羅少校

(西南政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院,重慶401120)

我國經(jīng)濟(jì)法軟法治理機(jī)制存在的問題及解決路徑

羅少校

(西南政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院,重慶401120)

我國經(jīng)濟(jì)法肩負(fù)著滿足多元化利益需求的任務(wù),要求經(jīng)濟(jì)法研究視野由硬法(制定法)規(guī)范轉(zhuǎn)向軟法。經(jīng)濟(jì)法軟法有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義,但其不僅面臨自身制定、運(yùn)行、責(zé)任機(jī)制不完備的局限性,還面臨國家、社會等外部環(huán)境對其發(fā)展的阻礙。解決此困境需要克服自身局限和完善外部環(huán)境。從內(nèi)在層面,通過制定主體內(nèi)部化、制定程序民主化以及軟法內(nèi)容的規(guī)范化完善制定機(jī)制;通過建立國家監(jiān)督、社會監(jiān)督以完善監(jiān)督機(jī)制;通過建立有效的救濟(jì)途徑、制定適當(dāng)?shù)膽土P機(jī)制完善責(zé)任制度。從外在層面,則需從國家和社會雙層角度來改善軟法的運(yùn)行環(huán)境。

經(jīng)濟(jì)軟法;軟法機(jī)制;軟法治理

一、經(jīng)濟(jì)軟法的界定

1.軟法概念的緣起。軟法是一個(gè)極為模糊的概念,其本身是在國際法和國際關(guān)系理論領(lǐng)域里發(fā)展起來的。一般認(rèn)為,軟法的概念源自于國際公法,是由國際法院首位英國法官麥克耐爾爵士首創(chuàng)。這個(gè)概念最早被提出是為了描述國際公法中的一些沒有明確的法律約束力的規(guī)范。最初關(guān)于軟法的觀點(diǎn)認(rèn)為,在有法律規(guī)范調(diào)整的白色領(lǐng)域和沒有法律規(guī)范調(diào)整的黑色領(lǐng)域之間存在著一個(gè)灰色的地帶,軟法為在這個(gè)地帶發(fā)揮作用的、沒有確切內(nèi)容和適用范圍的規(guī)則[1]。

隨著軟法研究的進(jìn)行,人們?yōu)槔遘浄ǖ母拍钸M(jìn)行了種種努力,但終究只是形成了這樣一個(gè)共識：軟法即“非硬法之法”。國內(nèi)外學(xué)者對于軟法的定義莫衷一是。弗朗西斯·西德尼認(rèn)為,軟法是實(shí)際上沒有法律約束力但有實(shí)際效力的行為規(guī)則?！恫既R克法律詞典》指出：所謂的軟法,是指那些規(guī)定了行動(dòng)樣式但不具有直接強(qiáng)制可能性的行動(dòng)指針、政策性聲明或者章程。羅豪才認(rèn)為,軟法是一個(gè)概括性的詞語,對其只能作一個(gè)描述性的界定,可以被用于指稱許多法的現(xiàn)象。他認(rèn)為,軟法是一種事實(shí)上存在的可以有效約束人們行動(dòng)的行為規(guī)則,而這些行為規(guī)則的實(shí)施總體上不依賴于國家強(qiáng)制力的保障。簡單地說,軟法就是指原則上沒有法律約束力但有實(shí)際效力的行為規(guī)則[2]。它主要包括裁量基準(zhǔn)、法律慣例、公共政策、自律規(guī)范、專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和彈性法條等[3]。姜明安通過研究軟法的外延認(rèn)為,軟法是一個(gè)研究范圍,要區(qū)別于道德、習(xí)俗、潛規(guī)則、法理、政策和行政命令,避免那種“熱狗亦狗”的泛軟法主義傾向帶來的危害[4]。

軟法概念在我國得到廣泛的關(guān)注是有一定的原因的。20世紀(jì)中期以來,由于市場與政府的“雙重失靈”,世界范圍內(nèi)的公域之治總體上經(jīng)歷了從國家管理模式到公共管理模式、再到公共治理模式的轉(zhuǎn)型。公共治理有別于傳統(tǒng)的行政管理,它是由開放的公共管理與廣泛的公眾參與二者整合而成的公域之治模式。這就給軟法的發(fā)展提供了有力的生存條件?！肮蛑蔚霓D(zhuǎn)型過程,在很大程度上就表現(xiàn)為一種由單一僵化的硬法體系向軟硬交錯(cuò)的混合法體系進(jìn)化的過程,這就迫切需要軟法的崛起以填充從國家管理向公共治理轉(zhuǎn)型所形成的法律空白?！盵5]

軟法較之于硬法,有其自身的特征。學(xué)者們一般認(rèn)為,軟法具有三大特征：第一,軟法制定主體多元化;第二,軟法不依據(jù)國家強(qiáng)制力,或者不直接依據(jù)國家強(qiáng)制力;第三,軟法實(shí)現(xiàn)手段具有彈性大的特征[6]。根據(jù)這三個(gè)特點(diǎn)我們可以發(fā)現(xiàn),軟法有可能是一種與傳統(tǒng)法律現(xiàn)象同樣極其龐大、復(fù)雜的社會現(xiàn)象。

2.經(jīng)濟(jì)軟法現(xiàn)象的生成。簡單地說,“經(jīng)濟(jì)軟法”就是指生存在經(jīng)濟(jì)法體制下的軟法規(guī)則。從硬法的角度上看,經(jīng)濟(jì)法體系是指經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的法律制度及法律秩序,它由經(jīng)濟(jì)方面的立法、執(zhí)法、司法、守法、法律監(jiān)督、法律服務(wù)等要素構(gòu)成,是從社會整體利益出發(fā),直接調(diào)整在國家管理和協(xié)調(diào)國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程中產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)關(guān)系的法律體系?！笆袌鰴C(jī)制的缺陷和市場失靈為政府干預(yù)留下了空間,其存在和發(fā)生作用的價(jià)值需要經(jīng)濟(jì)法加以確認(rèn)。而政府干預(yù)的缺陷和政府失靈也不容忽視,它需要經(jīng)濟(jì)法予以糾正、限制乃至禁止?！盵7]可以說,經(jīng)濟(jì)法是調(diào)整政府、市場“雙重失靈”的法律,這與在公共治理中起重要作用的軟法的功能不謀而合。經(jīng)濟(jì)法的靈活性與模糊性的語境與軟法追求原則或者綱領(lǐng)性的語境有著異曲同工之妙[8]。筆者認(rèn)為,這就是經(jīng)濟(jì)軟法之所以存在的最重要的原因。

