黃　鵬　劉天坤 　劉　艷

(1 澳門(mén)科技大學(xué)商學(xué)院，澳門(mén)，000853；

2 河南省南陽(yáng)市鎮(zhèn)平縣石佛寺鎮(zhèn)民政所，河南南陽(yáng)，474284；

3 山西財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院，山西太原，030006)

農(nóng)村貧困地區(qū)最低生活保障制度的問(wèn)題及對(duì)策——基于河南省集中連片貧困地區(qū)的調(diào)研數(shù)據(jù)

黃鵬1劉天坤2劉艷3

(1 澳門(mén)科技大學(xué)商學(xué)院，澳門(mén)，000853；

2 河南省南陽(yáng)市鎮(zhèn)平縣石佛寺鎮(zhèn)民政所，河南南陽(yáng)，474284；

3 山西財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院，山西太原，030006)

自2006年實(shí)施農(nóng)村最低生活保障制度以來(lái)，各級(jí)政府不斷加大物力、人力和財(cái)力的投入，積極改善貧困農(nóng)民的生活狀態(tài)，但在農(nóng)村基層依然存在因不滿意低保政策而產(chǎn)生的村民上訪行為，極大地影響了農(nóng)村基層的社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。本研究以河南省南陽(yáng)市鎮(zhèn)平縣石佛寺鎮(zhèn)為研究樣本，通過(guò)入戶調(diào)研的方式，在第一手?jǐn)?shù)據(jù)的基礎(chǔ)上發(fā)現(xiàn)基層農(nóng)民不滿意低保制度的原因主要有：保障標(biāo)準(zhǔn)與受益對(duì)象不匹配、村民對(duì)低保制度了解不充分以及低保信息不透明。結(jié)合所發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，本研究認(rèn)為，現(xiàn)有的貧困地區(qū)農(nóng)村最低社會(huì)保障制度應(yīng)逐步建立公民信息共享系統(tǒng)，并在此基礎(chǔ)上制定依據(jù)低保戶的長(zhǎng)期居住地、適合于低保戶實(shí)際生活所需的低保標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村居民的低保政策教育，提高農(nóng)村居民對(duì)低保政策的認(rèn)識(shí)。此外，還應(yīng)增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)別民政機(jī)構(gòu)的工作人員數(shù)量，將民政工作人員的人均工作量控制在合理水平。

貧困地區(qū)；農(nóng)村最低生活保障；保障標(biāo)準(zhǔn)；公民信息共享系統(tǒng)；基層調(diào)研

一、研究背景

農(nóng)村貧困問(wèn)題會(huì)給農(nóng)村社會(huì)帶來(lái)多方面的問(wèn)題：首先是對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的影響。貧困不利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期穩(wěn)定增長(zhǎng)，主要表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)在低水平上的惡性循環(huán)，由于農(nóng)村貧困人口自身創(chuàng)造與積累能力有限，基本生活難以得到滿足，在維持基本生活需求的壓力下，農(nóng)村貧困人口用于擴(kuò)大再生產(chǎn)的資源幾乎為零，因此只能憑借自身落后的生產(chǎn)工具和生產(chǎn)技術(shù)進(jìn)行簡(jiǎn)單粗放式的經(jīng)營(yíng)，生產(chǎn)效率低下，最終的結(jié)果是陷入“低收入、低積累、低投入和低產(chǎn)出的怪圈”，這種廣泛存在于貧困農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)低水平循環(huán)使整個(gè)社會(huì)的生產(chǎn)可能性邊界向內(nèi)移動(dòng)，導(dǎo)致整個(gè)農(nóng)村地區(qū)的國(guó)民產(chǎn)出減少；其次是對(duì)農(nóng)村社會(huì)的影響。貧困造成農(nóng)村貧富差距擴(kuò)大，發(fā)展不協(xié)調(diào)，導(dǎo)致社會(huì)矛盾尖銳，威脅社會(huì)的穩(wěn)定，同時(shí)，貧困會(huì)造成人口的不正常增長(zhǎng)。在貧困地區(qū)，人口增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展是呈負(fù)相關(guān)關(guān)系，人口增長(zhǎng)越快，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)就越慢，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)越慢，人口增長(zhǎng)就越快，從而陷入越生越窮、越窮越生的惡性循環(huán)，這種現(xiàn)象在農(nóng)村更為嚴(yán)重，由于這些地區(qū)的傳統(tǒng)思想觀念難以轉(zhuǎn)變，政策制度不能得到徹底的落實(shí)，人口數(shù)量增加，而人口質(zhì)量得不到提高，人口素質(zhì)低下，使貧困陷入代際轉(zhuǎn)移之中，對(duì)整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)都將造成永久的負(fù)擔(dān)，而且會(huì)影響農(nóng)村貧困地區(qū)的社會(huì)穩(wěn)定。

由此可見(jiàn)，農(nóng)村貧困問(wèn)題的解決對(duì)于農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展有著十分重要的意義，而最低生活保障制度作為農(nóng)村扶貧工作的重要一環(huán)，不僅可以保證貧困農(nóng)村人口的基本生活所需，還起到了“社會(huì)穩(wěn)定器”的功能。但隨著中國(guó)反腐工作的不斷深入，各地的農(nóng)村最低生活保障制度所存在的問(wèn)題逐漸浮出了水面，關(guān)于農(nóng)村最低生活保障的上訪數(shù)量也逐年增加，這些都說(shuō)明現(xiàn)有的農(nóng)村最低生活保障制度存在著一些不足，影響了最低生活保障制度功能的有效發(fā)揮，同時(shí)也影響了農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的正常發(fā)展，因此有必要通過(guò)實(shí)地考察的方式來(lái)對(duì)現(xiàn)有的農(nóng)村最低社會(huì)保障制度進(jìn)行研究，以分析現(xiàn)有農(nóng)村最低生活保障制度存在哪些問(wèn)題，并找出解決這些問(wèn)題的途徑和方法。

