梁麗萍

（太原理工大學， 山西 太原 030024）

《中共中央關于加強社會主義協商民主建設的意見》在深入總結長期以來中國共產黨同民主黨派協商合作豐富經驗的基礎上，首次將中國共產黨同各民主黨派直接的政治協商明確為“政黨協商”，并將其擺在協商民主的突出位置。2015年中央統戰(zhàn)工作會議上，習近平總書記對政黨協商專門作出論述，強調中國共產黨同民主黨派有事要商量、多商量。中共中央頒發(fā)的《中國共產黨統一戰(zhàn)線工作條例（試行）》，把“參加中國共產黨領導的政治協商”確定為民主黨派的基本職能，并對政黨協商的內容、形式和保障機制作出規(guī)定，為我國政黨協商的發(fā)展指明了方向和目標。

所謂政黨協商，即在中國共產黨領導下，作為執(zhí)政黨的中國共產黨與作為參政黨的各民主黨派，就黨和國家重大方針政策、重要事務進行的政治協商。就價值層面而言，政黨協商具有政黨性、政治性、高層性等特點，在黨和國家工作大局中具有不可或缺的重要地位和作用；就實踐層面而言，政黨協商廣泛凝聚了社會各方面的智慧和力量，促進了國家治理決策的科學化、民主化。但還應該看到，與我國社會主義民主政治發(fā)展的要求相比，與“四個全面”戰(zhàn)略布局的要求相比，還需要準確把握政黨協商的性質定位，進一步提高政黨協商的實效。

一、深刻認識政黨協商的重要地位

協商民主本身具有多層次的內容，如政治協商、社會協商、公民協商，等等，政黨協商是作為執(zhí)政黨的中國共產黨與作為參政黨的各民主黨派的政治協商，在中國特色社會主義協商民主中具有重要地位。

首先，從歷史發(fā)展來看，政黨協商是我國社會主義協商民主最初的實踐探索和最為成熟的制度形態(tài)。作為理論形態(tài)的“協商民主”最早由西方政治學者提出并加以論證，而實踐形態(tài)的“協商民主”則開始于中國特色社會主義的政治探索中?？箲?zhàn)勝利后，中國的政治體制如何建立，成為全國人民共同關注的大事，其時建立的各民主黨派，也抱著極大的熱忱為建立民主的新中國而奮斗。1948年，中國共產黨發(fā)布“五一口號”，就建立新中國事宜邀請各民主黨派、社會賢達、愛國人士進行政治協商。1949年9月21日，中國人民政治協商會議第一屆全體會議在北京召開。第一屆政治協商會議在當代中國政治發(fā)展史上具有里程碑的重大意義，它不僅發(fā)揮了制憲會議的作用，孕育了建立中華人民共和國的《共同綱領》以及新的基本制度，從而實現了“協商建國”，而且，從“五一口號”的發(fā)布到第一屆政治協商會議的召開，標志著中國共產黨與各民主黨派確立了以協商民主為內涵的協商合作的新型黨際關系。新中國成立后，伴隨著人民民主統一戰(zhàn)線的組織化和制度化，黨際協商成為中國共產黨與各民主黨派和無黨派人士之間民主協商、合作共事的工作制度和工作機制。具體而言，建國初期中國共產黨領導的多黨合作政黨制度是以政治協商制度為平臺推進的。多黨合作在實踐中先后創(chuàng)造了以下幾種主要協商民主形式：其一是在人大、政府和政治協商會議中參政議政；其二是在執(zhí)法機關和司法機關中協商共事；其三是雙周座談會，雙周座談會又有兩種形式，即報告會和座談會，活動的主要內容是聽取政府有關部門的形勢報告和工作報告、座談時事政策問題、協商有關單位提出的問題和由政協全國委員會工作會議提出的問題等；其四是最高國務會議，由國家主席召集并主持，圍繞國家重大事務和現行政策聽取報告和座談討論，民主黨派和無黨派人士占參加會議人數的一半以上；其五是中國共產黨同民主黨派、黨外人士協商座談會。進入改革開放和社會主義現代化建設新的歷史時期，我國政黨制度平臺上的協商民主實踐形成三種形式，即中共中央邀請各民主黨派領導人和無黨派代表人士舉行民主協商會，就中共中央將要提出的大政方針進行協商；中共中央主要領導人根據形勢需要，不定期邀請民主黨派領導人和無黨派代表人士舉行高層次、小范圍的談心活動，溝通思想，交換意見；中共中央召開民主黨派和無黨派代表人士座談會，通報或交流重要情況，傳達重要文件，聽取政策性建議，或討論某些專題。除會議協商外，民主黨派中央可向中共中央提出書面建議。由上可見，政黨協商民主是與中國共產黨領導的民主實踐共同成長的，政黨協商民主不僅奠定了中華人民共和國誕生的政治基礎，而且，政黨協商民主是我國社會主義協商民主最初的實踐探索，經過建國初期特別是經過改革開放和社會主義現代化建設新的歷史時期，政黨協商民主從形式到內容逐步規(guī)范、充實和完善，成為我國社會主義協商民主最為成熟的制度形態(tài)。

