上海市公安局交通警察總隊課題組

（上海市公安局交通警察總隊， 上海 200070）

【道路交通安全管理專題研究】

確保上海市道路交通“頑癥”治理實效和長效的對策研究

上海市公安局交通警察總隊課題組

（上海市公安局交通警察總隊， 上海 200070）

摘要：整治各類突出道路交通“頑癥”是近年來公安交通管理的主要工作。為改善城市道路交通整體環(huán)境，在分析研究上海道路交通“頑癥”的特點、現(xiàn)狀及原因的基礎(chǔ)上，提出進一步提升道路交通“頑癥”治理效果、實現(xiàn)長效常態(tài)執(zhí)法管理的對策措施，有著較強的現(xiàn)實意義。

關(guān)鍵詞：交通“頑癥”；交通管理；治理對策

近年來，上海公安交通管理部門按照市委、市府、公安部和市局統(tǒng)一部署，立足本職、多方協(xié)作，下大力氣整治各類突出道路交通“頑癥”，并取得了良好的成效。然而，由于受到主客觀多方面因素制約，執(zhí)法效果的鞏固和強化仍面臨較大壓力。

一、當前上海市道路交通“頑癥”特點、現(xiàn)狀及原因分析

（一）上海市突出道路交通“頑癥”

道路交通“頑癥”主要是指一些長期存在、量大面廣、難以根治、極易反復(fù)、影響突出的道路交通違法行為。結(jié)合近年來執(zhí)法管理的情況分析，本市較為突出的道路交通“頑癥”主要有以下四個方面：

1. 機動車違法停放。截至2013年底，本市注冊機動車保有量已超283.5萬輛，并以每年新增注冊機動車10萬輛左右的速度迅猛增長，再加上約60萬輛常駐本市的外省市號牌機動車，以及每天大量臨時進入上海的外省市號牌機動車等，本市機動車保有量呈現(xiàn)不斷快速上升趨勢。據(jù)市城市綜合交通規(guī)劃研究所統(tǒng)計，近幾年來（2008年至2013年），本市中心城區(qū)采取個體交通方式出行的比例始終保持在25% 至27%，占出行總量的四分之一。另據(jù)統(tǒng)計，本市中心城區(qū)現(xiàn)有機動車停車泊位缺口已達40萬個，并隨著機動車保有量和出行量的增加，供需矛盾仍在不斷擴大。除上述條件制約外，泊位設(shè)置不夠科學、車主貪圖便利、法規(guī)意識淡薄等因素亦從一定程度上助推了中心城區(qū)，特別是醫(yī)院、學校、行政、金融、商業(yè)聚集區(qū)等周邊亂停車突出的社會現(xiàn)象發(fā)生。針對機動車違法停放這一長久以來較為突出的交通“頑癥”，交警部門始終不遺余力地開展執(zhí)法管理。2010年以來，上海交警部門每年查獲的機動車違法停放行為平均達到203.9萬起，但道路上隨意停放、違法占路停車現(xiàn)象仍較為普遍，且駕駛?cè)算@法律空子、采取不離車占路停車行為呈愈演愈烈趨勢，并與執(zhí)勤民警“捉迷藏、打游擊”，有限的實際執(zhí)法效果難以遏制機動車違法停放行為的蔓延。

2. 非機動車亂騎行。機、非混行和非機動車絕對數(shù)巨大是現(xiàn)階段道路交通，特別是多數(shù)大城市道路交通的普遍特點。據(jù)統(tǒng)計，截至2013年9月，本市注冊非機動車超過1441萬輛，其中注冊電動自行車超過321萬輛，此外還有大量未上牌或注冊外省市號牌的車輛（經(jīng)抽樣測算，可能超過400萬輛）。與機動車駕駛?cè)私邮苷?guī)交通法規(guī)培訓、駕駛技術(shù)訓練不同，非機動車駕駛?cè)艘话阄唇邮苓^駕校正規(guī)培訓，交通安全、法制意識遠弱于機動車駕駛?cè)?，往往是購買了非機動車后就直接上路行駛，加上“警在法在”的心理，造成無交警執(zhí)勤的路口路段非機動車闖紅燈、逆行、不按車道行駛等違反道路通行規(guī)則的交通違法行為較為普遍。2013年全年，全市交警共查獲非機動車上述違反通行規(guī)則行為59.75萬起，比2012年上升41.86%。《上海交通白皮書》調(diào)研組選取了本市市中心12個交通信號控制路口開展隨機調(diào)查，現(xiàn)場觀察非機動車駕駛?cè)?455人，其中，744人存在闖紅燈、逆向行駛、不按車道行駛等交通違法行為，違法率仍高達51.1%，可見此類“頑癥”的遏制之難。

3. 行人亂穿馬路。與非機動車亂騎行相類似，受長期以來交通陋習影響，在從眾心理和僥幸心理驅(qū)使、缺乏法律意識、片面認為其他交通參與者應(yīng)對弱勢方的行人絕對讓行等方面影響下，行人亂穿馬路的現(xiàn)象更普遍、群體覆蓋面更廣、更難以根治。突出表現(xiàn)為路口闖紅燈、路段隨意過街、穿越道路不走橫道線等具體的違法行為。2006年，全市曾經(jīng)開展過長時間的“二亂、四車”（行人亂穿馬路、非機動車亂騎行等“二亂”和助力車、三輪車、二輪摩托車、殘疾人機動輪椅車等“四車”）整治和宣傳活動，處罰行人亂穿馬路交通違法行為49.4萬起，執(zhí)法管理和宣傳的力度都是前所未有的，但隨著時間的推移，整治的成果并未得到進一步的鞏固。