二、文獻(xiàn)綜述

(一)理論基礎(chǔ)

社會(huì)保障制度的誕生可以說(shuō)是基于人們對(duì)貧困的厭惡，通常認(rèn)為貧困是“在一定環(huán)境條件下，人們?cè)陂L(zhǎng)期內(nèi)無(wú)法獲得足夠的收入來(lái)維持一種生理上要求的、社會(huì)文化可接受的和社會(huì)公認(rèn)的基本生活水準(zhǔn)的狀態(tài)” ，[10]由貧困所引出的理論主要有：貧困惡性循環(huán)理論、低水平均衡陷阱理論以及循環(huán)積累因果關(guān)系理論，這三個(gè)理論均從貧困現(xiàn)象發(fā)生的內(nèi)在原因出發(fā)，對(duì)貧困的產(chǎn)生、發(fā)展與代際轉(zhuǎn)移進(jìn)行了詮釋?zhuān)瑫r(shí)也分析了貧困對(duì)社會(huì)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)的影響，而這三個(gè)理論也是社會(huì)保障制度的理論基礎(chǔ)，同時(shí)也是社會(huì)保障制度建立的目的所在。消除貧困，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。最低生活保障正是針對(duì)貧困問(wèn)題而設(shè)計(jì)的制度，最低生活保障可以通過(guò)滿足貧困人口的基本生活所需，間接增加貧困人口用于個(gè)人勞動(dòng)生產(chǎn)率提升與再生產(chǎn)的投入，打破貧困惡性循環(huán)、低水平均衡以及循環(huán)貧困積累，達(dá)到消除貧困的目的。

最低生活保障被普遍認(rèn)為是社會(huì)救助的一部分，在社會(huì)保障制度研究的早期階段，社會(huì)救助被認(rèn)為就是短期的最低生活保障。美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家德里希·海依爾克就將社會(huì)救助定義為：“每個(gè)人都能得到維持其生存的最少量的物質(zhì)條件，即維護(hù)其健康和工作能力的最少量的事物、住所和衣服”，[7]德國(guó)的“社會(huì)法典”也將社會(huì)救助定義為“因?qū)Σ荒芤宰约耗芰ψ灾?，也不能從其他方面獲得足夠救濟(jì)的人，獲得與他的特殊需要相適應(yīng)的人身和經(jīng)濟(jì)幫助的資格，以使他有能力自助，能夠參與社會(huì)生活，使其合乎人道的生活得到保障”，[8]中國(guó)的學(xué)者同樣將社會(huì)救助定義為“社會(huì)救助，是指公民因各種原因?qū)е码y以維持最低生活水平時(shí)，由國(guó)家和社會(huì)按照法定程序給與財(cái)物接濟(jì)和服務(wù)，以使其生活得到基本保障的制度”。[9]可見(jiàn)，不論是中國(guó)學(xué)者還是西方學(xué)者，均認(rèn)為社會(huì)救助是用來(lái)保障特殊人群最低生活所需的制度，是公民的基本權(quán)利，同時(shí)也是解決貧困問(wèn)題的重要一環(huán)。

(二)農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)

農(nóng)村最低生活保障制度是農(nóng)村社會(huì)救助制度的基礎(chǔ)，主要是為農(nóng)村低收入人群提供滿足其最低生活所需的保障，農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)則是指在社會(huì)發(fā)展的某一時(shí)期,由政府制定的、與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的、在衣食住行等方面保障維持一個(gè)人生存的最低限度的基本生活標(biāo)準(zhǔn)，保障標(biāo)準(zhǔn)的合理性，直接決定低保制度的合理性。

在農(nóng)村最低生活保障制度標(biāo)準(zhǔn)方面，申學(xué)鋒(2009)認(rèn)為，在農(nóng)村最低生活保障制度標(biāo)準(zhǔn)的建立中，應(yīng)該參照西方的做法，用“菜籃子法”，依據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展情況和社會(huì)生活習(xí)慣，建立一套指標(biāo)，用以確立低保標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)應(yīng)該定期對(duì)指標(biāo)的數(shù)值進(jìn)行調(diào)整，以保證低保標(biāo)準(zhǔn)能夠隨著當(dāng)?shù)匚飪r(jià)的變化而變化。另外，由于制度的剛性，申學(xué)峰還認(rèn)為農(nóng)村低保制度在初始階段可以將標(biāo)準(zhǔn)定得低一些，然后再隨著農(nóng)村生活水平的提高和物價(jià)的上漲逐步提高，這樣可以降低對(duì)地方財(cái)政的短期壓力，提高地方政府建立農(nóng)村低保的積極性。[2]申學(xué)鋒的研究為農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)的建立提供了思路，但并沒(méi)有提出在制定低保標(biāo)準(zhǔn)時(shí)應(yīng)該考慮哪些因素，據(jù)此，高偉娜(2005)通過(guò)研究農(nóng)村最低生活保障的影響因素后認(rèn)為，應(yīng)該在制定農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)時(shí)考慮以下五個(gè)因素：(1)維持農(nóng)民最低生活所需；(2)農(nóng)村當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平；(3)地方財(cái)政承受能力；(4)當(dāng)?shù)匚飪r(jià)上漲指數(shù)(CPI)；(5)其他社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)。[3]進(jìn)一步，在農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)的制定方法上，張平平與尹潔(2007)將低保標(biāo)準(zhǔn)的制定方法歸納為五種：(1)熱量支出法；(2)生活需求法；(3)生活形態(tài)法；(4)總支出與總收入比法；(5)編制貧困指數(shù)法。[4]本研究就是在這4位研究者研究成果的基礎(chǔ)上，尤其是借鑒了張平平與尹潔(2007)關(guān)于農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)制定的研究成果，設(shè)計(jì)了本次實(shí)地調(diào)研的調(diào)研內(nèi)容。

