姜禾

（中共新疆區(qū)委黨?！⌒姓W(xué)教研部　新疆 烏魯木齊 830002）

推進(jìn)新疆政府購買社會組織服務(wù)的思考

姜禾

（中共新疆區(qū)委黨校行政學(xué)教研部新疆 烏魯木齊 830002）

社會組織是社會治理的重要力量?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》出臺后，新疆社會組織迎來了更大的發(fā)展機遇。新疆各級政府應(yīng)抓住這一機遇，理順政社關(guān)系，大力扶持引導(dǎo)社會組織發(fā)展壯大，盡快建立健全相關(guān)政策法規(guī)，推進(jìn)新疆政府購買社會組織服務(wù)的進(jìn)程，使政府、社會組織和各族群眾都從中受益。

新疆 政府購買社會組織服務(wù)

黨的十八屆三中全會審議通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出：激發(fā)社會組織活力。正確處理政府和社會關(guān)系，加快實施政社分開，推進(jìn)社會組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用。適合由社會組織提供的公共服務(wù)和解決的事項，交由社會組織承擔(dān)。自治區(qū)黨委八屆六次全委（擴大）會議同樣提出要創(chuàng)新社會治理體制，改進(jìn)社會治理方式，激發(fā)社會組織活力。

政府購買社會組織服務(wù)是激發(fā)社會組織活力的重要抓手，對深化改革、創(chuàng)新治理都有積極推動作用。2013年9月出臺的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，更是為政府公共服務(wù)職能向社會組織過渡提供了保障。通過培育、扶持、引導(dǎo)社會組織參與社會治理，用多樣化的方式承接越來越多的政府公共服務(wù)職能，從而加快政府職能轉(zhuǎn)變、實現(xiàn)政社分開。

社會組織有很多種理解，這里所指的社會組織就是指非營利組織，它是由自然人、法人和其他組織為滿足社會需要而成立的組織，按登記類型可以分為社會團體、民辦非企業(yè)單位、中介組織和基金會四類。在國外，民間組織、非政府組織、第三部門等稱謂也都是指社會組織。

一、推進(jìn)新疆政府購買社會組織服務(wù)的重大意義

1.加快轉(zhuǎn)變政府職能，理順政社關(guān)系的需要。黨的十八屆三中全會提出推進(jìn)國家治理體系和治理能力建設(shè)，建設(shè)服務(wù)型政府和法治政府，指出推廣政府購買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買。這再次強調(diào)，過去大包大攬的全能政府必須加快轉(zhuǎn)變職能，成為職能有限的運轉(zhuǎn)高效的現(xiàn)代政府。政府購買公共服務(wù)是深化行政體制改革、提升政府公共服務(wù)能力的重要舉措。通過加快推進(jìn)政府購買社會組織服務(wù)，讓社會組織壯大起來，對政府形成倒逼作用，理順政社關(guān)系，推動政府向社會還權(quán)。

對政府而言，向社會組織購買公共服務(wù)既能減輕財政、人員的負(fù)擔(dān)，更有利于集中精力做好政府應(yīng)做的事情。特別是新疆正處于“三期疊加”的狀態(tài)，政府面臨更多的挑戰(zhàn)和任務(wù)。如果能夠?qū)⒁恍┕卜?wù)職能剝離，政府就可以專心搞好穩(wěn)定和發(fā)展。

2.充分發(fā)揮社會組織的積極作用的需要。社會組織是社會治理的有生力量。十八大后豐富多彩的社會組織如雨后春筍般成立起來，既展現(xiàn)了現(xiàn)代社會的多樣性，又體現(xiàn)出不同人群的關(guān)注點或訴求。政府通過對社會組織服務(wù)的購買，與社會組織建立起互信互利的良好關(guān)系，使社會組織成為連接政府和群眾的橋梁和紐帶，發(fā)揮上傳下達(dá)的信息收集器和傳播器作用。