4. 非法改裝、拼裝車輛從事非法營運。在城市交通的發(fā)展過程中，群眾出行需求與公共交通運能不足之間的矛盾引發(fā)了非法客運現(xiàn)象。同時，對上海這樣一個外來人口不斷涌入的特大型城市而言，在“成本低”“收益快”的誘惑下，非法改裝、拼裝車輛從事非法客運的情況應(yīng)運而生，非法客運工具從機動車向非機動車蔓延，從四輪車輛向三輪、二輪車輛蔓延，非法客運人員從外省市籍向本市籍蔓延。2012年8月，交警總隊對市中心各區(qū)部分三輪車非法客運常見區(qū)域抽樣調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在開展“兩類車”（電動三輪車、殘疾人機動輪椅車）、“五類車”（殘疾人機動輪椅車、電動三輪車、正三輪摩托車、二輪摩托車、電動自行車）專項整治工作前夕，重點區(qū)域10分鐘內(nèi)可見道路上聚集、行駛加裝雨篷、座位等明顯用于非法客運的電動三輪車、殘疾人車平均達10至15輛次。在2012年9月至2013年2月底開展“兩類車”專項整治行動期間，共查扣電動三輪車42000余輛次，強制拆除違法搭建的殘疾人車篷、座5900余輛次。在2013年3月開展的“五類車”專項整治行動期間，共查扣違法殘疾人車近2000輛次，強制拆除違法搭建的殘疾人車篷、座4800余輛次。歷時一年多的專項整治工作耗費了公安機關(guān)大量警力和精力，整治活動范圍廣、力度大，一定程度上取得了較為顯著的成效。在強大的整治壓力下，非法客運的電動三輪車基本絕跡，但搭篷非法客運的殘疾人車仍零星存在，部分區(qū)域10分鐘內(nèi)平均仍可見2至3輛次，甚至在管控力度略有下降的情況下出現(xiàn)規(guī)模性反彈之勢，可見此類“頑癥”徹底消除之難。

（二）道路交通“頑癥”特點分析

1. 反復(fù)性強。長期的實踐經(jīng)驗表明，在交警部門集中力量開展整治或加大執(zhí)法力度時，突出的交通“頑癥”基本能夠得到有效遏制。然而，由于交警部門警力有限、任務(wù)繁重，一旦工作力度稍有下降，“頑癥”就會回潮反彈，甚至形成反彈后更難治理、積重難返的局面。因此，突出道路交通“頑癥”蔓延擴展與行政管理遏制力之間具有明顯的反比關(guān)系，即出現(xiàn)“此消彼長”現(xiàn)象。通過對2013年7月至9月的機動車違法停放執(zhí)法數(shù)量和“110”報警數(shù)對比可以發(fā)現(xiàn)，8月交警部門的執(zhí)法力度加大后，機動車違法停放類“110”警情呈下降趨勢，9月執(zhí)法力度有所減小后，“110”警情迅速反彈。又如，2010年世博會期間，交警部門加大了行人交通行為管理力度后，市中心區(qū)行人守法率達到歷史最好狀態(tài)，世博結(jié)束后，隨著管理力度的降低，行人違法率呈逐年上升趨勢。2013年7月起，交警總隊組織全市交警圍繞“嚴管示范道路”“嚴管示范區(qū)域”大力加強行人交通違法的查處工作，在社會上形成了較為明顯的嚴管氛圍，市中心區(qū)行人守法率在執(zhí)法力度提高的條件下又呈上升趨勢。交警總隊選取了2010年至2013年間歷年7月至9月行人闖紅燈、過馬路未走橫道線、跨越道路隔離設(shè)施等三種常見突出交通違法行為進行了調(diào)查，發(fā)現(xiàn)執(zhí)法管理力度與守法率之間的反比關(guān)系較為明顯，最為突出的“反復(fù)性頑癥”為“五類車”等非法客運車輛。

2. 量大面廣。從目前本市實際情況看，無論從市中心區(qū)停車泊位需求，還是非機動車實際保有量等客觀因素分析，機動車違法停放、非機動車亂騎行、行人亂穿馬路等突出交通“頑癥”整體上均體現(xiàn)總量基數(shù)大、涉及范圍廣的特點。以機動車違法停放為例，2013年，全市交警共查獲機動車交通違法行為912.9萬起，其中，查獲機動車違法停放332萬余起，占機動車違法查獲總量的36.4%，為查獲量最多的機動車交通違法行為。非機動車亂騎行行為亦同樣存在“量大面廣”的特點。一方面，非機動車總量基數(shù)龐大。截至2013年，本市注冊非機動車1457余萬輛，其中電動自行車337萬余輛，加上約400萬輛懸掛外省市號牌或無牌電動自行車及無法估計數(shù)量的其它非機動車，保守估計本市非機動車總量已超過1850萬輛。另一方面，交通違法數(shù)量大。2010年，全市共查獲非機動車交通違法行為16.2萬起，2011年為18.9萬起，2012年為37.6萬起，到2013年為59.7萬起，違法查獲量逐年上升。

3. 危害性大?！拔孱愜嚒?、“二亂”等違法行為更多的是體現(xiàn)在給道路交通安全、暢通和秩序穩(wěn)定方面帶來的危害。據(jù)統(tǒng)計，2012年，全市共發(fā)生交通死亡事故882起，其中，涉及行人和非機動車的死亡事故594起，占交通死亡事故的67.35%。同時，無論是“二亂”還是違法停車都會產(chǎn)生“由亂致堵”的效應(yīng)，交警總隊曾經(jīng)在內(nèi)環(huán)線內(nèi)個別路口進行測算，交通高峰時段無民警管理狀態(tài)下，一個信號周期內(nèi)非機動車“一窩蜂”闖紅燈一般會造成綠燈放行的橫向行駛機動車停車避讓5秒至8秒，至少阻礙了10輛機動車通過路口。在上海市區(qū)道路普遍路幅不寬的情況下，違法停車對道路通行效率的影響明顯。此外，由于“五類車”拉客干擾過路行人、形成街面治安隱患，“二亂”、違法停車阻礙車輛通行后引發(fā)汽車鳴號噪音等情況，都嚴重影響了群眾居行質(zhì)量和城市形象。因此，交通“頑癥”在各個方面均對交通安全暢通造成了普遍危害，是影響城市交通文明通行的主要因素之一。