(三)農(nóng)村最低生活保障制度實(shí)施

眾所周知，制度的好壞，除了制度的設(shè)計(jì)之外，制度能否良好的實(shí)施是評(píng)價(jià)制度好與壞的重要標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于農(nóng)村最低生活保障制度，現(xiàn)有的一些問(wèn)題也大多是制度的實(shí)施問(wèn)題，對(duì)此，郭健美與劉同薌(2009)總結(jié)道，現(xiàn)有的農(nóng)村最低社會(huì)保障制度已經(jīng)基本建立起了“個(gè)人申請(qǐng)、村(居)評(píng)議推薦、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)審核、縣級(jí)民政部門(mén)審批、社會(huì)化發(fā)放的全方位審核認(rèn)定程序”，[5]并且在各級(jí)審核工作中，民政工作人員必須進(jìn)行實(shí)地調(diào)研和取證，并必須以傳統(tǒng)文檔的方式歸檔和管理，這種工作流程標(biāo)準(zhǔn)雖然可能最大程度上規(guī)避農(nóng)村低保申請(qǐng)中所存在的道德風(fēng)險(xiǎn)，但總體效率低下，基層民政工作人員工作強(qiáng)度過(guò)大，申請(qǐng)審核工作進(jìn)度緩慢，影響到了農(nóng)村居民對(duì)低保工作的滿意度。

王麗娜與王振濤(2006)認(rèn)為，要解決農(nóng)村低保申請(qǐng)審核工作中的道德風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)該從制度設(shè)計(jì)出發(fā)，在管理規(guī)范方面實(shí)現(xiàn)“六化”：(1)評(píng)審程序化；(2)公示規(guī)范化；(3)發(fā)放社會(huì)化；(4)監(jiān)督多元化；(5)管理動(dòng)態(tài)化；(6)建檔標(biāo)準(zhǔn)化。[6]王麗娜與王振滔的研究結(jié)論較為具體和全面地對(duì)農(nóng)村低保工作的實(shí)施進(jìn)行了規(guī)范和約束，比如“社會(huì)化發(fā)放”的目的是通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)各金融網(wǎng)點(diǎn)對(duì)低保資金通過(guò)低保戶的個(gè)人銀行卡進(jìn)行發(fā)放，以規(guī)避低保金發(fā)放過(guò)程中的截留問(wèn)題，但在實(shí)際農(nóng)村低保實(shí)施工作中，低保資金的發(fā)放卻是問(wèn)題出現(xiàn)最為頻繁的工作環(huán)節(jié)，這意味著必定有其他因素導(dǎo)致了問(wèn)題的發(fā)生，且現(xiàn)有的制度設(shè)計(jì)并不足以解決或規(guī)避此類(lèi)問(wèn)題，而這也是本研究所期望解決的問(wèn)題。

三、實(shí)地調(diào)研

(一)調(diào)研樣本及調(diào)研方法

本研究所選取的研究對(duì)象河南省南陽(yáng)市鎮(zhèn)平縣石佛寺鎮(zhèn)(下文簡(jiǎn)稱(chēng)石佛寺鎮(zhèn))，屬于國(guó)家級(jí)集中連片特殊困難地區(qū)，是國(guó)家扶貧工作的重點(diǎn)地區(qū)，也是河南省農(nóng)村最低生活保障制度建立的重點(diǎn)地區(qū)，具有較高的代表性。因此，以此地作為調(diào)研地點(diǎn)，可以較好的了解貧困農(nóng)村地區(qū)基層農(nóng)村最低生活保障制度的運(yùn)行情況。

石佛寺鎮(zhèn)位于河南省西北部，鎮(zhèn)域內(nèi)總?cè)丝?7.2萬(wàn)人，2012年農(nóng)村居民人均純收入7752元，農(nóng)村居民人均生活消費(fèi)支出5454元， 2012年享受低保人數(shù)為2473人，享受低保家庭有1879戶，享受低保人數(shù)占總?cè)丝诘?.85%，低保標(biāo)準(zhǔn)為87元人民幣每月每人(見(jiàn)表1)，農(nóng)村最低生活保障制度基本覆蓋了全部行政村。

資料來(lái)源：石佛寺鎮(zhèn)民政所資料室。

注：2013年低保戶數(shù)及低保人數(shù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)還未公布，低保標(biāo)準(zhǔn)與2012年持平。

