楊福忠

一、全國(guó)人大監(jiān)督憲法實(shí)施所面臨的困境

近代以來(lái),在立憲主義背景下,世界各國(guó)無(wú)論實(shí)行何種制度,也無(wú)論國(guó)之大小,都制定了自己的憲法。憲法制定以后,如何有效實(shí)施,如何確保違憲行為出現(xiàn)后能夠得到及時(shí)糾正就成為一個(gè)國(guó)家所面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。從國(guó)際上看,各國(guó)解決這個(gè)問(wèn)題普遍采取的做法是建立違憲審查制度,確立一個(gè)機(jī)關(guān)作為憲法的守護(hù)者,監(jiān)督憲法的實(shí)施,糾正違憲行為。中國(guó)現(xiàn)行憲法也采取了相同的策略：憲法一方面宣告其本身“具有最高的法律效力”,要求“全國(guó)各族人民、一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織,都必須以憲法為根本的活動(dòng)準(zhǔn)則,并且負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施的職責(zé)”；另一方面授權(quán)全國(guó)人大及其常委會(huì)(以下簡(jiǎn)稱“全國(guó)人大”)監(jiān)督憲法的實(shí)施。憲法第62 條規(guī)定：全國(guó)人民代表大會(huì)有權(quán)改變或者撤銷全國(guó)人大常委會(huì)不適當(dāng)?shù)臎Q定。憲法第67 條規(guī)定：全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)解釋憲法；有權(quán)撤銷國(guó)務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令；有權(quán)撤銷省、自治區(qū)、直轄市國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)和決議。換言之,憲法賦予了全國(guó)人大憲法守護(hù)者①本文只是在形式上借用卡爾·施密特所使用的憲法的守護(hù)者的概念,他是在非常狀態(tài)的背景下討論誰(shuí)可以充當(dāng)憲法的守護(hù)者角色。本文討論的是正常狀態(tài)下由誰(shuí)充當(dāng)憲法實(shí)施的監(jiān)督者更合適的問(wèn)題。的角色。

但中國(guó)由全國(guó)人大監(jiān)督憲法實(shí)施的制度與西方國(guó)家的違憲審查制度有很多不同之處,其中最大的不同是憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)與執(zhí)政黨的關(guān)系。在西方國(guó)家,執(zhí)政黨與國(guó)家機(jī)關(guān)之間不存在領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系；但在中國(guó),作為執(zhí)政黨的共產(chǎn)黨是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心,領(lǐng)導(dǎo)各國(guó)家機(jī)關(guān)的工作,包括全國(guó)人大監(jiān)督憲法實(shí)施的工作也必須接受黨的領(lǐng)導(dǎo)。正如曾經(jīng)擔(dān)任全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)的李鵬所言：“憲法序言中,明確規(guī)定了中國(guó)共產(chǎn)黨在中國(guó)各項(xiàng)事業(yè)中的領(lǐng)導(dǎo)地位。全國(guó)人大是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān),但也必須在黨中央的領(lǐng)導(dǎo)下工作。這一點(diǎn)是做人大工作的同志絲毫也不能含糊的?！雹诶铢i：《立法與監(jiān)督》,《李鵬人大日記》,新華出版社2006年版,第7頁(yè)。然而根據(jù)憲法序言,共產(chǎn)黨也“必須以憲法為根本的活動(dòng)準(zhǔn)則,并且負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施的職責(zé)”。換言之,共產(chǎn)黨的行為同樣要接受人大的監(jiān)督。這樣,一方面共產(chǎn)黨要對(duì)人大監(jiān)督憲法實(shí)施的工作給予領(lǐng)導(dǎo),另一方面共產(chǎn)黨的行為又被置于人大的監(jiān)督之下,這就導(dǎo)致人大的監(jiān)督工作不可避免地面臨一些現(xiàn)實(shí)困難,即人大無(wú)法對(duì)黨的行為進(jìn)行監(jiān)督。這不是學(xué)理上的假說(shuō),而是客觀存在的事實(shí)。據(jù)有關(guān)資料,這個(gè)困難在《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》制定過(guò)程中就曾遇到過(guò)。在最初起草的監(jiān)督法草案中,就曾有全國(guó)人大及其常委會(huì)撤銷與憲法相抵觸的黨的文件的規(guī)定,但后來(lái)被刪去了③劉松山：《彭真與憲法監(jiān)督》,《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2011年第5期,第138－152頁(yè)。。這說(shuō)明人大試圖回避對(duì)黨的行為的監(jiān)督。這種情況不只在中央層面存在,在地方層面也同樣存在。地方各級(jí)人大常委會(huì)無(wú)法對(duì)黨的文件進(jìn)行法律監(jiān)督,以至于“在一些地方,人們似乎形成了這樣一種做法,凡是不好做的事情,或者做不好的事情,就以黨的名義去做,以黨委名義發(fā)文,因?yàn)辄h的文件不受監(jiān)督,可以規(guī)避人大、行政的備案審查和司法的監(jiān)督。”④王振民：《黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的基本理論問(wèn)題》,《中國(guó)高校社會(huì)科學(xué)》2013年第2期,第136－159頁(yè)。面對(duì)這種情況,我們不得不追問(wèn)：如何對(duì)黨的行為進(jìn)行監(jiān)督?進(jìn)而如何完善中國(guó)特色的憲法監(jiān)督體制?目前學(xué)界對(duì)這一問(wèn)題關(guān)注不夠,本文擬在這方面做一些探討,以就教于學(xué)界。

