王慧斌，何璐瑤

(山西大學政治與公共管理學院，山西 太原 030006)

當前，隨著我國經濟的快速發(fā)展、社會價值多元化和利益訴求復雜化，社會沖突和矛盾進入了較為凸顯的時期，集中體現在縣域社會里。因此，推進縣政改革、優(yōu)化縣域治理成為社會關注的焦點。在很多地方都對縣政改革進行了創(chuàng)新，如“省直管縣”“鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選”“權力公開運行”“人大代表專職化”等，取得了一定效果。但實踐中，改革缺乏整體系統(tǒng)的考慮，模糊性、形式化、隨意性明顯:改革勢態(tài)上缺乏整體考慮，呈現出“碎片化”的局面;改革內容較為簡泛，缺乏長遠考慮，缺乏系統(tǒng)的制度配套，大多流于形式;改革推動方式上下協同、政府和社會、精英和群眾雙向協同推進明顯缺失;改革成效上，改革的共識尚未達成，目標較為模糊，尤其是改革的制度化轉成不明顯，致使改革效果大打折扣。

一、縣政改革創(chuàng)新呈現的問題

(一)縣政改革呈現出碎片化創(chuàng)新，但改革缺乏整體性

縣政改革是一個涉及多方面、綜合性的改革，政治敏感性強，牽一發(fā)而動全身。目前各地開展的縣政改革探索和試驗，如“省直管縣”“擴權強縣”、縣鄉(xiāng)人大改革、縣委權力公開透明運行等，多是從一些具體的事項出發(fā)，為解決縣政的某一方面問題而進行的改革，如行政層級、基層治理、權力監(jiān)督與制衡等問題，呈現出“碎片化”局面，并沒有從整體上解決縣政治理中出現的政績考評機制、財政體制、縣權運行的結構性矛盾等問題。雖然社會轉型中碎片化不可避免，但只是為整體改革尋找和探索突破口，如果因整體性缺乏導致改革不徹底，就會出現改革創(chuàng)新目標的模糊和創(chuàng)新舉措與實際制度安排的矛盾，影響改革效果和持續(xù)性，降低社會對改革創(chuàng)新的熱情和支持。因此，必須從整體上考慮。“目標設置上的前后差異、相互矛盾造成改革目標要求模糊不清、政策安排沖突不一致，這就勢必消耗制度所擁有的人力、物力和財力等各種資源，削弱體制效能?！保?］

(二)縣政改革呈現出簡泛化創(chuàng)新，但改革缺乏系統(tǒng)性

縣政改革中具體制度設計和政策安排的效能發(fā)揮有賴于改革政策目標的清晰性和連續(xù)性。目前各地多數改革的內容較簡泛，大多采取權宜性、短期性、應急性的“頭痛醫(yī)頭，腳疼醫(yī)腳”的辦法，缺乏長遠考慮和系統(tǒng)化制度配套，如“省直管縣”缺乏人事制度，“縣委權力公開運行”具體考核問責制度、縣鄉(xiāng)人大改革中缺乏財政制度，“遴選縣長”缺乏考核評價制度等。一方面由于對縣政改革整體設計和目標的缺失，另一方面是改革創(chuàng)新僅從解決一些具體問題出發(fā)，并沒有系統(tǒng)考慮可能引發(fā)的一系列連鎖反映。導致改革多具有明顯“不徹底性”，大多的改革創(chuàng)新都流于形式，沒有取得實質性效果。

(三)縣政改革呈現出單向性推動，缺乏協同性

從推動方式看，雖然各地有所不同，但大多呈現單向性的推動，即改革創(chuàng)新都基于精英個人推動和政府壓力型推動，協同性推進缺失。一是中央推動縣政改革的態(tài)度不明確，缺乏明確的目標和路線圖，縣政改革缺乏充足的制度空間。二是地方官員缺乏改革創(chuàng)新動力?！叭魏蝿?chuàng)新都有風險，政府改革風險尤大?！保?］縣政改革伴隨著一定的政治風險，無論是利益沖突、權力流失、政治考慮，都會影響地方官員的積極性。在實踐中，基層官員為了規(guī)避風險，大多選擇修修補補改革、應付考核“形式化”改革、模糊化不觸及實質問題改革等措施。三是基層民眾對改革創(chuàng)新的參與明顯不足。現實中因為群眾參與能力和渠道有限，更因群眾得到實實在在的利益，尤其是虎頭蛇尾、收效甚微甚至“形象工程”“走秀運動”“折騰鬧劇”等改革，使群眾對改革失去信任，參與熱情降低。