具體調(diào)研樣本的選擇是依據(jù)本文作者之一在2009年至2010年在石佛寺鎮(zhèn)所做調(diào)研所使用的抽樣方法，[11]首先在石佛寺鎮(zhèn)民政所選取了兩名工作人員，通過(guò)訪談和政策資料查詢的方式進(jìn)行調(diào)研，之后在石佛寺鎮(zhèn)所轄的23個(gè)行政村中隨機(jī)抽取60%的村莊，即14個(gè)行政村進(jìn)行調(diào)研，每一個(gè)行政村再用非概率抽樣的主觀判斷法，選取1戶最為貧困的低保戶，選取1戶在村民中有異議、有待于進(jìn)一步低保資格復(fù)查的低保戶進(jìn)行調(diào)研，總調(diào)研戶數(shù)為28戶，涵蓋了38名享受低保的村民。

(二)調(diào)研情況匯總

1.石佛寺鎮(zhèn)民政機(jī)構(gòu)調(diào)研

石佛寺鎮(zhèn)現(xiàn)行的農(nóng)村最低生活保障制度規(guī)定，農(nóng)村低保資金是在河南省財(cái)政定額補(bǔ)助的基礎(chǔ)上，由南陽(yáng)市、鎮(zhèn)平縣以及石佛寺鎮(zhèn)三級(jí)財(cái)政補(bǔ)足差額，農(nóng)村低保對(duì)象必須是家庭收入和實(shí)際生活水平均低于戶籍所在地農(nóng)村居民最低生活標(biāo)準(zhǔn)的、持有當(dāng)?shù)爻Ｗ艨诘霓r(nóng)村居民家庭。一般將低保戶分為如下三類(lèi)：(1)長(zhǎng)期重點(diǎn)保障戶，包括艾滋病家庭，主要?jiǎng)趧?dòng)力傷亡、重病或一級(jí)、二級(jí)殘疾且家庭其他成員無(wú)勞動(dòng)能力等特殊困難家庭；(2)長(zhǎng)期保障戶，包括家庭主要?jiǎng)趧?dòng)力傷亡、重病或三級(jí)、四級(jí)殘疾，家庭其他成員勞動(dòng)能力較差、生活狀況短期內(nèi)不會(huì)有很大變化的家庭；由一方撫養(yǎng)未成年子女的單親家庭；(3)短期保障戶，包括家庭主要成員有勞動(dòng)能力，但需要贍養(yǎng)或撫養(yǎng)的人口較多，負(fù)擔(dān)過(guò)重的家庭。

所有符合以上條件的農(nóng)村居民均可向當(dāng)?shù)孛裾块T(mén)提交低保申請(qǐng)，具體的申請(qǐng)程序是所有自己認(rèn)為符合標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村居民均可向所屬地主管機(jī)構(gòu)(村委會(huì))提交書(shū)面低保申請(qǐng)，村委會(huì)在接收到低保申請(qǐng)材料后，應(yīng)當(dāng)對(duì)申請(qǐng)人的實(shí)際家庭情況進(jìn)行調(diào)查，在通過(guò)初步審核之后召開(kāi)全體村民代表會(huì)議進(jìn)行全民審核，審核通過(guò)后需張榜公示7日，公示7日后沒(méi)有異議的，村委會(huì)將相關(guān)調(diào)查和審核資料上報(bào)鎮(zhèn)(鄉(xiāng))人民政府民政所；鎮(zhèn)(鄉(xiāng))人民政府民政所受理申請(qǐng)材料之日起20個(gè)工作日內(nèi)，應(yīng)對(duì)申請(qǐng)人的家庭情況進(jìn)行實(shí)地調(diào)查，并將有關(guān)資料和調(diào)查初審意見(jiàn)報(bào)送縣民政部門(mén)審批；縣人民政府民政部門(mén)則應(yīng)在接收鎮(zhèn)(鄉(xiāng))人民政府民政所報(bào)送資料之日起的15個(gè)工作日內(nèi)辦結(jié)審批手續(xù)；之后委派鎮(zhèn)(鄉(xiāng))人民政府民政所向符合農(nóng)村低保條件的低保戶發(fā)放《河南省農(nóng)村居民最低生活保障證》，并將低保戶家庭成員、家庭收入、人均補(bǔ)助差額等情況在其居住地以戶為單位張榜公布7天，接受群眾監(jiān)督，對(duì)于沒(méi)有通過(guò)審核的申請(qǐng)者，也應(yīng)以書(shū)面形式通知其未通過(guò)審核的具體理由。

在農(nóng)村低保戶的低保金發(fā)放方面，政策規(guī)定農(nóng)村低保對(duì)象分為A、B、C三類(lèi)，依次按照80元、50元、30元的月補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)分類(lèi)救助，低保金發(fā)放與農(nóng)村信用社合作，采取社會(huì)化發(fā)放的形式，每個(gè)季度由民政部門(mén)報(bào)告資金預(yù)算，財(cái)政部門(mén)進(jìn)行審核后將低保金統(tǒng)一轉(zhuǎn)入低保戶的個(gè)人低保賬戶中，實(shí)行專(zhuān)款專(zhuān)戶管理。石佛寺鎮(zhèn)低保制度中還有低保退出程序，在半年度或季度復(fù)核中發(fā)現(xiàn)不符合低保條件的低保戶，將通過(guò)村委、鎮(zhèn)(鄉(xiāng))人民政府民政所以及縣人民政府民政局進(jìn)行三級(jí)審核后辦理相關(guān)退保手續(xù)。