3.經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)的軟法現(xiàn)象。經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)的軟法現(xiàn)象也可以說是經(jīng)濟(jì)軟法的淵源。根據(jù)不同的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域,我們可以將其分為兩大類：

一是國際層面的經(jīng)濟(jì)軟法淵源。軟法起源于國際法,這就說明國際關(guān)系中必然存在軟法關(guān)系。在不同的國際法領(lǐng)域中,經(jīng)濟(jì)軟法的內(nèi)涵各不相同。在傳統(tǒng)的國際法領(lǐng)域中,國際法的淵源主要有兩個(gè)：習(xí)慣法和條約。因這兩種淵源皆對國家、締約國或組織有約束力,因此是國際法的“硬法”。在這種情況下,軟法是指當(dāng)事人之間達(dá)成的協(xié)定,這種協(xié)定不屬于嚴(yán)格意義上的國際協(xié)定,如巴塞爾銀行監(jiān)管體制。在超國家法的領(lǐng)域內(nèi),此時(shí)經(jīng)濟(jì)軟法一般是指除了法律之外的所有規(guī)則、條例和契約,如歐盟法,或者由專業(yè)人員主動(dòng)提出與消費(fèi)者或國家協(xié)作,根據(jù)雙方的合意草擬的一系列文件,例如歐共體的各種準(zhǔn)法律文件,即行動(dòng)守則、指導(dǎo)方針、通信等,還有一部分涉及經(jīng)濟(jì)問題的原則性文件。

根據(jù)國際關(guān)系的不同主體,亦可以將國際領(lǐng)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)軟法劃分為國際組織間的某些文件和國家間的某些文件。相應(yīng)的例證分別有：《發(fā)展權(quán)利宣言》《世界自然憲章》《電子商業(yè)示范法》《歐盟基本權(quán)利章程》《巴塞爾新資本協(xié)議》等;以及我國與許多國家簽署的關(guān)于建立21世紀(jì)戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系的聯(lián)合聲明等[9]。

此外,國際組織間的規(guī)范守則在一定程度上也具有經(jīng)濟(jì)軟法的性質(zhì),如：由跨國公司自行制定的生產(chǎn)守則和由非政府組織制定的生產(chǎn)守則等。對于聯(lián)合國及其他國際組織的某些決議,有人認(rèn)為有約束力,有人認(rèn)為無約束力。其實(shí),有些文件很復(fù)雜,既含有決定性的內(nèi)容,又含有建設(shè)性的內(nèi)容,或者說既含有硬法成分,又含有軟法因素。

二是國內(nèi)層面的經(jīng)濟(jì)軟法淵源。國內(nèi)層面的經(jīng)濟(jì)軟法一般包括：公共政策、民間規(guī)則、專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、交易習(xí)慣以及彈性法條。

公共政策,是指國家法之外的、屬于公共政策的正式規(guī)范,即國家性政策和政黨性政策。國家性政策是由行使國家權(quán)力的國家機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)而制定的策略和措施,例如：十一屆全國人大四次會議通過的《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個(gè)五年(2011-2015年)規(guī)劃綱要》、國務(wù)院商務(wù)部制定的《直銷行業(yè)服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)設(shè)立管理辦法》(商務(wù)部令2006年第20號)、國家發(fā)改委制定的《汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》(中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會令(第8號))等,此外,還包括省級和省級以下地方政府及部門發(fā)布的“規(guī)章”以外的規(guī)范性文件。政黨性政策是指由政黨制定的旨在規(guī)范、調(diào)整黨內(nèi)外公共關(guān)系的策略和措施,例如：中共中央關(guān)于三農(nóng)問題的一系列“一號文件”[10]。

民間規(guī)則,是指次國家法的民間社會自治規(guī)則,即民間組織在法律規(guī)定的范圍內(nèi)以自己的權(quán)力和規(guī)則管理自己。這里的民間組織有社會團(tuán)體,企業(yè)事業(yè)單位,基層自治組織。社會團(tuán)體中占主要部分的當(dāng)數(shù)行業(yè)組織,即我們俗稱的公法人,它經(jīng)政府或者政府職能部門審批或備案之后,辦理一定的登記手續(xù)成立。作為公共治理的主體,其具有一定的自主權(quán),如制定自治章程等。筆者認(rèn)為,這類行業(yè)自主制定的不違反憲法法律的規(guī)章制度就可以稱之為軟法。企業(yè)事業(yè)組織的章程規(guī)范一般是對公司、股東、監(jiān)事、高級主管人員等內(nèi)部人員具有約束力;基層自治組織的規(guī)范是有基層組織自主制定的,僅對特定人群具有一定約束力,如,某城市居民委員會內(nèi)部的居民公約。

專業(yè)標(biāo)準(zhǔn),在我國主要有國際標(biāo)準(zhǔn)、國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)以及企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。國家鼓勵(lì)積極采用國際標(biāo)準(zhǔn)。由于這些標(biāo)準(zhǔn)制定的主體不同,效力不同,適用的范圍也不一樣,因此有一部分的專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)可以劃入硬法,即國家法,其它的屬于軟法范疇。

交易習(xí)慣,不同于上述三種規(guī)則。交易習(xí)慣不是由特定的組織制定,通常也沒有規(guī)范性的文件,僅僅是在長期商品交換和提供服務(wù)過程中形成的、被大家普遍接受認(rèn)可的習(xí)慣做法,如：國際商會發(fā)布的《1990年國際貿(mào)易術(shù)語解釋通則》以及不成文的、為商品交易中當(dāng)事人普遍知悉并愿意遵守的規(guī)則。交易習(xí)慣本身不一定都夠得上軟法,但經(jīng)過當(dāng)事人的確認(rèn)或者法院、仲裁機(jī)構(gòu)采信,則交易習(xí)慣亦可歸入軟法之列[11]。當(dāng)然,作為軟法,這要與商業(yè)潛規(guī)則區(qū)分開來,這也是學(xué)者們所爭論的焦點(diǎn)之一⑥,此處不再贅述。