二、人大監(jiān)督困境形成的一種可能解釋

面對(duì)人大監(jiān)督憲法實(shí)施所面臨的困境,近年來(lái)學(xué)者們進(jìn)行了大量的研究。筆者2015年7月在中國(guó)知網(wǎng)上輸入“違憲審查”、“憲法監(jiān)督”兩個(gè)詞組分別進(jìn)行篇名搜索,發(fā)現(xiàn)論文題目中含有“違憲審查”的文章就有841 篇,含有“憲法監(jiān)督”的文章有356 篇。這其中還不包括違憲審查、憲法監(jiān)督方面的著作。在其他不是專門討論違憲審查制度的憲法學(xué)論文或著作中也通常或多或少地會(huì)談到違憲審查或憲法監(jiān)督問(wèn)題。學(xué)者們?cè)诤古３錀澋膶W(xué)術(shù)論文和著作中提出了各種建制化的方案以破解這種困境,其中代表性的方案是認(rèn)為中國(guó)應(yīng)該像西方國(guó)家那樣設(shè)立憲法委員會(huì)作為憲法的守護(hù)者,監(jiān)督憲法實(shí)施。這種方案其實(shí)并不新鮮。早在1981年,憲法修改委員會(huì)在醞釀和設(shè)計(jì)1982年憲法草案時(shí),就曾設(shè)想設(shè)立憲法委員會(huì)作為監(jiān)督憲法實(shí)施的專門機(jī)關(guān),但由于一些重要政治人物對(duì)它持否定態(tài)度,憲法委員會(huì)的方案未能提交正式的會(huì)議討論即放棄了。⑤有關(guān)這方面資料,詳見(jiàn)劉松山：《1981年：胎動(dòng)而未形的憲法委員會(huì)設(shè)計(jì)》,《政法論壇》2010年第5期,第94－106頁(yè)。至今很多人為沒(méi)有把憲法委員會(huì)作為憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)寫進(jìn)憲法感到惋惜,甚至認(rèn)為中國(guó)失去了“憲法時(shí)刻”。

根據(jù)筆者接觸到的有關(guān)資料,當(dāng)時(shí)沒(méi)有把憲法委員會(huì)作為憲法監(jiān)督機(jī)關(guān),一個(gè)主要原因是人們對(duì)憲法委員會(huì)和全國(guó)人大常委會(huì)的關(guān)系如何擺布存在爭(zhēng)論,而1982年修憲的指導(dǎo)思想之一是“盡量避免引起爭(zhēng)論”,正如彭真所言：“憲法不是爭(zhēng)論問(wèn)題,而是把可定的定下來(lái)”⑥劉松山：《1981年：胎動(dòng)而未形的憲法委員會(huì)設(shè)計(jì)》,《政法論壇》2010年第5期,第94－106頁(yè)。。這個(gè)爭(zhēng)論即便在30 多年后的今天也未必不存在,除了原有的與全國(guó)人大常委會(huì)地位高低的爭(zhēng)論外,憲法委員會(huì)是否符合中國(guó)實(shí)際也可能是一個(gè)爭(zhēng)論焦點(diǎn)。因?yàn)閼椃ㄎ瘑T會(huì)作為憲法守護(hù)者,在國(guó)外也不是靈丹妙藥。有些國(guó)家把憲法委員會(huì)作為憲法守護(hù)者,違憲行為得到了糾正,憲法權(quán)威得到了維護(hù),政治上安定,經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展,人民安居樂(lè)業(yè)；但在另外一些國(guó)家,憲法委員會(huì)運(yùn)行的效果并不理想,違憲行為得不到糾正,還出現(xiàn)了“破窗效應(yīng)”,導(dǎo)致憲法規(guī)范與社會(huì)現(xiàn)實(shí)出現(xiàn)背離,形成了有憲法而無(wú)憲政的悖謬局面。

有些學(xué)者把憲法委員會(huì)作為憲法的守護(hù)者,這種認(rèn)識(shí)現(xiàn)在正面臨越來(lái)越多的批評(píng)。美國(guó)憲法學(xué)者巴克爾認(rèn)為：這無(wú)疑是西方中心主義在作怪?！斑@些主張盡管使用了中立的語(yǔ)言但實(shí)際上表達(dá)了一種特定的意識(shí)形態(tài)?！@些對(duì)中國(guó)及其憲政發(fā)展進(jìn)行分析的路徑所揭示的,與其說(shuō)是關(guān)于中國(guó)本身的情況,不如說(shuō)是這些批判者的文化視角”。①轉(zhuǎn)引自強(qiáng)世功：《中國(guó)憲政模式?巴克爾對(duì)中國(guó)“單一政黨憲政國(guó)”體制的研究》,《中外法學(xué)》2012年第5期,第952－972頁(yè)。中國(guó)有學(xué)者對(duì)此也一針見(jiàn)血地指出：迄今為止的所有國(guó)家都是高度具體的,都嵌在特定的時(shí)空。不關(guān)心這些國(guó)家各自必須面對(duì)和回應(yīng)的根本問(wèn)題,不關(guān)心各自可能利用的自然、人力、制度和文化資源,就注定只是在概念和文本層面琢磨甚至矯情憲法……。在現(xiàn)代,特別要避免有意無(wú)意地、自覺(jué)不自覺(jué)地以對(duì)憲章或憲法話語(yǔ)的關(guān)注而自我遮蔽甚或放棄對(duì)本國(guó)憲制問(wèn)題及其特殊性的關(guān)注。②蘇力：《何為憲制問(wèn)題?——西方歷史與古代中國(guó)》,《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2013年第5期,第90－111頁(yè)。筆者同意這種觀點(diǎn),認(rèn)為研究中國(guó)的憲法監(jiān)督問(wèn)題,破解全國(guó)人大憲法監(jiān)督的困境,必須摒棄西方中心主義的觀念,回到中國(guó)的現(xiàn)實(shí)。

現(xiàn)代政治是政黨政治。不了解政黨在現(xiàn)代政治中是如何運(yùn)作的,就無(wú)法理解現(xiàn)代政治。在政黨政治方面,中國(guó)與西方最大的不同,是有中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。正如黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》所言：“黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征,是社會(huì)主義法治最根本的保證?！秉h的領(lǐng)導(dǎo)是討論和解決中國(guó)所面臨現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的邏輯起點(diǎn)。脫離了這個(gè)最基本的邏輯前提去提出任何類型化的中國(guó)憲法監(jiān)督制度的建構(gòu)性方案都必定是不現(xiàn)實(shí)的。