然而目前新疆社會組織發(fā)育不足，尚未在社會治理中發(fā)揮充分的作用。政府通過多種形式購買社會組織服務(wù)，增強社會組織的自治自律自我管理能力，使社會組織逐步發(fā)育、壯大，積極參與社會治理，實現(xiàn)社會治理方式的創(chuàng)新。

3.讓更多的群眾享受優(yōu)質(zhì)便捷的公共服務(wù)的需要。2013年5月13日，李克強在國務(wù)院機構(gòu)職能轉(zhuǎn)變動員電視電話會議上指出：凡適合市場、社會組織承擔(dān)的，都可以通過委托、承包、采購等方式交給市場和社會組織承擔(dān)，政府辦事不養(yǎng)人、不養(yǎng)機構(gòu)。這樣既能加快解決公共服務(wù)產(chǎn)品短缺問題，又能形成公共服務(wù)發(fā)展新機制，對企業(yè)、老百姓和政府，都是“惠而不費”的好事。社會組織根據(jù)各自的優(yōu)勢，可以根據(jù)各族群眾的需要提供分門別類的服務(wù)。對各族群眾而言，享受由政府向社會組織購買的公共服務(wù)，更實惠更便捷，受益更大。而且購買過程是互利共贏的過程，政府、社會組織和群眾都能從中受益。

二、新疆各級政府購買公共組織服務(wù)的現(xiàn)狀分析

近年來，新疆社會組織呈現(xiàn)蓬勃的發(fā)展?fàn)顟B(tài)，數(shù)量、質(zhì)量都有所增長，為政府購買社會組織服務(wù)創(chuàng)造了較好的條件。據(jù)自治區(qū)民政廳數(shù)據(jù)顯示：目前，新疆共有8 412個社會組織，分布在經(jīng)濟、政治、文化、社會、教育、科技等各個領(lǐng)域。但是，新疆政府購買社會組織服務(wù)的實踐還在起步探索階段，在認(rèn)識上、制度上還存在不到位、不規(guī)范的問題。

1.對“社會組織”“政府購買”等認(rèn)知不到位。認(rèn)識是行動的先導(dǎo)。認(rèn)識問題不到位可能直接導(dǎo)致行動的滯后或偏差。當(dāng)前認(rèn)識上的問題主要表現(xiàn)在：對“社會組織”這一事物本身的認(rèn)識不清楚，容易戴有色眼鏡看問題；對政府和社會組織的關(guān)系厘不清；對社會組織的資質(zhì)、能力心存疑慮；對政府購買社會組織服務(wù)持觀望態(tài)度；認(rèn)為自己所在部門不需要購買社會組織服務(wù)；認(rèn)為沒有錢就沒有辦法實現(xiàn)“購買”等。

2.指導(dǎo)性、配套性政策措施不到位?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》出臺已有一年多，北京、云南、廣西、青海等省市陸續(xù)制定了各自的政府購買公共服務(wù)的相關(guān)政策，但文件多半只列舉了購買服務(wù)的目錄或?qū)嵤┮庖?，而對關(guān)鍵的經(jīng)費、保障等問題缺少詳細(xì)可行的措施。至于新疆，關(guān)于政府購買社會服務(wù)的指導(dǎo)性政策措施尚未出臺。

當(dāng)前，新疆各級政府向社會組織購買公共服務(wù)呈現(xiàn)零星推進(jìn)狀態(tài)，大多數(shù)地區(qū)和公共服務(wù)領(lǐng)域的進(jìn)程都比較緩慢。其中一個重要原因就是缺少頂層設(shè)計，基層實踐只能局部嘗試、緩慢推進(jìn)。至于近年來，雖然一些廳局、縣市在實踐中已經(jīng)探索開展了購買社會組織的服務(wù)，但是因為缺少頂層設(shè)計和相關(guān)政策，實施過程中會受到很多體制、政策方面的制約。只有加強政府購買社會組織公共服務(wù)的制度化法治化保障，才能提高購買服務(wù)的規(guī)范化程度，真正實現(xiàn)共贏。