石佛寺鎮(zhèn)農(nóng)村低保制度規(guī)定低保戶家庭收入認(rèn)定和核算主要包含如下幾個(gè)方面：家庭收入，指種植、養(yǎng)殖、加工、勞務(wù)等純收入；繼承、接受贈(zèng)予、儲(chǔ)蓄存款、有價(jià)證券及利息收入；財(cái)產(chǎn)租賃、轉(zhuǎn)讓所得和偶然所得；法定贍養(yǎng)人、撫養(yǎng)人或者扶養(yǎng)人應(yīng)當(dāng)給付的贍養(yǎng)、撫養(yǎng)或扶養(yǎng)費(fèi)；遺屬補(bǔ)助費(fèi)和民政部門(mén)定期發(fā)放的救濟(jì)金。具體的計(jì)算方法則主要采用如下公式：

家庭年收入總額=全部家庭成員的貨幣收入+實(shí)物折算收入

(1)

家庭年人均收入=家庭年收入總額/家庭人口數(shù)

(2)

人年補(bǔ)助金額=低保標(biāo)準(zhǔn)-家庭年人均收入

(3)

戶年補(bǔ)助金額=人年補(bǔ)助金額×家庭人口數(shù)

(4)

通過(guò)對(duì)民政工作的調(diào)研可以得知，石佛寺鎮(zhèn)農(nóng)村最低生活保障制度設(shè)計(jì)較為完善，在農(nóng)村低保工作的各個(gè)環(huán)節(jié)均設(shè)置了多層級(jí)審核制度，以盡可能規(guī)避低保申請(qǐng)審核工作中的道德風(fēng)險(xiǎn)，但基層民政工作人員表示轄區(qū)內(nèi)行政村較多，分布較為廣泛，戶均審核所用時(shí)間較長(zhǎng)，鎮(zhèn)(鄉(xiāng))民政所工作人員優(yōu)先，難以在規(guī)定的20個(gè)工作日內(nèi)完成低保申請(qǐng)人員的家庭情況核實(shí)工作，工作壓力較大，且相關(guān)文檔工作要求嚴(yán)格，經(jīng)常要在下班后加班完成相關(guān)的文檔整理和歸檔工作。

2.低保戶入戶調(diào)研

(1)低保戶構(gòu)成及家庭情況

表2是此次入戶調(diào)研中具有代表性的幾戶低保戶，其中代表家庭最貧困組別的低保戶與2009年調(diào)研對(duì)象相同，代表具有爭(zhēng)議組別的低保戶則與上一次調(diào)研不同。

資料來(lái)源：入戶訪談。

根據(jù)入戶的實(shí)際調(diào)查和現(xiàn)場(chǎng)了解，在最貧困組別中，王某、楊某和嚴(yán)某確屬于特困戶，家居條件簡(jiǎn)陋，經(jīng)濟(jì)收入來(lái)源單一，家中勞動(dòng)力缺乏，生活條件極為艱苦，在村民中也沒(méi)有異議。劉某在有爭(zhēng)議組別中，劉某和牛某雖享受低保，且家居條件一般，但與其不在同一戶口內(nèi)的子女有人從事手工藝和相關(guān)工作。根據(jù)筆者調(diào)查，這兩戶家庭均利用了現(xiàn)有的低保戶申請(qǐng)程序中的漏洞，刻意隱瞞來(lái)自于子女的收入，達(dá)到了騙保的目的。這種情況在筆者的調(diào)查中是較為常見(jiàn)的，其原因在于現(xiàn)階段基礎(chǔ)信息化建設(shè)滯后，民政工作人員無(wú)法在申請(qǐng)人刻意隱瞞的情況下對(duì)申請(qǐng)人的真實(shí)情況進(jìn)行核實(shí)，尤其是沒(méi)有辦法對(duì)與低保申請(qǐng)人不在同一戶口的親屬進(jìn)行收入核實(shí)。

(2)農(nóng)村低保滿意度

在對(duì)農(nóng)村最低生活保障制度的滿意程度方面，僅有32%的受訪村民表示滿意，表示不滿意的受訪村民為26%，另有42%的受訪村民表示一般(圖1-A)?？梢?jiàn)，低保戶對(duì)現(xiàn)有農(nóng)村低保的滿意度較低。造成低滿意度的原因是多方面的，低保戶對(duì)現(xiàn)有農(nóng)村低保制度不滿意的原因主要集中在四個(gè)問(wèn)題上(圖1-B)：審核不公平，低保金領(lǐng)取困難，申請(qǐng)手續(xù)繁瑣以及低保標(biāo)準(zhǔn)低。

受訪村民表示，由于文化水平有限，很多關(guān)于農(nóng)村低保的申請(qǐng)表格他們不知道應(yīng)該如何填寫(xiě)，因此大多是由基礎(chǔ)村干部填寫(xiě)好之后再由他們簽字或按手印，而且他們自己也不知道申請(qǐng)流程，很疑惑為什么需要較長(zhǎng)的時(shí)間進(jìn)行審核，受訪村民對(duì)此非常不滿，有一些村民因此會(huì)自己到鄉(xiāng)鎮(zhèn)或縣級(jí)民政部門(mén)“上訪”，想加快自己低保審核的速度。

由于農(nóng)村低保申請(qǐng)環(huán)節(jié)較多，流程較長(zhǎng)，審核過(guò)程的不透明導(dǎo)致34%的受訪村民表示會(huì)在沒(méi)有確切證據(jù)的情況下懷疑低保申請(qǐng)中的審核公平性，認(rèn)為有其他不符合低保條件的村民也會(huì)享受低保，同時(shí)也懷疑低保審核和運(yùn)行過(guò)程中會(huì)存在腐敗問(wèn)題。