4. 整治消除難。受客觀現(xiàn)實和法律條件雙重制約，交通“頑癥”表現(xiàn)出“治標”相對容易、“治本”困難重重的特征，這在“五類車”專項整治工作中的體現(xiàn)最為明顯。2013年前三個季度，全市共查獲“五類車”各類違法行為36.9萬起，暫扣車輛22.7萬輛，強制拆除違規(guī)搭建的座椅、頂篷5200余輛次，并發(fā)放《告居民書》44.7萬份。通過強有力的專項整治，全市40個市級重點整治區(qū)域搭篷殘疾人車聚集候客等現(xiàn)象基本消除，整治工作取得明顯成效。但在一線檢查調(diào)研時也發(fā)現(xiàn)，一旦執(zhí)法整治工作稍有放松，部分“五類車”活動的“重災(zāi)區(qū)”就迅速出現(xiàn)與警方打“游擊戰(zhàn)”、“拉鋸戰(zhàn)”的現(xiàn)象，若仍不持續(xù)整治，則立即出現(xiàn)規(guī)模性聚集拉客情況。以黃浦區(qū)南京東路（中山東一路至河南中路）為例，在轄區(qū)開展大規(guī)模搭篷殘疾人車聚集候客集中整治行動下，該路段秩序井然，搭篷殘疾人車聚集候客現(xiàn)象基本消除，但在2013年夏天持續(xù)高溫、街面警力削減、國慶交通安保等工作影響下，對搭篷殘疾人車的執(zhí)法管理有所放松，導致南京東路及周邊區(qū)域重新出現(xiàn)殘疾人車規(guī)模性聚集候客現(xiàn)象，嚴重時甚至超過20輛殘疾人車在道路上排隊聚集。因此，在源頭管理缺失、法律支撐不足的情況下，單純的“運動式”整治執(zhí)法只能達到“以治標為治本贏得時間”的有限效果，導致執(zhí)法成本高，維持執(zhí)法效果難。同時，交通“頑癥”涉及經(jīng)濟與社會發(fā)展程度、公民整體素質(zhì)、立法完善程度、執(zhí)法環(huán)境優(yōu)劣、政府綜合管理水平等多個因素，僅靠交警部門單打獨斗顯然無法從根本上解決交通“頑癥”問題。

（三）道路交通“頑癥”產(chǎn)生原因分析

道路交通“頑癥”是一定社會階段、一定道路交通發(fā)展水平條件下的產(chǎn)物，也會隨著經(jīng)濟、社會發(fā)展和道路交通情況的變化而變化，既難以逾越，也有其客觀的規(guī)律。具體而言，上述交通“頑癥”產(chǎn)生的原因主要有以下幾個方面：

1. 交通參與者整體交通文明、法制意識總體落后與城市交通的有序要求不匹配。道路交通作為城市運行的重要方面，其管理狀況從根本上取決于城市的經(jīng)濟、社會發(fā)展水平和人的整體素質(zhì)。現(xiàn)階段，一方面，盡管《中華人民共和國道路交通安全法》系全國人大頒布的法律，但受人們傳統(tǒng)意識中不重視交通法制思想的影響，一部分人不懂法或?qū)Φ缆方煌ǚ煞ㄒ?guī)的嚴肅性認識不足，其突出表現(xiàn)在“二亂”違法者中既有文化程度較低的人，也有相當一部分是受過高等教育的居民；既有很大一部分是外地來滬人員，也有相當比重的本市普通市民。另一方面，從各公安分（縣）局對轄區(qū)內(nèi)相同籍貫地人員長期聚集從事非法客運情況進行排摸來看，外省市來滬人員利用殘疾人車、正三輪摩托車等“五類車”從事非法客運活動的現(xiàn)象在本市較為突出，這部分人員無正當職業(yè)，受教育程度偏低，未接受過較為系統(tǒng)的交通安全法制教育，而這些人又恰恰是利用電動車、摩托車、三輪車等從事生計的重要群體，對交通法規(guī)極端漠視，對違反交通法律的行為習以為常，且對民警的執(zhí)法有較強的抵觸思想。

2. 道路交通供給服務(wù)與市民出行需求不匹配。一方面，城市道路交通服務(wù)與建設(shè)一定程度上存在“重機輕非”的情況，對慢行交通提供的道路條件和規(guī)劃建設(shè)相對不足。據(jù)相關(guān)部門統(tǒng)計，目前，非機動車占中心城區(qū)居民出行結(jié)構(gòu)的19.5%，但與此同時，僅有5%的道路面積用于非機動車通行。在此基礎(chǔ)上，隨著相關(guān)部門不斷推進機動車專用道建設(shè)，目前中心城區(qū)已有186公里的道路禁止非機動車通行。同時，近年來相關(guān)部門為緩解交通擁堵和“停車難”問題，也往往選擇壓縮非機動車道的做法，確實在一定程度上在一些路段對非機動車正常通行造成了影響。另一方面，公共交通服務(wù)與需求的矛盾始終得不到較好的解決，不僅無助于減輕機動車、非機動車混行的壓力，而且客觀上給“五類車”等非法客運提供了空間?！?012版上海市綜合交通年度報告》顯示，2008年至2012年，日均公共交通（含軌道交通、公共汽電車、出租車等）出行由981萬人次上升為1098萬人次。同期，中心城區(qū)日均出行總量由2885萬人次上升至3128萬人次。兩者相比，5年間，日均出行總量增量243萬人次，其中公共交通出行增量117萬人次，而中心城區(qū)居民出行選擇公共交通比例僅由34.0%提高至34.8%，公共交通顯然還有很大的提升空間。特別是隨著城郊接合部地區(qū)城市化進程加快和全市軌道交通建設(shè)的迅速發(fā)展，以軌交站點、大賣場、大型居住區(qū)為代表的周邊區(qū)域由于公共交通“最后一公里”建設(shè)不完善，其逐漸成為“五類車”非法客運的重點區(qū)域。