要破解全國(guó)人大憲法監(jiān)督的難題,首先必須清楚中國(guó)特有的黨與國(guó)家分權(quán)的政治體制。政治體制是以公共權(quán)力配置為核心而做的制度安排。一個(gè)國(guó)家的政治體制通常涉及三個(gè)方面的權(quán)力關(guān)系：一是國(guó)家和人民之間的關(guān)系,即國(guó)家享有哪些權(quán)力,人民享有哪些權(quán)利；二是公共權(quán)力如何在立法、行政、司法等不同的國(guó)家機(jī)關(guān)之間進(jìn)行配置及其相互關(guān)系；三是公共權(quán)力如何在中央和地方之間進(jìn)行配置及其相互關(guān)系。中國(guó)的政治體制除了上述三個(gè)方面以外,還涉及黨與國(guó)家的權(quán)力關(guān)系問(wèn)題。黨與國(guó)家分權(quán)的政治體制是指共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨在國(guó)家機(jī)構(gòu)系統(tǒng)之外,有自己的一套組織系統(tǒng)并借助于一系列具體制度和國(guó)家機(jī)關(guān)之間發(fā)生權(quán)力關(guān)系,它構(gòu)成政治體制的一部分,并發(fā)揮著核心作用。具體來(lái)說(shuō)：黨的組織系統(tǒng)自上而下分為五級(jí)：黨的中央委員會(huì)、省委、市委、縣委和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))黨委,它們分別由同級(jí)黨的代表大會(huì)選舉產(chǎn)生,每一個(gè)層級(jí)的黨委都配置有相應(yīng)的權(quán)力和職責(zé),由此形成黨委系統(tǒng)縱向間的層級(jí)關(guān)系。黨委系統(tǒng)的這五個(gè)層級(jí)組織和國(guó)家機(jī)構(gòu)系統(tǒng)的中央、省、市、縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))五個(gè)層級(jí)一一對(duì)應(yīng)。在組織機(jī)構(gòu)上一一對(duì)應(yīng)的同時(shí),黨和國(guó)家機(jī)關(guān)之間在權(quán)力上還進(jìn)行了分工,由此形成了橫向黨政之間的權(quán)力關(guān)系。就權(quán)力內(nèi)容來(lái)看,黨政之間的權(quán)力關(guān)系大體可分為三類：

一是思想領(lǐng)導(dǎo)方面的權(quán)力。比如鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀以及習(xí)近平關(guān)于“依法執(zhí)政”、“依法治國(guó)”等治國(guó)理政思想等,這些都是共產(chǎn)黨提出的價(jià)值規(guī)范,不僅對(duì)黨委自身,而且對(duì)所有國(guó)家機(jī)關(guān)的行為都有價(jià)值導(dǎo)向的作用。

二是組織領(lǐng)導(dǎo)方面的權(quán)力,即根據(jù)“黨管干部”的原則,培養(yǎng)、考察、推薦國(guó)家機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)干部。黨管干部是黨的專屬權(quán)力,也是最重要的權(quán)力。正是通過(guò)這項(xiàng)權(quán)力,黨掌控著國(guó)家機(jī)關(guān)的運(yùn)作。雖然各級(jí)人大、“一府兩院”國(guó)家機(jī)關(guān)的主要領(lǐng)導(dǎo)人員由同級(jí)人大按照法律規(guī)定的程序選舉產(chǎn)生,但他們是由黨組織推薦、考察的。他們?cè)趽?dān)任國(guó)家機(jī)關(guān)職務(wù)的同時(shí),還擔(dān)任黨的職務(wù)。比如市長(zhǎng)、縣長(zhǎng)同時(shí)在同級(jí)黨委中擔(dān)任副書記的職務(wù),而黨的職務(wù)是由黨委直接任免的,黨委決定著其去留。作為黨員,這些在國(guó)家機(jī)關(guān)中擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的干部必須忠誠(chéng)于黨,服從黨的領(lǐng)導(dǎo),否則將會(huì)面臨黨紀(jì)的嚴(yán)肅處理。這項(xiàng)權(quán)力對(duì)黨員干部的影響是實(shí)質(zhì)性的。這樣,人大在按照憲法和法律的規(guī)定行使權(quán)力的同時(shí),還必須對(duì)黨組織負(fù)責(zé)。美國(guó)開(kāi)國(guó)元?jiǎng)诐h密爾頓曾指出：“就人類天性之一般情況而言,對(duì)某人的生活有控制權(quán),等于對(duì)其意志有控制權(quán)?！雹賉美]漢密爾頓等：《聯(lián)邦黨人文集》,程逢如等譯,商務(wù)印書館1980年版,第396頁(yè)。這在某種程度上可以解釋人大難以對(duì)黨的行為進(jìn)行監(jiān)督的癥結(jié)所在。

三是政治領(lǐng)導(dǎo)方面的權(quán)力。這項(xiàng)權(quán)力在中央層面主要表現(xiàn)為制定路線、方針和政策,做出政治性的決定和重大決策,而全國(guó)人大及其常委會(huì)則負(fù)有執(zhí)行之責(zé),將黨的意志通過(guò)立法程序轉(zhuǎn)化成國(guó)家意志。在地方層面,這項(xiàng)權(quán)力主要表現(xiàn)為如何確保國(guó)家機(jī)關(guān)正確地執(zhí)行中央的決策和決定,并就轄區(qū)內(nèi)地方性事務(wù)作出決策,而國(guó)家機(jī)關(guān)則根據(jù)地方黨委的要求并基于本機(jī)關(guān)權(quán)力行使的性質(zhì)、特點(diǎn)執(zhí)行好國(guó)家的法律以及黨的決策、決定。就此而言,黨委所行使的是政治性或決策性的權(quán)力,扮演的是決策者的角色,而國(guó)家機(jī)關(guān)行使的是執(zhí)行性權(quán)力,扮演著執(zhí)行者的角色。這樣,黨和人大的關(guān)系就表現(xiàn)為決策者和執(zhí)行者之間的關(guān)系,由執(zhí)行者對(duì)決策者進(jìn)行監(jiān)督勢(shì)必陷入困境。