(四)縣政改革已成為焦點，但缺乏制度化轉成

“不進行制度性的改革，不從制度上保障地方政府的創(chuàng)新，即使一些成熟的政治改革，也會裹足不前。”［3］目前各地從不同層面進行改革創(chuàng)新，引起社會的高度關注。但縣政改革政治敏感性較強，很多改革創(chuàng)新由于沒有轉化為制度成果，“人走政息”現象嚴重。如“中國地方政府創(chuàng)新獎”的項目，差不多三分之一名存實亡，相當一部分試點往往是重蹈了“人走政息”的覆轍［4］。而如果想擺脫這種局面，就必須將改革成果固化為制度，才能避免改革不隨領導人的調離而停止。但目前中國政治生態(tài)下，改革試點的成效“需要中央層面，最低限度也需要中央改革試驗的決心和舉措”，需要“國家從宏觀上給予引導、規(guī)范、調控和出臺一些系列指導性文件，直至在條件成熟的時候制定和實施相關法律”［5］。

二、縣政改革的走向與對策建議

縣政改革本質上要求對權力進行科學的配合和民主的制衡，縣政改革應該以權力運行的科學性和民主性為核心，沿著“上下互動、左右制衡，整體設計，協同推進”的路徑進行整體改革。

(一)“上下互動”解決縱向上行政分權問題，增強縣政活力

縣政改革的目標之一就是要不斷增強縣域的發(fā)展活力，增強縣域發(fā)展的自主性。需要從國家縱向結構上，解決行政分權問題，不斷向下放權?！爸亟h級政府，使之成為真正有能力主導縣級地方公共事務、并且主要是向本地居民負責的行政機關，也應當是縣政改革最重要的目標之一?！保?］

1．縱向向上，中央和省級充分放權。黨的十八大報告中要求“有條件的地方可探索省直接管理縣(市)改革”。深入推進省直管縣改革創(chuàng)新需要改變“市管縣”體制，減少行政層級，擴大縣級政府自治權力，實現市縣平級分治，市管理城市發(fā)展，縣主要管理縣域農村發(fā)展，通過這樣達到市縣協調均衡發(fā)展。上級給縣政充分的放權，既要在財政上放權，推進財政與行政配套的聯動改革，更要在行政管理上放權，下放經濟社會管理權力，縮減省級政府直接干預經濟社會事務的權力，下放社會管理的權限，減化行政審批手續(xù)，構建事權與財權對等、權責利一致的縣域經濟行政管理體制和機制。

2．縱向向下，大力推進縣鄉(xiāng)公開直選創(chuàng)新。目前縣鄉(xiāng)關系不順，縣、鄉(xiāng)、村博弈激烈，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)條塊分割、職能不全、垂直單位的排擠，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)空有政府之名而無政府之實。特別是稅費改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政困難，無力提供公共產品，合法性危機凸顯。因此，縣政縱向向下放權，一方面要解構縣、鄉(xiāng)政府間自上而下的統(tǒng)治型體制，用法律手段合理劃分縣鄉(xiāng)之間的職權，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為一級責權利對等的政府。另一方面，完善村民自治，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級直選改革的力度，并逐步由鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選推動縣級選舉制度的創(chuàng)新，擴大縣域政治民主，使縣一級在服從和遵守國家法律和中央政令的基礎上，擁有對縣級行政長官的選舉決定權，實現縣級政權既向上級負責也向縣域人民負責到主要向縣域人民負責的轉變。