彈性法條,在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)一般是指那些不創(chuàng)設(shè)具體的行為模式,或者行為模式要求不甚嚴(yán)格、制度安排與實(shí)踐的彈性空間大、不依賴國家強(qiáng)制力保障實(shí)施的法律法規(guī)[12]。如,我國各地紛紛出臺的各種“促進(jìn)法”“示范法”“指導(dǎo)法”“扶持法”等,以及在某些法律文本中的彈性法律條款,如：指導(dǎo)性條款、激勵(lì)性條款、授權(quán)權(quán)利主體自由選擇的條款、授權(quán)權(quán)力主體自由選擇的條款等。

4.經(jīng)濟(jì)軟法的意義。軟法的存在歷史遠(yuǎn)比硬法久遠(yuǎn),只不過在近代歷史上它不曾被廣泛地重視和研究。當(dāng)代的軟法出現(xiàn)于全球社會的治理過程中。在全球的人權(quán)、反壟斷、金融監(jiān)管和消費(fèi)者保護(hù)領(lǐng)域,在商業(yè)交流、商業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化和科技領(lǐng)域,軟法都得到了普遍的應(yīng)用[13]。靈活、便捷、有效的經(jīng)濟(jì)法律制度的完美實(shí)現(xiàn),僅僅指望硬法是不可能的。因此,經(jīng)濟(jì)軟法在對經(jīng)濟(jì)法以及社會治理方面有著重要的意義。其具體表現(xiàn)在：一是有利于促進(jìn)法學(xué)研究的進(jìn)步。羅豪才認(rèn)為,軟法的引入,使得許多傳統(tǒng)法上被遮蔽在法學(xué)研究視野外的法現(xiàn)象,能夠進(jìn)入法學(xué)研究的領(lǐng)域。軟法概念的引入不僅拓展了法學(xué)研究者的視野,豐富了法學(xué)研究的領(lǐng)域,同時(shí)也使得我國法學(xué)研究更加務(wù)實(shí)和清醒。我們必須知道,法學(xué)的研究應(yīng)擺脫“形而上”的世界,應(yīng)當(dāng)更加務(wù)實(shí),使法學(xué)研究的重心轉(zhuǎn)向更為真實(shí)的生活和更加實(shí)在的社會現(xiàn)象。此外,我們也應(yīng)該清醒地認(rèn)識到,在分析法律時(shí),不能僅僅從國家法條上、文本規(guī)范上去分析,而必須關(guān)注法律怎樣受到社會的制約以及受到了哪些社會因素的制約,關(guān)注國家制定的法律在大多程度上能夠改變社會,以及法律運(yùn)行在實(shí)際的生活中為什么走樣變形,為什么會出現(xiàn)無力、無用的不正?，F(xiàn)象[14]249。

二是有利于經(jīng)濟(jì)法體系的多方面完善。其一,在調(diào)整手段方面,彌補(bǔ)了經(jīng)濟(jì)硬法的不足。在我國仍然存在硬法無法涉足的領(lǐng)域,這時(shí)軟法便可以發(fā)揮其優(yōu)勢,以其獨(dú)特的民主協(xié)商機(jī)制和強(qiáng)大的信息優(yōu)勢為硬法填補(bǔ)空白。此外,穩(wěn)定性是硬法的一個(gè)主要特征,即硬法不能被頻繁地修改補(bǔ)充,為了保證硬法的權(quán)威性和穩(wěn)定性,就需要軟法以其靈活性以及修改程序的簡便性來解決或緩解困境。一般說來,硬法的部分規(guī)定較為原則抽象,而軟法可以通過細(xì)致的規(guī)則將硬法的原則具體化,從而使得硬法能夠更加順暢靈活地運(yùn)作。由此可見,“軟法可能是對硬法的補(bǔ)充,也可能是對硬法的解釋;既可能是硬法的先導(dǎo),也可能是填補(bǔ)硬法的空白。甚至就某一個(gè)領(lǐng)域而言,可能是對硬法機(jī)制的替代。但就整個(gè)公共領(lǐng)域而言,它必將和硬法機(jī)制共存互補(bǔ)、互助互利、協(xié)同作用,對公共事務(wù)進(jìn)行有效的規(guī)范和調(diào)整”。當(dāng)然,治理不能取代管理,在經(jīng)濟(jì)法領(lǐng)域,既需要縱向的管理,也需要橫向的治理;既需要?jiǎng)傂缘挠卜?也需要柔性的軟法。因此,經(jīng)濟(jì)法體系的完善需要軟法與硬法的有機(jī)結(jié)合,針對不同的利益訴求和相關(guān)的道德衡量,從具體情況出發(fā),酌情適度地以硬法為主導(dǎo),加以軟法的輔助,從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)法的整體目標(biāo)。