3. 執(zhí)法管理力度與“頑癥”泛濫現(xiàn)狀不匹配。一方面，由于交通“頑癥”，特別是“二亂”違法行為面大量廣的特點，一線執(zhí)勤民警對于輕則大費口舌、重則胡攪蠻纏的行人、非機動車交通違法者抱有畏難情緒，在執(zhí)法管理過程中“重機輕非”的現(xiàn)象較為明顯，往往選擇駕駛?cè)伺浜隙雀?、處理相對容易的機動車違法行為進行處罰，對非機動車和行人交通違法管理力度整體偏弱。據(jù)統(tǒng)計，2013年全年，全市交警部門共查處各類交通違法行為1003萬余起，其中非機動車、行人交通違法共90.9萬起，不足查處總量的十分之一。另一方面，受法律支撐不足的影響，對一些交通“頑癥”的具體執(zhí)法處理難以起到實際效果。如機動車違法停放問題，根據(jù)《道路交通安全法》第93條規(guī)定，“對駕駛?cè)嗽谲噧?nèi)的違法停放行為，交警應(yīng)當口頭警告其迅速駛離，對拒不駛離的可進行查處”。因此，不少機動車駕駛?cè)司鸵罁?jù)此項法條，在接人、辦事時在道路上隨意占路停放車輛，在車內(nèi)等候，并與執(zhí)法民警“打游擊”，形成民警“只能趕、不能罰”的尷尬境地，同時，也造成執(zhí)勤民警疲于應(yīng)付，逐漸消磨了管理熱情。這些情況嚴重時就形成了遇“頑癥”放松管理、一放松管理“頑癥”更難以治理的惡性循環(huán)。

4. 執(zhí)法依據(jù)的滯后性與“頑癥”表現(xiàn)的多樣性不匹配。對交通“頑癥”的整治必須堅持依法執(zhí)法，但法律本身固有的滯后性特點和社會轉(zhuǎn)型期中交通“頑癥”層出不窮、不斷變化的情況，使具體的執(zhí)法面臨困境。比如無牌、外省市號牌非機動車管理難的問題，在《上海市非機動車管理辦法》修訂實施前，一直缺乏有效的管理依據(jù)和手段，造成“超標”電動自行車數(shù)量得不到有效控制。2013年，全市注冊登記的合標電動自行車共337萬余輛，去除報廢、停駛的車輛，實際在用的本市注冊電動自行車約為170萬輛。同時，經(jīng)交警部門抽樣調(diào)查顯示，目前本市在用的無注冊上牌資格的無牌、外牌“超標”電動自行車已超400萬輛。雖然政府部門開展了對違法銷售“超標”電動自行車的專項整治行動，對擅自銷售“超標”電動自行車行為起到一定遏制作用，但現(xiàn)有無牌、外牌“超標”電動自行車仍保有較大的存量，而體積大、速度快、使用成本低的“超標”電動自行車恰恰又是非法客運的“利器”，造成政府部門管理難度極大。再比如殘疾人車搭建篷、座的處理，缺乏權(quán)威、明確、可操作性的執(zhí)法依據(jù)，增加了執(zhí)法工作的難度，整治效果受到很大的制約。

5. 社會輿論導向與“頑癥”綜合治理的需要不匹配。公安交警部門一直十分注重交通安全宣傳工作，但比照發(fā)達國家大城市的情況看，新聞媒體在道路交通安全宣傳方面的投入還不夠系統(tǒng)、深入和持續(xù)。目前，雖然電臺、電視臺、戶外媒體和各類網(wǎng)絡(luò)媒體都有對交通安全宣傳的內(nèi)容，但要么浮于表面不作深入探討，要么有深度但不能持續(xù)，沒有在全社會形成交通陋習“人人痛恨、人人唾棄”的氛圍，也沒有形成多部門共同履職、全社會共同努力的共識，往往形成僅對公安交警等執(zhí)法部門產(chǎn)生輿情壓力的局面。

（四）當前道路交通“頑癥”治理工作遇到的困惑和難點

1. 鼓勵和督促民警嚴格執(zhí)法管理的保障機制和措施不完善。一是基層單位考核方式較為簡單。雖然近年來考核的方式、內(nèi)容、機制在不斷調(diào)整完善，但交警支（大）隊層面結(jié)合轄區(qū)實際完善和優(yōu)化考核相對欠缺?；鶎訂挝弧爸財?shù)據(jù)、輕效果”的情況仍然較為普遍，主動結(jié)合轄區(qū)實際增強“頑癥”治理針對性的力度還不大。二是一線民警存在“畏難”的現(xiàn)象。面對日復(fù)一日、量大面廣的道路交通“頑癥”，一些民警對容易執(zhí)法的違法行為查處的比較多，但對一些執(zhí)法管理比較難的“頑癥”有怕難、怕煩的情緒，逐漸對一些交通“頑癥”“見怪不怪”，甚至在部分路段、部分時段形成了“頑癥”產(chǎn)生—缺失管理—“頑癥”加劇的惡性循環(huán)。三是各部門對民警正當執(zhí)法權(quán)益的保護合力還需加強。交警作為與人民群眾接觸面最廣、行政執(zhí)法量最大的警種，難免發(fā)生一些涉及執(zhí)法管理的群眾信訪、投訴，但支持民警正當執(zhí)法的措施和力度還有不足。比如：對惡意投訴、不實信訪當事人還缺乏追究其責任的機制、措施；對與民警發(fā)生肢體沖突、以各種形式哄鬧執(zhí)法現(xiàn)場甚至暴力抗法等妨礙公務(wù)的行為，部分單位后續(xù)處罰措施的落實還不到位。這些情況都在客觀上造成了民警“多一事不如少一事”的思想，制約了民警執(zhí)法管理主觀能動性的發(fā)揮。

2. 執(zhí)法管理力量不足與“法不責眾”矛盾突出。目前，全市交警不足7000人，三班運轉(zhuǎn)，不僅每天早晚高峰近千個路口需要民警執(zhí)勤疏導交通，還需處理交通類“110”警情約7000起，現(xiàn)場查處各類交通違法行為（不含固定、移動“電子警察”）超過2萬起，此外，還要承擔繁重的排堵保暢、重大活動保衛(wèi)任務(wù)，加班加點參加各種整治行動和其他公安管理工作。與此同時，單兵作戰(zhàn)又是公安交警執(zhí)法的基本特點，除開展大規(guī)模集中行動外，日常管理中，一線民警很難對大量的違法行為同時予以有效的糾正和處理，如前所述交通高峰時段一些路口集中出現(xiàn)行人、非機動車違法行為，“法不責眾”的狀況一時難以改變，成為目前交警執(zhí)法面臨的主要難點。