其次，從現實運行來看，政黨協商彰顯了社會主義協商民主的內在價值，并具有引領和示范作用。20世紀末“協商民主”理論產生后，之所以能夠很快成為西方政治學界重要的民主理論解釋范式，背景在于許多西方學者及政界人士嘗試將此作為新的民主治理模式，以修補和矯正西方社會長期信奉的、以競爭方式為主要內容的自由民主和代議民主的制度缺失，期望以協商民主理論為引領走出以選舉民主為核心價值的競爭政治的實踐困境。我國政黨協商民主以中國特色政黨制度為基礎，我國的政黨制度是領導核心的“一元性”與結構“多元性”的有機結合和統一。在政黨協商過程中，民主黨派雖然有各自所聯系的階層和群體，利益主張也不盡相同，但執(zhí)政黨領導力量“一元性”所形成的合力指向是一致的，即中國共產黨與各民主黨派是在共同的思想政治基礎上團結合作，共同致力于建設中國特色社會主義事業(yè)，避免了多黨制政治目標的分散和政治行為的軟弱無力，同時還可以保證政治體系穩(wěn)定以及社會各階層及群體參與政治的有序化、制度化和規(guī)范化。政黨制度結構的“多元性”使我國的政黨制度具有一定的開放性和包容性，政黨制度的“參與主體多元化”使不同的利益群體通過與他們有密切聯系的政黨，把其利益要求、政治訴求、意見和建議反映到政治體系中來，具有較強的吸納社會各階層廣泛參與政治的能力，能為政治參與提供組織、程序和途徑的保障，并起到吸收、組織、引導和整合的作用，不僅能夠為原有階層，而且能夠為社會變革中出現的新社會階層、新利益群體的政治訴求、利益表達提供暢通的渠道。由此可以說，我國政黨協商民主不是為了消弭選舉民主缺陷而作出的無奈選擇，中國特色政黨制度特別是其合作型的黨際關系模式使政黨協商成為我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢，彰顯了社會主義民主的內在價值。