當(dāng)然在地方,地方黨委本身也是中央政策和上級(jí)政策的執(zhí)行者,也在從事一些具體執(zhí)行性的工作,比如信訪維穩(wěn)等。通常,黨委的層級(jí)越低,其所從事工作的執(zhí)行性特點(diǎn)越明顯,黨委的政治性工作和執(zhí)行性工作越難以區(qū)分。即便這樣,也改變不了黨委政治上領(lǐng)導(dǎo)者和決策者的性質(zhì),“各級(jí)地方黨委書記是各級(jí)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)中名正言順的‘一把手’。”②強(qiáng)世功：《中國(guó)憲法中的不成文憲法――理解中國(guó)憲法的新視角》,《開(kāi)放時(shí)代》2009年第12期,第10－39頁(yè)。在這種權(quán)力關(guān)系之下,國(guó)家機(jī)關(guān)更像是地方黨委的一個(gè)執(zhí)行部門,由其對(duì)黨的行為進(jìn)行監(jiān)督幾乎成了不可能完成的任務(wù)。

三、共產(chǎn)黨作為憲法的守護(hù)者：正當(dāng)性分析

由前所述,全國(guó)人大監(jiān)督作為領(lǐng)導(dǎo)者的共產(chǎn)黨的行為不可避免地面臨一些現(xiàn)實(shí)困難,不能對(duì)黨的行為進(jìn)行有效監(jiān)督。但共產(chǎn)黨并沒(méi)有因?yàn)槿鄙儆行ПO(jiān)督而大肆實(shí)施違憲行為。相反,自現(xiàn)行憲法頒布以來(lái),共產(chǎn)黨是保障憲法實(shí)施的重要力量,事實(shí)上充當(dāng)著憲法守護(hù)者的角色。這點(diǎn)自1997年黨的十五大提出“依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的治國(guó)方略以來(lái)表現(xiàn)得尤為明顯。這其中的緣由,筆者概括為以下三個(gè)方面：

1.保證憲法實(shí)施是黨應(yīng)負(fù)的憲法義務(wù)。1982年憲法和1954年憲法相比,一個(gè)重大不同之處是把共產(chǎn)黨直接置于憲法之下,接受憲法的約束,使黨執(zhí)政的權(quán)力受到限制。具體表現(xiàn)在：首先,憲法序言確認(rèn)憲法是“國(guó)家的根本法,具有最高的法律效力?！贝思匆馕吨h內(nèi)法規(guī)、黨的文件不能凌駕于憲法之上。其次,憲法科予共產(chǎn)黨遵守憲法的義務(wù)。憲法第五條規(guī)定：“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為,必須予以追究。任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)?！边@里的“各政黨”、“任何組織”自然包括執(zhí)政的共產(chǎn)黨。這意味著黨沒(méi)有凌駕于憲法之上的特權(quán),遵守憲法不是黨自由裁量的行為,而是必須履行的憲法義務(wù)。再次,憲法在序言中還規(guī)定共產(chǎn)黨“負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施的職責(zé)?！边@意味著共產(chǎn)黨不僅自己要帶頭遵守憲法,而且要領(lǐng)導(dǎo)其他機(jī)關(guān)抓好憲法實(shí)施工作。

2.憲法集中體現(xiàn)了黨的意志。1954年憲法是新中國(guó)第一部社會(huì)主義類型的憲法,它是共產(chǎn)黨為了回應(yīng)當(dāng)時(shí)所面臨的各種社會(huì)問(wèn)題而做的政治決斷,體現(xiàn)了黨的主張。之后,隨著社會(huì)的變化經(jīng)過(guò)了三次全面修改,分別是1975年憲法、1978年憲法和1982年憲法,這三次全面修憲都是由共產(chǎn)黨提議并在其直接領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的。1982年憲法實(shí)施以來(lái),全國(guó)人大又根據(jù)共產(chǎn)黨提出的修憲建議先后于1988年、1993年、1999年、2004年四次對(duì)憲法的部分條款進(jìn)行修改。通過(guò)這四次修憲,全國(guó)人大把改革開(kāi)放以來(lái)根據(jù)黨的路線方針政策形成的中國(guó)特色社會(huì)主義發(fā)展道路、中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系和中國(guó)特色社會(huì)主義制度的發(fā)展成果等以憲法的形式規(guī)定下來(lái),使之“成為歷史新時(shí)期黨和國(guó)家的中心工作、基本原則、重大方針、重要政策在國(guó)家法制上的最高體現(xiàn)?！雹倭?xí)近平：《在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30 周年大會(huì)上的講話》,網(wǎng)址：http：/ /news.xinhuanet.com/politics/2012－12/04/c＿113907206.htm,2012－12－04從這種意義上說(shuō),保證憲法的實(shí)施就是保障黨的路線方針政策的實(shí)施。