3. 執(zhí)法管理的有效手段和法律支撐不完善。在全面深化執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的今天，面對廣大群眾越來越強的自我維權(quán)意識，在法律支撐還不完善的情況下，對一些交通“頑癥”的整治缺乏合法又有效、可操作的執(zhí)法手段，交警部門積極作為遇到瓶頸。比如在處理行人交通違法中，對違法者以各種理由推脫逃避處罰的，即使作出處罰決定也頗費口舌，加之又無法采取強制措施，執(zhí)法一次所消耗的警力和時間成本巨大。再比如違法停車問題，對“人在車內(nèi)”的違法停車行為，民警只能通過不斷的巡邏、驅(qū)離進行管理，占用了大量工作時間。對此，雖然交警部門動足腦筋，研究采取了發(fā)放《告知單》或樹立警告標志告知與電子監(jiān)控抓拍相結(jié)合的手段緩解“人在車內(nèi)”停車執(zhí)法難題，但執(zhí)法的覆蓋面仍十分有限，而且也承擔了一定的法律風險。

4. 部分違法人員對執(zhí)法的對抗性明顯。由于部分違法人員缺乏法制意識或為逃避法律制裁，遇到民警執(zhí)法，從與民警語言對抗、惡意投訴到駕車逃離、肢體對抗、暴力抗法，各種抗拒的情況時有發(fā)生。2006年，交警部門在開展“二亂、四車”整治的過程中，就發(fā)生了137起民警、交通協(xié)管員執(zhí)法執(zhí)勤中受不法侵害的案件，其中一名女碩士生亂穿馬路后妨礙公務(wù)被治安拘留的典型案例還一度引起社會轟動。此外，在“五類車”的整治中，僅2013年1月至9月就發(fā)生妨礙民警執(zhí)行公務(wù)案件89起。如此大量的抗拒執(zhí)法數(shù)量和一些觸目驚心的案件，在其他公安執(zhí)法工作中是不可想象的。這不僅嚴重影響了執(zhí)法的尊嚴和效率，也打擊了民警主動管理的積極性。

5. 社會各方對交通“頑癥”治理還缺乏有深度的共識。總體上，黨委、政府的各有關(guān)職能部門以及社會各界都贊成交通“頑癥”的治理工作，但在實踐中，對綜合治理還缺乏深刻的理解和深度的合作。比如整治“五類車”問題，不僅一些市民群眾簡單認為是公安部門的職責，在協(xié)調(diào)涉及車輛生產(chǎn)、銷售等源頭管理工作中，相關(guān)行業(yè)主管部門對加強監(jiān)管合力也缺少足夠的信心和動力，綜合治理效果的體現(xiàn)并未與公安部門執(zhí)法管理力度的加大形成正比。再比如“二亂”治理工作，市局交警總隊攜手市文明辦開展了長時間的合作，也建立了人數(shù)不少的文明交通志愿者隊伍，但志愿者的社會影響力、社會認同度都還有限。

二、進一步改進和加強道路交通“頑癥”治理的對策

（一）建立常態(tài)長效嚴格執(zhí)法管理機制

始終將嚴格執(zhí)法管理作為主要抓手，按照“日常執(zhí)法要嚴、整治查處要嚴、重點管控要嚴、責任落實要嚴”的工作要求，將各類交通“頑癥”納入一線交警“必管”范疇。

1. 樹立嚴管嚴處的日常執(zhí)法管理權(quán)威。通過強化交警為主、多警種配合等手段提高街面“管事率”。一方面，強化交警“主力軍”作用。各級交警部門應(yīng)當牢固樹立“嚴”字當頭的執(zhí)法管理理念，在深入推進“嚴管示范道路”“嚴管示范區(qū)域”創(chuàng)建工作的基礎(chǔ)上，從路口秩序管理抓起，對執(zhí)勤民警視線范圍內(nèi)可見的交通違法行為必須堅持“發(fā)現(xiàn)一起，處理一起”。對一些無視交警管理、帶頭違法、聚眾哄鬧執(zhí)法現(xiàn)場的違法人更要“執(zhí)法到底，決不手軟”，在法律的框架內(nèi)嚴管重罰，并將民警嚴格執(zhí)法情況納入對個人目標管理考核，用嚴格執(zhí)法打造交通管理的“品牌”，全面樹立交警執(zhí)法權(quán)威。另一方面，強化街面警力管控作用。組織街面巡警參與交通執(zhí)法管理，在做好街面治安巡邏的同時，對發(fā)現(xiàn)的各類交通“頑癥”要積極管理，對嚴重影響交通安全、暢通的違法行為要及時攔截、控制并移交交警處理。同時，屬地分（縣）局可以組建由交警、巡警等街面警種組成的執(zhí)法小分隊不間斷開展流動執(zhí)法，提高交通執(zhí)法的機動性和突擊性，對交通“頑癥”集中的地區(qū)、路口進行反復(fù)治理，與日常執(zhí)勤警力形成互補。市、區(qū)（縣）兩級指揮中心應(yīng)當強化視頻巡邏功能，發(fā)現(xiàn)交通秩序混亂、交通違法突出等情況就近調(diào)警處置。

2. 完善問題管理的督導激勵機制。進一步制定較為合理的督促檢查制度和民警工作成效激勵機制，引導民警由被動工作向主動作為轉(zhuǎn)變。一方面，制定旨在發(fā)現(xiàn)和解決問題的督導制度。各分（縣）局應(yīng)當制定從單位主要領(lǐng)導到基層所、隊干部的梯次督導檢查制度。上級部門領(lǐng)導不僅要督促下級部門做好工作部署、組織實施等工作，更要經(jīng)常性直插一線、直插基層開展現(xiàn)場檢查，切實掌握一線執(zhí)勤執(zhí)法情況的第一手資料，善于發(fā)現(xiàn)問題，善于研究問題，善于解決問題。另一方面，建立旨在鼓勵和調(diào)動民警工作積極性的激勵機制。通過開展評選優(yōu)秀、樹立標兵等方式，堅持對工作能力強、態(tài)度積極、成績出色的民警給予適當?shù)木窦拔镔|(zhì)獎勵，記功、授獎、職務(wù)晉升等要盡量向一線傾斜，給予民警實實在在的鼓勵，杜絕流于形式的表彰，在基層形成“爭先恐后”“比學趕幫”的工作氛圍。