其二,在法律主體方面,經(jīng)濟(jì)軟法擴(kuò)大了經(jīng)濟(jì)法體系中法律主體的范圍。軟法較之硬法最大的優(yōu)勢是一定社會共同體成員對相應(yīng)軟法的形成或制定的廣泛和直接參與[15]306-307。在經(jīng)濟(jì)軟法中被著重刻畫的社會團(tuán)體,在經(jīng)濟(jì)法領(lǐng)域內(nèi)異軍突起,成為經(jīng)濟(jì)法實(shí)施環(huán)節(jié)中重要的一環(huán)。與國家關(guān)系密切,卻不需要國家干涉,社會團(tuán)體排除了硬法的直接干預(yù),依靠由開放的公共管理與廣泛的公眾參與二者整合而成的自我協(xié)商的民主管理模式,完全依賴自我管理、自我監(jiān)督來規(guī)范整個(gè)市場的運(yùn)作。我國一些學(xué)者認(rèn)為,作為既非國家經(jīng)濟(jì)管理機(jī)關(guān),又非經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中被管理的微觀單位的社會實(shí)體,社會團(tuán)體應(yīng)當(dāng)被納入經(jīng)濟(jì)法的主體范圍,并被賦予相應(yīng)的權(quán)益和義務(wù)[16]42-43。經(jīng)濟(jì)法的研究也應(yīng)當(dāng)采用三元框架范式,比如“政府—社會中間層—市場”[17]或者“市民社會—團(tuán)體社會—政治國家”[18]522等。他們認(rèn)為,依法建立起來的社會團(tuán)體,既可以通過參與政府決策、提出立法建議等方式,制約政府對經(jīng)濟(jì)主體的過度干預(yù),又可以通過制定和執(zhí)行行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、職業(yè)倫理道德等方式,制約企業(yè)之間的惡性競爭等損害社會團(tuán)體利益和消費(fèi)者利益的行為,從而最大限度地維護(hù)社會的整體利益[19]。由此看來,社會團(tuán)體在政府和市場之間起著承接的作用。如此一來,賦予社會團(tuán)體準(zhǔn)確的法律主體地位,便能使其充分運(yùn)用軟法手段發(fā)揮自己的作用,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)自由與法治秩序和諧統(tǒng)一。

其三,在作用形式方面,經(jīng)濟(jì)軟法豐富了經(jīng)濟(jì)法的責(zé)任形式。經(jīng)濟(jì)法的責(zé)任形式一般包括兩種：一是對傳統(tǒng)的民事、行政、刑事三大類傳統(tǒng)法律責(zé)任的應(yīng)用;二是新型的約束和制裁機(jī)制。這是經(jīng)濟(jì)法的特點(diǎn)所在,也是優(yōu)點(diǎn)所在。但是,同時(shí)我們也必須看到,經(jīng)濟(jì)法制度中仍然存在著對違法責(zé)任規(guī)定的不足以及存在著不可訴的情況,導(dǎo)致司法機(jī)關(guān)無法執(zhí)行和受理;但更重要的是,現(xiàn)代國家所制定的法律是非常大量的,其中已有許多法院以外的主體來實(shí)行,并且就經(jīng)濟(jì)法等現(xiàn)代法而言,把大量問題解決于訴訟之外,更應(yīng)是追求的目標(biāo)[20]265-266。也就是說,經(jīng)濟(jì)法本身需要一種不同于傳統(tǒng)法律的解決程序,那么軟法這個(gè)機(jī)制正好能夠解決經(jīng)濟(jì)法當(dāng)前的困境,滿足經(jīng)濟(jì)法實(shí)體與程序的自足的現(xiàn)代性。同時(shí),軟法的非強(qiáng)制約束也是另外一種靈活快速解決經(jīng)濟(jì)問題的途徑。因此,筆者認(rèn)為,經(jīng)濟(jì)法領(lǐng)域中的軟法雖然是一種軟約束,但也是有一定責(zé)任的,其雖不以國家強(qiáng)制力為后盾,但卻具有事實(shí)上的拘束力,其責(zé)任形式表現(xiàn)為承受群體壓力、名譽(yù)受損、身份剝奪或排斥等[21],這也是經(jīng)濟(jì)法責(zé)任在軟法領(lǐng)域的體現(xiàn)。

三是有利于促進(jìn)法治的實(shí)現(xiàn)。法治社會是一個(gè)法律至上的社會,其各種社會共同體遵循法律,從而達(dá)到有序和諧。筆者認(rèn)為,這里的法律并不應(yīng)僅僅指硬法,還應(yīng)當(dāng)包括各種符合憲政精神與法治原則的軟法。“我們并不否認(rèn)硬法是實(shí)現(xiàn)法治目標(biāo)的基礎(chǔ),但單靠硬法顯然無法勝任全面實(shí)現(xiàn)法治目標(biāo)的重任,法治目標(biāo)的全面實(shí)現(xiàn)有賴于硬法與軟法的優(yōu)勢互補(bǔ),形成法治合力。”[22]318-319首先,經(jīng)濟(jì)軟法的興起擴(kuò)展了經(jīng)濟(jì)法治領(lǐng)域,使得過去遭拒法律之門外得不到法治精神熏陶的領(lǐng)域不再游離于法治之外。其次,經(jīng)濟(jì)軟法的興起提高了人們主動(dòng)了解認(rèn)識法治目標(biāo)的積極性,使得人們能夠辯證地領(lǐng)悟剛性法治目標(biāo)與彈性法制化目標(biāo)之間的關(guān)系。最后,經(jīng)濟(jì)軟法的興起促使我國的法治發(fā)展必須要走“以政府推進(jìn)為主導(dǎo),政府推進(jìn)與社會參與相結(jié)合”的路子,將民主化與法治化的手段相結(jié)合,使得經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域法治化的進(jìn)程與方式更加全面具體。

二、經(jīng)濟(jì)軟法的生存困境：基于自身局限與外在環(huán)境的考察

1.“經(jīng)濟(jì)軟法”自身的局限性。經(jīng)濟(jì)軟法自身的不完善是其局限性的直接原因,而其不完善則表現(xiàn)在制定機(jī)制的不完善、運(yùn)行機(jī)制的不完善和責(zé)任機(jī)制的不完善。一是制定機(jī)制的不完善。經(jīng)濟(jì)軟法創(chuàng)制主體資格不明確。我們知道,軟法的主體范圍不同于硬法,其范圍相當(dāng)廣泛,究竟劃出個(gè)什么標(biāo)準(zhǔn)來,目前我國法律并沒有進(jìn)行明確的規(guī)定。在學(xué)理上,我國學(xué)者對此的爭論也沒有達(dá)成完全一致。這就容易造成軟法的“泛化”,即,任意擴(kuò)大軟法的邊界,把任何組織作出的規(guī)定都稱之為軟法,這顯然是不合理的。