伴隨中國特色社會主義民主政治的不斷推進，我國政黨協商民主實踐也不斷走向豐富和成熟。1989年《中共中央關于堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的意見》就對加強中國共產黨和各民主黨派之間的合作與協商作出明確規(guī)定。2005年《中共中央關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設的意見》再次明確中國共產黨同各民主黨派政治協商的形式、內容和程序。2010年《關于進一步規(guī)范省、自治區(qū)、直轄市黨委同民主黨派、無黨派人士政治協商的意見》對中央、省級黨委開展政黨協商進行了規(guī)范，推動政黨協商更加制度化、規(guī)范化、程序化。黨的十六大以后，中共中央就事關國計民生的重大問題征求各民主黨派、無黨派代表人士的意見建議逐漸走向程序化和制度化。黨的十八大和十八屆三中全會對大力推進協商民主廣泛多層制度化發(fā)展的戰(zhàn)略部署，明確要完善中國共產黨同各民主黨派的政治協商。十八大以后，2013年10月，新一屆全國政協開啟雙周協商座談會制度，每次參加座談的政協委員有一半以上都是民主黨派成員，他們表現踴躍，積極建言。特別是民主黨派中央也開始參與籌辦雙周協商座談會，2014年召開的主題為“確保依法獨立公正行使審判權、檢察權”的雙周協商座談會系民革中央參與籌辦；主題為“南水北調中線水源地水質保護問題”的雙周協商座談會系民進中央參與籌辦；主題為“大學畢業(yè)生創(chuàng)業(yè)就業(yè)環(huán)境優(yōu)化”的雙周協商座談會系民盟中央參與籌辦。2014年，各民主黨派中央領導同志參加中共中央、國務院和有關部門召開的黨外人士協商會、座談會、情況通報會達20余次。主要領導多次應邀參加中共中央、國務院就《政府工作報告》、經濟形勢和經濟工作、全面推進依法治國等主題舉行的高層政治協商座談會，分別就做好“十二五”規(guī)劃實施評估和“十三五”規(guī)劃編制研究、發(fā)揮市場在科技資源配置中的決定性作用等事關改革發(fā)展的深層次問題提出建議。目前，中共中央總書記每年固定召開4次協商座談會，分別就經濟社會發(fā)展的建議、半年度經濟工作、中央全會文件、中央經濟工作會議文件等內容，與民主黨派中央和無黨派人士代表協商，標志著我國政黨協商民主不斷向政治體系的最高層邁進。

更重要的是，政黨協商在中國特色社會主義民主實踐中已產生了積極的政治效應。以“執(zhí)政—參政”的政黨結構為制度基礎的政黨協商，既可以體現絕大多數人的意愿和意志，又可以照顧一部分群體的特殊利益，可以說，政黨協商不僅有力地促進了決策的民主化、科學化，而且，整合了社會力量，擴大了有序政治參與，已成為我國協商民主中最成熟的一種形式，為發(fā)展社會主義協商民主提供了相對完善的實踐示范。

二、客觀分析政黨協商的實踐困境

建國60多年特別是改革開放30多年來，伴隨我國多黨合作制度的不斷發(fā)展和完善，政黨協商民主在廣度和深度上都有所拓展，并逐步走向制度化和規(guī)范化，對推進中國特色社會主義民主政治發(fā)揮了不可替代的作用。

但還應該看到，與我國社會主義民主政治發(fā)展的要求相比，與“四個全面”戰(zhàn)略布局的要求相比，政黨協商還存在制度化不足的問題。

首先，政黨協商的規(guī)范化和程序化水平有待進一步提高?！吨泄仓醒腙P于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設的意見》明確提出要進一步完善政治協商的內容、形式和程序，堅持協商于決策之前和決策之中。但就政黨協商的實踐來看，協商于決策之前和決策之中的協商程序要求執(zhí)行得還不夠到位，一些地方的政黨協商存在隨意性現象，“想到了”、“有空了”就協商，想不起來或忙起來了就不協商；一些地方的政黨協商存在表面化現象，只是簡單地把決策結果拿來征求意見；還有一些地方的政黨協商存在形式化現象，以通報情況、部署工作代替協商，甚至以個別問題的交流代替重大問題的協商，政黨協商的規(guī)范化和程序化需要進一步加強。