3. 提高動態(tài)勤務(wù)街面用警效能。按照“警力跟著警情走、勤務(wù)跟著路況走”的原則，優(yōu)化調(diào)整警力部署和用警安排，提高勤務(wù)效能。一方面，建立動態(tài)派勤機制。交警總隊、各交警支（大）隊兩級勤務(wù)部門要對一線派勤計劃進行積極干預(yù)，提出有針對性的意見建議，確保一線警力切實用在重點崗位、重點區(qū)域、重點時段，提高警力布局的有效性。同時，要通過視頻監(jiān)控、“110”警情分析等手段，注意發(fā)現(xiàn)傾向性的交通違法問題并及時調(diào)整勤務(wù)，進一步提高派勤機制的靈活性和針對性，根據(jù)交通“頑癥”的實際情況和變化規(guī)律及時予以調(diào)整完善。另一方面，充實崗前訓示的內(nèi)容。交警支（大）隊勤務(wù)部門及一線中隊長、警長對階段性重點工作、重點區(qū)域、重點時段等進行定期分析研判，通過案例分析、數(shù)據(jù)點評等方式，將一線執(zhí)勤執(zhí)法嚴管工作要求在崗前訓示時傳達至所有執(zhí)勤民警，確保每位民警知曉崗位工作重點內(nèi)容及主要工作做法，提高工作針對性。

（二）完善道路交通“頑癥”持續(xù)整治機制

建立常態(tài)化、長效化治理機制，保障道路交通“頑癥”的整治成效得以鞏固，做到“露頭就打”“抓小防大”。

1. 完善常態(tài)化專項整治機制。市、區(qū)（縣）兩級交警部門要將完善常態(tài)化專項整治機制作為交通“頑癥”治理工作的首要任務(wù)，以“有的放矢”態(tài)勢開展針對性較強的專項整治工作。一方面，交警總隊要在各類工作檢查督導過程中，經(jīng)常性排摸、梳理、分析重點交通“頑癥”的現(xiàn)狀，研究整治措施意見，主動部署各單位開展全市性整治行動，及時將已經(jīng)或即將蔓延的突出交通“頑癥”遏制住、控制牢。同時，要加強區(qū)域整治行動的指導協(xié)調(diào)工作，針對轄區(qū)分界區(qū)域、管理盲點區(qū)域組織多區(qū)聯(lián)合行動。另一方面，各區(qū)（縣）交警部門要主動作為，根據(jù)區(qū)域“頑癥”分布特點，不間斷開展不同規(guī)模的區(qū)域性集中整治，通過分層次、分區(qū)域組織開展有針對性的、經(jīng)事先充分準備的整治，將機制化的整治行動作為一種常態(tài)長效管理手段。同時，要加強與相鄰交警部門的聯(lián)動協(xié)作，針對交通“頑癥”善于“打游擊”的特點，開展同時間、同內(nèi)容的跨區(qū)合作整治行動，堅決制止和避免“各人自掃門前雪”現(xiàn)象。

2. 完善重點區(qū)域固守管理機制。在完善專項整治機制的基礎(chǔ)上，要通過“邊守邊攻”的方式建立重點區(qū)域固守管理機制，通過固守加突擊整治的方式確保執(zhí)法效果。一方面，對重點整治區(qū)域加強多警種聯(lián)勤聯(lián)動管控和不間斷的視頻巡邏，并落實 “一對一”責任包干機制，探索建立多警種合成的固守管理力量，加強轄區(qū)“頑癥”易回潮區(qū)域的固守管理。在此基礎(chǔ)上，進一步圍繞“頑癥”重點區(qū)域，完善相關(guān)硬件管理設(shè)施，有效壓縮和限制“五類車”等違法活動空間。另一方面，組建區(qū)域性聯(lián)合執(zhí)法小分隊，不間斷地在轄區(qū)內(nèi)開展動態(tài)突擊整治，針對固守區(qū)域及周邊開展不定時、“短平快”的突擊整治，有效形成“攻守平衡”。同時，針對違法新動向、新特點，及時調(diào)整優(yōu)化執(zhí)法方法。

3. 完善部門協(xié)作配合機制。針對交通“頑癥”的不同特點，會同、配合相關(guān)職能部門強化源頭治理力度。如在“五類車”管理中，積極配合相關(guān)部門落實《市公安局、市工商行政管理局、市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局、市交通運輸和港口管理局、市殘疾人聯(lián)合會關(guān)于加強三輪摩托車和殘疾人機動輪椅車管理的通告》和《上海市非機動車管理辦法》的有關(guān)規(guī)定，加強車輛生產(chǎn)、銷售、改裝、上路行駛等環(huán)節(jié)無縫銜接管理；在機動車違法停放管理中，在開展執(zhí)法管理的同時，積極協(xié)調(diào)配合建交委、交港局等單位推進“靜態(tài)交通”規(guī)劃和建設(shè)，主動參與全市停車設(shè)施建設(shè)的“頂層設(shè)計”，利用疏堵結(jié)合的方式緩解停車難矛盾。

4. 完善社區(qū)排查管控機制。充分貫徹“警力有限，民力無窮”思想，結(jié)合“無黑車社區(qū)”創(chuàng)建活動、“靜態(tài)交通”建設(shè)等全市性實事項目，利用社區(qū)陣地開展排查管控。對排查發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)車輛要嚴格落實拆篷、收繳等措施。同時，發(fā)動群眾加強社區(qū)管控，積極舉報相關(guān)違法行為。比如，《上海市非機動車管理辦法》實施中，要充分發(fā)動居委會、物業(yè)、業(yè)主委員會等機構(gòu)、組織，積極上門排查住戶是否擁有、使用違規(guī)車輛，及時通知其到交警指定地點上牌，并在駕駛時遵守交通法規(guī)等，有效利用“社區(qū)防線”功能減少街面非機動車違法率。