3.憲法是廣大人民意志的集中體現(xiàn),凝聚了社會(huì)共識(shí)?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨章程》在《總綱》部分開(kāi)篇就講中國(guó)共產(chǎn)黨“代表中國(guó)最廣大人民的根本利益”。廣大人民的根本利益在哪里呢?改革開(kāi)放之前,廣大人民群眾的利益具有一元化的特征,黨發(fā)現(xiàn)并代表人民的根本利益相對(duì)簡(jiǎn)單。但改革開(kāi)放以來(lái),中國(guó)社會(huì)發(fā)生了巨大變化,變化之一是廣大人民內(nèi)部出現(xiàn)了利益多元化。各種不同的利益訴求相互碰撞、相互沖突。在這種情況下,共產(chǎn)黨如何發(fā)現(xiàn)并代表廣大人民的根本利益?如何有效協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系以化解矛盾和沖突?這成為改革開(kāi)放30 多年的今天執(zhí)政黨所面臨的一個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。從實(shí)踐來(lái)看,解決這個(gè)問(wèn)題,唯有遵守憲法、保證憲法的實(shí)施。因?yàn)閼椃w現(xiàn)了社會(huì)各階級(jí)、階層的意志,體現(xiàn)了全體人民的意志,凝聚了社會(huì)共識(shí)。據(jù)史料記載,1954年憲法制定和1982年憲法修改都經(jīng)過(guò)了大規(guī)模的全民討論。1954年憲法制定時(shí)全民討論是從1954年6月開(kāi)始,歷時(shí)近3 個(gè)月,參加討論的有1 億5 千多萬(wàn)人,相當(dāng)于當(dāng)時(shí)全國(guó)總?cè)丝诘?/3。全民討論提出的意見(jiàn)經(jīng)過(guò)整理達(dá)118 萬(wàn)條②董成美：《制定我國(guó)1954年憲法若干歷史情況的回憶：建國(guó)以來(lái)法學(xué)界重大事件研究(三十)》,《法學(xué)》2000年第5期,第2－4頁(yè)。。憲法起草委員會(huì)根據(jù)這些意見(jiàn)對(duì)憲法草案進(jìn)行修改,然后通過(guò)法定程序提交給一屆全國(guó)人大一次會(huì)議討論。1982年修改憲法時(shí),也進(jìn)行了4 個(gè)多月的全民討論。由于憲法反映了中國(guó)最廣大人民的共同意志和根本利益,因此保證憲法實(shí)施就能保障人民根本利益的實(shí)現(xiàn),就能整合各種不同利益和價(jià)值分歧,就能保持黨的先鋒隊(duì)性質(zhì)。

由于認(rèn)識(shí)到自身負(fù)有保證憲法實(shí)施的職責(zé)以及保證憲法實(shí)施對(duì)黨、對(duì)人民所具有的價(jià)值,自現(xiàn)行憲法頒布以來(lái),特別是黨的十八大以來(lái),共產(chǎn)黨一直比較重視憲法的實(shí)施,這體現(xiàn)在：(1)彭真同志在20世紀(jì)80年代初提出：“黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律,黨又領(lǐng)導(dǎo)人民遵守執(zhí)行憲法和法律,黨自己也必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)”③彭真：《論新時(shí)期的社會(huì)主義民主與法制建設(shè)》,中央文獻(xiàn)出版社1989年版,第327頁(yè)。。這個(gè)著名論斷不僅成為全黨的共識(shí)而且被寫入黨章中。(2)黨對(duì)執(zhí)政中實(shí)行法治、實(shí)施憲法不斷提出新的要求。2002年,黨的十六大提出“堅(jiān)持依法執(zhí)政,實(shí)施黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)”；2004年9月15日胡錦濤在首都各界紀(jì)念全國(guó)人民代表大會(huì)成立50 周年大會(huì)的講話中首次提出“依憲治國(guó)”、“依憲執(zhí)政”的表述。黨的十八大報(bào)告提出“法治是治國(guó)理政的基本方式”、“黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律,黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)?！秉h的十八屆四中全會(huì)提出：“堅(jiān)持依法治國(guó)首先要堅(jiān)持依憲治國(guó),堅(jiān)持依法執(zhí)政首先要堅(jiān)持依憲執(zhí)政?！边@些表明執(zhí)政黨對(duì)自身實(shí)施憲法的要求越來(lái)越高、依法執(zhí)政和依憲執(zhí)政的思路越來(lái)越清晰,這不僅有力地推動(dòng)了黨執(zhí)政方式的轉(zhuǎn)變,而且保證了憲法的實(shí)施。

四、中國(guó)特色憲法監(jiān)督體制的重構(gòu)

(一)構(gòu)建雙軌制的憲法監(jiān)督體制

憲法監(jiān)督體制涉及監(jiān)督憲法實(shí)施的權(quán)力分配及其相互關(guān)系。在西方,一個(gè)機(jī)關(guān)能否被配置給監(jiān)督憲法實(shí)施的權(quán)力,通常需要具備兩個(gè)條件：一是它不能位居于其他權(quán)力之上,而是在一種平行格局中與其他權(quán)力發(fā)生聯(lián)系,以求取必要的平衡；二是它必須是中立的,不依賴或偏向任何其他權(quán)力,但卻能夠提供一種特殊的保護(hù)機(jī)制,使不同的權(quán)力部門在憲法的框架內(nèi)活動(dòng)。④[德]卡爾·施密特：《憲法的守護(hù)者》,李君韜,蘇慧婕譯,臺(tái)北：左岸文化2005年版,第256頁(yè)。用法國(guó)自由主義思想家貢斯當(dāng)?shù)脑?這是一種“中立性、調(diào)解性和規(guī)制性權(quán)力”。美國(guó)式的普通法院、德國(guó)式的憲法法院無(wú)疑具有這樣的權(quán)力性質(zhì)。但在美國(guó),法院審查經(jīng)常面臨正當(dāng)性質(zhì)疑,比如馬克·圖什內(nèi)特就提出憲法是主權(quán)者人民(由其代表進(jìn)行)的政治決斷,應(yīng)“把憲法揣出法院”,完全廢除司法審查,而將憲法解釋權(quán)交回給人民代表來(lái)行使。①[美]馬克·圖什內(nèi)特：《把憲法揣出法院》,楊智杰譯,臺(tái)北：正典出版文化有限公司2005年版,第8頁(yè)。

在中國(guó),把監(jiān)督憲法實(shí)施的權(quán)力配置給全國(guó)人大則不會(huì)面臨美國(guó)法院那樣的正當(dāng)性質(zhì)疑,因?yàn)槿珖?guó)人大是基于法律程序經(jīng)過(guò)選舉而產(chǎn)生的代表組成的機(jī)關(guān),它代表公民個(gè)體行使國(guó)家主權(quán)。另外,在中國(guó),共產(chǎn)黨是“中國(guó)工人階級(jí)的先鋒隊(duì),同時(shí)是中國(guó)人民和中華民族的先鋒隊(duì)”,“代表最廣大人民的根本利益”,它是基于政治理念、歷史使命和階級(jí)利益基礎(chǔ)上的政治認(rèn)同而產(chǎn)生的代表,作為政治性的力量行使人民主權(quán),由其監(jiān)督憲法實(shí)施也具有正當(dāng)性。