另外,在具體的實(shí)踐中還存在創(chuàng)制過程封閉、不夠民主、透明等問題。如,有些社會共同體制定軟法時(shí)并沒有充分吸收其成員參與討論,而是由少數(shù)負(fù)責(zé)人或管理機(jī)構(gòu)的工作人員閉門造車;軟法與硬法相抵觸,未能與硬法實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng);軟法之間相互矛盾;軟法的有效期不明確,像一些行政部門制定的規(guī)范性文件往往“有始無終”,只注重發(fā)布而不注重清理,以致“紅頭文件”堆積如山;制度安排隨意,缺乏合理性、合法性的考量;制度內(nèi)容只唯上,不唯實(shí),人治成份居多;等等。

二是運(yùn)行機(jī)制的不完善。軟法由于其“軟”的特性,使得其在執(zhí)行時(shí)充滿了不確定性。這些不確定性使得軟法在實(shí)施的過程中,產(chǎn)生了大量的權(quán)力空間且容易被人們所利用。例如,政治家們“可能認(rèn)為解決問題的辦法雖好,但他們的選民可能會認(rèn)為難以接受;或他們很難說服本國的議會理解我們方法的智慧……軟法通常被要求承擔(dān)挽救的作用。如果我們預(yù)計(jì)不能說服議會,那么我們只要設(shè)計(jì)一個(gè)不需要呈交議會的解決方案。如果我們認(rèn)為安慰選民,說某一國際解決方案不會傷害他們,我們可以告訴他們,作為一個(gè)硬法問題,我們的選擇作用有限：他們不用擔(dān)心,我們的解決方案僅僅是軟法?！盵23]225這就變相擴(kuò)大了政治家們的權(quán)力,從而使得“軟法”成為權(quán)力的“遮羞布”,讓“人治”得以在“法治”的幌子下延續(xù)。

三是責(zé)任機(jī)制的不完善。“與硬法不同,軟法不具有國家強(qiáng)制力、法院適用性以及正式的責(zé)任制度,其實(shí)施主要靠規(guī)則本身的吸引力、價(jià)值利益取向的共同性以及社會輿論的壓力等加以保障。由于缺少強(qiáng)制力,僅依靠上述軟權(quán)力或軟措施加以保障,軟法有時(shí)得不到有效的實(shí)施,客觀上造成了‘有法不依’的社會問題,同樣對于法治的實(shí)現(xiàn)起著消極的作用?！盵24]目前,有效的責(zé)任機(jī)制和救濟(jì)手段沒有被相應(yīng)地制定出來,我國也沒有建立起對軟法實(shí)施的監(jiān)督機(jī)制。例如,我國的仲裁制度規(guī)定,仲裁機(jī)構(gòu)只能是官方設(shè)立的專門機(jī)構(gòu),仲裁裁決只能嚴(yán)格依據(jù)硬法的規(guī)定,這就導(dǎo)致軟法難以得到有效的運(yùn)行。

2.外在環(huán)境對經(jīng)濟(jì)軟法的排斥。經(jīng)濟(jì)軟法的有效運(yùn)行離不開外在的有利條件。經(jīng)濟(jì)軟法的生存條件是由一個(gè)國家的文化體系、法律體系、市民社會、政府等多方面的因素共同提供的。其涉及的面很廣,情況復(fù)雜,本文無法一一分析。因此,筆者僅從國家和社會兩個(gè)大方面對其進(jìn)行論述：一是國家方面對經(jīng)濟(jì)軟法發(fā)展的阻礙。經(jīng)濟(jì)軟法的發(fā)展離不開國家的認(rèn)可。筆者認(rèn)為,國家的認(rèn)可可以分為法律(這里的“法律”指代硬法)的認(rèn)可和政府(這里的“政府”指代國家行政機(jī)關(guān),負(fù)有國家行政管理職責(zé)的組織)的認(rèn)可。在實(shí)踐中,這兩個(gè)方面都存在著阻礙經(jīng)濟(jì)軟法發(fā)展的因素。

首先,經(jīng)濟(jì)軟法未能得到法律的充分認(rèn)可。其表現(xiàn)為,硬法與軟法未能達(dá)成良性互動(dòng)。一是硬法并未對軟法的制定主體、創(chuàng)制過程、規(guī)范內(nèi)容等進(jìn)行充分的認(rèn)可。由于我國立法主體對軟法現(xiàn)象的忽視,導(dǎo)致大量的軟法得不到認(rèn)可,從而降低了軟法的有效性,嚴(yán)重的甚至?xí)绊懙椒审w系整體的運(yùn)轉(zhuǎn)。例如,我國《立法法》只是承認(rèn)了規(guī)章以上部分規(guī)范的法律效力,對規(guī)章以下的、國家機(jī)關(guān)以外的等等大量存在的社會事實(shí)卻置之不理。此時(shí),對未經(jīng)承認(rèn)的軟法規(guī)則的使用,就極易損害到硬法的權(quán)威性和時(shí)效性,甚至阻礙著我國法治化進(jìn)程。二是在實(shí)踐中硬法與軟法仍然存在兩者邊界不清、分工不明、合作不足的失諧狀況。這除了歸咎于軟法的不規(guī)范外,還要部分歸咎于硬法在制定、實(shí)施過程中在一定程度上忽視了軟法的存在。具體來說包括：硬法之手伸得過長,沒有為軟法的制定留下空間,使該軟的地方硬了起來;或在應(yīng)當(dāng)制定硬法的領(lǐng)域并未制定硬法,反而讓軟法對此進(jìn)行補(bǔ)足,使該硬的地方又軟了下來;硬法規(guī)范中缺少對軟法進(jìn)行引導(dǎo)、規(guī)范、輔助的部分;或者雖有硬法規(guī)定,但該規(guī)定不夠全面、準(zhǔn)確,沒有發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

