劉 鵬

(山西大學商務(wù)學院，山西 太原 030006)

“城中村”作為城市化進程中特定產(chǎn)物，改造進程一度緩慢，直至近兩年才提速。與之相應(yīng)的各種糾紛復(fù)雜，需要社區(qū)社會組織積極協(xié)調(diào)。據(jù)2013年6月統(tǒng)計，太原市城中村名錄數(shù)為173個，城中村社區(qū)社會組織數(shù)量眾多但發(fā)揮功能有限。如何對這些城中村社區(qū)社會組織進行有效管理，引導(dǎo)其服務(wù)于社會，已經(jīng)成為學界及實務(wù)界的重要課題。

一、太原市城中村社區(qū)社會組織釋義及現(xiàn)狀

(一)城中村社區(qū)社會組織釋義

城中村社區(qū)社會組織，是指在城市邊緣農(nóng)村或者村改居、城中村安置社區(qū)設(shè)立的，以社區(qū)居民為主要成員，以社區(qū)村委會轄區(qū)為活動地域，由社區(qū)居民自發(fā)成立并自覺參與的，在社區(qū)范圍內(nèi)開展公益性、科技服務(wù)性、文體娛樂性和參與社區(qū)協(xié)同服務(wù)的，具有社會團體和民辦非企業(yè)單位性質(zhì)的非營利組織［1］。學界對于社區(qū)社會組織也有其他稱謂，如“社區(qū)民間組織”［2］“社會組織”［3］等。本文使用社區(qū)社會組織這一名稱。

按照服務(wù)性、群眾性和專業(yè)性來劃分，社區(qū)社會組織分為兩類［4］:一是社區(qū)社會社團。這是由社區(qū)居民自愿組成并開展活動的非營利性的社團組織。按其功能又可分為利益維護類、情趣文體類和公益類等。比如利益維護類社區(qū)社會社團有業(yè)主委員會、社區(qū)法律援助中心等組織;情趣文體類社區(qū)社團如文體協(xié)會、書畫協(xié)會等;公益類社區(qū)社團主要包括社區(qū)志愿者協(xié)會等。二是社區(qū)民辦非營利服務(wù)組織和機構(gòu)。隨著城中村社區(qū)建設(shè)發(fā)展，社區(qū)民辦非營利組織將進一步向?qū)I(yè)化方向發(fā)展，并根據(jù)社區(qū)居民的服務(wù)需求自主開展服務(wù)和運營［5］。

(二)太原市城中村社區(qū)社會組織現(xiàn)狀

太原市社區(qū)社會組織發(fā)展成績突出，近些年數(shù)量和質(zhì)量穩(wěn)步提升。為了更好地完善管理工作，2011年太原市社區(qū)社會組織服務(wù)中心成立，并建立健全中心的各項規(guī)章制度和各類項目運作規(guī)范。2012年10月中旬，完成第一批社區(qū)社會組織孵化培育，同期完成“太原市社區(qū)社會組織服務(wù)中心”網(wǎng)絡(luò)平臺搭建;成立太原市社區(qū)社會組織孵化實踐基地;建立太原市社區(qū)社會組織專家人才庫;成立太原市義工聯(lián)盟。2014年，太原市被民政部評為山西省唯一的“全國首批社會組織建設(shè)創(chuàng)新示范區(qū)”。這些組織在環(huán)境保護、居家養(yǎng)老、社區(qū)服務(wù)、緩解生活壓力、預(yù)防家庭暴力、預(yù)防犯罪、促進信息流通等方面有一定的作用。

然而，城中村社區(qū)社會組織的發(fā)展仍然存在著諸多問題。第一，城中村各社區(qū)內(nèi)社區(qū)社會組織雖然眾多，但實際登記的數(shù)量較少，管理創(chuàng)新、服務(wù)創(chuàng)新較少。課題組對許西社區(qū)、北張社區(qū)、寇莊社區(qū)等進行實地走訪，以“您認為城中村社區(qū)最重要的問題是什么”的調(diào)研結(jié)論顯示:12%的居民知道社區(qū)社會組織，但卻不了解其功能;55%的居民認為社區(qū)中村干部服務(wù)意識不強;17%的居民認為社區(qū)居住環(huán)境差。這一數(shù)據(jù)反映出如下問題:限于認識水平、文化等因素，居民普遍對于社區(qū)社會組織了解很少，參與度低，與城市社區(qū)有較大的差距;居民普遍對于社區(qū)干部的期望很高，但落差很大;社區(qū)居民普遍對于環(huán)境的要求越來越高。第二，社區(qū)社會組織在開展涉及利益協(xié)調(diào)工作問題突出。很多城中村社區(qū)原宅基地沒有拆除，安全隱患較大，環(huán)境衛(wèi)生、治安形勢嚴峻;一些社區(qū)利益維護類組織在這些區(qū)域從事調(diào)解家庭糾紛、拆遷利益分配等問題上雖然盡力，但收效甚微。