3.社會組織力量薄弱，尚未充分發(fā)揮作用。社會組織將成為公共服務(wù)的提供者、生產(chǎn)者。但是，目前新疆社會組織自身的狀態(tài)還很薄弱，數(shù)量、質(zhì)量大都處在低位，在參與社會治理、提供公共服務(wù)方面發(fā)揮的作用甚微。少數(shù)的社會組織運行狀態(tài)不錯，獲取了政府給予的資金、項目、政策方面的支持，但帶動效應(yīng)還不明顯。“打鐵還需自身硬”，社會組織要作為政府轉(zhuǎn)移公共服務(wù)職能的載體，必須加強自身的培養(yǎng)發(fā)展。

4.政府購買社會組織服務(wù)的制度規(guī)范不到位。經(jīng)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，各廳局、各地州開展政府購買社會組織服務(wù)的程度各不相同，在實踐探索中缺少統(tǒng)一明確的制度規(guī)范。在政府對社會組織的選擇、購買資金的監(jiān)管、服務(wù)結(jié)果的評價等方面缺少公開、透明、規(guī)范的制度約束，有可能出現(xiàn)權(quán)力尋租、關(guān)系經(jīng)濟，甚至以權(quán)謀私、貪污腐敗等問題。

三、推進(jìn)新疆政府購買社會組織服務(wù)的對策建議

1.加強政府購買社會組織服務(wù)的制度化保障。法律法規(guī)具有權(quán)威性、強制性和規(guī)范性，是推進(jìn)制度建設(shè)的強有力工具。在發(fā)達(dá)國家政府購買公共服務(wù)的過程中，都非常重視健全相關(guān)法律法規(guī)和政策。美國是最早實行政府購買公共服務(wù)的國家之一，關(guān)于政府采購的法律體系相當(dāng)完善。美國國會以《聯(lián)邦政府采辦法案》和《聯(lián)邦政府采購條例》作為政府采購的核心，其所規(guī)定的釆購政策和標(biāo)準(zhǔn)都非常嚴(yán)格。英國政府出臺了很多規(guī)范政府購買社會組織服務(wù)的法律法規(guī)和政策措施，以便更好地發(fā)揮政府和社會組織在提供公共服務(wù)過程中的作用。目前，我國各地政府購買公共服務(wù)活動的主要依據(jù)是《政府采購法》。然而《政府采購法》側(cè)重于規(guī)范政府購買貨物、工程項目等，和公眾日益增長的公共服務(wù)需求存在一定差距。隨著購買公共服務(wù)的日益推進(jìn)，政府應(yīng)針對購買公共服務(wù)加快健全和完善法律法規(guī)體系，為政府購買公共服務(wù)提高制度化法治化保障。只有對政府購買主體與客體的定位與關(guān)系、購買公共服務(wù)的范圍與項目、購買的方式及限定條件、購買效果評價標(biāo)準(zhǔn)以及購買行為發(fā)生后的救濟途徑等都作出明確規(guī)定，壓縮真空地帶，避免權(quán)力尋租和腐敗，才能保障政府購買實現(xiàn)預(yù)期效果。

2.大力培育和積極引導(dǎo)社會組織健康發(fā)展。社會組織是政府購買公共服務(wù)的供給者，發(fā)展成功與否直接關(guān)系到公共服務(wù)質(zhì)量的高低。政府購買公共服務(wù)的重要目標(biāo)之一就是要激發(fā)社會組織活力，增強社會組織承接公共服務(wù)的能力，逐步實現(xiàn)社會的良好治理，絕不是為了購買而購買，也不是政府為了“減負(fù)”而購買。發(fā)達(dá)國家的實踐充分體現(xiàn)了這一點，通過政府購買幫助社會組織壯大起來，從而發(fā)揮更大更多的作用。比如美國政府在購買服務(wù)時實施報酬與績效緊密掛鉤的激勵機制以鼓勵社會組織踴躍參與提供公共服務(wù)，并且優(yōu)先照顧少數(shù)民族、婦女等設(shè)立的組織，通過優(yōu)惠政策吸引他們參與到采購中來。