其次,經(jīng)濟(jì)軟法未能得到政府的充分認(rèn)可。軟法不需要國家強(qiáng)制力的保證,這并不代表軟法的實(shí)施不需要政府的支持;相反的,政府在經(jīng)濟(jì)軟法的發(fā)展中有著不可代替的作用。然而,實(shí)踐中政府并沒有真正認(rèn)識到自身在經(jīng)濟(jì)軟法機(jī)制中的作用,在前文對政治家們的論述中,我們可以發(fā)現(xiàn),政府應(yīng)有的作用極有可能被政治家們所利用,他們以“軟法”為幌子,完成自身的政治目的,即將軟法當(dāng)作權(quán)力濫用的遮羞布,以“法治”之名行“人治”之實(shí)。

另外,由于政府對經(jīng)濟(jì)軟法機(jī)制缺乏充分的了解,往往忽視經(jīng)濟(jì)軟法在政策法規(guī)中的輔助作用,也就不清楚怎么發(fā)揮政府自身的作用,從而未針對經(jīng)濟(jì)軟法采取相應(yīng)的有利措施。例如,在住房問題上,地方在貫徹中央有關(guān)住房問題政策時(shí),往往忽視了采用柔性的軟法,而采用制定地方法規(guī)、行政決定等手段,適用“命令-懲罰”的硬法機(jī)制,往往激化了地方政府與公民間的矛盾,對我國法治建設(shè)產(chǎn)生極其不利的影響。

二是社會方面對經(jīng)濟(jì)軟法發(fā)展的限制。軟法的主要實(shí)施對象是社會,社會對軟法的認(rèn)可程度,是其得以有效實(shí)施的保證之一。筆者認(rèn)為,社會方面的認(rèn)可包括社會組織的認(rèn)可和社會中個(gè)體(這里的“個(gè)體”,僅指代個(gè)人)的認(rèn)可。而實(shí)踐中,這兩方面的認(rèn)可度對經(jīng)濟(jì)軟法發(fā)展的限制均是存在的。

首先,社會組織對經(jīng)濟(jì)軟法給予的認(rèn)可有限。軟法的興起,直接的受益者之一就是社會組織。軟法減少了傳統(tǒng)法律對社會組織的約束,使其能在更少約束的情況下更為自由地發(fā)展。同時(shí),軟法的實(shí)施也在很大程度上依賴著社會組織,尤其是經(jīng)濟(jì)軟法。然而,社會組織自身發(fā)展的緩慢,導(dǎo)致其不能更好地適應(yīng)認(rèn)可經(jīng)濟(jì)軟法這一新進(jìn)的社會規(guī)則。我國的社會組織從整體上看,數(shù)量少、分布不合理。以行業(yè)協(xié)會為例,我國行業(yè)協(xié)會整體數(shù)量少,且大多分布在沿海發(fā)達(dá)城市,這樣很不利于行會收集信息,完成統(tǒng)一協(xié)調(diào)、統(tǒng)一規(guī)制的目的。由此產(chǎn)生的管理混亂,相互之間不配套、不協(xié)調(diào)等問題也將直接導(dǎo)致社會組織整體的權(quán)威性和社會公信力下降。另外,我國社會組織還存在著發(fā)展經(jīng)費(fèi)不足的問題。據(jù)對浙江省行業(yè)協(xié)會的調(diào)查結(jié)果表明,有80%以上的行業(yè)協(xié)會經(jīng)費(fèi)全部自己解決,其中,有1/3的協(xié)會處于欠債運(yùn)作的狀況[25]61。沒有充足的經(jīng)費(fèi),社會組織難以實(shí)現(xiàn)自身的發(fā)展、完善?？偠灾?我國的社會組織還未能完全獨(dú)立地為市場服務(wù),這大大約束了經(jīng)濟(jì)軟法的作用空間和作用效力。

其次,社會個(gè)體對經(jīng)濟(jì)軟法給予的認(rèn)可有限。社會個(gè)體也是經(jīng)濟(jì)軟法規(guī)則興起的受益者。由于經(jīng)濟(jì)軟法自身的特征,其為社會個(gè)體提供了參與規(guī)則制定的空間,同時(shí)也為社會個(gè)體提供了高效、快捷和便宜的爭端解決機(jī)制。然而,這些利益的具體獲得仍然存在著諸多問題。一是社會個(gè)體很難真正地參與經(jīng)濟(jì)軟法的制定過程,其意愿往往難以得到實(shí)現(xiàn)。以消費(fèi)者為例,現(xiàn)有的消費(fèi)者保護(hù)組織并不具有廣泛的代表性,其作出的決定有時(shí)并不能代表消費(fèi)者真正的意愿。同時(shí),由于保護(hù)組織的力量太過弱小,缺乏足夠的資源與供應(yīng)商的代表組織進(jìn)行平等的協(xié)商。由此,社會個(gè)體仍然處于弱者地位,其合法權(quán)益受到限制,無法自由地行使自己的權(quán)利。二是社會個(gè)體對經(jīng)濟(jì)軟法機(jī)制存在著質(zhì)疑。以經(jīng)濟(jì)軟法的爭端解決機(jī)構(gòu)為例,經(jīng)濟(jì)軟法通常是由一個(gè)獨(dú)立的組織來負(fù)責(zé)爭端的解決,然而這個(gè)組織在實(shí)際中往往與社會組織聯(lián)系密切,尤其是其運(yùn)作的經(jīng)費(fèi)往往由社會組織提供。因此,這就很難保證該爭端解決機(jī)構(gòu)所作出的裁決的公正性,產(chǎn)生質(zhì)疑也就理所應(yīng)當(dāng)。社會個(gè)體對軟法機(jī)制產(chǎn)生質(zhì)疑也就說明其對軟法機(jī)制的認(rèn)可程度并不高。

總而言之,經(jīng)濟(jì)軟法機(jī)制需要得到完善,從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)軟法的立法目的,即,與硬法一同實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)的正義。

三、經(jīng)濟(jì)軟法困境的解決：克服自身局限與完善運(yùn)行環(huán)境

1.經(jīng)濟(jì)軟法自身局限性的克服。一是經(jīng)濟(jì)軟法制定機(jī)制的完善。首先,制定主體資格的規(guī)范。具體的規(guī)范經(jīng)濟(jì)軟法的制定主體資格,可以有效地明確軟法的界限,減少軟法“泛化”的現(xiàn)象。軟法的制定主體多元,筆者認(rèn)為,某個(gè)群體軟法的制定主體只能是該群體的成員或成員的代表,其他任何組織、個(gè)人不能代替其制定軟法。例如,政府部門不能越界制定行業(yè)協(xié)會的自治規(guī)則等。