5. 完善警種聯(lián)動機制。完善交警為主、其他警種配合的執(zhí)法管理體系。組織公安法制部門完善隨警作戰(zhàn)方式，及時發(fā)現(xiàn)和研究“頑癥”治理工作中遇到的具體執(zhí)法問題，最大限度地給予法律支撐。

（三）優(yōu)化執(zhí)法管理組織工作

1. 在組織領(lǐng)導上強調(diào)“五個經(jīng)?！?。各級交警部門領(lǐng)導干部要高度重視交通執(zhí)法管理工作，認真做到“五個經(jīng)?！保唇?jīng)常思考、經(jīng)常研究、經(jīng)常商量、經(jīng)常檢查、經(jīng)常匯報。要經(jīng)常思考前期、當前及后期交通“頑癥”的變化規(guī)律及措施是否有效等問題，要在各自職責范圍內(nèi)從“頂層設(shè)計”的角度研究工作對策；要經(jīng)常研究工作措施與實際情況的匹配性，經(jīng)常研究考核內(nèi)容、方式對民警主動性的推動性，經(jīng)常研究現(xiàn)階段還存在的薄弱環(huán)節(jié)及解決方法；要經(jīng)常召集黨委班子、中層干部、基層骨干、一線民警等探討、商量交通“頑癥”治理策略，為決策提供大量可靠資料；要經(jīng)常深入一線檢查工作落實情況，要善于發(fā)現(xiàn)問題、提出問題、解決問題；要經(jīng)常向上級部門黨委、領(lǐng)導匯報交通“頑癥”治理工作進展情況，多說治理方法和工作建議，少提困難發(fā)牢騷，積極爭取上級部門的理解和支持。

2. 不斷調(diào)整優(yōu)化執(zhí)法管理方式方法。一方面，要注重“頂層設(shè)計”。上層機構(gòu)的機制完善決定了各項工作的系統(tǒng)開展，因此，要從交通“頑癥”規(guī)律和警力現(xiàn)狀的實際出發(fā)，設(shè)計一套符合本市社會實際和交通文明長遠建設(shè)的交通“頑癥”治理路線圖，針對性提出近、中、遠不同時期的治理目標，并配套建立相應(yīng)工作機制，作為“頑癥”治理工作各階段工作計劃。另一方面，要注重“功在平時”。要切實理解和掌握集中整治與日常管理的關(guān)系，正確把握好工作節(jié)奏和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，使警力和精力“用好”“用巧”。要改變以往交通“頑癥”治理 “一陣風”“走過場”“大呼隆”的工作方式，將集中整治工作作為遏制交通“頑癥”泛濫的基礎(chǔ)，將持續(xù)不斷的日常嚴管作為主要鞏固手段，在保證“殲滅戰(zhàn)”效果的同時要堅決打好“持久戰(zhàn)”，通過大量治標達到治本的目的，實現(xiàn)量變到質(zhì)變、質(zhì)變到量變的良性循環(huán)。

3. 優(yōu)化完善內(nèi)部管理考核機制。提升“嚴格管理、嚴格執(zhí)法”能力的考核比重，重點對民警個人的勤奮度、管事率、執(zhí)法嚴格性等加強考核，突出個人表現(xiàn)與執(zhí)法效果。調(diào)整執(zhí)法數(shù)據(jù)類考核比重，研究將所有可現(xiàn)場查獲的交通違法種類全部納入考核內(nèi)容，并探索以違法行為的記分值作為考核的衡量依據(jù)。在方式上，以各交警支（大）隊自查和總隊疊加檢查相結(jié)合的方式開展，自查為主、總隊檢查為輔；在內(nèi)容上，由各交警支（大）隊根據(jù)轄區(qū)實際，自行確定重點治理的突出交通違法行為，考核執(zhí)法管理成效。

（四）引導社會各界共同推進文明交通建設(shè)

城市建設(shè)和發(fā)展的主要方面之一就是文明交通建設(shè)，文明交通建設(shè)的主要目的是提高全社會交通文明意識，這是全社會應(yīng)當共同參與、共同推進的事業(yè)，應(yīng)當融入各行各業(yè)精神文明建設(shè)范疇。

1. 開展有針對性、富有實效的宣傳教育。繼續(xù)深入開展以文明行路、文明騎車、文明駕車、文明停車為主要內(nèi)容的“守法·禮讓”系列主題宣傳活動，研究推動出臺市民交通文明出行準則。完善文明交通公益廣告長效刊播機制，充分發(fā)揮中小學、駕校等單位和專業(yè)協(xié)會等社會組織的宣傳教育作用，推進區(qū)（縣）交通安全宣傳教育基地和社區(qū)交通安全宣傳教育場所建設(shè)，拓展宣傳覆蓋面，提高宣傳效果。

2. 深化文明路口、路段和區(qū)域創(chuàng)建工作。在市文明辦的組織協(xié)調(diào)下，進一步增加文明交通志愿者人數(shù)，擴大支援服務(wù)范圍，提高支援服務(wù)與管理質(zhì)量，加強道路交通秩序管控，提高路口交通參與者的守法率。強化文明交通考核測評激勵作用，引導各區(qū)（縣）加大文明交通創(chuàng)建工作力度，倡導“保安全、守秩序、講文明”的交通出行良好風尚。

