(shè)的重點(diǎn)由經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)變到公共服務(wù)上，重點(diǎn)圍繞公共服務(wù)的均等化。2012年，中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)提出，“完善促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)的公共財(cái)政體系?！?《胡錦濤在中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》。這是中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)公共財(cái)政目標(biāo)的進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)。2013年，中國(guó)共產(chǎn)黨十八界三中全會(huì)指出，“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度?！?《中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議公報(bào)》。這表明，協(xié)調(diào)中央和地方在公共事務(wù)上的財(cái)權(quán)和事權(quán)將成為政府財(cái)政的重點(diǎn)工作。黨的認(rèn)識(shí)有助于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度政府財(cái)政責(zé)任改革選擇縮小收入分配差距的目標(biāo)和遵循財(cái)權(quán)和事權(quán)相匹配的原則。社會(huì)保障是縮小收入差距的重要工具，社會(huì)成員收入差距的擴(kuò)大迫切需要政府充分利用社會(huì)保障的手段。政府逐漸認(rèn)識(shí)到社會(huì)保障縮小收入差距的功能將促使養(yǎng)老保險(xiǎn)制度政府財(cái)政責(zé)任改革選擇縮小收入差距的目標(biāo)。同時(shí)，黨對(duì)政府財(cái)政責(zé)任的認(rèn)識(shí)有助于不同層級(jí)政府積極探討財(cái)權(quán)和事權(quán)劃分的規(guī)則，而養(yǎng)老保險(xiǎn)制度政府財(cái)權(quán)和事權(quán)的劃分作為不同層級(jí)政府面臨的重要問(wèn)題，黨的認(rèn)識(shí)將會(huì)為此提供良好的政治環(huán)境。

政府職能轉(zhuǎn)變是影響?zhàn)B老保險(xiǎn)財(cái)政責(zé)任改革的重要政治環(huán)境。政府職能轉(zhuǎn)變促使養(yǎng)老保險(xiǎn)制度政府財(cái)政責(zé)任差異性的改革。1979年以來(lái)，中國(guó)政府職能由經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能向社會(huì)管理與公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)變。與此相適應(yīng)，中國(guó)積極構(gòu)建以公共服務(wù)為重點(diǎn)的公共財(cái)政體系。政府社會(huì)管理和公共服務(wù)職能直接影響到政府對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的財(cái)政投入。養(yǎng)老保險(xiǎn)是政府社會(huì)管理和公共服務(wù)職能中的重要一環(huán)，強(qiáng)化政府公共服務(wù)職能有助于養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政責(zé)任的擴(kuò)大。

三、養(yǎng)老保險(xiǎn)制度政府財(cái)政責(zé)任機(jī)制改革的社會(huì)環(huán)境

人口老齡化是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度政府財(cái)政責(zé)任改革的重要社會(huì)環(huán)境。按照聯(lián)合國(guó)人口年齡類型的劃分標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)一國(guó)65歲以上的人口占總?cè)丝诘谋戎氐陀?%時(shí)為年輕型社會(huì)，比重在4%～7%之間時(shí)為成年型社會(huì)，比重超過(guò)7%時(shí)為老年型社會(huì)。按照此依據(jù)，2000年以來(lái)，中國(guó)進(jìn)入老年型社會(huì)，并且老齡化程度越來(lái)越嚴(yán)峻，到2070年65歲以上人口占總?cè)丝诘谋戎剡_(dá)到峰值為30.2%，60歲以上人口占總?cè)丝诘谋戎剡_(dá)到峰值為36.8%。*United nations. World population prospects, the 2010 revision, population division, 2011.人口老齡化促使養(yǎng)老保險(xiǎn)制度政府財(cái)政責(zé)任改革選擇養(yǎng)老保險(xiǎn)責(zé)任主體分擔(dān)的目標(biāo)，并遵循可持續(xù)和適度性原則。中國(guó)老齡化的加劇，將會(huì)對(duì)政府、社會(huì)和個(gè)人形成較大的經(jīng)濟(jì)壓力，僅憑單一主體難以應(yīng)對(duì)這種持續(xù)時(shí)間較長(zhǎng)的老年問(wèn)題，唯有通過(guò)政府、社會(huì)和個(gè)人的合作，實(shí)現(xiàn)老年問(wèn)題的較好應(yīng)對(duì)。同時(shí)，人口老齡化會(huì)增加政府養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政責(zé)任壓力，促使政府財(cái)政責(zé)任改革選擇適度性、可持續(xù)的完善方案。