還有46%的受訪村民認(rèn)為現(xiàn)有的農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)不足以滿足自己的生活所需。同時(shí)有56%的受訪村民表示低保金領(lǐng)取困難，原因是了保證低保金發(fā)放過(guò)程的安全性，石佛寺鎮(zhèn)民政部門(mén)采取了利用農(nóng)信社銀卡卡的社會(huì)化發(fā)放方式，但農(nóng)信社大多只在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置營(yíng)業(yè)點(diǎn)，很多低保戶居住離鄉(xiāng)鎮(zhèn)較遠(yuǎn)的鄉(xiāng)村，往返鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)取低保金需要耗費(fèi)低保戶大量的時(shí)間和精力，尤其是對(duì)一些行動(dòng)不便的老年低保戶，這一行程就顯得非常困難。

通過(guò)調(diào)研訪談，調(diào)研小組發(fā)現(xiàn)以上的這些不滿意之處大多是由于低保戶對(duì)低保制度的不了解所造成的，關(guān)于低保戶對(duì)低保制度了解程度的調(diào)查也印證了這一推斷。調(diào)查結(jié)果發(fā)現(xiàn)：40%的受訪村民認(rèn)為農(nóng)村低保是為改善農(nóng)村貧困老百姓生活的國(guó)家 “惠民”政策，申請(qǐng)者需要符合一定的條件;25%的人認(rèn)為農(nóng)村低保制度就是給農(nóng)民發(fā)錢(qián)，可以增加農(nóng)民收入的，不需要什么條件，只要自己認(rèn)為貧窮就可以申請(qǐng);24%的人認(rèn)為它是國(guó)家的一項(xiàng)政策，至于具體內(nèi)容不清楚；11%的人只是聽(tīng)說(shuō)過(guò)有這項(xiàng)制度(圖1-C)。從比例來(lái)看，雖然能夠?qū)r(nóng)村最低生活保障有正確理解的受訪村民所占比例最高，但對(duì)農(nóng)村最低生活保障一般理解、不太了解、甚至是有錯(cuò)誤理解的受訪村民共占到了60%，尤其是有25%的受訪村民對(duì)農(nóng)村低保有著完全錯(cuò)誤的理解，這說(shuō)明基層農(nóng)村最低生活保障制度還缺乏有效的宣傳。

(3)農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)

關(guān)于低保戶不滿意原因的調(diào)查顯示有46%的受訪低保戶認(rèn)為現(xiàn)有的低保標(biāo)準(zhǔn)較低，但并沒(méi)有明確地表示現(xiàn)有的低保水平與他們的滿意水平之間還有多少差距，因此調(diào)查小組利用菜籃子法對(duì)低保戶的日均生活開(kāi)銷(xiāo)進(jìn)行了調(diào)查：依據(jù)當(dāng)?shù)?013年5月份的實(shí)際消費(fèi)水平，按照市場(chǎng)菜籃子法，分糧食、蔬菜、食鹽、肉類(lèi)、食用油、水果、煤、水電、衣物、其他交通費(fèi)、醫(yī)療費(fèi)等10個(gè)項(xiàng)目，對(duì)每月每人的消費(fèi)情況進(jìn)行測(cè)算。*2013年5月6日價(jià)格基準(zhǔn)：A.糧食：面粉1.19元/斤B. 蔬菜：蒜 5元/斤；大蔥 1.0元/斤；土豆 1.5元/斤;生姜5.0元/斤;西紅柿1.3元/斤;油麥菜1.2元/斤;青椒 1.5元/斤;茄子1.6元/斤;黃瓜 2.1元/斤;白蘿卜0.8元/斤C.食鹽2.0元/斤D.食用油：花生油13.5元/斤；菜油(散裝)4.3元/斤；香油16.5元/斤；色拉油2.4元/斤E.蛋：雞蛋3.75元/斤；鴨蛋4.7元/斤F.肉類(lèi)：豬肉(白條豬)9.35元/斤；牛肉42.75元/斤；羊肉43.45元/斤G.谷物類(lèi)：大米1.9元/斤；綠豆6.5元/斤；玉米0.83元/斤；大豆4.7元/斤H.水果：雪梨3.5元/斤；富士蘋(píng)果6.0元/斤；香蕉3.8元/斤；西瓜1.1元/斤； 甘蔗0.8元/斤I.水：水2.9元/噸J.能源：電0.58元/度；煤球0.6元/塊；液化氣 5.4元/斤。

由于有些產(chǎn)品在農(nóng)村地區(qū)農(nóng)民都有能力利用土地種植或飼養(yǎng)獲得，因此在計(jì)算石佛寺鎮(zhèn)村民每人每月最基本生活水平時(shí)，每一項(xiàng)將會(huì)選擇代表性的物品進(jìn)行計(jì)算。*人均消費(fèi)量標(biāo)準(zhǔn)：1.糧食：40斤/人·月；2.蔬菜:20斤/人·月；3.食鹽:0.3斤/人·月；4.肉類(lèi):1斤/人·月；5.食用油:1斤/人·月；6.水果20元/人·月；7.煤球24塊/人·月；8.電：10度/人·月；水：2噸/人·月；9.衣物15元/人·月；10.其他交通費(fèi)、醫(yī)療費(fèi)等 40元/人·月。如果是在鎮(zhèn)上居住的失地農(nóng)民或少地農(nóng)民，這十項(xiàng)內(nèi)容均包含在其基本生活費(fèi)用之中，其基本月生活費(fèi)用為193.43元；如果是在農(nóng)村居住的農(nóng)民，則需要?jiǎng)h去糧食、蔬菜、蛋肉和水費(fèi)，因?yàn)榧Z食、蔬菜和蛋肉農(nóng)村居民可以利用耕地自產(chǎn)自用，無(wú)需專(zhuān)門(mén)的資金去購(gòu)買(mǎi)，飲用水可以通過(guò)河水或者井水解決，其月基本生活費(fèi)用為78.98元。