3. 推進交通行業(yè)文明建設(shè)。協(xié)調(diào)相關(guān)主管部門完善交通行業(yè)制度規(guī)范，建立健全從業(yè)人員行為規(guī)范，明確交通從業(yè)人員行為準則；建立科學規(guī)范的內(nèi)部制度體系，完善職業(yè)道德規(guī)范、崗位行為規(guī)范和文明服務(wù)標準。推進交通行業(yè)誠信體系建設(shè)，將日常查獲違法違規(guī)行為、安全事故等納入誠信考核中，并將考核結(jié)果與運輸單位資質(zhì)審查、企業(yè)安全生產(chǎn)標準化建設(shè)達標以及保險費率、銀行信貸等掛鉤，逐步將個人交通違法違規(guī)行為納入社會誠信體系。深入開展交通行業(yè)文明建設(shè)活動，將交通行業(yè)價值體系貫穿文明行業(yè)、文明單位、文明窗口、文明職工的創(chuàng)建過程。將“市民滿意”作為創(chuàng)建宗旨，持續(xù)開展環(huán)境文明、秩序文明、服務(wù)文明和禮儀文明的綜合性創(chuàng)建活動，不斷提升窗口服務(wù)質(zhì)量。

4. 綜合發(fā)揮相關(guān)職能部門職責作用。進一步改變交警部門“單打獨斗”的狀況，圍繞“治本”鞏固和加強部門間協(xié)作，共同推進交通“頑癥”治理工作。其中，公安交警部門在做好各項本職工作的基礎(chǔ)上，還要繼續(xù)在以下方面協(xié)調(diào)、配合相關(guān)部門堅持和完善綜合治理措施：協(xié)調(diào)工商部門強化流通領(lǐng)域管理，加強對各類車輛，特別是非機動車銷售環(huán)節(jié)管理工作；協(xié)調(diào)教育行政管理部門指導推進全市學校交通安全法制宣傳和教育工作；協(xié)調(diào)經(jīng)濟和信息化部門把好車輛生產(chǎn)目錄關(guān)，繼續(xù)落實違規(guī)非機動車加油站“斷油”措施使相關(guān)違規(guī)車輛無法上路，并推進個人交通誠信體系建設(shè)，督促廣大交通參與人自覺抵制交通違法行為；協(xié)調(diào)精神文明建設(shè)主管部門指導強化全市交通文明宣傳，牽頭創(chuàng)建交通文明城區(qū)，強化文明交通氛圍；協(xié)調(diào)市政府法制部門研究、完善、實施符合上海特點、具有上海特色的地方性道路交通安全類法規(guī)，為各項執(zhí)法管理工作完善提供支撐；協(xié)調(diào)質(zhì)監(jiān)部門加強對本市非機動車生產(chǎn)企業(yè)的監(jiān)管，確保生產(chǎn)出來的相關(guān)車輛符合國家質(zhì)量技術(shù)標準，把好車輛源頭關(guān)；協(xié)調(diào)交通運輸部門加快推進公共交通建設(shè)，穩(wěn)步提高公共交通比例和服務(wù)質(zhì)量，不斷壓縮非法客運客源。

5. 發(fā)揮各類媒體宣傳作用。結(jié)合交通“頑癥”治理工作要求，充分依托各類媒體的社會宣傳陣地，以“走出去、請進來”的方式廣泛開展社會宣傳。一方面，要依托媒體優(yōu)勢開展“走出去”宣傳。在延續(xù)組織電視臺、廣播臺、各大報刊等主流媒體記者隨警作戰(zhàn)，現(xiàn)場報道交警部門針對交通“頑癥”開展整治情況的傳統(tǒng)做法的同時，進一步借助微博、微信等傳播速度快、受眾面廣的新興媒體，廣泛宣傳交警部門動向及交通法規(guī)知識。另一方面，要通過媒體陣地開展“請進來”宣傳。借助電視臺《新聞透視》《夜線約見》等電視欄目，舉辦系列性訪談節(jié)目，邀請交警或社會知名人士、專家深度剖析、解讀交通“頑癥”成因，傳播交通文明知識。同時，適時組織機關(guān)、學校、企事業(yè)單位的職工、學生、白領(lǐng)等各界群眾現(xiàn)場觀摩交警部門執(zhí)法，“零距離”感受交通陋習的危害性和不文明性，進一步提高社會宣傳效果。

道路交通“頑癥”會隨著經(jīng)濟、社會發(fā)展和道路交通運行情況不同而發(fā)生變化，同樣其治理工作也會受到各類綜合性因素的影響，不可能“一蹴而就”。下一步，公安部門應(yīng)當在立足本職，加強嚴格執(zhí)法管理，并在建立常態(tài)長效管理機制的基礎(chǔ)上，進一步爭取各方支持，力爭形成政府各部門齊抓共管、全社會共同關(guān)注和支持的良好局面。爭取以走在全國前列、瞄準國際化大都市要求為標準，不斷創(chuàng)新理念措施，以嚴格的執(zhí)法管理推動道路交通管理工作再上新臺階，為把上海建設(shè)成為“中國大城市交通管理的標桿、代表中國大城市公安交通管理的最高水平、比肩發(fā)達國家大城市先進管理的水準、成為觀察中國公安交通管理和隊伍的主要‘窗口’”創(chuàng)造有利契機。

中圖分類號：D631.5

文獻標識碼：B

文章編號：1008-5750(2015)05-0005-(11)

DOI:10.13643/j.cnki.issn1008-5750.2015.05.001

收稿日期：2015-07-02責任編輯：陳匯

作者簡介：課題組成員: 陳志康（1963— ），男，上海市公安局交通警察總隊黨委書記、總隊長，本刊編委；韋愷人（1975— ），男，上海市公安局交通警察總隊副總隊長；王亮（1969— ），男，上海市公安局交通警察總隊勤務(wù)處處長；劉曉皓（1978— ），男，上海市公安局交通警察總隊勤務(wù)處副科長。

Research into Countermeasures against Road Traffi c Puzzles to Ensure the Long-Term Effectiveness of Governance

Research Group of Traffi c Police Department of Shanghai Municipal Public Security Bureau （Traffi c Police Department of Shanghai Municipal Public Security Bureau， Shanghai 200070， China）

Abstract:To deal with various kinds of road traffi c puzzles is one of the main jobs for traffi c police units in traffic control. In order to improve urban road traffic conditions and based on the analysis of characteristics， state and causes of Shanghai road traffi c problems， this paper suggests some measures to deal with these problems so as to ensure the effectiveness of governance and law enforcement， which is signifi cant to provide reference.

Key Words:Traffi c Puzzle； Traffi c Control； Countermeasure of Governance