人口流動(dòng)是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度政府財(cái)政責(zé)任改革的關(guān)鍵社會(huì)環(huán)境。隨著城市化的不斷推進(jìn)，人口流動(dòng)規(guī)模不斷擴(kuò)大。1950-2010年，中國(guó)城鎮(zhèn)人口比重由11.18%增加到49.95%，中國(guó)城鎮(zhèn)化率提高了38.77%。城市化推動(dòng)了農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)的遷移，據(jù)估計(jì)，2010-2050年，中國(guó)由鄉(xiāng)村向城市遷移人口規(guī)模由1.53億人增加到7.36億人。人口流動(dòng)促使養(yǎng)老保險(xiǎn)制度政府財(cái)政責(zé)任改革選擇實(shí)現(xiàn)有利于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度統(tǒng)籌的目標(biāo)。城市化帶來(lái)的人口流動(dòng)將是長(zhǎng)期性的，社會(huì)成員在不同的職業(yè)、不同的地區(qū)、城鄉(xiāng)之間流動(dòng)，勢(shì)必要求養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建設(shè)建立在人口流動(dòng)的環(huán)境上。財(cái)政責(zé)任作為養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的重要內(nèi)容，關(guān)系到不同人群養(yǎng)老保險(xiǎn)制度權(quán)益的高低，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度統(tǒng)籌必然要求財(cái)政責(zé)任差異性改革能夠公平地為流動(dòng)人員予以支持。

四、養(yǎng)老保險(xiǎn)制度政府財(cái)政責(zé)任機(jī)制改革的文化環(huán)境

孝文化是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度政府財(cái)政責(zé)任改革的重要文化環(huán)境。孝的學(xué)說(shuō)的盛行和傳揚(yáng)，對(duì)中國(guó)家庭養(yǎng)老行為提供了強(qiáng)有力的理論支撐。孝文化是中國(guó)傳統(tǒng)文化的重要組成部分。孝文化確立了養(yǎng)老的代際供養(yǎng)關(guān)系，樹(shù)立了子女對(duì)父母孝養(yǎng)、孝敬、孝順、孝思、孝喪、孝祭的行為模式，使得子女一代對(duì)父母一代的贍養(yǎng)成為一種責(zé)任和義務(wù)，從而為家庭養(yǎng)老保障奠定了理論基礎(chǔ)。孝文化所引起的示范效應(yīng)，即子女一代對(duì)父母一代的贍養(yǎng)行為是子女一代為后代做示范，使得代際的“父→子、子→孫……”的供養(yǎng)關(guān)系得以持續(xù)，從而為家庭保障提供了可持續(xù)運(yùn)行的理論邏輯。[2]孝文化強(qiáng)調(diào)家庭養(yǎng)老保障的重要性，而家庭養(yǎng)老保障又體現(xiàn)出個(gè)人養(yǎng)老責(zé)任。孝文化促進(jìn)中國(guó)家庭保障的發(fā)展。在孝文化的影響下，子女贍養(yǎng)父母是子女應(yīng)盡的責(zé)任和義務(wù)，家庭成為養(yǎng)老的重要供給主體。中國(guó)頒布的《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》規(guī)定，“老年人養(yǎng)老主要依靠家庭，家庭成員應(yīng)當(dāng)關(guān)心和照料老年人”。在法律法規(guī)的約束以及孝文化的傳播下，家庭保障成為中國(guó)農(nóng)村老年人養(yǎng)老的主要方式。即使在社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，家庭保障因?yàn)槭艿缴幕挠绊懯艿教魬?zhàn)的時(shí)期，中國(guó)也積極推進(jìn)家庭保障的發(fā)展，一個(gè)重要原因在于中國(guó)幾千年孝文化的傳承。中國(guó)在《關(guān)于加強(qiáng)老齡工作的決定》、《關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》、《中國(guó)老齡事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃》、《中國(guó)老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》等文件中一再?gòu)?qiáng)調(diào)，要大力發(fā)展家庭保障。中國(guó)積極推進(jìn)家庭保障的發(fā)展與孝文化的重要地位密不可分。2011年，中國(guó)發(fā)布《社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃(2011-2015年)》，指出，“長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)實(shí)行以家庭養(yǎng)老為主的養(yǎng)老模式，但隨著計(jì)劃生育基本國(guó)策的實(shí)施，以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)的轉(zhuǎn)型，家庭規(guī)模日趨小型化，‘4-2-1’家庭結(jié)構(gòu)日益普遍，空巢家庭不斷增多，家庭規(guī)模的縮小和結(jié)構(gòu)變化使其養(yǎng)老功能不斷弱化?！比欢瑐鞒猩锨甑男⑽幕匀皇侵袊?guó)的主導(dǎo)文化，子女對(duì)父母的贍養(yǎng)不僅被當(dāng)做美德宣傳，而且也被寫(xiě)入法律，尤其是在中國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保障制度發(fā)展緩慢的情況下，家庭養(yǎng)老仍然是養(yǎng)老保障的重要支柱。