(二)“左右制衡”解決橫向上政治分權問題，增強縣政民主

縣政改革要解決的另一個問題是“規(guī)范縣級政權內部的權力關系，也就是合理確定縣級政權的橫向治理結構，并規(guī)范縣級政權與縣域社會和公眾的關系”［6］?！霸谌嗣裆袥]有能力來控制政府的時代，把政府的權力擴大，必然會引誘獲得權力的人，濫用他的權力?！保?］356這涉及到縣委、縣政府、縣人大和司法之間權力范圍和權力關系的合理分配與制衡。同時，要將權力視為一個開放系統(tǒng)，加強社會民眾的民主權力，提高民眾對政權機構的權力監(jiān)督和制約的真實性和有效性，從權力外部提高縣政民主。

1．明確縣委權力范圍，加強黨同人民的聯系，注重結果監(jiān)督。縣委作為黨在縣政中的領導機構，其主要職能是維護政治穩(wěn)定和保障人民利益，擁有對縣域的領導權和監(jiān)督權。取消縣委直接管理縣域微觀事務權力，取消縣委對縣域具體事項的決策權，通過人事提名(提名政府負責人和主要職能部門負責人)間接實現對縣域的領導，確保黨的大政方針在基層社會的落實，鞏固黨的執(zhí)政地位。黨在基層領導地位的實現，不在于對重大項目的決策和對具體事務的管理，而在于對于人民權益的維護，這才是黨永葆執(zhí)政地位的根基。因此，黨作為人民利益的代表，必須從維護人民權益的角度出發(fā)，加強黨與人民群眾的直接聯系，通過強化黨維護人民權益的職能，從公平正義的邏輯出發(fā)、從是否有利于人民利益、有利于政治穩(wěn)定和社會和諧的角度，加強對縣域決策和行政的結果監(jiān)督，尤其是通過黨同人民群眾的聯系，代表人民或者指導人民對政府行為進行評議，對政府行政結果和人大決策結果進行監(jiān)督，始終同人民群眾站在一起，監(jiān)督和制約政府、人大的權力，充分保障人民的利益，鞏固黨的執(zhí)政基礎。

2．積極推進縣級人大制度創(chuàng)新，做實決策權，注重過程監(jiān)督?？h人大作為最高權力機關，最重要的職能就是代表人民行使決策權，包括事關當地發(fā)展的各項政策的決策和主要領導的決定。首先要加強人大的決策權，特別是做實人大對財政預算決算的決定權，對政策制定的決策權，對縣域各職能部門領導的評議決定權，要做到“無人大決策無執(zhí)行”。其次要強化人大對領導干部的決定權，逐步完善縣級人大政治授權的剛性制度安排和約束，在縣委對縣域主要干部進行差額提名前提下，試點探索縣長競爭性選舉。最后要做實人大的監(jiān)督權，人大及人大代表通過對政府行政過程的監(jiān)督，一方面保障人大決策在實際中得到落實，避免政策扭曲;另一方面，通過過程監(jiān)督，避免政府在行政過程中出現偏差，消除侵犯人民權益的現象，確保過程民主。

3．努力推進政府管理創(chuàng)新，轉變政府職能?！耙粋€人民所不能控制的權力能為人民服務是一件奇跡。要保證一個權力不能不向人民服務，還得先由人民控制住這權力，這才是政治上的常規(guī)。”［7］357關鍵要加大向社會放權的力度，培育和發(fā)展基層社會自治組織、非政府組織、民間組織等，保障人民享有各種監(jiān)督權、參與權，并通過民間自治組織的不斷發(fā)展，構建強大的公民社會基礎，以組織的形式實現人民權利。同時，要通過轉變政府職能，為社會組織參與社會管理讓渡空間，引導和支持社會組織發(fā)揮作用。要建立黨委、政府、人大和人民之間的制度化聯系，尤其要暢通黨和人民的聯系渠道，為人民參與地方治理提供制度化渠道。