基于上述分析,筆者認(rèn)為中國(guó)的憲法監(jiān)督體制,應(yīng)實(shí)行雙軌制,即在監(jiān)督憲法實(shí)施方面,黨和全國(guó)人大進(jìn)行分工。全國(guó)人大依據(jù)憲法的授權(quán)對(duì)國(guó)家和社會(huì)的行為進(jìn)行監(jiān)督,保障憲法實(shí)施。共產(chǎn)黨負(fù)責(zé)對(duì)黨的各級(jí)組織和黨員干部的行為進(jìn)行監(jiān)督。監(jiān)督憲法實(shí)施必然涉及到對(duì)憲法的解釋,而這并不構(gòu)成共產(chǎn)黨監(jiān)督憲法實(shí)施的障礙。因?yàn)?954年憲法的制定及以后對(duì)憲法的全面修改和局部修改都是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下和直接參與下進(jìn)行的,把哪些內(nèi)容寫進(jìn)憲法、需要設(shè)置哪些國(guó)家機(jī)關(guān)、權(quán)力如何在不同國(guó)家機(jī)關(guān)之間進(jìn)行分配及其相互關(guān)系如何處理、中央和地方的關(guān)系如何擺布等都體現(xiàn)了黨的意志和政治主張,是把黨的指導(dǎo)思想、路線、方針、政策通過(guò)立憲、修憲程序法定化。因此,共產(chǎn)黨不僅是實(shí)際上的憲法制定者、修改者,而且“應(yīng)當(dāng)被看作是對(duì)憲法的權(quán)威解釋者”②參見(jiàn)強(qiáng)世功：《中國(guó)憲政模式?巴克爾對(duì)中國(guó)“單一政黨憲政國(guó)”體制的研究》,《中外法學(xué)》2012年第5期,第952－972頁(yè)。,其能夠承擔(dān)起監(jiān)督憲法實(shí)施的職責(zé)。

但無(wú)論是全國(guó)人大的憲法監(jiān)督還是黨的憲法監(jiān)督,實(shí)際上都涉及到對(duì)自身行為的監(jiān)督,即自己做自己案件的法官,其監(jiān)督效果往往取決于監(jiān)督者自身對(duì)憲法的權(quán)威性、法治的信仰、職責(zé)使命的認(rèn)知程度以及外在的壓力強(qiáng)度(比如社會(huì)輿論等方面的壓力),認(rèn)知程度越高、外來(lái)壓力強(qiáng)度越大,則監(jiān)督效果可能會(huì)越好。反之,監(jiān)督效果則可能會(huì)越差。這種傾向是監(jiān)督者自我監(jiān)督無(wú)法避免的。因此,雙軌制的憲法監(jiān)督體制可以理解為與社會(huì)主義初級(jí)階段法治狀況相適應(yīng)的體制,未來(lái)隨著社會(huì)主義法治建設(shè)進(jìn)程的全面推進(jìn)、全民憲法意識(shí)的提高和法治信仰的樹(shù)立,中國(guó)可以考慮由中立的第三方作為專門的憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)監(jiān)督憲法實(shí)施,把一切國(guó)家機(jī)關(guān)和各政黨的行為都納入其監(jiān)督范圍之內(nèi)。

(二)全國(guó)人大監(jiān)督與共產(chǎn)黨監(jiān)督的調(diào)適

全國(guó)人大的憲法監(jiān)督和黨的憲法監(jiān)督各有分工,二者若能夠相互協(xié)調(diào)、相得益彰,必須處理好兩個(gè)問(wèn)題。其一,從黨的視角看,必須處理好黨的領(lǐng)導(dǎo)與全國(guó)人大監(jiān)督的關(guān)系問(wèn)題。黨對(duì)全國(guó)人大監(jiān)督憲法實(shí)施工作的領(lǐng)導(dǎo)是政治領(lǐng)導(dǎo),這種領(lǐng)導(dǎo)不是通過(guò)行政命令來(lái)實(shí)現(xiàn)的。按照法治的要求,黨要把自己關(guān)于維護(hù)憲法權(quán)威、加強(qiáng)憲法實(shí)施的監(jiān)督的主張通過(guò)全國(guó)人大的立法程序變成國(guó)家的法律,然后通過(guò)全國(guó)人大的職能加以實(shí)施。全國(guó)人大在監(jiān)督憲法實(shí)施工作中,只要做到了在憲法法律范圍之內(nèi)活動(dòng),嚴(yán)格按照法定程序和權(quán)限履行監(jiān)督職責(zé),此即是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。其二,從全國(guó)人大的視角看,必須處理好黨員干部違憲與違紀(jì)的問(wèn)題。如果人大在處理違憲問(wèn)題時(shí)涉及黨委或黨的領(lǐng)導(dǎo)干部,該如何處理呢?1985年11月26日,彭真在和省級(jí)人大常委會(huì)負(fù)責(zé)人座談時(shí)有一段講話給出了答案。他說(shuō)：“有些違反黨紀(jì)的問(wèn)題,應(yīng)由黨去處理。全國(guó)人大如果發(fā)現(xiàn)了屬于黨風(fēng)黨紀(jì)的問(wèn)題,可以主動(dòng)向中央反映情況。全國(guó)人大常委會(huì)不可能,也不應(yīng)該越俎代庖直接處理這方面的問(wèn)題?！雹叟碚妫骸墩撔聲r(shí)期的社會(huì)主義民主與法制建設(shè)》,中央文獻(xiàn)出版社1989年版,第296頁(yè)。也就是說(shuō),全國(guó)人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)與黨的中央組織建立溝通機(jī)制,對(duì)黨組織和黨員干部的違憲問(wèn)題,先由黨的組織按照黨章和黨紀(jì)處理,然后再交由有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)依法辦理。之所以這樣處理,是因?yàn)辄h章明確規(guī)定“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)”,黨員必須“模范遵守國(guó)家的法律法規(guī)”。如果黨組織和黨員的行為違反了憲法、法律、法規(guī)的規(guī)定,那么其既是違法行為,同時(shí)也是違紀(jì)行為。因此,應(yīng)按照《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》的規(guī)定和程序處理,以維護(hù)黨的章程的權(quán)威性,保障憲法、法律、法規(guī)的貫徹執(zhí)行。這樣,通過(guò)黨章就建立起了全國(guó)人大監(jiān)督與黨的監(jiān)督的協(xié)調(diào)機(jī)制,二者既互相分工,又相互配合,很好地解決了國(guó)家機(jī)關(guān)中黨員干部的違憲、違法問(wèn)題。