節(jié)儉儲(chǔ)蓄文化是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度政府財(cái)政責(zé)任改革的關(guān)鍵文化環(huán)境。節(jié)儉儲(chǔ)蓄文化對(duì)社會(huì)保障制度的發(fā)展產(chǎn)生了重要的影響。1978-2010年中國(guó)定期存款儲(chǔ)蓄額由128.9億元增加到178413.9億元，活期存款儲(chǔ)蓄額由81.7億元增加到124888.6億元，到2012年，中國(guó)城鄉(xiāng)居民存款額為399551.0億元。儲(chǔ)蓄節(jié)儉文化為政府積極發(fā)展個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)奠定了基礎(chǔ)。在養(yǎng)老保障制度不健全的情況下，國(guó)民的預(yù)防性動(dòng)機(jī)增加，國(guó)民往往進(jìn)行大量的儲(chǔ)蓄以應(yīng)對(duì)未來(lái)的老年風(fēng)險(xiǎn)；反之，養(yǎng)老保障制度的發(fā)展與完善則會(huì)提高國(guó)民應(yīng)對(duì)老年問(wèn)題的能力，促使國(guó)民增加消費(fèi)性支出。儲(chǔ)蓄節(jié)儉文化有利于個(gè)人進(jìn)行自我養(yǎng)老。老年人養(yǎng)老的方式有社會(huì)養(yǎng)老、家庭養(yǎng)老、自我養(yǎng)老等。對(duì)中國(guó)五大城市1005名準(zhǔn)老年人的調(diào)查表明，獨(dú)生子女父母與非獨(dú)生子女父母都認(rèn)為自己的養(yǎng)老應(yīng)該由自己解決。[3]

五、養(yǎng)老保險(xiǎn)制度政府財(cái)政責(zé)任機(jī)制改革的制度環(huán)境

不同責(zé)任主體負(fù)擔(dān)畸輕畸重是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度政府財(cái)政責(zé)任改革的重要制度環(huán)境。在城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中，企業(yè)繳費(fèi)壓力過(guò)重。同西方國(guó)家相比，中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度企業(yè)繳費(fèi)率過(guò)高。據(jù)作者測(cè)算，中國(guó)城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率為14%，在做實(shí)繳費(fèi)基數(shù)的情況下企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)適度繳費(fèi)率為15%。而中國(guó)目前的企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)理論繳費(fèi)率為工資總額的20%，某些地區(qū)企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)際繳費(fèi)率已經(jīng)超過(guò)20%。同時(shí)，過(guò)高的企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率也意味著政府財(cái)政責(zé)任在城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度上的不足。在機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中，機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員不承擔(dān)養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)責(zé)任，這就意味著機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度政府財(cái)政責(zé)任的擴(kuò)大。而且，隨著機(jī)關(guān)事業(yè)單位工資水平的上漲，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度政府財(cái)政責(zé)任的規(guī)模更大。