4．司法權統(tǒng)一歸中央，構建縣法院、檢察院直接對中央負責的管理體制。目前中國司法存在的“審判活動行政化、法官職業(yè)大眾化、司法權力地方化”都在縣級政治中有所表現，尤其是地方黨政干預司法的情況層出不窮，導致群眾信權不信法現象的蔓延。這一現象的根源除了我國幾千年的封建人治專制傳統(tǒng)、法律程序繁雜外，更重要的是基層權力大于法律、行政干預司法的現象嚴重侵蝕法律權威，導致司法不公、司法腐敗?？h域更為嚴重。關鍵是制度安排缺陷，即法院和檢察院的主要經費都源于同級財政，其他物資資源也受制于地方行政部門。這就不斷使黨政權力更容易侵蝕法律基礎，長久下去，不僅影響我國的司法獨立，產生司法腐敗，更容易破壞國家法律的統(tǒng)一性，影響到國家的政治穩(wěn)定和統(tǒng)一。因此，從權力制衡和政治穩(wěn)定統(tǒng)一邏輯出發(fā)，要建立縣法院和檢察院的人、事、權脫離地方政權的控制，構建人事、財政、業(yè)務直接向中央負責，統(tǒng)歸中央管理的司法體制。

(三)“整體設計”解決縣政改革的制度化問題，增強縣政改革的持續(xù)性

縣政改革是一項綜合性、系統(tǒng)性的政治工程，目前很多改革出現“模糊改革”“無效改革”“短期效應”，無不是在改革初缺乏整體考慮和系統(tǒng)化的配套制度建設，而在這些改革創(chuàng)新中，尤其是缺乏財、事、人等統(tǒng)籌的制度建設。因此，縣政改革要“整體設計”，既包括上面所述的要從縣政改革的整體上考慮，更需要建立權責一致的財政制度和干部考核任用制度。

1．合理劃分中央與地方及各級地方政府之間的事權與財權。經濟上的分稅制客觀上要求政治管理上實行分權制，該由中央政府管理的事項就必須由中央政府及其派出機構進行管理;該由地方政府去擔負的職責就必須由地方政府去承擔，雙方各司其職。具體說來，地方政府包括縣鄉(xiāng)政府應該主要管理與本地經濟和社會發(fā)展相關的公共事務和公益性事業(yè)，如興辦教育、城鄉(xiāng)基礎設施建設、維護治安等等;中央政府則應管理起與整個國家利益密切相關的事務，如外交、國防、宏觀經濟調控等，可采用列舉法(列舉中央或地方事權均可，未列舉者皆歸另一方行使)來解決。事權劃分清楚之后，應徹底解決各職能部門對口設置雙重領導問題。中央政府為行使自己的事權，在各個地區(qū)所設立的各職能部門應實行單一的垂直領導，不再接受地方政府的領導。地方政府則應根據本地經濟和社會發(fā)展需要自行決定機構設置和人員編制，中央各大部委無權對地方政府及其設立的機構發(fā)號施令。隨著經濟一體化進程的發(fā)展，需要中央政府出面協調的事項可以通過全國性立法或組織地方政府協商，而無須再采用計劃經濟體制下行政命令的方式來解決。在分權制下，中央政府仍可對地方政府施加影響和控制，這主要是通過向地方政府提供財政補助并規(guī)定相應條件的方式來達到目的。在地方各級政府之間也應合理地劃分事權與財權。

2．重點強化干部人事選拔考核制度創(chuàng)新。干部既是推動變革的核心行動者，也是影響縣政改革的重要因素。近年來基層領導干部“公選”、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選、干部任用方面競爭性選舉等探索，為干部選拔制度改革提供了啟示。一方面要消除領導干部片面追求經濟增長指標的內在動力，切實把地方保護主義和政府過度干預經濟社會生活納入到地方政府績效評估制度的禁止性指標;另一方面，要鼓勵基層干部安心基層工作，減少基層政府領導人的頻繁更替，使一個地方能夠較長時期堅持已有發(fā)展規(guī)劃，實現相對穩(wěn)定發(fā)展。可以借鑒沿海地區(qū)經驗，對基層領導干部運用職級分開的辦法，按照一定標準，使干部職位不變，但可以享受高一些的級別待遇，如縣級鄉(xiāng)長、廳級縣長等等，以便保持基層干部的穩(wěn)定性、積極性和連續(xù)性。同時大幅度提高基層干部的經濟待遇，吸引優(yōu)秀人才扎根基層、服務基層。