新疆的社會組織存在數(shù)量較少、專業(yè)化程度不高的現(xiàn)狀，為改變這種狀況，政府應(yīng)通過多種舉措大力培育社會組織發(fā)展，不斷擴大社會組織的數(shù)量和規(guī)模，提高其專業(yè)化水平。政府對社會組織減少行政性干預(yù)的同時，也要充分地對其加以規(guī)范和引導(dǎo)，對公共服務(wù)供給的合法性、正當(dāng)性、實施效果等問題進(jìn)行監(jiān)督管理。此外，政府還應(yīng)制定資金、稅收、人才、場地等多種優(yōu)惠措施，鼓勵支持社會組織發(fā)展，并通過稅金減免、無息或低息貸款等政策加大對社會組織的資金扶持力度，促進(jìn)其健康發(fā)展，使社會組織演變成政府部門的“另一只手”。

3.擴大購買服務(wù)的范圍，創(chuàng)新購買模式。對政府購買公共服務(wù)的范圍，學(xué)術(shù)界看法各異。最極端的觀點是所有公共服務(wù)都可以外包。但更普遍的觀點是，能否外包應(yīng)該有一定的判斷標(biāo)準(zhǔn)，并非所有的服務(wù)都適合外包。比如：相對于政府核心職能，一般性公共服務(wù)職能更適合購買；以公共服務(wù)的可描述性、監(jiān)督的難易度、服務(wù)質(zhì)量的量化衡量度及競爭程度等為標(biāo)準(zhǔn)來判斷是否適合購買等等?？v觀各國實踐，政府向社會組織購買公共服務(wù)的范圍通常可以從價值判斷和服務(wù)特性這個方面來界定。通常，政府向社會組織購買的公共服務(wù)主要是那些需要更多的責(zé)任感、需要更多個性化和志愿服務(wù)、無利可圖或只產(chǎn)生微利的服務(wù)，大多集中于環(huán)保、衛(wèi)生、教育、扶貧助弱及社區(qū)服務(wù)建設(shè)等公益領(lǐng)域。美國地方政府購買公共服務(wù)的領(lǐng)域非常廣泛。除基礎(chǔ)建設(shè)領(lǐng)域外，還包括養(yǎng)老、就業(yè)、教育等民生方面的公共服務(wù)，數(shù)據(jù)處理、咨詢服務(wù)等信息服務(wù)業(yè)，垃圾收集、路燈維修、街道維護等各個方面。

基于公共服務(wù)效果、社會組織發(fā)展以及政府職能轉(zhuǎn)變等多方面因素，近年來新疆政府購買公共服務(wù)的做法越來越被接受和認(rèn)可，但購買公共服務(wù)的范圍依然較小。目前，購買服務(wù)的內(nèi)容主要局限在養(yǎng)老、扶貧、殘障和社區(qū)建設(shè)等領(lǐng)域，應(yīng)逐步向公共衛(wèi)生、教育、文化體育、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)等主要公共服務(wù)領(lǐng)域擴展?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》指出，要逐步加大政府向社會力量購買服務(wù)的力度，凡適合社會力量承擔(dān)的，都可以通過委托、承包、采購等方式交給社會力量承擔(dān)。這也啟示我們，新疆各級政府應(yīng)該在堅持降低服務(wù)成本，提升服務(wù)質(zhì)量和資金效益的原則下，充分聽取社會意見，廣泛試點，積極擴大購買公共服務(wù)的范圍，滿足社會不斷提升且多元化的需求。