多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系還未建立是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度政府財(cái)政責(zé)任改革的關(guān)鍵制度環(huán)境。單一公共支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)制度難以肩負(fù)再分配、儲(chǔ)蓄和保險(xiǎn)的功能，單一的職業(yè)年金計(jì)劃是根據(jù)雇主的愿望而不是社會(huì)目標(biāo)進(jìn)行分配，不保護(hù)勞動(dòng)技能低下或高流動(dòng)性的那些人，單一的私人管理的個(gè)人儲(chǔ)蓄賬戶不能解決儲(chǔ)戶信息不靈以及終生低收入者年老后的貧困問(wèn)題?；诖?，世界銀行設(shè)計(jì)五支柱方案，國(guó)際勞工局設(shè)計(jì)了四支柱方案，國(guó)際貨幣基金組織提出的三層次養(yǎng)老金計(jì)劃。盡管中國(guó)在20世紀(jì)90年代改革城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，并積極推進(jìn)企業(yè)年金的發(fā)展，但企業(yè)年金制度并未全面建立。到2012年，企業(yè)年金覆蓋企業(yè)5.47萬(wàn)戶，覆蓋人數(shù)為1847萬(wàn)人，*《2012年人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。覆蓋人數(shù)僅占當(dāng)年城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)的6.07%。與此同時(shí)，城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度替代率連年降低，1997-2011年，職工養(yǎng)老金替代率由74.47%下降到42.87%。*具體計(jì)算公式為：替代率=企業(yè)年退休工資/企業(yè)年平均工資。在企業(yè)年金還未全面建立、企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)替代率連年降低的情況下，出現(xiàn)了職工養(yǎng)老金較低的問(wèn)題，進(jìn)而對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度政府財(cái)政責(zé)任形成倒逼機(jī)制，迫使政府對(duì)城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼。

養(yǎng)老保險(xiǎn)制度政府財(cái)政責(zé)任的“馬太效應(yīng)”是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度政府財(cái)政責(zé)任改革的重要制度環(huán)境?！榜R太效應(yīng)”是圣經(jīng)里用來(lái)表述窮者愈窮、富者愈富現(xiàn)象的一則寓言。事實(shí)上，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中就存在明顯的“馬太效應(yīng)”，由于制度設(shè)計(jì)、運(yùn)行的不合理，導(dǎo)致政府財(cái)政過(guò)多的補(bǔ)貼給機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員，較少的補(bǔ)貼給企業(yè)職工，從而形成機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員與企業(yè)職工養(yǎng)老金差距的狀況。在制度設(shè)計(jì)上，由于機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的雙重設(shè)計(jì)以及政府財(cái)政責(zé)任的“雙軌化”設(shè)計(jì)，導(dǎo)致財(cái)政責(zé)任較多的補(bǔ)貼給機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員。同時(shí)，由于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員和企業(yè)職工相比在社會(huì)階層、社會(huì)地位上有優(yōu)勢(shì)，并且機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員往往是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的設(shè)計(jì)者，在利益表達(dá)機(jī)制上占有明顯優(yōu)勢(shì)，企業(yè)職工在利益表達(dá)機(jī)制中則處于弱勢(shì)，最終形成了財(cái)政補(bǔ)貼的惡行循環(huán)。

不同責(zé)任主體責(zé)任轉(zhuǎn)嫁是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度政府財(cái)政責(zé)任改革的重要制度環(huán)境。在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，楊方方指出，企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度責(zé)任轉(zhuǎn)嫁表現(xiàn)為：化解歷史責(zé)任時(shí)存在政府向企業(yè)和個(gè)人轉(zhuǎn)嫁責(zé)任的問(wèn)題、承擔(dān)現(xiàn)實(shí)責(zé)任時(shí)存在著企業(yè)和個(gè)人向政府轉(zhuǎn)嫁責(zé)任的問(wèn)題、中央政府與地方政府之間存在著相互轉(zhuǎn)嫁責(zé)任的問(wèn)題。[4]在人口老齡化的背景下，養(yǎng)老保險(xiǎn)支付壓力不斷增大，而企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度資金來(lái)源于企業(yè)和個(gè)人，政府在企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中財(cái)政責(zé)任的不明確、企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度繳費(fèi)壓力較大，使得政府選擇增加個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn)責(zé)任。增加個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn)責(zé)任的主要手段有：(1)提高個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn)制度繳費(fèi)率；(2)推遲個(gè)人養(yǎng)老金領(lǐng)取年齡；(3)增加法定養(yǎng)老保險(xiǎn)制度供款年限。在這些手段中，推遲退休年齡成為政府財(cái)政責(zé)任轉(zhuǎn)嫁的表現(xiàn)，因?yàn)橥七t退休年齡會(huì)改變?nèi)藗冾I(lǐng)取養(yǎng)老金資格條件、推遲退出勞動(dòng)力市場(chǎng)的時(shí)間，影響退休人員與在職人員的比例，國(guó)家可以少支付延長(zhǎng)退休年限的退休金。[5]