2013年石佛寺鎮(zhèn)農(nóng)村低保水平標(biāo)準(zhǔn)為每人87元/月，對(duì)于農(nóng)村居民來(lái)講，此標(biāo)準(zhǔn)較實(shí)際生活水平高8.02元，如農(nóng)民家庭可以通過(guò)種植芝麻和油菜減少一部分開(kāi)支，或者通過(guò)等價(jià)值的農(nóng)作物物品進(jìn)行交換，實(shí)際每人每月基本生活需求僅為69.8元。因此，這個(gè)低保標(biāo)準(zhǔn)完全能夠滿足居住在農(nóng)村農(nóng)民的最低生活，而對(duì)于居住在鎮(zhèn)上得失地農(nóng)民或者少地農(nóng)民，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)低于實(shí)際生活需求的193.43元，不能保障居住在鎮(zhèn)上的失地或少地農(nóng)民的基本生活。

(三)調(diào)研結(jié)論

通過(guò)對(duì)入戶訪談資料的整理以及石佛寺政府相關(guān)機(jī)構(gòu)所提供的資料進(jìn)行分析研究后，可以發(fā)現(xiàn)貧困地區(qū)的農(nóng)村最低生活保障制度主要存在以下問(wèn)題：

1.保障標(biāo)準(zhǔn)與受益對(duì)象不匹配。石佛寺鎮(zhèn)的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)在全鎮(zhèn)是統(tǒng)一的，但全鎮(zhèn)居民的經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件是有差別的，比如，居住在鎮(zhèn)里的失地農(nóng)民或少地農(nóng)民，他們的生活費(fèi)用比較高，而居住在鄉(xiāng)下的農(nóng)民，生活費(fèi)用就比較低。統(tǒng)一的保障標(biāo)準(zhǔn)與有差別的生活費(fèi)用之間就出現(xiàn)了矛盾。

2.村民對(duì)低保制度了解不充分。在實(shí)際之中，正是由于存在對(duì)村民低保政策宣傳不到位等問(wèn)題，使得部分村民對(duì)農(nóng)村低保政策的認(rèn)識(shí)產(chǎn)生偏差，而這部分對(duì)低保制度存在歪曲認(rèn)識(shí)的村民正是造成不正常上訪和騙保的主要組成部分，且認(rèn)識(shí)偏差也是現(xiàn)在農(nóng)村眾多村民都要積極成為低保戶的根源之一，增加了農(nóng)村低保戶審查篩選的困難度。

3.低保信息不透明。一些低保戶在私下里進(jìn)行手工業(yè)產(chǎn)品的加工、生產(chǎn)和銷(xiāo)售，這個(gè)過(guò)程較為隱蔽，平時(shí)都是在自己家中特制的房間進(jìn)行生產(chǎn)，然后到市場(chǎng)上銷(xiāo)售。一旦得知當(dāng)?shù)卣腥藖?lái)調(diào)查，就會(huì)事先把機(jī)器和貨件都隱藏起來(lái)，難易發(fā)現(xiàn)和確認(rèn)。在市場(chǎng)上手工藝品的盈利則將隱形地計(jì)入家庭收入中，無(wú)法查證。一些確實(shí)困難卻沒(méi)有成功申請(qǐng)到低保的村民在看到經(jīng)濟(jì)情況較好的村民申請(qǐng)到低保后，限于不對(duì)稱(chēng)的信息，往往對(duì)民政工作者產(chǎn)生誤會(huì)，從而產(chǎn)生上訪等不良反應(yīng)，可見(jiàn)信息的不透明是造成基層民眾與政府組織間不信任的重要原由。

這些問(wèn)題所帶來(lái)的后果是十分嚴(yán)重的：一方面因?yàn)橹贫鹊娜笔Ш突A(chǔ)設(shè)施建設(shè)的不足，會(huì)造成制度漏洞的存在，給不法者以掘取利益的機(jī)會(huì)；另一方面，信息流通的不暢通導(dǎo)致政府的公信力下降，使民眾喪失對(duì)政府的信任，極易引發(fā)村民上訪等不穩(wěn)定現(xiàn)象。此外，雖然低保戶對(duì)低保金發(fā)放方式有較大的不滿，但與效率相比，先有的低保金發(fā)放方式和發(fā)放渠道能在最大程度上規(guī)避低保金發(fā)放過(guò)程中的道德風(fēng)險(xiǎn)，因此不需要進(jìn)行改進(jìn)。