(三)雙軌制下憲法監(jiān)督機(jī)制的完善

黨的十八屆三中全會(huì)提出了“進(jìn)一步健全憲法實(shí)施監(jiān)督機(jī)制和程序,把全面貫徹實(shí)施憲法提高到一個(gè)新水平”的改革任務(wù)。也就是說(shuō),目前無(wú)論全國(guó)人大的憲法監(jiān)督還是黨的憲法監(jiān)督在監(jiān)督機(jī)制和監(jiān)督程序方面都存在問(wèn)題,需要不斷完善。

1.全國(guó)人大監(jiān)督機(jī)制的完善

全國(guó)人大監(jiān)督憲法實(shí)施具有憲法的明確授權(quán),因而是重要的憲法監(jiān)督主體。目前,全國(guó)人大的憲法監(jiān)督應(yīng)重點(diǎn)解決兩個(gè)方面的問(wèn)題：

一是監(jiān)督范圍較小。根據(jù)憲法第五條的規(guī)定,在憲法實(shí)施過(guò)程中,一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都有可能違反憲法,因而對(duì)其違憲行為都應(yīng)予以追究。但目前,全國(guó)人大的憲法監(jiān)督將監(jiān)督對(duì)象僅限于國(guó)家機(jī)關(guān),對(duì)武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織的違憲行為,并沒(méi)有建立相應(yīng)的責(zé)任追究機(jī)制。即便是國(guó)家機(jī)關(guān),全國(guó)人大的監(jiān)督對(duì)象也只限于部分機(jī)關(guān)的部分行為,即有權(quán)制定行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例的機(jī)關(guān)以及有權(quán)出臺(tái)司法解釋的最高人民法院、最高人民檢察院的立法性質(zhì)的行為,而排除了其他行為。

二是全國(guó)人大常委會(huì)的不作為問(wèn)題。2000年生效的《立法法》建立了全國(guó)人大常委會(huì)根據(jù)有權(quán)主體提出違憲或違法審查要求或建議的被動(dòng)審查機(jī)制。該機(jī)制建立后,激活了公民參與保障憲法實(shí)施的積極性。根據(jù)筆者了解的情況,媒體幾乎每年都爆料說(shuō)有公民向全國(guó)人大常委會(huì)提出違憲或違法審查的建議,但全國(guó)人大常委會(huì)從來(lái)不予回應(yīng),是否啟動(dòng)審查程序也不得而知。其結(jié)果是,一方面導(dǎo)致人大自身權(quán)威樹(shù)立不起來(lái)。全國(guó)人大常委會(huì)作為監(jiān)督憲法實(shí)施的機(jī)關(guān)對(duì)憲法授予的權(quán)力不行使、科予的義務(wù)不履行,就很難要求其他機(jī)關(guān)遵守憲法。更重要的是,全國(guó)人大常委會(huì)的這種做法對(duì)地方人大起了負(fù)面的示范效應(yīng)。很多地方人大常委會(huì)根據(jù)《監(jiān)督法》應(yīng)該行使的監(jiān)督權(quán)力經(jīng)常處于被“凍結(jié)”狀態(tài)。另一方面導(dǎo)致憲法和法律的權(quán)威樹(shù)立不起來(lái)。人們之所以向全國(guó)人大常委會(huì)提出違憲或違法的要求或建議,往往是有關(guān)規(guī)范性文件在實(shí)施中暴露出了違憲或違法問(wèn)題,侵害了公民的權(quán)利或破壞了法制的統(tǒng)一。人們向全國(guó)人大常委會(huì)提出來(lái),是相信憲法和法律有權(quán)威。但全國(guó)人大常委會(huì)怠于行使審查權(quán),使人們看不到憲法和法律的權(quán)威,進(jìn)而會(huì)對(duì)法治喪失信心。因此,全國(guó)人大常委會(huì)面對(duì)違法審查的要求或建議能否及時(shí)啟動(dòng)審查程序關(guān)乎的絕不只是人大自身的事情。

針對(duì)上述兩個(gè)方面的問(wèn)題,筆者建議全國(guó)人大常委會(huì)一方面要擴(kuò)大憲法監(jiān)督的范圍,探索建立對(duì)武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織違憲行為的追究機(jī)制；另一方面,對(duì)目前已經(jīng)納入憲法監(jiān)督范圍的事項(xiàng),要完善《行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)備案審查工作程序》和《司法解釋備案審查工作程序》,提高制度的執(zhí)行力,切實(shí)解決好不作為問(wèn)題。