二、太原市城中村社區(qū)社會組織發(fā)展困境及解決的著眼點

引導(dǎo)社會組織服務(wù)于城中村社區(qū)，需要考慮城中村社區(qū)治理格局中的社區(qū)社會組織治理體制的實效、利益糾紛的調(diào)節(jié)、社區(qū)社會組織自身發(fā)展的個體性和系統(tǒng)性問題等因素。

(一)社區(qū)社會組織管理機制不暢

首先，管理立法缺位是影響社區(qū)社會組織管理的一大因素。改革開放后，中國有關(guān)社會組織的法規(guī)滯后于社會組織的發(fā)展，如立法層次不高，至今未有一部法律;條例的內(nèi)容側(cè)重于登記程序，在稅收、財務(wù)管理、員工社會保障方面尚未有突破等等。其次，社會組織管理機制還沒有建立。2013年，太原市對社會社區(qū)組織由登記制改變?yōu)閭浒?、登記雙軌制，設(shè)立社會組織服務(wù)中心，推進社會組織的評價辦法，注重于社區(qū)社會組織孵化工作。這些政策的核心是政府功能和社會功能的分離，從社會管理到社會治理的轉(zhuǎn)變，特別是這些制度的落實對于引導(dǎo)社會組織合法、健康發(fā)展作用明顯。但我們也應(yīng)當看到:一是社區(qū)社會組織管理中從管理思維到治理思維的過渡需要一定時間。由于大量社會組織領(lǐng)導(dǎo)由原先體制中分離來，難以迅速改變觀念，引導(dǎo)社區(qū)社會組織健康發(fā)展。二是社會組織孵化系統(tǒng)中的人員較為年輕、還沒有掌握在復(fù)雜環(huán)境下如何很好地處理各種事件的能力，所以很難很快適應(yīng)城中村社區(qū)需要。三是由于民政部門引導(dǎo)較少，社區(qū)社會組織限于體制因素缺乏互相交流。四是社區(qū)社會組織與其他社區(qū)組織缺乏交流，無法發(fā)揮系統(tǒng)合力。為了盡快實現(xiàn)體制和機制的順暢，必須重視法律、政策貫徹落實，政府應(yīng)注重于通過多樣化的措施有效引導(dǎo)社會組織工作，提升其公信力。

(二)社區(qū)社會組織協(xié)調(diào)利益調(diào)節(jié)困難

從城中村現(xiàn)狀看，一些村子已經(jīng)安置結(jié)束但并未拆遷，如許西村;一些村子已經(jīng)整村拆遷，但安置分房秩序混亂;一些村子既沒有拆遷也沒有安置。為了能夠拿到更多的租金，一些村民違反建設(shè)規(guī)劃不斷加層，房屋的非法出租、轉(zhuǎn)讓等事件頻發(fā)。2014年塢城村一起垮塌事件導(dǎo)致死傷十余人，城中村社區(qū)社會組織遇到的最大問題便是利益矛盾。由于拆遷涉及利益巨大，一些村子社區(qū)社會組織未能起到引導(dǎo)功能，未能調(diào)節(jié)居民與村委會之間的矛盾;新社區(qū)與舊社區(qū)并存，導(dǎo)致社區(qū)社會組織大量精力用于平衡利益矛盾;財富的膨脹帶來了村民腐化、墮落思想長期存在，城中村社區(qū)中涉黃、涉賭情形頻發(fā);利益維護類、公益類社會組織發(fā)展困難，面臨尷尬的境地。社會的調(diào)整有諸多種規(guī)范，道德、倫理、法律等，任何一種調(diào)整規(guī)范都沒辦法解決所有問題。城中村社區(qū)社會組織應(yīng)注重于以法治化思維推動公民意識的培養(yǎng)，以熟人社會、禮儀秩序的回歸引導(dǎo)居民看重長遠利益。