其次，政黨協商的權威性和實效性有待進一步提升。政黨協商是作為執(zhí)政黨的中國共產黨與作為參政黨的各民主黨派的政治協商，具有政黨性、政治性、高層性等特點。但就政黨協商的實踐來看，政黨協商在中央層面進行得規(guī)范、有序，權威性和協商效果比較顯著。但在地方上，由于尚無具體規(guī)范的操作規(guī)程，存在政黨協商隨著主要黨政領導人意志轉移而轉移的現象，以至于各地協商標準高低不一、協商辦法要求不一，政黨協商民主實踐在地區(qū)之間發(fā)展呈現不平衡狀況?？傮w上，政黨協商在地方上存在“四多四少”現象，即通報情況多，協商重大事項少；民主黨派一方聽得多，講得少；民主黨派一方表態(tài)多，建議少；民主黨派一方表揚的多，監(jiān)督的少。尤其是在關系國計民生重大問題決策過程中如何切實發(fā)揮政黨協商民主的作用，還是一個亟待從制度化層面解決的重大問題。

三、進一步提高政黨協商實效性的思考

第一，準確把握政黨協商的性質，從而不斷提高政黨協商的自覺性。《中共中央關于加強社會主義協商民主建設的意見》指出，社會主義協商民主包括政黨協商、人大協商、政府協商、政協協商、人民團體協商、基層協商、社會組織協商等多層次的內容，并進一步將政黨協商擺在協商民主的首要地位。就理論意涵而言，政黨協商是我國政黨制度的固有屬性和顯著特點，是中國特色社會主義協商民主的重要形式，是有關黨和國家重大方針政策、重要事務進行的政治協商，具有政黨性、政治性、高層性等特點。就實踐價值而言，政黨協商已深深嵌入我國的國家治理體系，以“執(zhí)政—參政”的政黨結構為制度基礎的黨際協商，一方面，參政的各民主黨派將各自所聯系階層、群體的利益要求、政治訴求、意見和建議反映到政治體系中來；另一方面，執(zhí)政的中國共產黨將各黨派分散的政治訴求整合到政治體系中，并以自己的先進性在重大決策過程中起決定性作用。這樣的協商過程，既可以體現絕大多數人的意愿和意志，又可以照顧一部分群體的特殊利益，彰顯了政治體系的開放性，有利于調動全民族的力量共同致力于社會主義建設；同時，協商建立在共同的思想政治基礎之上，通過協商形成的意見，被吸收到執(zhí)政黨和國家決策和立法的過程，成為制定政策和法律以及作出重大決定的基礎，促進了國家治理決策的科學化、民主化。因此，只有準確把握政黨協商的性質，才能不斷提高政黨協商的自覺性。為此，各級黨委要把與各民主黨派的民主協商納入黨委全體會議、常委會議及重大決策過程之中，成為各級黨委的重要議事規(guī)則，成為黨委工作機構的辦事規(guī)則。

第二，嚴格遵循政黨協商的程序，從而不斷提高政黨協商的約束性?！吨泄仓醒腙P于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設的意見》明確提出要堅持協商于決策之前和決策之中。習近平總書記更強調指出，協商就要真協商，真協商就要協商于決策之前和決策之中。提高政黨協商的實效性，必須切實把執(zhí)政黨與參政黨黨際之間的政治協商納入國家和地方各級黨政機關民主決策的程序，除了特殊議題之外，切實做到協商在前，決策在后，只有堅持協商于決策之前，協商才能避免流于形式；也只有在決策執(zhí)行過程中加強協商，才有利于根據實踐的發(fā)展不斷完善決策。同時，按照《中共中央關于加強社會主義協商民主建設的意見》中規(guī)定的會議協商、約談協商、書面協商等政黨協商形式，以中央層面政黨協商為指導，地方各級黨委及統戰(zhàn)部門要建立健全相關工作制度，對包括協商計劃的提出和確定、協商議題的采集和確定、協商的過程、協商意見建議的反饋等，作出具體、明確、剛性的規(guī)定，通過細化各種形式政黨協商的實施步驟和工作流程，使地方和基層的政黨協商有制可依、有規(guī)可守、有章可循、有序可遵。特別是政黨民主協商的決定一旦形成，就要以協商紀要或其他形式予以記錄和公布，然后交由有關部門或單位組織實施。同時，還要啟動相關監(jiān)督程序，關注和督促實施。通過加快建立健全通報制度，將協商決定的貫徹落實情況在一定范圍內進行通報或借助傳媒向社會公開。