針對新疆特殊區(qū)情，各級政府可以探索嘗試購買專業(yè)的安保維穩(wěn)服務(wù)。基層工作具有極端重要性和特殊性，基層干部在繁雜工作外還得超負(fù)荷承載維穩(wěn)值班等任務(wù)。目前，街道、社區(qū)通過聘請聯(lián)防隊員來分擔(dān)維穩(wěn)工作，其成效已得驗證。新疆縣鄉(xiāng)政府不妨探索購買部分安保維穩(wěn)服務(wù)，既能減輕基層政府、干部的身心壓力，又能提升行政績效和政府治理能力。

目前，新疆政府向社會組織購買公共服務(wù)，主要采取契約式的合同購買、非契約的資助方式以及憑單式付費購買。但是這三種方式從整體上并不能充分體現(xiàn)或保障政府實現(xiàn)高效率、高質(zhì)量以及陽光透明的服務(wù)采購。因此，創(chuàng)新購買方式是政府購買社會組織公共服務(wù)的一項重要任務(wù)。一是要在契約式的合同購買中引入競爭機制，尤其是那些外部制度環(huán)境較完善、社會組織發(fā)育比較成熟的領(lǐng)域，可以通過競標(biāo)性采購來提高公共服務(wù)的整體水平和透明度。二是要盡量減少非契約性的購買方式，避免權(quán)力、金錢、人情關(guān)系等因素對購買行為的影響，防止在購買過程中出現(xiàn)“采購腐敗”等問題。三是要建立政府自身提供與向社會組織購買相結(jié)合的方式向社會提供公共服務(wù)，這有利于減少單純依靠社會組織提供公共服務(wù)而有可能產(chǎn)生的社會不公，提升服務(wù)質(zhì)量。

4.堅持公開、公正、透明的購買程序。一般而言，政府購買服務(wù)的程序包括制定購買計劃、招標(biāo)、項目實施和評估四個階段。每個階段都應(yīng)該堅持公開、公正、透明的原則。

首先，必須明確目前公共服務(wù)的供需情況，才能形成合理的購買計劃。公眾所需要的公共服務(wù)與政府所購買的服務(wù)內(nèi)容之間存在認(rèn)識上的模糊與執(zhí)行中的偏差，往往成為影響政府購買公共服務(wù)發(fā)展的重要因素。政府應(yīng)廣開渠道，全方位、多方面收集社會和公眾關(guān)于公共服務(wù)需求的信息，明確社會組織能夠提供的公共服務(wù)的范圍和水平，從而確定需要向社會組織購買的公共服務(wù)項目、數(shù)量和要求。

其次，政府向社會組織購買公共服務(wù)的招投標(biāo)、實施和評估過程必須嚴(yán)格規(guī)范。政府應(yīng)當(dāng)遵循公開、公平、競爭、擇優(yōu)的原則，通過多種渠道向社會公開招標(biāo)，嚴(yán)格審查，平等競爭，擇優(yōu)購買。制定購買的價格標(biāo)準(zhǔn)時，除考慮當(dāng)?shù)氐呢斦芰?、物價水平、居民收入水平等因素外，還應(yīng)適當(dāng)維護公共服務(wù)供給者的利益。必須提高采購資金預(yù)算透明度，并制定相關(guān)的管理辦法，規(guī)范政府購買行為，避免暗箱操作或權(quán)力尋租。比如，英國政府購買社會組織服務(wù)的過程中非常重視聽取社會各界的意見，及時對政府購買社會組織服務(wù)中所存在的問題加以修訂和改正。日本作為簽訂WTO《政府采購協(xié)議》的國家之一，一直采用招標(biāo)模式購買服務(wù)，并強調(diào)任何社會組織不享有特權(quán)。