(三)城鄉(xiāng)二元制結(jié)構(gòu)及制度的本土化困境影響社會組織功能的發(fā)揮

具有城市與農(nóng)村雙重特征的城中村社區(qū)，居民還受到城鄉(xiāng)二元制因素的影響。大部分社區(qū)居民為村民置換身份，還有一些是通過商品房買賣、小產(chǎn)權(quán)房買賣、房屋租賃等形式成為該區(qū)域居民。由于商品房租房成本高昂，很多城市中的外來務(wù)工人員租賃小產(chǎn)權(quán)房或者居民宅基地上的房屋。未拆遷的社區(qū)，如許西、北張等社區(qū)，一些建筑物明顯違反規(guī)劃，這些居民由于與城中村村民之間享受的待遇差別巨大，體現(xiàn)在戶籍、福利、教育、醫(yī)療等方面。這種體制方面弊端使得雖然都在同一社區(qū)居住，但卻存在著巨大的不平等。因一些教育機構(gòu)、公司占用城中村土地，并簽訂了合作協(xié)議，允許村民享受相關(guān)待遇，也導(dǎo)致了居民身份和地位的不平等。這種現(xiàn)狀使城中村社區(qū)社會組織在開展有關(guān)利益維護類、公益類事務(wù)時，通常很難實現(xiàn)社區(qū)居民認識的統(tǒng)一。

成熟的社區(qū)需要有共同價值基礎(chǔ)，社區(qū)社會組織多項制度源于西方社會社區(qū)文化的長期踐行。城中村社區(qū)居民身份特別，在解決糾紛時，需要在普遍性和特殊性中尋求平衡。很多來自西方社會的治理方式需要不斷地改進和變通，需要社區(qū)社會組織著眼于自身的溝通、業(yè)務(wù)的創(chuàng)新等，以符合城中村社區(qū)治理的特殊性。

三、太原市城中村社區(qū)社會組織制度建設(shè)之理念重塑

德國社會學家滕尼斯最早在1887年寫作的《社區(qū)與社會》認為，理想社會應(yīng)當滿足具有共同價值取向的同質(zhì)人口組成的關(guān)系親密、出入相友、守望相助、疾病相撫、富有人情味的社會關(guān)系和社會共同體。城中村社區(qū)的治理是一個長期的過程，需要社區(qū)社會組織著眼于對于公民權(quán)利意識的培養(yǎng)、自身個體功能的發(fā)揮及社區(qū)社會組織在公民與國家之間的有效連接。

(一)以權(quán)利意識引導(dǎo)為起點推進公民權(quán)利的落實

對城中村社區(qū)公民權(quán)利意識的長期培養(yǎng)是解決各項問題的前提和基礎(chǔ)。美國哈佛大學教授羅伯特·柏特南界定了公民社會的特征:公民參與政治生活、政治平等、公民之間的團結(jié)、相互信任和相互寬容以及合作的社會結(jié)構(gòu)的存在，如各種協(xié)會組織［6］。這些特征的前提便是公民能依照憲法和法律指引，行使自己的各項政治權(quán)利，并且依托社區(qū)社會組織維護權(quán)利，在此基礎(chǔ)上引導(dǎo)居民以主人翁精神參與社區(qū)治理，與其他公民之間共存、合作，有助于處理城中村改造的各種紛爭。社區(qū)社會組織宣傳選舉知識、公民選舉權(quán)利，組織村民學習各種法律制度;社會經(jīng)濟組織幫助村民正確認識市場經(jīng)濟對于現(xiàn)階段經(jīng)濟的影響;法律組織引導(dǎo)居民建立人民調(diào)解制度等，引導(dǎo)居民自主自愿行使法律賦予的各項公民權(quán)利，進而形成相互信任、相互寬容的社會氛圍。村民改居民再到市民的過渡，不單是身份變更，其重要意義是通過公民社會的建立，逐步提升居民的權(quán)利意識以融合到城市社區(qū)體系中。