其次,制定程序的規(guī)范。程序上的規(guī)范是程序法定原則的表現(xiàn),同時(shí),“程序上的合法最終導(dǎo)致實(shí)質(zhì)上贊同規(guī)則或我們所謂的信任?！盵26]280-281由此,筆者認(rèn)為,軟法制定程序的確定,應(yīng)當(dāng)由所有利益相關(guān)者參與協(xié)商、起草軟法,并保證創(chuàng)制過程的透明,這樣才能保證經(jīng)濟(jì)軟法得以有效實(shí)施。同時(shí),軟法的制定過程不得與我國法律原則相違背,立法應(yīng)當(dāng)公正民主,以有效的機(jī)制保證所有利益相關(guān)者都能夠平等地參與立法,以達(dá)到保障利益和平衡利益的目的。要做到這一點(diǎn),有學(xué)者認(rèn)為,最好設(shè)立一個(gè)分離于行業(yè)協(xié)會的機(jī)構(gòu)來專門履行此項(xiàng)職能。該機(jī)構(gòu)大部分的成員應(yīng)當(dāng)不受此規(guī)章的管制,他們可以通過否決權(quán)或特別投票程序阻止大股東們?yōu)榱俗约旱睦鎸⒆约旱囊庵緩?qiáng)加于小股東們的行為。也就是說,通過一個(gè)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督,并通過設(shè)置某些程序來實(shí)現(xiàn)利益平衡的目的。實(shí)際中會出現(xiàn)因條件受限而使得所有成員無法如預(yù)期效果那般都參與的情況,此時(shí)應(yīng)當(dāng)盡量利用便利的方式,如網(wǎng)絡(luò)技術(shù)等,盡可能擴(kuò)大參與度。比如,在草案定稿前先在網(wǎng)絡(luò)上進(jìn)行民意調(diào)查、民意測驗(yàn)甚至模擬表決,也可以召開聽證會來進(jìn)行科學(xué)民主的論證。

第三,軟法內(nèi)容的規(guī)范。軟法的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)合理、合法。所謂合理,是指內(nèi)容符合實(shí)際,切實(shí)可行,不能違背人們的道德觀念、生活習(xí)慣等;所謂合法,是指內(nèi)容不能與法律(硬法)相抵觸。內(nèi)容的合理,就需要民主的立法,需要聽取、吸納利益相關(guān)者們的意見和建議;內(nèi)容的合法,則要求軟法的內(nèi)容不得與國家強(qiáng)行性規(guī)范相違背,不得越界對硬法的專屬事項(xiàng)進(jìn)行立法,如公民基本權(quán)利等專屬立法事項(xiàng),即,軟法不能設(shè)定限制公民重要權(quán)益的規(guī)范。

二是建立經(jīng)濟(jì)軟法實(shí)施的監(jiān)督機(jī)制。監(jiān)督機(jī)制是法律事實(shí)的重要保障,因此,應(yīng)當(dāng)完善軟法事實(shí)的監(jiān)督機(jī)制。筆者認(rèn)為,軟法的監(jiān)督機(jī)制應(yīng)當(dāng)包括國家監(jiān)督和社會監(jiān)督兩個(gè)方面。

其一,國家監(jiān)督。國家監(jiān)督主要可以分為行政監(jiān)督和法律監(jiān)督。行政監(jiān)督主要是指政府通過采取行政手段督促人們遵守軟法規(guī)則而實(shí)現(xiàn)的監(jiān)督。這些行政手段可以表現(xiàn)為：首先,對制定程序和實(shí)體內(nèi)容的監(jiān)管和審查,保證制定主體適格,制定程序民主、透明,內(nèi)容不與硬法相違背;其次,定期清理軟法,廢除已失效的軟法,并通過整合避免軟法之間的沖突;最后,依職權(quán)或應(yīng)申請對軟法進(jìn)行合法性審查。法律監(jiān)督主要指法院依法通過利害關(guān)系人向法院提起訴訟而實(shí)現(xiàn)的監(jiān)督。在國外的司法實(shí)踐中,法院對軟法有著不同的態(tài)度：有的視軟法為行政的一種方式,有的視軟法為類似于法的事物,有的視軟法為重要的事實(shí)上的行政作用;但有一點(diǎn)是一致的,即不承認(rèn)軟法可以由法院直接實(shí)施作為判決的依據(jù)[27]58。筆者認(rèn)為,在司法過程中,法院雖不能直接引用軟法,但是可以在硬法的框架下,即不違背硬法的前提下,通過平等對待、信賴保護(hù)等原則的轉(zhuǎn)換來使軟法得到應(yīng)用。

其二,社會監(jiān)督。社會監(jiān)督是指社會組織或個(gè)人對軟法實(shí)施的監(jiān)督。其主要包括軟法規(guī)制對象的監(jiān)督和社會專門自律組織的監(jiān)督。軟法規(guī)制對象的監(jiān)督是指相對人通過國家監(jiān)督提供的手段,即申訴、司法訴訟等手段施行的監(jiān)督。社會自律組織的監(jiān)督是指專門解決軟法爭議、糾紛的民間仲裁機(jī)構(gòu)或者裁決機(jī)構(gòu),通過行使仲裁、裁決職能實(shí)現(xiàn)的監(jiān)督。例如,瑞典的市場道德理事會(The Market Ethics Council MER),它就是一個(gè)可以申訴進(jìn)行裁決、對爭端進(jìn)行調(diào)查和調(diào)解并對申訴提供意見的監(jiān)督軟法機(jī)構(gòu)。