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度政府財(cái)政責(zé)任改革的重要制度環(huán)境。隨著城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立，部分地區(qū)開(kāi)始探索養(yǎng)老保險(xiǎn)制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。2011年，城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立。由于城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在制度模式、繳費(fèi)、給付上有較多的共同點(diǎn)，中國(guó)開(kāi)始探索養(yǎng)老保險(xiǎn)制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。如在“十二五”規(guī)劃和十八大報(bào)告中，提出了統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系建設(shè)的發(fā)展規(guī)劃。而部分地區(qū)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的一體化。另外，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接工作開(kāi)始探索?？梢?jiàn)，20世紀(jì)80年代末以來(lái)，尤其在2006年以來(lái)，國(guó)家在積極完善城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的同時(shí)，大力促進(jìn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立和發(fā)展，并在制度模式、責(zé)任主體、繳費(fèi)年限、給付月數(shù)等方面保持城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的相似性，奠定了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的制度基礎(chǔ)。

六、結(jié)語(yǔ)

中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度政府財(cái)政責(zé)任改革關(guān)系到養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)發(fā)展，是新時(shí)期完善社會(huì)保障制度、建立現(xiàn)代社會(huì)保障文化的重要內(nèi)容。改革養(yǎng)老保險(xiǎn)制度政府財(cái)政責(zé)任離不開(kāi)對(duì)當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件、制度條件的深刻認(rèn)識(shí)，脫離經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境變化談養(yǎng)老保險(xiǎn)制度政府財(cái)政責(zé)任改革必然會(huì)導(dǎo)致改革的失敗。植根于社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化中的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度政府財(cái)政責(zé)任改革才具有鮮活的生命力。

[1]丁建定：《中國(guó)社會(huì)保障制度體系完善研究》，北京，人民出版社，2013。

[2]楊斌、丁建定：《從城鄉(xiāng)分立到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌：中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度結(jié)構(gòu)體系發(fā)展研究》，載《社會(huì)保障研究》，2014(1)。

[3]風(fēng)笑天：《面臨養(yǎng)老：第一代獨(dú)生子女父母的心態(tài)與認(rèn)識(shí)》，載《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2010(6)。

[4]楊方方：《從缺位到歸位——中國(guó)轉(zhuǎn)型期社會(huì)保險(xiǎn)中的政府責(zé)任》，北京，商務(wù)印書(shū)館，2006。

[5]汪澤英：《提高法定退休年齡政策研究》，北京，中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社，2013。

(責(zé)任編輯：H)

The Study of Improvement Environment of the Fiscal Responsibility on

Pension Insurance Based the Framework of Five-dimensional

YANG BinDING Jianding

The fiscal responsibility on pension insurance should be Improved under particular socio-economic environment and the institutional environment.This paper discuss the fiscal responsibility of pension insurance based the framework of Five-dimensional in China.And the author find that the economic environment of fiscal responsibility of pension insurance includes the changes of economic growth and the changes of the fiscal revenue and expenditure.The political environment includes the concept of governance and the awareness of Chinese Communist Party; social environment includes population aging and population mobility; and cultural environment includes filial piety, mutual cultural, and savings culture; institutional environment includes unbalanced burden responsibility, the loss of multi-pillar pension insurance system and the inverse distribution of the financial responsibility.

fiscal responsibility of pension insurance，economic environment，political environment，social environment，cultural environment，institutional environment

*本文為教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)重大課題攻關(guān)項(xiàng)目“中國(guó)社會(huì)保障制度整合與體系完善研究”(項(xiàng)目編號(hào)：13JZD019)和國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“農(nóng)村居民養(yǎng)老保障制度整合研究”(項(xiàng)目編號(hào)：11BSH065)的階段性成果。