(二)發(fā)揮社會組織個體功能，以個體功能促系統(tǒng)性發(fā)揮

黨的十八屆三中全會提出社會管理到社會治理的過渡，對于社會組織提出了更高的要求。在關(guān)系錯綜復(fù)雜的城中村社區(qū)，要求社區(qū)組織很好地理解政策法規(guī)，有較強的調(diào)研、分析、解決問題的能力，同時又因地制宜。一是社會組織充分發(fā)揮調(diào)研優(yōu)勢服務(wù)于政府決策。作為基層社會組織，他們可以通過了解、參與、解決各項問題，獲取社會第一手信息，為政府規(guī)范性文件的制定、政策的落實提供決策參考;社會組織還可以作為一條重要的紐帶，在其服務(wù)的社會基層民眾同企業(yè)、學術(shù)界、新聞媒介分類調(diào)研及分析，在發(fā)揮溝通和協(xié)調(diào)作用的同時，為主管部門的社會綜合治理提供依據(jù)。二是社會組織有助于規(guī)范實際效能的發(fā)揮。近些年來，國內(nèi)關(guān)于社區(qū)組織管理規(guī)范眾多，但由于繁瑣的備案制度以及高入門條件，導(dǎo)致一些社區(qū)社會組織無法真正發(fā)揮其功能?，F(xiàn)實中，太原市出臺的評估制度以及簡化登記條件的政策，需要在各區(qū)貫徹落實，以真正發(fā)揮其功能。三是社區(qū)社會組織類型多樣，對于公民意識、社區(qū)調(diào)解和穩(wěn)定發(fā)揮著重要作用。一些社會組織對于慈善事業(yè)、公民互助、公民互信、公民心理疾病的防控作用明顯。社會組織之間溝通、合作、協(xié)調(diào)，整合大量分散于社會的潛在資源的同時，有效地解決著社區(qū)發(fā)生的各類糾紛。

(三)發(fā)揮系統(tǒng)性功能，促進社區(qū)社會組織管理機制順暢建立

社區(qū)社會組織系統(tǒng)運作有助于社會組織建立順暢的溝通和交流機制。系統(tǒng)論觀點認為，系統(tǒng)中的各個要素有機配合、協(xié)調(diào)統(tǒng)一有助于個體與系統(tǒng)發(fā)揮最大合力。各類型社會組織發(fā)揮各自功能，有效地聯(lián)系著對于國家和公民之間的關(guān)系;社區(qū)各種組織之間協(xié)調(diào)配合，又有利于各種社會組織聯(lián)席工作，在系統(tǒng)中確定各自角色，從而形成各類糾紛的綜合治理。同時，系統(tǒng)化又依賴于以和諧、文明為精神內(nèi)核的優(yōu)秀傳統(tǒng)文化。通過各種情趣文體類活動和優(yōu)秀文化講座等形式，引導(dǎo)社區(qū)居民正確地看待長遠利益;通過各類傳統(tǒng)節(jié)日如元宵節(jié)、端午節(jié)、重陽節(jié)的活動，引導(dǎo)居民重視崇德、行孝，繼承和發(fā)揚中華民族的傳統(tǒng)美德;通過社會組織的活動，居民學習和實踐公共道德，學習文明生活規(guī)則，學習與他人友好相處的方法，關(guān)心共同利益，為提高公民素質(zhì)、倡導(dǎo)社會文明發(fā)揮積極的作用［7］。以優(yōu)秀文化為支撐帶動社區(qū)社會組織系統(tǒng)性功能的發(fā)揮，必然會對順暢的社會組織治理機制的建立大有裨益。

社區(qū)社會組織是聯(lián)系公民、法治國家的重要橋梁。城中村社區(qū)社會組織在引導(dǎo)社區(qū)走向現(xiàn)代化過程中肩負著重要的使命，除以公民權(quán)利意識的培養(yǎng)為基礎(chǔ)、健全各項治理制度體系、發(fā)揮系統(tǒng)性的功能之外，還需要長期實踐的不斷的修正。

［1］山西省人民政府法制辦．山西省社區(qū)社會組織備案管理暫行辦法［EB/OL］．［2014 － 11 － 05］．http://www．sxfzb．gov．cn/Article/ShowArticle．a(chǎn)sp?ArticleID=1955.

［2］白友濤．城市社會建設(shè)新杠桿:社區(qū)社會組織研究［M］．南京:東南大學出版社，2006:5．

［3］夏建中，特里N克拉克．社區(qū)社會組織發(fā)展模式研究:中國與全球經(jīng)驗分析［M］．北京:中國社會出版社，2011:1．

［4］朱紅權(quán)．社區(qū)和社區(qū)社會組織概念解析［J］．經(jīng)濟研究導(dǎo)刊，2011(6):219．

［5］鄧恩遠．社區(qū)社會組織的特征和功能定位分析［J］．中州學刊，2006(4):106．

［6］趙黎青．非政府組織與可持續(xù)發(fā)展［M］．北京:經(jīng)濟科學出版社，1998:209．

［7］北京市民政局課題組．關(guān)于促進民辦非企業(yè)單位發(fā)展研究報告［EB/OL］．［2014 － 02 － 01］．http://zyzx．mca．gov．cn/article/yjcg/mjzz/200807/20080700018673．shtml．