三是經(jīng)濟(jì)軟法責(zé)任機(jī)制的完善。其一,建立有效的救濟(jì)途徑。完善有效的救濟(jì)途徑是對當(dāng)事人利益的保證。救濟(jì)機(jī)構(gòu)一般包括：建立可供人們對違反軟法規(guī)則行為的投訴、申訴機(jī)構(gòu),可對軟法糾紛和爭議進(jìn)行調(diào)節(jié)和仲裁的部門或者機(jī)構(gòu)等。國外就有較為典型的例子：美國著名的為消費(fèi)者提供保護(hù)的私營機(jī)構(gòu)“良好企業(yè)社(BBB)”,它是由公司企業(yè)組建起來并資助的非盈利性的社團(tuán),除了為消費(fèi)者提供購買信息、幫助消費(fèi)者核查公司的信譽(yù)以外,還幫助消費(fèi)者解決對公司的投訴。它在保護(hù)消費(fèi)者、解決爭端和提醒消費(fèi)者名聲敗壞的企業(yè)方面有著重要的作用。

其二,制定適當(dāng)?shù)膽土P機(jī)制。通過一定的制裁手段對違反軟法的行為進(jìn)行懲罰?，F(xiàn)今國際上最常見的有內(nèi)部罰款、點(diǎn)名批評(name and shame)、取消成員資格等方式。我們知道,軟法的強(qiáng)制力并非是國家強(qiáng)制力,其強(qiáng)制力來自于行業(yè)本身或是行業(yè)與行業(yè)間的博弈。因此,軟法的懲罰手段也就不能是依據(jù)國家強(qiáng)制力施行的懲罰,而應(yīng)當(dāng)是行業(yè)組織內(nèi)部的懲罰。例如,加拿大的CGA會計(jì)師協(xié)會,為監(jiān)督會員的行為,其專門成立了監(jiān)督委員會,負(fù)責(zé)社會公眾對會員的投訴。行為不符合規(guī)范的會員將被開除,沒有會計(jì)師資格的人員不能開設(shè)會計(jì)行,也不能加入會計(jì)行[28]。

2.經(jīng)濟(jì)軟法運(yùn)行環(huán)境的完善。前文已經(jīng)提到,經(jīng)濟(jì)軟法運(yùn)行的環(huán)境是由多種因素構(gòu)成的,對它的完善也必將是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。因此,筆者國家和社會兩個(gè)方面提出完善的建議。一是國家方面。其一,提高法律對經(jīng)濟(jì)軟法的認(rèn)可程度。其表現(xiàn)在兩個(gè)方面：對經(jīng)濟(jì)軟法的創(chuàng)制主體、創(chuàng)制過程、經(jīng)濟(jì)軟法內(nèi)容等進(jìn)行認(rèn)可;硬法對軟法進(jìn)行引導(dǎo)、規(guī)范與輔助,從而達(dá)成兩法的良性互動(dòng)。

其二,政府應(yīng)關(guān)注經(jīng)濟(jì)軟法的發(fā)展并提供全方位的支持。前文提到,要建設(shè)經(jīng)濟(jì)軟法監(jiān)督機(jī)制中的國家監(jiān)督機(jī)制,這是政府關(guān)注軟法發(fā)展的一個(gè)重要表現(xiàn)。但較之更為重要的是,政府應(yīng)當(dāng)從經(jīng)濟(jì)軟法的制定、實(shí)施、監(jiān)督等方面多角度關(guān)注軟法的發(fā)展,并應(yīng)全方位地發(fā)揮對軟法機(jī)制的支持作用。在這一點(diǎn)上,我國可以借鑒像加拿大、英國、荷蘭這樣一些軟法發(fā)展得較為成熟的國家的經(jīng)驗(yàn)。

二是社會方面。其一,讓社會組織作用得到充分發(fā)揮。社會組織的作用在政府與法人或公民之間非常重要,它在這幾者之間扮演著傳導(dǎo)、協(xié)調(diào)、服務(wù)和緩沖的角色。黨的十四屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》中指出：“發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、商會等組織的作用”。其二,增強(qiáng)社會個(gè)體對軟法的信任度。信任是雙方面的事情,不僅要求信任者愿意去相信,也要求被信任者達(dá)到既定的標(biāo)準(zhǔn)。經(jīng)濟(jì)軟法是軟法的一個(gè)分支,是軟法在經(jīng)濟(jì)法領(lǐng)域內(nèi)的體現(xiàn)。因此,軟法的諸多問題大部分也是經(jīng)濟(jì)軟法發(fā)展道路上遇到的難題?，F(xiàn)如今,經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)的軟法發(fā)展雖然困難重重,但是筆者仍然認(rèn)同我國大多數(shù)學(xué)者的觀點(diǎn),即堅(jiān)信軟法與硬法的共同治理將是我國法治化進(jìn)程中所必備的手段。軟法將會成為“后立法時(shí)代”完善法律體系和建設(shè)法治體系的一個(gè)有效制度方案[29]。

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Problem of the Economic Law of Soft Law Governance in Our Country and the Solution

LUO Shaoxiao
(Economic Law School,Southwest University of Political Science and Law,Chongqing 401120,China)

Economic law in China shoulders the task of meeting the demand of diversification benefits,requiring that economic law study turn from the hard law(statute law)to soft law.Soft law of economic law has important theoretical and realistic significance,but it is not only faced with its own limitations in self-formulation,operation and incomplete responsibility mechanism,it also faces the obstruction of its development by the external environment.Solving the difficulties needs to overcome their limitations and improve the external environment.From the internal level,we can improve the formulation mechanism through main body internalization,development of the democratization and the standardization of the content of soft law; improve the supervision system through the establishment of national supervision and social supervision;and improve the through the establishment of effective relief approach and preparing the appropriate punishment mechanism.From the external level,the operation environment of soft law should be improved from the perspective of both the state and society.

economic soft law;soft law mechanism;soft law governance

DF41

A

1009-4326(2015)03-0060-08

(責(zé)任編輯 郭 偉)

2015-03-20

羅少校(1990-),女,湖北宜昌人,西南政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院2013級經(jīng)濟(jì)法專業(yè)碩士研究生。研究方向：經(jīng)濟(jì)法。

10.13600/j.cnki.jpsslof.issn.1009-4326.2015.03.016