(四)“協同推進”解決縣政改革的共識和統(tǒng)一性問題，增強縣政改革的實效性

縣政改革是一個整體工程、系統(tǒng)工程，已成為中國改革下一步的關鍵點。同時存在政治敏感性高、涉及范圍廣、復雜矛盾多、阻力困難大等問題，需要全社會的共同努力，必須使中央、地方、社會三方面合力推進。既需要中央自上而下的頂層設計，提供政策和制度空間，更需要基層政府自下而上的積極探索、大膽試驗，增添活力;既需要政權機構自我改革，更需要社會大力參與，廣泛支持;既需要試點區(qū)域多方面大膽試驗，更需要將試驗結果轉化成制度范式。首先，當務之急是中央和高層、社會和輿論要為改革創(chuàng)新創(chuàng)造寬松環(huán)境，不論黨政關系問題、行政和立法關系等都可以進行開放式試驗，同時要為縣政改革設定基本目的和頂層設計，提供有力的政策支持和制度空間。其次，縣政改革離不開基層政府和政治精英的推動，需要上級部門完善干部考核任用制度，為改革創(chuàng)新者提供制度激勵。又次，縣政改革的持續(xù)推進離不開社會自身的接力和推動，社會自身的發(fā)育直接影響和決定縣政改革的社會動力大小。在新時期，要想真正激活縣政改革的社會動力，就必須積極探索發(fā)育和建設基層社會，尤其是要完善基層社會自治組織在凝聚群眾有效參與社會管理的協同作用。

三、思考與討論

“民主形式之間的關系是詞典性的關系，一個國家可能實行各種形式的‘上層性民主’，但是沒有‘基礎性民主’，‘上層性民主’就可能演變?yōu)椤疅o效的民主’，進而導致國家的無效治理甚至國家失敗?！保?］我們認為，縣政改革也具有詞典式次序，縱向上行政分權問題和政府與市場、國家與社會之間的分權問題是基礎性的改革問題;而橫向上的政治分權問題則是上層性改革問題。如果基礎性的分權問題沒有解決，實行縣長直選等上層性改革，就可能是無效的改革甚至會引發(fā)暴亂。再則，縣長直選并不代表縣政自治，縣政自治的關鍵在于縣有充分自主權力，而選舉民主有可能導致非民主甚至專制。英格爾哈特說過，“選舉民主是一種最容易實現的民主形式，但最終卻是無效的民主”，“在沒有分權化民主的地方，即國家在形式和實質上壟斷所有資源的地方，選舉民主充其量是民眾發(fā)泄的渠道?！?/p>

縣政改革要完成行政體制的改革，明確中央、省、縣各自的權力范圍，尤其是要給于縣充分的自主權，以強化縣政自治;同時政府要向企業(yè)分權以形成好的市場經濟，國家向社會分權以形成好的公民社會，這是基礎性的改革。首先，縣政改革就是要增強縱向上的分權，強化縣政自治范圍，完成“省直管縣”改革，取消地市一級，并且完成對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的改革，實現市縣平級分治，縣鄉(xiāng)協調發(fā)展。同時要完成政府向市場分權，國家向社會分權，這是當前我國縣政改革的關鍵和核心，也是重點任務。其次，在完成縱向上的行政分權和市場分權、社會分權基礎上，開始進行橫向上的分權。這就需要我們探索縣委、人大、政府、政協、司法等相關部門的權力分配，尤其是探索縣長直選，解決權力來源問題，這就涉及到了縣長直選與黨的領導關系問題、縣長直選與人大選舉的問題。目前改革的關鍵在于作實縣鄉(xiāng)人大代表直選過程，強化人大的選舉職權和選舉效果，更緊迫的是要明確和規(guī)范縣委、人大、政府、政協的權力范圍和責任建設。最后，縣政改革是一項涉及面廣、綜合性、系統(tǒng)性強的工程，因此無論縣政改革的哪一步探索，哪一層次改革，都要樹立“整體設計”和“協同推進”的改革思路和原則。在改革之初就從縣政改革整體出發(fā)，建立一系列配套制度，尤其是財政制度、責任制度和考核任用制度，這也是歷次改革的經驗。同時，縣政改革哪層次改革都帶有較高的政治敏感性，且涉及范圍廣、矛盾多、阻力大，需要全社會共同努力，尤其是中央、地方、社會(群眾)三方面的推動要形成合力，協同推進，這是確?？h政改革的關鍵。

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