5.加快政府購買社會組織服務(wù)的信息化建設(shè)步伐。在政府購買社會服務(wù)過程中，更多地運用現(xiàn)代化手段已成為各國實踐的趨勢。如美國總務(wù)管理局就為政府購買提供良好的信息平臺，一方面在采購信息系統(tǒng)發(fā)布有關(guān)政府購買公共服務(wù)的公告，另一方面社會組織和企業(yè)則將自己的信息輸入數(shù)據(jù)庫并注冊會員，這樣政府和社會組織能夠隨時了解到相關(guān)信息并開展購買活動。

新疆必須抓住當(dāng)前改革發(fā)展的關(guān)鍵期，加速推進(jìn)信息化建設(shè)，著力建立政府采購的相關(guān)數(shù)據(jù)庫和信息平臺。一是要建立科學(xué)、權(quán)威的信息庫。建立市場信息庫、用戶信息庫、合同管理數(shù)據(jù)庫，及時、全面、準(zhǔn)確地反映供需變化等情況，為政府購買提供更多參考和依據(jù)。二是要擴大網(wǎng)上購買實施范圍，推行網(wǎng)上投標(biāo)、評標(biāo)、競價等電子化采購方式。積極探索政府購買管理系統(tǒng)與支付系統(tǒng)的有機結(jié)合，整合相關(guān)的信息資源，最終實現(xiàn)預(yù)算、購買、支付、統(tǒng)計等信息系統(tǒng)的有機統(tǒng)一，構(gòu)建便捷、高效的數(shù)字化政府購買公共服務(wù)，進(jìn)一步提升政府公共服務(wù)水平，讓政府、公眾、社會組織都從中受益。

6.不斷健全和完善評估監(jiān)督機制。非營利事業(yè)是一項不求回報的公益事業(yè)，但受經(jīng)濟利益的驅(qū)使，往往有可能會使部分社會組織在具體操作過程中違背這一原則，而且在購買過程中也很容易出現(xiàn)“采購腐敗”問題。因此，建立完善的評估監(jiān)督機制十分必要。

一是要建立政府主導(dǎo)下的專門性監(jiān)督機制。要充分發(fā)揮審計、監(jiān)察機關(guān)的作用，對政府向社會組織購買公共服務(wù)的流程、財政支出以及社會組織在提供公共服務(wù)過程中的有關(guān)事項進(jìn)行全面的審計監(jiān)察，并且及時把結(jié)果向社會公布，提升政府公信力及公眾對社會組織的認(rèn)可度。二是要引入全程監(jiān)督機制。在確定購買對象、內(nèi)容等環(huán)節(jié)應(yīng)在一定范圍內(nèi)征詢公眾的意見建議。要建立有效的聽證制度及舉報平臺，使整個購買過程都處在公眾監(jiān)督范圍之內(nèi)，力爭做到公開透明。三是要建立服務(wù)對象監(jiān)督評價機制。由服務(wù)對象針對社會組織所提供的公共服務(wù)進(jìn)行客觀的評價，可以促進(jìn)公共服務(wù)質(zhì)量的提升。四是運用第三方監(jiān)督，邀請信譽度高、專業(yè)性強的獨立評審機構(gòu)或者專家學(xué)者對購買程序、資金使用情況以及服務(wù)提供質(zhì)量等進(jìn)行監(jiān)督和評審。在評估這一環(huán)節(jié)主要是對非營利組織提供的產(chǎn)品進(jìn)行整體性評估，這項工作貫穿于整個購買過程的后半段，可以隨時針對發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行修改和調(diào)適，保證政府的購買行為更加公平公正，使公眾享受到更加多元優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)。

［1］齊海麗.我國政府購買公共服務(wù)的研究綜述［J］.四川行政學(xué)院學(xué)報，2012（01）.

［2］陳霞.政府購買公共服務(wù)的國際經(jīng)驗借鑒與思考［J］.中國政府采購，2013（09）.

責(zé)任編輯：洪美云

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10.3969/j.issn.1003-4641.2015.01.11