四、政策建議

要解決貧困農(nóng)村地區(qū)低保工作中存在的上述問(wèn)題，可以從以下幾個(gè)方面著手：

首先，明確農(nóng)村低保各項(xiàng)工作的職責(zé)，完善各項(xiàng)工作流程，對(duì)違法行為做出嚴(yán)厲的處理。對(duì)低保申請(qǐng)戶實(shí)施個(gè)人責(zé)任制，對(duì)于農(nóng)村騙保人員，在法律上給予嚴(yán)厲的制裁，并在經(jīng)濟(jì)上做出一定的懲罰。對(duì)于農(nóng)村低保工作相關(guān)人員出現(xiàn)的“人情?！?、“關(guān)系?！钡那闆r，在行政上給予相應(yīng)的懲罰，保證農(nóng)村低保制度的公平性和嚴(yán)肅性。

其次，應(yīng)發(fā)揮基層民政部門(mén)的力量。在進(jìn)行農(nóng)村低保基層工作時(shí)，應(yīng)認(rèn)真、耐心解答農(nóng)民關(guān)于低保的各種問(wèn)題，積極地向農(nóng)民講解農(nóng)村低保制度的具體政策和內(nèi)容，免費(fèi)發(fā)放結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際的低保宣傳手冊(cè)，讓群眾明白低保實(shí)質(zhì)是鼓勵(lì)貧困者生產(chǎn)自救而不是“助懶、扶懶”，上級(jí)政府也應(yīng)該撥出專(zhuān)款用于民政部門(mén)的政策法規(guī)宣傳。同時(shí)各農(nóng)村村委會(huì)、各村組、包村鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政辦定期組織學(xué)習(xí)和工作總結(jié)，提高民政工作人員自身的思想認(rèn)識(shí)和工作作風(fēng)。

第三，合理制定低保標(biāo)準(zhǔn)，在確定農(nóng)村低保范圍與補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)要同時(shí)參考農(nóng)村貧困家庭的收支兩個(gè)方面的指標(biāo)綜合衡量。具體而言，是以家庭人均年收入為指標(biāo)界定低保標(biāo)準(zhǔn)，以家庭人均支出測(cè)算低保標(biāo)準(zhǔn)。家庭收入應(yīng)考慮種植、養(yǎng)殖、加工、外出勞務(wù)等純收入，并適當(dāng)考慮提高失地或少地農(nóng)民的低保標(biāo)準(zhǔn)。

第四，應(yīng)把信息化管理加入農(nóng)村低保工作之中。信息化管理平臺(tái)由三部分組成：第一部分為管理機(jī)構(gòu)所轄區(qū)域所有人員及經(jīng)濟(jì)單位的基本情況數(shù)據(jù)庫(kù)，包括自然人的年齡、職業(yè)、家庭組成、經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀等情況與法人的稅收狀況、法人代表、從事行業(yè)等情況；第二部分為信息反饋系統(tǒng)，包括上級(jí)職能部門(mén)對(duì)下級(jí)的文件下達(dá)與基層民眾對(duì)職能部門(mén)的意見(jiàn)反饋和舉報(bào)，其中最為重要的就是基層民眾的意見(jiàn)反饋和舉報(bào)系統(tǒng)；第三部分是這一信息化平臺(tái)的最高層次，是一種全國(guó)互聯(lián)的信息交換平臺(tái)，其最終目的是能夠在全國(guó)范圍內(nèi)對(duì)公民信息進(jìn)行保密條件下的共享。整個(gè)信息平臺(tái)應(yīng)按照程序設(shè)置先易后難，數(shù)據(jù)庫(kù)先簡(jiǎn)單后復(fù)雜，共享區(qū)域先地方后中央的原則進(jìn)行建設(shè)。

最后，應(yīng)增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)別民政部門(mén)工作人員的數(shù)量。由于人口的不斷增加，現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政所的工作人員數(shù)量明顯不足以滿足要求越來(lái)越嚴(yán)格的低保審核工作的要求，在其他民政工作的壓力下，難以按時(shí)完成低保的申請(qǐng)審核工作，加之嚴(yán)格的文檔歸檔要求，基礎(chǔ)民政工作人員的人均工作量過(guò)大，影響了民政工作人員的工作效率，因此有必要適當(dāng)增加基層民政機(jī)構(gòu)，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)別民政機(jī)構(gòu)的工作人員編制，將民政工作人員的人均工作量控制在合理水平。

(責(zé)任編輯：H)

Problems and Countermeasures of the Rural Minimum
Living Security System in Poor Rural Areas

—Based on the survey data from the concentrated poverty areas of Henan province

HUANG PengLIU TiankunLIU Yan

Since the implementation of the rural minimum living security system in 2006, the governments at various levels are going up in material, manpower and financial resources to actively improve the lives of poor farmers, but there is still has the petition in the rural grassroots, because of the dissatisfaction of the rural minimum living security system, which impacts social stability and economic development of the rural grassroots. This study takes Shifosi town, Zhenping county, Nanyang city of Henan Province as research sample to collect primary data through the way of household survey, and finds that the primary reason leading dissatisfaction of peasantry as follows: the rural minimum living security system does not match benefit object, peasantry does not fully understand the rural minimum living security system. Based on the problems, this article suggests that the ment should solve the problems through ways as follows: first,to establish the Citizens information sharing system gradually, for auditing applicant's real financial situation. Second,to set standards about the rural minimum living security system to satisfy basic living needs of landless peasantry. Third,to improve rural peasantry’ awareness of rural minimum living security system. Finally,to increase the number of staff in township level civil affairs bureau, for controlling the workload of civil affairs staffs in reasonable level.

poverty-stricken area, the rural minimum living security system, minimum living level, citizens information sharing system, grass-roots research