第三，切實落實政黨協商的保障機制，從而為政黨協商順利開展提供外在動力。機制建設是保障政黨協商常態(tài)長效的基礎。為此，在政黨協商過程中，應著力把握兩點：其一，拓寬、做實民主黨派知情知政的渠道與途徑，確保政黨協商有效開展。根據《中共中央關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設的意見》，執(zhí)政黨與參政黨政治協商的基本程序是中共中央根據年度工作重點，研究提出全年政治協商規(guī)劃；協商的議題提前通知各民主黨派和有關無黨派代表人士，并提供相關材料。這里，政黨協商能否取得應有的效果，一個重要條件是參與協商的各民主黨派和有關無黨派代表人士能夠充分知情知政。如果民主黨派成員缺乏對相關政情的了解和把握，就不能對問題作出準確的分析和判斷，相應地，也不可能提出具有前瞻性、可操作性的意見和建議，也不可能得到執(zhí)政黨和政府的重視和采納。而只有盡可能全面、準確地掌握有關信息，才能言出有據，協商到點子上，提高協商的質量與實效。為此，必須切實按照《中共中央關于加強社會主義協商民主建設的意見》精神，加強政黨協商保障機制建設，有關部門定期提供相關材料，組織專題報告會，協助民主黨派優(yōu)化考察調研選題；加強政府有關部門、司法機關與民主黨派的聯系，視情況邀請民主黨派列席有關會議、參加專項調研和檢查督導工作。其二，強化協商成果的采納和反饋機制。協商的本意是通過對話、磋商、討論、審議等形式，廣納群言、廣集民智，增進共識、增強合力。因此，協商過程不應僅僅是通報情況，而是邏輯地包含著意見的充分表達，乃至不同意見的交流與碰撞。為了真正達到協商的目的，應建立和完善協商成果的采納和反饋機制，對于協商的結果，要明確答復采納什么和不采納什么，并說明理由和處理意見。這里，各級黨委應從提高執(zhí)政能力的高度出發(fā)，以更加包容的精神和開闊的胸襟，鼓勵參政黨從執(zhí)政外的視角發(fā)現執(zhí)政黨在工作中的疏漏，提出具有針對性、實用性、可行性的意見和建議，以彌補執(zhí)政黨視閾中存在的某些局限性。如此，不僅能夠充分調動參政黨參政議政的積極性，而且能極大地提高政治協商的質量和水平，促進國家政治生活中的民主決策躍升到新水平。

第四，持續(xù)加強參政黨協商能力建設，從而為政黨協商順利開展提供內在動力。在政黨協商中，民主黨派作為參政黨，承擔著決策協商、權力監(jiān)督、獻計獻策等政治性、高層次的協商任務。落實習近平總書記“搞好政黨協商，需要中國共產黨和各民主黨派共同努力”的講話要求，參政黨要不斷提升協商能力，從而為政黨協商的制度化推進提供內在動力。長期以來，參政黨自覺接受中國共產黨領導，積極參與政治協商，為社會主義革命、建設、改革事業(yè)做出了重要歷史貢獻。新的歷史時期，參政黨參與政治協商，謀劃治國理政大局，必須高舉中國特色社會主義旗幟，深入學習、研究、掌握中國共產黨的基本理論、基本路線、基本綱領、基本經驗，準確認識和把握世情、國情、黨情的大方向與大趨勢，真實反映所聯系群眾的訴求與愿望，深入研究論證，真正形成“黨派聲音”；要綜合運用入口把關、加強培訓、知情視察等手段，打造和儲備一支“走出去會看、坐下來能寫、站起來敢說”的綜合型、高端化協商人才隊伍；要堅持科學協商、理性協商、真誠協商，既做摯友又做諍友，努力尋求最大公約數，使多方利益求得共識、獲得共贏。只有不斷提升協商能力，參政黨才能實現從協商“載體”向協商“主體”的角色轉換，不斷彰顯參與協商民主的自覺和自信?！?/p>