2.共產(chǎn)黨憲法監(jiān)督機(jī)制的建立

黨建立憲法監(jiān)督機(jī)制需要解決三個(gè)方面的問(wèn)題,即監(jiān)督什么、誰(shuí)來(lái)監(jiān)督、怎么來(lái)監(jiān)督。監(jiān)督什么是指憲法監(jiān)督的內(nèi)容。黨的憲法監(jiān)督,依監(jiān)督內(nèi)容的不同可分成兩類：一類是對(duì)黨內(nèi)法規(guī)、黨的規(guī)范性文件等抽象行為進(jìn)行監(jiān)督。黨內(nèi)法規(guī)通常管黨內(nèi)事務(wù),但是黨的規(guī)范性文件管理的事務(wù)卻不限于黨內(nèi),有的直接涉及公共事務(wù)的管理。其常見(jiàn)的形式是黨委政府聯(lián)合發(fā)文,比如《關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問(wèn)題的決定》、《關(guān)于切實(shí)做好減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)工作的決定》、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》等都是中共中央和國(guó)務(wù)院聯(lián)合下發(fā)的規(guī)范性文件,其內(nèi)容涉及農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問(wèn)題。據(jù)有的學(xué)者統(tǒng)計(jì),自1978年到2011年,在中央層面,以各種名義下發(fā)的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件有332 件。其中,完全規(guī)范黨內(nèi)事務(wù)的有187 件,占56%；既規(guī)范黨內(nèi)事務(wù),又規(guī)范政務(wù)和社會(huì)事務(wù),或者完全規(guī)范政務(wù)和社會(huì)事務(wù)的共145 件,占44%。這145 件中,黨政聯(lián)合制定的文件有25 件。①姜明安：《論中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)與作用》,《法學(xué)研究》2012年第5期,第109－120頁(yè)。在地方,黨政聯(lián)合下發(fā)文件的現(xiàn)象也比較常見(jiàn)。對(duì)這類規(guī)范性文件,人大不能進(jìn)行監(jiān)督,行政機(jī)關(guān)也不能對(duì)之進(jìn)行審查,更不能接受司法審查,只能由共產(chǎn)黨自己管理、自己約束。因此應(yīng)把它視為黨的規(guī)范性文件,由黨委進(jìn)行監(jiān)督。另一類是對(duì)黨委做出的重大決策、決定等具體行為進(jìn)行監(jiān)督。目前在一些地方,沒(méi)有經(jīng)過(guò)同級(jí)人大的法律程序,組織部門就直接任命政府正職或副職領(lǐng)導(dǎo),這是典型的違反憲法和地方組織法的行為。對(duì)這類行為,如果不加以糾正,勢(shì)必嚴(yán)重?fù)p害憲法的權(quán)威。

誰(shuí)來(lái)監(jiān)督是指黨的憲法監(jiān)督職能由哪個(gè)組織機(jī)構(gòu)來(lái)行使。筆者認(rèn)為,憲法監(jiān)督職能原則上應(yīng)由各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱“紀(jì)委”)來(lái)行使。具體而言,在中央層面,由中央紀(jì)委行使監(jiān)督職能,對(duì)中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)、黨的規(guī)范性文件進(jìn)行審查。中央紀(jì)委自己制定的黨內(nèi)法規(guī)、黨的規(guī)范性文件要到中央辦公廳法制機(jī)構(gòu)進(jìn)行備案并接受合法性審查。在地方層面,由省紀(jì)委行使監(jiān)督職能,對(duì)市委、縣委制定的規(guī)范性文件進(jìn)行備案、審查；鄉(xiāng)、鎮(zhèn)黨委制定的規(guī)范性文件應(yīng)由縣紀(jì)委行使監(jiān)督職能。同時(shí),上級(jí)紀(jì)委應(yīng)有權(quán)對(duì)下級(jí)黨委作出的重大決策、決定等具體行為進(jìn)行監(jiān)督。

怎么來(lái)監(jiān)督是指監(jiān)督的程序。筆者建議中央辦公廳應(yīng)出臺(tái)專門的黨內(nèi)法規(guī),就黨委系統(tǒng)監(jiān)督憲法實(shí)施的原則、監(jiān)督主體、監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督程序、處理結(jié)果和責(zé)任等做出規(guī)定。在啟動(dòng)監(jiān)督的程序方面,黨內(nèi)法規(guī)既要注重紀(jì)委的主動(dòng)監(jiān)督,更要注重紀(jì)委的被動(dòng)監(jiān)督。所謂主動(dòng)監(jiān)督是指紀(jì)委接受備案后,進(jìn)行合法性審查,并對(duì)違法的黨內(nèi)法規(guī)或者規(guī)范性文件責(zé)令制定機(jī)構(gòu)修改,甚至予以撤銷。所謂被動(dòng)監(jiān)督是指紀(jì)委在收到他人提供的違法線索后啟動(dòng)監(jiān)督程序,這種監(jiān)督更具有針對(duì)性,監(jiān)督效果更明顯。筆者建議黨內(nèi)法規(guī)中應(yīng)引入新修改的《立法法》第99 條的監(jiān)督機(jī)制,明確有權(quán)提出違憲審查或違法審查要求或建議的主體以及條件,并建立審查處理結(jié)果的回應(yīng)制度。

結(jié) 語(yǔ)

憲法監(jiān)督體制涉及監(jiān)督權(quán)限劃分及其相互關(guān)系問(wèn)題。長(zhǎng)期以來(lái),學(xué)界將中國(guó)憲法監(jiān)督體制的研究局限于現(xiàn)行憲法文本所確立的人大的憲法監(jiān)督方面,而沒(méi)有注意到在中國(guó)所特有的黨和國(guó)家分權(quán)的政治體制下,作為執(zhí)政黨的共產(chǎn)黨不僅在理論上而且在實(shí)際上也在充當(dāng)著憲法守護(hù)者的角色,這無(wú)疑遮蔽了學(xué)者們的研究視野并造成了理論研究與實(shí)踐的脫節(jié)。本文在討論憲法監(jiān)督體制時(shí),除了關(guān)注靜態(tài)的、成文憲法外,還關(guān)注實(shí)際運(yùn)行的憲法,發(fā)現(xiàn)除了人大外,作為執(zhí)政黨的共產(chǎn)黨也在實(shí)際履行著保障憲法實(shí)施的職責(zé)。當(dāng)然,無(wú)論人大還是共產(chǎn)黨監(jiān)督憲法實(shí)施,在監(jiān)督機(jī)制和程序方面都存在很多亟待解決的問(wèn)題,本文把這些問(wèn)題點(diǎn)出來(lái),希望起到拋磚引玉的作用。